Évaluation horizontale de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
Présenté au comité de mesure du rendement, d’évaluation et d’expérimentation (CMREE)
5 novembre 2020

TABLE DES MATIÈRES

• SIGLES
• SOMMAIRE
• INTRODUCTION
  • INFORMATION SUR LE PROGRAMME
  • CONTEXTE LÉGISLATIF
  • OBJECTIF, MÉTHODES ET LIMITES DE L’ÉVALUATION
• CONSTATATIONS
  • PERTINENCE
  • PERFORMANCE — EFFICIENCE
  • PERFORMANCE — EFFICACITÉ
• CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
• ÉQUIPE D’ÉVALUATION
• ANNEXE 1 : MODÈLE LOGIQUE DE L’INITIATIVE DU BGGP
• ANNEXE 2 : MODÈLE LOGIQUE DE LA STRATÉGIE PROVISOIRE POUR LES PIPELINES ET AUTRES EXAMENS DE L’ONE
• ANNEXE 3 : RESSOURCES DU PROGRAMME
• ANNEXE 4 : MÉTHODE DÉTAILLÉE D’ÉVALULATION
• ANNEXE 5 : LISTE DE RÉFÉRENCE

SIGLES

AEIC

Agence d’évaluation d’impact du Canada

ACEE

Agence canadienne d’évaluation environnementale

AR

Autorité responsable

ATM

Agrandissement de l’oléoduc Trans Mountain

BEE CB

Bureau des évaluations environnementales de la Colombie-Britannique

BGGP

Bureau de gestion des grands projets

BPA-Ouest

Bureau des partenariats avec les Autochtones — Ouest (autrefois Bureau de gestion des grands projets — Ouest)

CCSN

Commission canadienne de sûreté nucléaire

CSAA

Comité de surveillance d’Affaires autochtones

CSM BGGP

Comité des sous-ministres du Bureau de gestion des grands projets

DAE

Direction de l’audit et de l’évaluation

DG

Directeur général ou directrice générale

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EE

Évaluation environnementale

EI

Évaluation d’impact

EIPR

Évaluation d’impact et processus de réglementation

ETP

Équivalent temps plein

GEC

Gouverneur en conseil

GES

Gaz à effet de serre

IBGGP

Initiative du Bureau de gestion des grands projets

LCEE 1992

Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (1992)

LCEE 2012

Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012)

LEI

Loi sur l’évaluation d’impact

LEP

Loi sur les espèces en péril

LPN

Loi sur la protection de la navigation

NGTL

NOVA Gas Transmission Limited

OEE

Oléoduc Énergie Est

ONE

Office national de l’énergie

PAFP

Programme d’aide financière aux participants

POC

Pêches et Océans Canada

RCAANC

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

SAC

Services aux Autochtones Canada

RCAC

Rapports sur les consultations et les accommodements de la Couronne

RCEE

Registre canadien d’évaluation environnementale

RCEI

Registre canadien d’évaluation d’impact

RNCan

Ressources naturelles Canada

SM

Sous-ministre

SMA

Sous-ministre adjoint

TC

Transports Canada

SOMMAIRE

Au sujet de l’évaluation

Ce rapport présente les résultats, les conclusions et les recommandations de l’évaluation horizontale de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP, ou l’initiative), y compris la Stratégie provisoire sur les pipelines et autres examens de l’Office national de l’énergie (ONE) (la Stratégie provisoire). Établie en 2007, l’IBGGP est une initiative horizontale fédérale à laquelle participent 12 ministères et organismes fédéraux de réglementation, sous la direction de Ressources naturelles Canada (RNCan). Son objectif est d’améliorer la responsabilité, la transparence, la rapidité et la prévisibilité du système de réglementation pour les grands projets de ressources. L’initiative comporte  deux grands éléments :

• Le financement accordé aux ministères et organismes partenaires afin de maintenir la capacité nécessaire pour produire des analyses techniques et des consultations autochtones rigoureuses et rapides; et
• Le Bureau de gestion des grands projets (BGGP, ou le Bureau) établi au sein de RNCan quisert d’organisme central de coordination pour l’examen des grands projets de ressources naturelles au Canada.

Introduite au cours de l’exercice 2016-2017, la Stratégie provisoire consiste en des mesures destinées à garantir que les examens des grands projets de ressources naturelles menés par l’ONE s’alignent sur les principes annoncés par le gouvernement du Canada en janvier 2016. Ceux-ci, à leur tour, répondent à un engagement antérieur du gouvernement, formulé pour la première fois dans le discours du Trône de 2015, d’introduire des processus d’évaluation environnementale (EE) qui améliorent la communication avec les peuples autochtones et accroissent l’utilisation de preuves scientifiques tout en réduisant les impacts environnementaux. La stratégie visait à atteindre ces objectifs jusqu’à ce que le gouvernement fédéral puisse revoir les processus d’évaluation environnementale du Canada et les modifications apportées par le gouvernement précédent à la Loi sur les pêches et la Loi sur la protection de la navigation, et moderniser l’ONE.

Cet examen a conduit au dépôt des projets de loi C-68 et C-69 en février 2018, qui ont tous deux reçu la sanction royale le 21 juin 2019 et sont entrés en vigueur le 28 août 2019. Les projets de loi proposent des changements à la législation qui affectent considérablement le fonctionnement et la structure de l’IBGGP. Aux fins de la présente évaluation, le plus important de ces changements consiste à remplacer l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE) par l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC ou l’Agence) au moyen du projet de loi C-69. L’Agence est devenue la principale autorité responsable des évaluations d’impact (EI), lesquelles seront plus complètes que les EI traditionnelles, prenant en compte non seulement les impacts environnementaux potentiels d’un projet, mais aussi ses implications sociales, sanitaires et économiques, ainsi que les impacts sur les populations autochtones et autres communautés diverses.

Ce type d’évaluation répond à un engagement du Conseil du Trésor, pris en 2017-2018, pour une évaluation complète et horizontale de l’IBGGP afin d’éclairer le renouvellement futur. L’évaluation a été menée par la Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de RNCan conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor du Canada, et couvre la période de trois ans allant de 2015-2016 à 2017-2018. La collecte de données pour l’évaluation a été menée entre juillet 2018 et février 2019, sous forme d’un examen complet des documents et des données administratives, ainsi que d’une série d’entretiens avec des partenaires et des intervenants internes et externes. La dernière évaluation de l’IBGGP a eu lieu en 2012.

Constatations de l’évaluation

Pertinence

L’évaluation a révélé que le gouvernement fédéral doit continuer à allouer des ressources pour maintenir la capacité de consultation scientifique, technique et autochtone nécessaire pour appuyer les examens des grands projets de ressources. Elle a aussi noté un besoin continu pour les rôles et responsabilités actuellement assumés par le Bureau. Toutefois, l’évaluation n’a pas permis de dégager un consensus sur les rôles et responsabilités que l’Office lui-même devrait assumer à l’avenir, le cas échéant, en particulier à la lumière des récentes modifications législatives et d’autres évolutions en cours. Il est essentiel de réexaminer et de clarifier le mandat du BGGP ainsi que ses rôles et responsabilités à l’heure actuelle pour éviter les chevauchements et les doubles emplois entre les partenaires du programme et les autres intervenants, ainsi que pour cerner et combler les lacunes éventuelles.

Les activités réalisées par l’intermédiaire de l’IBGGP sont conformes aux rôles et responsabilités statutaires actuels et proposés du gouvernement fédéral en ce qui concerne les évaluations environnementales et les examens réglementaires, ainsi qu’à son obligation de consulter (et d’accommoder, le cas échéant) les peuples autochtones lorsqu’un projet peut entraver leurs droits ancestraux ou issus de traités. Toutefois, le projet de loi C-69, y compris la mise en œuvre d’une nouvelle évaluation d’impact et d’un nouveau processus de réglementation, pourrait affecter la répartition des rôles et des responsabilités entre certains ministères et organismes fédéraux, en particulier ceux de l’Office, qui ne sont pas actuellement établis dans la législation.

L’IBGGP et la Stratégie provisoire s’alignent sur les priorités fédérales actuelles, notamment la protection de l’environnement, la lutte contre le changement climatique, la réconciliation avec les peuples autochtones et la promotion de résultats économiques positifs, ainsi que sur les priorités et les responsabilités fondamentales des ministères et organismes fédéraux participants.

Atteinte des résultats escomptés

Les partenaires du programme participent à toutes les activités prévues, et il existe des preuves de progrès vers l’obtention de certains résultats. En revanche, les données limitées sur la mesure des performances et les perspectives diverses des intervenants ont empêché de parvenir à des conclusions fermes.

• Amélioration de la coordination du processus d’examen réglementaire. Le BGGP et les autres partenaires de l’Initiative se sont engagés dans une série d’activités pour coordonner le processus d’examen réglementaire. Les partenaires de l’Initiative ont travaillé avec les régulateurs provinciaux et les promoteurs de projets pour coordonner les activités pendant les examens et résoudre les problèmes rencontrés en cours de route, tout en soutenant horizontalement la structure de gouvernance de l’IBGGP et l’élaboration du projet de loi C-69. Il n’est cependant pas clair dans quelle mesure les principaux gains en matière de coordination avaient été réalisés avant la période d’évaluation, ou si les améliorations depuis cette période découlent de l’entrée en vigueur de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012) plutôt que de l’IBGGP.
• Amélioration des délais, de la prévisibilité, de la qualité, de la transparence et de la responsabilité des examens réglementaires. L’évaluation a permis de constater que les partenaires fédéraux respectent les délais fixés par la loi concernant les examens réglementaires, qu’ils fournissent les renseignements et les connaissances spécialisés nécessaires pour éclairer les évaluations environnementales, qu’ils tiennent compte des preuves scientifiques dans les décisions d’examen et les utilisent pour éclairer les conditions imposées aux promoteurs de projets, et qu’ils disposent de divers outils internes et publics pour surveiller les performances et en faire état. Par ailleurs, le calendrier des projets reste très variable et il n’est pas certain que le temps nécessaire à un projet pour passer de la demande initiale à la décision finale d’évaluation ait diminué depuis la dernière évaluation. Il n’est pas non plus certain que les preuves scientifiques soient davantage prises en compte aujourd’hui qu’avant la période d’évaluation, ni que les divers rapports et outils soient couramment utilisés et que leurs renseignements soient pertinents aux intervenants.
• Amélioration de la coordination, de la cohérence et de la pertinence des consultations auprès des Autochtones et du public. Des activités ont été entreprises dans le cadre de l’Initiative et de la Stratégie provisoire pour améliorer la coordination, la cohérence et la pertinence des consultations auprès des Autochtones et du public. De plus, il est prouvé que les peuples autochtones et d’autres membres du public participent aux consultations, et que les décisions de révision tentent de tenir compte de la contribution des Autochtones et du public et des inquiétudes ou enjeux soulevés, le cas échéant. Bien que plusieurs possibilités d’amélioration ont été soulevées au cours de l’évaluation, les faits recueillis suggèrent que la coordination, la cohérence et la pertinence des consultations auprès des Autochtones se sont améliorées au fil du temps. Dans sa décision d’annuler l’approbation de l’expansion de Trans Mountain dans l’affaire de la nation Tsleil-Waututh contre le Canada, la Cour d’appel fédérale a reconnu les améliorations significatives au processus de consultation de la Couronne par rapport aux consultations menées lors des examens de projets antérieurs.

Efficacité du programme

Les comités des sous-ministres (SM) et des sous-ministres adjoints (SMA), qui sont les éléments clés de la structure de gouvernance de l’IBGGP, constituent un atout majeur de l’Initiative.  Des clarifications pourraient être apportées aux rôles et responsabilités des comités de cadres supérieurs, notamment en ce qui concerne l’orientation (c.-à-d. les questions stratégiques horizontales ou les questions concernant les projets), la participation des comités à la résolution des problèmes et la nature de la participation de RNCan.

En raison du manque d’information sur l’utilisation des ressources, les produits et les résultats attendus, l’évaluation n’a pas permis de tirer une conclusion définitive quant à l’efficacité du fonctionnement de l’IBGGP et de la Stratégie provisoire. Les informateurs clés ont fait de nombreuses suggestions (souvent contradictoires) pour améliorer l’efficacité et l’efficience, mais rien ne prouve que l’une d’entre elles serait plus efficiente ou efficace qu’une autre pour atteindre les résultats attendus.

Certains renseignements sur les performances sont collectés, contrôlés et utilisés en interne pour éclairer la prise de décision, mais ils ne sont pas toujours appropriés ou suffisants pour démontrer l’efficacité et l’efficience. Voici les principaux points faibles :

• Renseignements limités sur les ressources financières et humaines, y compris le lien limité entre ces renseignements et les activités de l’Initiative/la Stratégie;
• Certaines mesures de performance sont inappropriées ou insuffisantes pour démontrer les progrès accomplis vers les résultats, ou peuvent ne pas être pertinentes pour les partenaires/intervenants externes; et
• Fonctionnalité limitée du système de suivi de projets du BGGP en ce qui concerne la production de renseignements généraux sur les projets en cours d’examen.

Il est possible d’améliorer la collecte des mesures de performance et des renseignements sur les ressources financières et humaines, de s’assurer que les indicateurs de performance sont pertinents et valides pour mesurer les résultats attendus, et d’améliorer la fonctionnalité des systèmes de suivi des projets destinés au public.

Recommandations et réponses de la direction

INTRODUCTION

Ce rapport présente les résultats, les conclusions et les recommandations de l’évaluation horizontale de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP, ou l’Initiative), y compris la stratégie provisoire sur les pipelines et autres examens de l’Office national de l’énergie (ONE) (la stratégie provisoire). L’évaluation couvre la période de 2015-2016 à 2017-2018. La collecte de données pour l’évaluation a été effectuée entre juillet 2018 et février 2019. Elle répond à un engagement du Conseil du Trésor, pris en 2017-2018, pour une évaluation complète et horizontale de l’IBGGP fin d’éclairer le renouvellement futur. L’évaluation a été menée conformément à la politique sur les résultats du Conseil du Trésor du Canada (2016).

INFORMATION SUR LE PROGRAMME

Contexte

Le secteur des ressources naturelles constitue un pilier important de l’économie canadienne. En 2017, les secteurs de l’énergie, des minéraux, des métaux et de la forêt ont soutenu directement et indirectement plus de 1,82 million (M) d’emplois au Canada et ont représenté environ 17 % du produit intérieur brut (PIB) nominal du pays (RNCan, 2018a). En juin 2018, 418 grands projets de ressources avec des coûts d’investissement combinés de 585 milliards (Md) étaient prévus au cours des dix prochaines années ou étaient déjà en cours d’exécution (RNCan, 2018a).

Les producteurs canadiens de ressources naturelles agissent en tant que preneurs de prix sur les marchés internationaux et, à ce titre, ils sont touchés par les fluctuations de prix associées aux cycles de l’offre et de la demande mondiales. Les changements dans le nombre, la valeur et l’état des grands projets de ressources naturelles au fil des ans sont souvent le résultat d’un large éventail de facteurs économiques externes (RNCan, 2018a).

Origines et contexte de l’IBGGP

L’initiative du Bureau de gestion des grands projets (IBGGP, ou l’Initiative) est une initiative horizontale fédérale à laquelle participent 12 ministères et organismes fédéraux de réglementation, sous la direction de Ressources naturelles Canada (RNCan). Lors de sa création en 2007, l’Initiative visait à améliorer la responsabilité, la transparence, la rapidité et la prévisibilité du système réglementaire pour les grands projets de ressources naturelles en remédiant à certaines lacunes du processus d’examen qui existait à l’époque. Il s’agissait notamment d’une capacité de consultation scientifique, technique et autochtone insuffisante et d’un manque de coordination entre les ministères et organismes fédéraux, ce qui entraînait des travaux faits en double, de longs délais d’examen et des consultations des Autochtones qui, souvent, ne répondaient pas aux exigences légales minimales. Après la création de l’IBGGP, la Directive du Cabinet sur l’amélioration de la performance du régime de réglementation pour les grands projets de ressources a été établie pour orienter l’IBGGP (gouvernement du Canada, 2007).

L’IBGGP compte deux grandes composantes. L’une d’elles est l’octroi de fonds aux ministères et organismes partenaires pour augmenter leur capacité interne de consultation scientifique, technique et autochtone afin de financer des analyses techniques et des consultations des Autochtones solides et opportunes. Il s’agit notamment de l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE), de Pêches et Océans Canada (MPO), de Transports Canada (TC), d’Environnement et changement climatique Canada (ECCC) et de Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) — Services aux Autochtones Canada (SAC).

L’autre composante est le Bureau de gestion des grands projets (BGGP, ou le Bureau) établi au sein de RNCan, lequel sert d’organisme central de coordination pour l’examen des grands projets de ressources naturelles au Canada. Les rôles du BGGP incluent:

• assurer une gestion d’ensemble et l’obligation de rendre compte à l’égard des projets de ressources de grande envergure pour garantir des processus rapides et prévisibles;
• superviser la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale de consultation de la Couronne, qui exige que la consultation sur les grands projets de ressources naturelles soit intégrée dans les processus fédéraux d’évaluation environnementale (EE), d’examen réglementaire et d’approbation; et
• assurer un leadership horizontal dans l’ensemble du gouvernement du Canada pour faire progresser les améliorations politiques, réglementaires et législatives du système fédéral d’évaluation environnementale et de réglementation pour les grands projets de ressources naturelles.

Le tableau 1 ci-dessous présente le détail sur les rôles et les responsabilités du BGGP (les rôles et les responsabilités des ministères et organismes financés, à l’exception de RNCan, sont décrits plus en détail plus bas).

Rôles	Responsabilités
Assurer une gestion d’ensemble et la reddition de compte à l’égard de l’examen de projets de ressources de grande envergure pour garantir des processus rapides et prévisibles.	Fournir un point d’entrée unique dans le système réglementaire fédéral. Engager des discussions et des échanges de renseignements sans tarder avec les promoteurs de projets sur les grands projets de ressources proposés. Élaborer, en collaboration avec les entités fédérales et après consultation du promoteur du projet, un accord de projet pour chaque grand projet de ressources. Coordonner la participation du gouvernement fédéral aux examens de l’ONE. Mettre en œuvre et gérer un système transparent de contrôle et de suivi pour fournir aux intervenants des renseignements sur les grands projets de ressources naturelles qui progressent dans le système réglementaire.
Superviser la mise en œuvre de l’approche pangouvernementale de la consultation de la Couronne sur les grands projets de ressources.	Travailler avec l’ACEE, le RCAANC-SAC et d’autres ministères et organismes fédéraux pour s’assurer que le gouvernement fédéral s’acquitte de ses responsabilités en matière de consultation d’une manière cohérente et adéquate. Agir à titre de coordonnateur des consultations de la Couronne pour les consultations menées dans le cadre des projets du BGGP réglementés par l’ONE. Entreprendre des consultations après les audiences de l’ONE avec les groupes autochtones avant la décision du gouverneur en conseil sur un projet, afin de garantir qu’il existe un mécanisme permettant à la Couronne de prendre en compte les préoccupations des Autochtones en suspens ou non résolues, et de réduire le risque juridique lié à l’obligation de consultation de la Couronne. Tenir le registre officiel de la consultation des Autochtones et de la Couronne pour le gouvernement du Canada dans le cadre des projets du BGGP réglementés par l’ONE. Mettre en place d’un programme d’aide financière aux participants (PAFP) pour les examens de l’ONE dans le but de garantir que les préoccupations et les intérêts des autochtones sont pris en compte avant, pendant et après le processus environnemental fédéral et l’examen réglementaire.Note de bas de page 1
Assurer un leadership horizontal dans l’ensemble du gouvernement du Canada pour faire progresser les améliorations politiques, réglementaires et législatives du système fédéral de réglementation.	Aider le Comité du Bureau de gestion des grands projets des sous-ministres (BGGP-SM) à exécuter son mandat d’améliorer la performance du système de réglementation. Diriger la recherche collaborative et l’analyse politique sur les initiatives visant à améliorer la performance du système réglementaire, telles que les options législatives, le recouvrement des coûts, la consultation des autochtones, les effets cumulatifs et les processus d’évaluation régionale, ou contribuer à ceux-ci.

Activités et partenaires de l’IBGGP

Pour la période couverte par cette évaluation (de 2015-2016 à 2017-2018), l’IBGGP était composée des cinq activités suivantes, réalisées par six ministères et organismes financés.

1. Capacité d’expertise scientifique et technique. Capacité des spécialistes scientifiques et techniques internes à soutenir l’évaluation des impacts environnementaux et à appuyer les processus réglementaires dans le cadre de la législation respective des ministères; élaboration de conditions pour la gestion des effets environnementaux; engagement dans l’examen réglementaire et les processus décisionnels; et surveillance fondée sur le risque pendant le cycle de vie du projet.
2. Consultations des Autochtones. Capacité interne à contribuer aux efforts visant à satisfaire à l’obligation légale de consulter les groupes autochtones, y compris la participation aux consultations de l’ACEE pendant les EE, le cas échéant. L’objectif est de remédier aux effets négatifs potentiels sur les droits ancestraux et les droits issus de traités revendiqués ou établis. Dans le cadre de cette activité, RNCan (BGGP) a également joué le rôle de coordonnateur des consultations de la Couronne pour les grands projets de ressources naturelles examinés par l’ONE.
3. Aide aux promoteurs et intégration du système. Grâce à cette activité, RNCan (BGGP) offre un guichet unique aux promoteurs et assure une gestion globale des projets lors des examens des grands projets de ressources. De plus, les ministères et organismes partenaires appuient les promoteurs tout au long du processus d’EE et pendant leurs processus réglementaires respectifs, bien qu’ils ne reçoivent pas nécessairement de financement de l’IBGGP pour ce faire.
4. Politiques et rapports. Cette activité soutient la mise en œuvre d’un programme politique horizontal coordonné et prospectif sur cinq ans. Le programme stratégique d’avenir a examiné un certain nombre de sujets, notamment l’engagement des Autochtones, les effets cumulatifs et le renforcement de la surveillance.
5. Aide juridique. Dans le cadre de cette activité, les partenaires financés travaillent avec le ministère de la Justice pour gérer de manière proactive le risque juridique des projets.

Comme nous l’avons déjà mentionné, en plus de RNCan, cinq autres ministères et organismes reçoivent du financement par l’entremise de l’IBGGP. Voici leurs rôles et responsabilités dans l’exécution de l’IBGGP :

1. L’ACEE mène des évaluations environnementales de grands projets de ressources en tant qu’autorité responsable (AR) en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012), ce qui comprend la facilitation de la participation du public et des Autochtones au processus d’évaluation et la gestion de la participation des ministères fédéraux spécialisés. Elle fait également office de coordinatrice des consultations de la Couronne pour les groupes autochtones lors des évaluations environnementales qu’elle gère, évalue les effets des projets sur les droits et titres autochtones, et apporte son soutien aux commissions d’examen, le cas échéant.
2. Le MPO sert d’AR pour les évaluations environnementales transitoires commencées avant la LCEE 2012. Il aide également les promoteurs à comprendre leurs responsabilités en vertu de la Loi sur les pêches et de la Loi sur les espèces en péril (LEP), et collabore largement pour définir les mesures qui réduisent le plus possible les effets nuisibles des projets sur le poisson et son habitat. Les autres activités comprennent l’examen des demandes d’autorisation et les décisions sur ces demandes, la surveillance de l’efficacité des mesures d’atténuation et de compensation, et l’exercice de ses responsabilités de consultation de la Couronne en relation avec ses décisions. Le MPO participe également aux activités de consultation de la Couronne menées par d’autres AR. Le MPO fournit également une expertise au cours du processus d’EE mené par d’autres AR, sur demande.
3. TC participe aux activités d’examen en vertu de la Loi sur la protection de la navigation (LPN), comme l’évaluation des incidences d’un projet sur la navigation, l’aide aux promoteurs pour qu’ils comprennent leurs responsabilités en vertu de la LPN, la délivrance des autorisations, la réalisation d’un suivi, la surveillance de l’efficacité des mesures d’atténuation et de compensation, la participation aux consultations des Autochtones et la collaboration avec les intervenants fédéraux et provinciaux pour améliorer la performance du système de réglementation.
4. ECCC fournit une expertise au cours de l’évaluation environnementale et du processus d’autorisation réglementaire (l’effet anticipé des projets sur la faune et les habitats de la faune, la quantité/qualité de l’eau, etc.). Il fournit également un soutien en matière de modélisation climatique et d’émissions de gaz à effet de serre (GES) au cours du processus d’évaluation environnementale,^{Note de bas de page 2} et soutient ou entreprend des consultations concernant les décisions réglementaires prises en vertu de la Loi sur les pêches, de la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, de la LEP et de la Loi sur les ouvrages destinés à l’amélioration des cours d’eau internationaux.
5. Le RCAANC-SAC apporte son aide et son expertise aux projets, tout en contribuant à la modernisation des politiques et des réglementations concernant l’examen des grands projets de ressources. Il s’agit notamment de fournir une formation, de l’encadrement et des conseils stratégiques aux partenaires du programme afin de promouvoir une approche pangouvernementale de la consultation des Autochtones, de négocier des ententes/protocoles de consultation avec les groupes autochtones et d’élaborer des protocoles d’entente avec les provinces et les territoires. Il s’agit aussi de collaborer avec les intervenants fédéraux et provinciaux afin d’améliorer le système de réglementation et appuyer la structure de gouvernance horizontale du BGGP. D’autres activités comprennent la conduite d’évaluations environnementales stratégiques dans les eaux extracôtières de l’Arctique, en partenariat avec des organismes nordiques.

Le tableau 2 présente un survol des activités financées et des ministères et organismes qui ont reçu des fonds pour les réaliser.

Tableau 2 : Activités et partenaires financés par l’IBGGP

Activité	RNCan (BGGP)	ACEE	ECCC	MPO	RCAANC — SAC	TC
Capacité d’expertise scientifique et technique	-	X	X	X	X	X
Consultations des Autochtones	X	-	X	X	X	X
Aide aux promoteurs et intégration du système	X	-	-	-	-	-
Politiques et rapports	X	X		X	X	X
Aide juridique	X	-	X	X	-	X
REMARQUE : Le tableau ne tient compte que des activités financées par l’IBGGP et exclut les activités entreprises par les partenaires du programme au cours de la période d’évaluation en utilisant des ressources acquises auprès d’autres sources.

Plusieurs ministères et organismes fédéraux participent à l’Initiative, mais n’ont pas reçu de financement pour la mettre en œuvre.  Ces derniers incluent : Ministère de la Justice; Bureau du Conseil privé; Santé Canada (SC); Agence Parcs Canada; et RNCan (à l’exclusion du BGGP). En vertu de la LCEE 2012, l’ONE et la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) ont la responsabilité d’entreprendre des EE pour les projets de transport et les projets nucléaires respectivement, et n’ont pas reçu de financement dans le cadre de l’IBGGP.

Contexte législatif

Depuis la création de l’IBGGP en 2007, le régime législatif et réglementaire des grands projets de ressources naturelles au Canada a considérablement évolué. Au moment de la création de l’IBGGP, il y avait 40 AR impliquées dans les examens fédéraux de grands projets de ressources, aucune limite législative de temps pour les examens et des milliers d’évaluations effectuées chaque année. Des changements majeurs ont été apportés au système en 2012, et d’autres modifications législatives ont été proposées en 2018 et adoptées en 2019.

Changements de 2012

Des changements ont été apportés en 2012 pour améliorer la rapidité et la prévisibilité du processus d’examen, réduire la duplication des examens de projets, renforcer la protection de l’environnement et améliorer les consultations des Autochtones (RNCan, 2012b) (RNCan, 2012b). Les exemples de changements incluent :

• La LCEE 2012 a réduit le nombre d’AR de 40 à trois : l’ACEE, l’ONE et la CCSN; a fixé des délais précis pour les évaluations environnementales; et a concentré les évaluations sur les grands projets présentant un très grand risque pour l’environnement.
• Des délais réglementaires ou des normes de service ont été fixés pour les principaux processus d’autorisation réglementaires, notamment la Loi sur les pêches, la LEP, la LPN (anciennement la Loi sur la protection des eaux navigables), la Loi canadienne sur la protection de l’environnement et la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires.
• Des mesures ont été prises pour mieux intégrer les consultations des Autochtones dans les nouveaux processus d’évaluation environnementale et de réglementation.

Les examens de projets ont fonctionné selon ce système pendant la période couverte par la présente évaluation.

Nouveau processus de réglementation et d’évaluation des impacts (PREI) de 2018

Dans le discours du Trône de décembre 2015, le gouvernement du Canada s’est engagé à revoir les processus d’EE en vertu de la LCEE 2012 dans le but déclaré d’élargir la participation des peuples autochtones et du grand public, d’accroître la prise en compte des preuves scientifiques et, en fin de compte, de réduire au minimum les impacts environnementaux (gouvernement du Canada, 2015). Conformément à cet engagement, les ministres responsables ont ensuite été mandatés pour effectuer ou soutenir la révision des processus d’EE du Canada et des modifications apportées par le gouvernement précédent à la Loi sur les pêches et à la LPN, ainsi que pour moderniser l’ONE (Premier ministre du Canada, 2015d, 2015a, 2015e, 2015 c, 2015 b).

Le gouvernement du Canada a lancé l’examen des processus fédéraux d’EE et de réglementation en juin 2016 et, en février 2018, a présenté les projets de loi C-68 et C-69 pour modifier des articles clés de la Loi sur les pêches et de la LPN, et remplacer la LCEE 2012 et la Loi sur l’Office national de l’énergie. Les deux projets de loi ont reçu la sanction royale le 21 juin 2019 et sont entrés en vigueur le 28 août 2019.

Ils prévoient des modifications de la législation qui constituent le fondement de l’IBGGP. Les changements apportés au système d’examen des projets comprennent une planification en amont des projets afin d’en améliorer la conception; l’amélioration des règles pour fournir une plus grande clarté aux promoteurs et rendre les examens plus prévisibles et rapides; la hausse de la participation du public aux évaluations d’impact; et un partenariat et un engagement en amont et régulier avec les peuples autochtones dans le processus d’examen.

Voici les principaux éléments du projet de loi C-69 :

• La partie 1 du projet de loi fait entrer en vigueur la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) (abrogeant la LCEE 2012), et établit l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (ACEE ou l’Agence) comme principale autorité responsable des évaluations d’impact (EI). La nouvelle agence est chargée de diriger l’évaluation fédérale de tous les grands projets de ressources désignés selon le principe « un projet, un examen ».^{Note de bas de page 3} Elle est responsable de l’évaluation des impacts sociaux, sanitaires, environnementaux et économiques d’un projet, y compris les impacts à long terme, ainsi que les impacts sur les peuples autochtones et autres communautés par le biais de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).^{Note de bas de page 4} Elle est également responsable de coordonner les consultations de la Couronne pour ces projets désignés. La Loi prévoit aussi un processus amélioré pour l’évaluation des effets environnementaux des projets sur les terres fédérales pour lesquels le gouvernement fédéral prend des décisions.
• La partie 2 fait entrer en vigueur la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie et abroge la Loi sur l’Office national de l’énergie, établissant la Régie canadienne de l’énergie (RCE), dont le rôle est de contrôler l’exploitation, le développement et le transport de l’énergie dans le cadre de la compétence du Parlement.
• La partie 3 transforme la LPN en la Loi sur les eaux navigables canadiennes. Les modifications comprennent l’obligation pour le ministre des Transports de tenir compte de tout effet négatif sur les droits des peuples autochtones du Canada lors de la prise de décisions.

Le projet de loi C-68 « modifie la Loi sur les pêches et d’autres lois en conséquence » et vise à : rétablir les protections abolies et intégrer des mesures de sauvegarde modernes; apporter une plus grande certitude à l’industrie; assurer la durabilité à long terme des ressources marines; faire en sorte que la Loi sur les pêches assure une protection forte et concrète de nos poissons et de nos eaux; et promouvoir la réconciliation avec les peuples autochtones.

Le budget 2018 prévoyait environ 1 milliard de dollars sur cinq ans pour : soutenir le nouveau système d’EI proposé et l’ONE; accroître la capacité scientifique des ministères et organismes fédéraux; mettre en œuvre les changements nécessaires pour protéger l’eau, les poissons et la navigation; et accroître la participation des Autochtones et du public, comme le prévoient les projets de loi C-68 et C-69.

Il convient de noter que le budget 2018 n’incluait pas de financement pour le BGGP. Il a plutôt été décidé de procéder à un examen distinct du financement du Bureau pour y inclure la révision de la directive du Cabinet qui a créé le Bureau et l’Initiative (amélioration de la performance du régime de réglementation pour les grands projets de ressources). Cette mesure visait à déterminer les activités du BGGP qui ne se dérouleraient plus au BGGP pour les projets de ressources assujettis au nouveau régime d’évaluation des impacts proposé (p. ex. consultation des Autochtones sur les grands pipelines), ainsi que la nécessité de poursuivre toute activité actuelle du Bureau qui est conforme au système proposé. Ce travail sera terminé en 2019-2020.

Stratégie provisoire pour l’examen des projets de pipelines et autres projets de l’ONE

En plus d’examiner les activités financées par l’IBGGP, l’évaluation portait sur les activités financées dans le cadre de la stratégie provisoire pour l’examen des projets de pipelines et autres projets de l’ONE. L’objectif de la stratégie provisoire était de renforcer les engagements du gouvernement à rétablir la confiance du public dans les processus d’évaluation environnementale pendant l’examen élargi de ces processus, décrits dans la section précédente.

La stratégie provisoire consistait en des mesures particulières visant à garantir que l’examen des grands projets de ressources naturelles soumis à l’ONE soit conforme aux principes annoncés par le gouvernement du Canada en janvier 2016. Les principes provisoires servaient à guider les évaluations environnementales pour tous les grands projets de ressources naturelles pendant que l’examen des processus fédéraux d’évaluation environnementale était en cours.

Les principes provisoires incluaient:

• Aucun promoteur n’aura à retourner au point de départ;
• Les décisions se fonderont sur les données scientifiques et les connaissances autochtones traditionnelles;
• Nous nous enquerrons des vues du public et des collectivités concernées pour les prendre en compte;
• Les peuples autochtones seront consultés sérieusement et, s’il y a lieu, nous ferons en sorte de tenir compte des répercussions eu égard à leurs droits et intérêts; et
• Les émissions directes et en amont de GES attribuables aux projets seront évaluées.

Comme nous l’avons déjà mentionné, la stratégie provisoire consistait en des mesures particulières visant à garantir que l’examen des grands projets de ressources naturelles soumis à l’ONE soit conforme aux principes provisoires. Le tableau 3 présente une vue d’ensemble de ces mesures. RNCan, TC et l’ONE ont reçu des fonds dans le cadre de la stratégie provisoire pour mettre en œuvre ces mesures.

Dans l’ensemble, pour les projets soumis à l’ONE, la stratégie provisoire a été conçue pour remédier au recours excessif au processus d’examen de l’ONE comme moyen de satisfaire à l’obligation de consulter les peuples autochtones, tout en élargissant la portée et les possibilités de participation du public. Elle visait également à démontrer la volonté d’établir des relations avec les groupes autochtones, tout en garantissant un financement suffisant pour obtenir une participation importante des Autochtones au processus d’examen de l’ONE ou aux consultations de la Couronne.

Tableau 3 : Mesures particulières dans le cadre de la stratégie provisoire

Mesures dans le cadre de la stratégie provisoire	Projects
	Agrandis-sement du réseau de Trans Mountain	Oléoduc Énergie Est (OEE)Note de bas de page 5	Remplace-ment de la canalisation 3 de Pipelines Enbridge Inc	NOVA Gas Transmission Ltd. – Projet d’agrandis-sement du réseau de NGTL en 2021	Projet d’expan-sion du pipeline Towerbirch du réseau de NGTL	Ligne de transport d’électricité Manitoba Minnesota	ITC Lake Erie Connector LLC – Projet de raccorde-ment sous le lac Érié
Des consultations élargies de la Couronne tout au long du processus d’examen, y compris un financement pour assurer la participation des Autochtones par le biais de l’ONE et des PAFP autochtones de RNCan	X	X	X	X	X	X	X
Questionnaire en ligne pour donner la chance aux Canadiens de faire connaître leur point de vue	X	X	X	X	X	X	-
Évaluation des émissions de GES en amont propre au projet	X	X	X	X	X	-	-
Nomination d’un représentant ministériel chargé de faire participer les communautés, y compris les communautés autochtones potentiellement touchées par le projet, afin de recueillir leurs avis et d’en informer le ministre des Ressources naturelles	X	-	-	-	-	-	-
Contribuer à augmenter la participation du public au processus d’examen de l’ONE, y compris les activités de mobilisation du public et des communautés, en recommandant la nomination de membres temporaires à l’ONE	-	X	-	-	-	-	-

Résultats prévus de l’IBGGP et de la stratégie provisoire

Selon le modèle logique de l’IBGGP (voir l’annexe 1), ses activités doivent promouvoir des approches pangouvernementales cohérentes de consultation des Autochtones, permettre des EE et des examens réglementaires intégrés et coordonnés, et améliorer le processus fédéral d’EE et d’examen réglementaire ainsi qu’accroître la transparence et la responsabilisation du processus. On s’attend à ce que le Canada s’acquitte de ses responsabilités en matière de consultation des Autochtones de manière cohérente, adéquate et significative, et à ce que les EE et les examens réglementaires soient de grande qualité, prévisibles et opportuns. L’objectif à long terme de l’IBGGP est d’améliorer la performance du processus fédéral d’évaluation environnementale et d’examen réglementaire pour les grands projets de ressources naturelles, favorisant ainsi le développement responsable des ressources au Canada.

Le modèle logique de la stratégie provisoire (voir l’annexe 2) indique que la stratégie doit contribuer à promouvoir une meilleure compréhension des préoccupations exprimées par le public et les groupes autochtones, facilitant ainsi les efforts pour y répondre, le cas échéant. En fin de compte, la stratégie provisoire doit ouvrir la voie à la prise de décisions concernant les projets de pipelines réglementés par le gouvernement fédéral, qui soient inclusives et utilisent efficacement les données issues des consultations autochtones et de la participation du public.

Le tableau 4 présente les résultats prévus pour les deux modèles logiques.

Tableau 4 : Résultats prévus de l’IBGGP et de la stratégie provisoire

Résultat	IBGGP	Stratégie provisoire
Résultats immédiats	Une approche cohérente et pangouvernementale concernant les consultations des Autochtones Des EE et des examens réglementaires intégrés et coordonnés Amélioration de la transparence et de la responsabilité de l’EE fédérale et du processus réglementaire Amélioration du processus d’examen des EE fédérales et des règlements	Mise en œuvre des mesures provisoires, par exemple : des consultations plus approfondies avec les groupes autochtones l’élargissement des programmes d’aide financière aux participants (PAFP) de l’ONE et de RNCan la nomination de membres temporaires de l’ONE
Résultats intermédiaires	Les responsabilités de consultation des autochtones sont remplies de manière cohérente, adéquate et significative Des EE et des examens réglementaires de grande qualité, prévisibles et rapides	Meilleure compréhension des préoccupations exprimées par le public et les groupes autochtones Les préoccupations des autochtones sont prises en compte comme il convient
Résultats à long terme	Amélioration de la performance du processus fédéral d’EE et d’examen réglementaire pour les grands projets de ressources naturelles, favorisant ainsi le développement responsable des ressources au Canada.	Les processus décisionnels pour les projets de pipelines réglementés au palier fédéral sont inclusifs et démontrent l’utilisation efficace des preuves issues des consultations autochtones et de l’engagement du public

Gouvernance

Le comité du Bureau de gestion des grands projets des sous-ministres (BGGP SM) sert d’organe de gouvernance pour l’IBGGP, y compris pour les activités financées par la stratégie provisoire. Il est présidé par le sous-ministre (SM) de RNCan et comprend, sans s’y limiter, les SM ou équivalents de chacun des cinq ministères et organismes fédéraux de réglementation (RCAANC-SAC, ACEE, MPO, ECCC et TC), le président de la CCSN et le directeur général ou la directrice générale de l’ONE. Le comité aide les ministères et organismes participants à atteindre les objectifs de leur mandat; fait avancer la résolution des problèmes liés aux projets; supervise les politiques, processus et procédures clés; suit et contrôle les projets; et facilite la communication entre les ministères et organismes. Les différents SM communiquent les décisions du comité à leurs ministères et organismes respectifs. Le BGGP SM se réunit habituellement tous les mois.

Il existe également une structure parallèle de comités de sous-ministres adjoints (SMA), lesquels se réunissent une à deux fois par mois. Le comité des SMA est le reflet du BGGP SM et se réunit pour discuter des mêmes enjeux et, le cas échéant, les résoudre avant le comité du BGGP SM.

Le BGGP soutient la structure de gouvernance de l’IBGGP en fournissant un soutien administratif au Comité des SMA et au BGGP SM.

De plus, des réunions avec des directeurs généraux (DG) et des représentants des organismes susmentionnés ont été organisées régulièrement pendant la période couverte par la présente évaluation afin de coordonner les activités et la prise de décision sur des dossiers clés.

Resources

Pour la période couverte par cette évaluation (2015-2016 à 2017-2018), pour la réalisation de l’IBGGP et de la stratégie provisoire, les ministères et organismes ont reçu environ 94 millions de dollars. Cela s’ajoute aux quelque 180 millions de ressources ministérielles existantes que ces ministères et organismes allouent aux secteurs d’activité requis pour l’examen des grands projets de ressources. Détail :

• IBGGP. Un total de 81 millions a été alloué à l’IBGGP de 2015-2016 à 2017-2018. Ce montant s’ajoute aux ressources existantes d’environ 164,9 millions qui ont été allouées à l’examen des grands projets de ressources pour ces ministères, soit un total de 245,9 millions pour la période couverte par l’évaluation.
• Stratégie provisoire. Un total de 13 millions a été alloué à la stratégie provisoire de 2016-2016 à 2017-2018. Ce montant s’ajoute aux ressources existantes qui s’élèvent à environ 15,7 millions, soit un total de 28,7 millions pour la période couverte par l’évaluation.

Les détails concernant les ressources allouées à la fois pour l’IBGGP et la stratégie provisoire se trouvent dans l’annexe 3.

OBJECTIF, MÉTHODES ET LIMITES DE L’ÉVALUATION

L’évaluation a porté sur la pertinence et la performance (efficacité et efficience) de l’IBGGP, y compris la stratégie provisoire, en réponse à un engagement du Conseil du Trésor de procéder à une évaluation pour éclairer le renouvellement futur. L’évaluation portait sur les activités des partenaires du programme sur une période de trois ans, de 2015-2016 à 2017-2018 environ.

Il est important de reconnaître que les changements législatifs prévus dans le projet de loi C-69 n’ont pas fait l’objet de l’évaluation, mais la portée de cette étude a été élargie pour inclure une évaluation des besoins actuels et futurs de l’IBGGP en général et du BGGP en particulier dans ce nouveau contexte. Toutes les conclusions à cet égard reflètent l’interprétation de l’équipe d’évaluation des implications du projet de loi C-69 tel qu’il se présentait le 20 juin 2018 lorsqu’il a été adopté à la Chambre des communes.

Compte tenu de la similitude des résultats attendus entre l’IBGGP et la stratégie provisoire, et pour faciliter une approche efficace de production de rapports, un ensemble intégré de trois résultats a été établi. Ces résultats, qui ont été approuvés par le Comité consultatif d’évaluation horizontale pour cette évaluation, sont les suivants :

• Amélioration de la coordination du processus d’examen réglementaire pour les grands projets de ressources naturelles;
• Amélioration des délais d’exécution, de la prévisibilité, de la qualité, de la transparence et de l’imputabilité des examens réglementaires; et
• Amélioration de la coordination, la cohérence et de la pertinence des consultations auprès des Autochtones et du public.

L’évaluation a utilisé les éléments de preuve suivants :

1. Examen de documents et de données. Il s’agit notamment de l’examen et la synthèse d’un large éventail de documents et de sources de données internes et accessibles au public (des études antérieures de l’IBGGP, des rapports ministériels, des discours du Trône, des lettres de mandat, des plans budgétaires, des documents de planification de programmes et des données financières, des communications internes, des documents de réunion et des documents relatifs à des projets du portefeuille de l’IBGGP et relatifs au projet de loi C-69).
2. Entrevues avec les principaux répondants. On compte au total 52 entretiens semi-structurés avec 68 personnes. Il s’agit de 26 entretiens avec 38 membres de la direction et du personnel des services participants (parties prenantes internes), y compris des SM, et 26 autres entretiens avec 30 partenaires et intervenants externes. Les principaux répondants externes comprenaient des promoteurs et des associations de l’industrie, des communautés et des organismes autochtones, des organismes non gouvernementaux et des représentants des gouvernements provinciaux/territoriaux et des agences fédérales basées dans les provinces.

On prévoyait initialement de réaliser des études de cas, mais on a finalement décidé de procéder plutôt à un plus grand nombre d’entretiens afin d’obtenir les points de vue d’un plus large éventail d’intervenants et de partenaires. L’annexe 4 présente une description détaillée de la méthode d’évaluation.

L’équipe d’évaluation a rencontré plusieurs difficultés et limites au cours de l’exécution de cette étude et a mis en œuvre des stratégies pour atténuer leurs effets dans la mesure du possible. Le tableau 5 présente un survol de celles-ci.

Tableau 5 : Limites de l’évaluation et des stratégies d’atténuation

Limites	Stratégies d’atténuation
L’évaluation a eu lieu pendant une période de transition importante dans le régime législatif et réglementaire des évaluations environnementales et des examens réglementaires fédéraux. Cela a présenté des contraintes particulières dans le contexte des entrevues avec les principaux répondants, qui ont été menées sur plusieurs mois pendant ou immédiatement après lesquels de nombreux développements se sont produits, y compris l’adoption de lois (le projet de loi C-69) et une décision de la Cour d’appel fédérale annulant l’approbation de l’expansion de Trans Mountain, qui sont susceptibles d’avoir des effets sur l’IBGGP. Selon le moment des entretiens, ces développements peuvent avoir influencé les réponses des répondants.	En plus de simplement noter les circonstances uniques dans lesquelles cette évaluation a eu lieu, l’équipe d’évaluation a pris des mesures pour s’assurer d’avoir une bonne compréhension des développements en cours et se tenait au courant des événements pertinents à mesure qu’ils se produisaient. Les données des entretiens ont été analysées en tenant compte de la date des entretiens.
L’évaluation s’est heurtée à de nombreuses lacunes et limites en ce qui concerne la mesure des performances et les renseignements sur les ressources financières et humaines.	L’équipe d’évaluation s’est appuyée, dans la mesure du possible, sur des sources d’information accessibles au public, bien que celles-ci n’aient souvent pas l’ampleur et la profondeur requises pour fournir des réponses sans équivoque. Des données qualitatives ont été utilisées pour compléter les renseignements disponibles sur la mesure des performances.
L’équipe d’évaluation a rencontré quelques difficultés pour obtenir des entretiens avec des principaux répondants de l’industrie et des Autochtones.	Des efforts supplémentaires ont été faits pour assurer une participation aussi large que possible de l’industrie et des Autochtones, dans le contexte du calendrier et des ressources de l’évaluation. Par exemple, l’évaluation a atteint un grand nombre de principaux répondants potentiels et a trouvé d’autres principaux répondants lorsque les premiers efforts pour obtenir des entretiens ont échoué.
Il y a eu une grande diversité d’opinions parmi les principaux répondants. Par conséquent, il a été difficile d’extraire des thèmes communs dans les réponses aux entretiens. Cette difficulté a été aggravée par le manque relatif d’information sur la mesure des performances, ce qui a rendu difficile la validation des résultats des entretiens.	Dans le contexte de cette évaluation, la grande diversité des opinions des principaux répondants est une constatation notable en soi. Malgré les limites des données, l’évaluation s’est appuyée sur des sources d’information objectives dans la mesure du possible, et n’a pas tiré de conclusions sur la seule base des informations fournies par les principaux répondants.

CONSTATATIONS

PERTINENCE

Y a-t-il un besoin continu pour l’IBGGP et ses principales composantes?

Indépendamment des changements prévus par le projet de loi C-69, il est clair qu’il existe un besoin permanent de consultation scientifique, technique et autochtone, ainsi qu’un besoin permanent pour les rôles et responsabilités actuellement assumés par le Bureau. Certains des rôles et responsabilités du Bureau seront confiés à la nouvelle agence, mais des lacunes pourraient subsister. Il est nécessaire de réexaminer et de clarifier le mandat du Bureau maintenant que le projet de loi C-69 est entré en vigueur.

Besoin permanent d’une capacité de consultation scientifique, technique et autochtone

Pratiquement tous les principaux répondants ont convenu qu’il sera toujours nécessaire de financer la capacité de consultation scientifique, technique et autochtone, même si le projet de loi C-69 devient une loi. L’offre de financement de la capacité par l’entremise du BGGP visait à l’origine à aider les ministères à s’acquitter de leurs responsabilités réglementaires associées à la réalisation d’EE et d’autres activités d’examen (p. ex. les responsabilités du MPO et de TC en vertu de la Loi sur les pêches et de la LPN, respectivement) tout en améliorant la performance du système et, par la suite, à satisfaire aux exigences de la LCEE 2012. Les intervenants suggèrent que le besoin de ces ressources n’est pas seulement permanent, mais qu’il pourrait s’accentuer avec le projet de loi C-69 en raison des facteurs supplémentaires pris en compte dans les évaluations relatives à la LCEE 2012. Il s’agit par exemple des incidences sanitaires, sociales et économiques, et de leurs interactions éventuelles; les évaluations doivent également tenir compte d’un plus large éventail d’incidences potentielles sur les populations autochtones que ce qui est actuellement requis, ainsi que des questions liées au sexe ou au genre et à leur intersection avec d’autres facteurs identitaires (gouvernement du Canada, 2018b, p. 15). Ces changements sont susceptibles d’affecter le niveau et les types d’expertise nécessaires au sein des ministères et organismes fédéraux pour soutenir le nouveau processus d’EI proposé.

Le gouvernement fédéral a reconnu la nécessité d’un financement continu des capacités dans le budget 2018 en s’engageant à accroître les capacités scientifiques et techniques des ministères et organismes fédéraux, et à augmenter la participation des Autochtones et du public (voir page 5 plus haut).

Besoin continu du Bureau (BGGP)

Dans l’ensemble, la plupart des principaux répondants estiment que les rôles et les responsabilités assumés par le Bureau sont toujours nécessaires, que les changements proposés par le projet de loi C-69 aient ou non force de loi. Toutefois, quelques principaux répondants internes et externes étaient d’avis que la nécessité d’un organisme de coordination central a commencé à perdre de sa pertinence à la suite de la LCEE 2012, et qu’elle diminuera probablement davantage si une seule entité devient responsable de la direction de toutes les EE des projets désignés en vertu du projet de loi C-69. Notamment, les principaux répondants internes (les ministères et organismes participant à l’exécution de l’Initiative) étaient plus susceptibles que les répondants externes de croire que les rôles et responsabilités assumés par le Bureau dans le passé ont apporté une valeur ajoutée et qu’ils sont toujours nécessaires à l’avenir.

Les principaux répondants qui estiment que les rôles et responsabilités du Bureau sont toujours nécessaires ont des opinions divergentes sur l’emplacement du Bureau à l’avenir. Beaucoup pensent que la plupart ou la totalité des rôles et des responsabilités du Bureau pourraient, devraient ou seraient transférés à l’ACEE. En revanche, certains ont exprimé des inquiétudes quant aux éventuelles lacunes dans la couverture ainsi qu’aux conflits d’intérêts potentiels qui pourraient en résulter. Quelques principaux répondants internes et externes ont mis en garde contre les conflits d’intérêts potentiels qui pourraient en résulter si la nouvelle Agence, en tant qu’autorité de régulation, ne se limitait pas à fournir des conseils de procédure, mais était également chargée (ou perçue comme telle) de collaborer avec les promoteurs de projets, de défendre leurs intérêts ou d’assurer la liaison en leur nom pendant le processus d’examen. Cela dit, il est important de noter que quelques principaux répondants internes et externes ont exprimé leur inquiétude au sujet du conflit d’intérêts par rapport à l’emplacement actuel du Bureau au sein de RNCan, ce qui laisse entendre qu’il pourrait être biaisé en faveur des promoteurs en raison du mandat de développement économique du Ministère. Cependant, d’autres ont suggéré que le rôle réglementaire relativement mineur de RNCan limite le potentiel de conflit d’intérêts.

Un bref examen des rôles et responsabilités actuels du Bureau par rapport aux fonctions proposées pour l’Agence suggère que si certaines des fonctions actuelles du Bureau peuvent relever de l’ACEE, certaines lacunes peuvent subsister^{Note de bas de page 6}.  Il faudra donc un examen détaillé des rôles et responsabilités du Bureau par rapport aux rôles et responsabilités proposés pour la nouvelle agence. Les rôles et responsabilités du Bureau, tels que décrits dans le profil du programme (tableau 1), sont des domaines clés qui doivent être revus :

• Assurer une gestion d’ensemble et l’obligation de rendre compte à l’égard des projets de ressources de grande envergure pour garantir des processus rapides et prévisibles;
• Superviser l’approche pangouvernementale de la consultation de la Couronne; et
• Assurer un leadership horizontal dans l’ensemble du gouvernement du Canada.

Maintenant que le projet de loi C-69 a été adopté, il est important de noter que les responsabilités de la nouvelle Agence ne s’étendront qu’aux nouveaux projets entrant dans le système d’examen. De plus, les processus d’évaluation de certains projets intégrés au système en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE 2012) n’ont toujours pas été achevés et ceux-ci seront susceptibles de se poursuivre dans le système fédéral en vertu des processus d’évaluation existants. Les données de RNCan indiquent qu’en avril 2018, il y avait un total de 89 projets à différentes phases du processus, dont deux avant l’EE, 58 durant la phase d’EE et 29 durant la phase de réglementation. Il est ainsi possible que le Bureau soit appelé à continuer d’assumer ses rôles et responsabilités actuels en lien avec ces projets.

L’IBGGP est-elle conforme aux rôles et responsabilités fédéraux existants et proposés?

Cette évaluation fait écho à la conclusion de l’évaluation de 2012 selon laquelle le rôle du gouvernement fédéral dans le BGGP est approprié compte tenu de ses responsabilités légales et réglementaires en matière d’EE et d’examens réglementaires, ainsi que de son obligation de consulter les peuples autochtones (RNCan, 2012a). En vertu de la LCEE 2012, l’ACEE, la CCSN et l’ONE gèrent le processus d’EE pour les projets désignés (ceux qui présentent le plus grand potentiel d’impacts environnementaux négatifs) (CEAA, 2015a). La plupart de ces projets relèvent de l’ACEE, mais la CCSN et l’ONE sont responsables de ceux qui sont régis par la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, ainsi que par la Loi sur l’Office national de l’énergie et la Loi sur les opérations pétrolières au Canada, respectivement. La CLEE 2012 a également continué à jouer un rôle dans l’EE pour d’autres ministères et organismes fédéraux en tant qu’autorité fédérale experte. En particulier, l’article 20 de la LCEE 2012 exige que les autorités fédérales qui sont en possession d’informations ou de connaissances spécialisées concernant un projet désigné faisant l’objet d’une EE mettent ces informations ou connaissances à disposition, sur demande.

La Couronne a l’obligation, en vertu du paragraphe 35 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982, de consulter les peuples autochtones lorsqu’un projet est susceptible d’avoir des répercussions négatives sur les droits ancestraux ou issus de traités, afin de comprendre ces répercussions et de trouver des moyens d’accommoder l’exercice continu de ces droits par les peuples autochtones. (Ariss, Fraser et Somani, 2017). L’alinéa 5 (1) (c) de la LCEE 2012 exige que les EE tiennent compte des impacts des projets sur la santé et la situation socio-économique des peuples autochtones, le patrimoine physique et culturel, l’utilisation des terres et des ressources à des fins traditionnelles, et les structures, sites ou objets importants (gouvernement du Canada, 2012).

Les activités et les mesures de l’IBGGP entreprises dans le cadre de la stratégie provisoire sont conçues pour aider les partenaires du programme à remplir leurs rôles et responsabilités prévus par la loi. Par exemple, les ressources pour l’expertise scientifique et technique soutiennent l’obligation des autorités fédérales de fournir des renseignements ou des connaissances spécialisées concernant les projets désignés soumis à des évaluations environnementales, tandis que le financement de la capacité de consultation des autochtones aide les partenaires du programme à remplir leur devoir de consulter sérieusement les peuples autochtones lors de l’examen des projets. Bien que les responsabilités du Bureau ne soient pas établies dans la législation, mais plutôt dans la directive du Cabinet, une meilleure coordination entre les partenaires du programme doit en principe favoriser un processus efficient et efficace, y compris le respect des délais prévus par la loi et énoncés dans la LCEE 2012.

Le projet de loi C-69 comprend des modifications législatives qui touchent certains aspects du régime réglementaire canadien pour certains grands projets (gouvernement du Canada, 2018a). Ces changements ne modifient pas fondamentalement le rôle du gouvernement fédéral dans l’évaluation environnementale et le processus d’examen réglementaire. Par conséquent, les activités réalisées par l’intermédiaire de l’IBGGP restent globalement conformes aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. Cependant, tel que décrit dans la section sur le besoin continu, l’adoption du projet de loi C-69 et la mise en œuvre des PREI mèneraient à des rôles et responsabilités nouveaux ou révisés ou à la réaffectation des rôles et responsabilités existants, parmi certains ministères et organismes fédéraux impliqués dans l’IBGGP. Plus particulièrement, le projet de loi C-69 peut affecter la répartition des rôles et des responsabilités entre les ministères et organismes fédéraux, en particulier ceux du Bureau, qui ne sont pas établis dans la législation.

L’IBGGP concorde-t-elle avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral?

À sa création, l’IBGGP a été conçu pour répondre aux priorités du gouvernement en matière de croissance économique, de santé et de sécurité des Canadiens, et de conservation de l’environnement. La directive du Cabinet de 2007 notait que:

Le gouvernement du Canada s’engage à relever les défis auxquels est confronté le système fédéral de réglementation des grands projets de ressources naturelles afin de contribuer à améliorer la compétitivité du Canada et de permettre un examen et une atténuation encore plus efficaces des incidences sur l’environnement, la santé humaine et la société. La mise en place d’un système réglementaire encore plus efficace et efficient est essentielle pour créer les conditions d’une économie innovante et prospère, protéger la santé et la sécurité des Canadiens et préserver l’environnement (gouvernement du Canada, 2007).

Dans le même ordre d’idées, dans son dernier discours du Trône de décembre 2015, le gouvernement du Canada a souligné qu’« un environnement propre et une économie forte vont de pair » (gouvernement du Canada, 2015). Le discours a également exposé la vision du gouvernement pour un nouveau système d’évaluation environnementale, en mettant particulièrement l’accent sur la protection de l’environnement, la consultation des peuples autochtones, la participation du public, la prise de décision basée sur la science et la restauration de la confiance du public comme priorités majeures et éléments centraux de sa vision. En 2016, le gouvernement a rappelé la priorité qu’il accorde à la réconciliation avec les peuples autochtones en adoptant officiellement la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

La vision articulée par le gouvernement fédéral dans le discours de 2015 a ensuite été reprise dans les principes provisoires de 2016, ainsi que dans la stratégie provisoire. Les documents du programme indiquent que l’introduction de la stratégie provisoire était motivée par le besoin perçu d’atteindre un équilibre entre les priorités environnementales, autochtones et économiques dans le développement des ressources naturelles du Canada, et qu’elle était destinée à aider à promouvoir cet objectif dans l’immédiat jusqu’à ce que des mesures plus permanentes puissent être mises en place. En fin de compte, la vision du gouvernement fédéral a abouti à l’élaboration du projet de loi C-69. En outre (comme déjà mentionné ci-dessus), le budget 2018 a alloué environ 1 milliard de dollars sur cinq ans pour soutenir les projets de loi C-69 et C-68.

La plupart des principaux répondants internes considèrent que l’Initiative et la stratégie provisoire sont bien alignées sur les priorités fédérales actuelles, soulignant qu’elles visent à équilibrer les objectifs environnementaux, économiques et autres et que ces priorités ont été explicitement énoncées dans les principes provisoires et dans le projet de loi C-69.

De plus, l’Initiative et la stratégie provisoire correspondent bien aux mandats ministériels et aux priorités et responsabilités essentielles des ministères et organismes fédéraux participants. Les lettres de mandat ne mentionnent pas explicitement l’Initiative ou la stratégie provisoire, mais elles contiennent de fréquentes références aux efforts du gouvernement pour examiner et mettre en œuvre les changements apportés à l’évaluation environnementale et aux processus réglementaires, et, plus généralement, à l’objectif de promouvoir une « relation renouvelée, de nation à nation, avec les peuples autochtones, sous le signe de la reconnaissance des droits, du respect, de la coopération et du partenariat ». (Prime Minister of Canada, 2015a, 2015c, 2015d, 2015e, 2016a, 2017, 2018a, 2018b). Étant donné que la stratégie provisoire était destinée à aider les ministres à remplir les mandats qui leur ont été confiés jusqu’à ce que le gouvernement puisse achever son examen de l’évaluation environnementale et apporter des modifications législatives en fonction des résultats, il est raisonnable de conclure que ces mandats sont conformes à la stratégie provisoire. L’harmonisation avec les priorités et les responsabilités fondamentales des partenaires de programme est attestée par la constatation que leurs rôles et responsabilités aux termes de l’Initiative (voir page 3 plus haut) s’arriment avec leurs cadres de résultats ministériels respectifs (RNCan, 2018 c).

PERFORMANCE – EFFICIENCE

Dans quelle mesure l’IBGGP, y compris la stratégie provisoire, a-t-elle atteint les résultats escomptés? Dans quelle mesure le BGGP a-t-il contribué?

Amélioration de la coordination du processus d’examen réglementaire

L’évaluation a révélé que le Bureau et les autres partenaires de l’Initiative ont entrepris une série d’activités visant à améliorer la coordination du processus d’examen réglementaire des grands projets de ressources, tant à l’échelle du projet que de manière horizontale au sein du gouvernement, pendant la période couverte par cette évaluation. Un survol des activités entreprises à chaque palier est présenté ci-dessous, ainsi que des données probantes concernant leurs effets sur la coordination du système.

Coordination au niveau des projets

Les partenaires de l’Initiative se sont engagés dans diverses activités pour parvenir à une coordination au niveau des projets pendant la période couverte par l’évaluation, comme l’illustrent les exemples suivants.

• Les conditions d’approbation établies par le gouvernement fédéral pour le projet de remplacement de la canalisation 3 de Pipelines Enbridge Inc. comprenaient la création d’un comité autochtone consultatif et de surveillance (CACS) et d’un Partenariat de parcours économiques (PPE) (RNCan, 2016d). Le Bureau a géré le processus de mise en œuvre des conditions d’approbation avant que cette responsabilité ne soit transférée au Bureau des projets autochtones — Ouest (BPA-Ouest). Ce rôle consistait notamment à travailler avec le promoteur et les représentants du RCAANC-SAC et de l’ONE pour établir les objectifs et la structure de ces initiatives ainsi que les rôles et responsabilités des intervenants.
• Le Bureau et les autres partenaires de l’Initiative ont collaboré avec les gouvernements provinciaux à un certain nombre d’examens de projets réalisés pendant la période d’évaluation, en particulier en Colombie-Britannique :
• Les consultations de la phase IV entreprises dans le cadre des examens du projet d’extension du pipeline Towerbirch et du projet d’extension Trans Mountain (TMX) ont impliqué une coordination avec le Bureau des évaluations environnementales de la Colombie-Britannique (BEE CB) (MPMO, 2016 c; MPMO & BC EAO, 2017).
• Le Bureau a collaboré avec les partenaires de l’Initiative pour assurer une approche harmonisée de la participation des ministères fédéraux aux examens de l’ONE. Cela comprenait la tenue de réunions conjointes avec le promoteur afin d’informer sur les autorisations fédérales possibles et sur l’expertise qui serait pertinente pour l’examen de l’ONE. Il s’agissait également d’adopter une approche commune pour la participation aux audiences de l’ONE et le dépôt de données probantes.
• L’ACEE et le BEE CB ont convenu à un échange d’informations et ont collaboré sur plusieurs composantes de l’EE du projet de charbon de Murray River, notamment l’examen des renseignements techniques et la participation à des réunions avec certains groupes autochtones (CEAA, 2016a, p. 33).
• Les partenaires de l’Initiative ont collaboré avec le gouvernement de la Colombie-Britannique pour étudier les moyens d’atténuer les effets possibles de plusieurs projets proposés sur la santé des populations provinciales de caribous des montagnes du Sud. Le BGGP a été le chef de file des travaux relatifs au caribou jusqu’à récemment, mais il soutient actuellement ECCC dans cette entreprise en
• contribuant à la préparation des documents et des mémoires;
• participant aux appels d’enregistrement réguliers et correspondant aux  registres avec ECCC; et
• contribuant aux analyses socio-économiques destinées à éclairer les décisions concernant la protection et le rétablissement du caribou.
• Dans le cas du projet Sisson (mine de Tungstène et de Molybdène) une étude approfondie transitoire en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012), le BGGP a assuré la liaison avec les quatre ministères concernés (ACEE, CCCE, MPO et RNCan) pour rendre possible les discussions sur la façon d’aborder la rédaction des principaux documents d’EE pour appuyer la décision finale. C’était une fonction importante pour assurer un processus de révision efficacement coordonné.
• Dans le cas du projet de développement hydroélectrique de Muskrat Falls, le BGGP a assumé le rôle de coordination au nom des ministères fédéraux en ce qui concerne le Comité consultatif d’experts indépendants. Ce comité a été créé à la suite des inquiétudes soulevées par le risque de contamination au méthylmercure résultant du projet dans les eaux en aval. Le BGGP a représenté le gouvernement fédéral lors des travaux de ce comité et a assuré une fonction de liaison entre ce comité et les ministères intéressés. Cela a fourni un moyen efficace pour tenir les ministères au courant des questions soulevées au comité tout en éliminant la duplication des efforts.

De manière plus générale, les principaux répondants internes et externes ont relevé des cas où le Bureau a amélioré la coordination dans les projets en assurant la liaison avec les partenaires de l’Initiative au nom des organismes de réglementation provinciaux ou des promoteurs, et en contribuant à faire en sorte que les permis et les autorisations soient délivrés en temps voulu.

Lors de la conception initiale de l’IBGGP, le Bureau était chargé d’élaborer des accords de projet consensuels pour chaque grand projet de ressources naturelles qui définissent les rôles et responsabilités des ministères et organismes fédéraux au cours du processus d’examen réglementaire, favorisant ainsi la coordination et la responsabilisation dans le projet (MPMO, 2014, 2017). Vraisemblablement pour cette raison, le cadre actuel de mesure de la performance de l’IBGGP propose de suivre à la fois la proportion de projets ayant des accords de projet signés (63 % des 89 projets du portefeuille de l’IBGGP en avril 2018 [n=56] étaient appuyés par des accords de projet terminés), ainsi que la proportion qui est publiée en ligne et suivie par le biais du système de suivi de projets du BGGP.

L’utilisation des accords de projet a évolué au fil du temps, en grande partie parce que les délais sont intégrés dans la législation et les orientations et politiques des ministères et agences, ce qui réduit la nécessité de les préciser ailleurs. En conséquence, le programme a répondu à une recommandation de l’évaluation de 2012 visant à réduire la charge administrative en passant d’instruments spécifiques à des instruments génériques. Pour des raisons similaires, l’examen et la mise à jour systématiques des accords de projet et le suivi du respect des rôles et des responsabilités qui y sont définis ont cessé. Cependant, les accords de projet restent importants pour les projets où l’ONE est l’AR désignée, où ils clarifient les rôles et les responsabilités du Bureau et de l’ONE, principalement en ce qui concerne le processus de consultation de la Couronne.

Coordination horizontale

L’évaluation a également révélé que l’Initiative, et le Bureau en particulier, ont contribué à la coordination horizontale des politiques et des systèmes en appuyant la structure de gouvernance du BGGP, en coordonnant les activités liées à l’examen fédéral des processus d’EE et de réglementation, ce qui a facilité l’élaboration du projet de loi C-69, et en dirigeant l’analyse des politiques sur un éventail de sujets.

De nombreux principaux répondants internes estiment que le Bureau a apporté une contribution importante à la coordination horizontale par son soutien à la structure de gouvernance de l’IBGGP. Une étude menée par RNCan en 2016-2017 sur la structure de gouvernance de l’IBGGP a révélé qu’un grand pourcentage de SM ou de leurs délégués se disent constamment satisfaits ou très satisfaits de l’avancement des conseils sur les questions horizontales (RNCan, 2016 b, 2017 b). Plus précisément, les répondants à l’enquête étaient d’avis que la structure des comités soutient efficacement le flux d’information vers les cadres supérieurs et l’avancement des conseils sur les questions horizontales et que ces éléments sont à leur tour essentiels étant donné la complexité du système d’examen fédéral pour les grands projets de ressources.

De plus, selon les données probantes, le Bureau a joué un rôle important dans la coordination des activités liées à l’examen par le gouvernement des processus d’évaluation environnementale et de réglementation qui ont conduit à l’élaboration du projet de loi C-69. Plus précisément, le Bureau :

• a élaboré un sondage en ligne auprès des Canadiens en 2016, destiné à informer le gouvernement sur l’examen des processus environnementaux et réglementaires, et a analysé les résultats de l’enquête et en a fait état;
• a dirigé la rédaction d’un document de discussion décrivant les changements de politique et de programme proposés à l’étude, ainsi qu’un plan d’engagement pour la publication du document de discussion en juin 2017;
• a dirigé la planification d’une retraite des SM facilitée en mars 2017; et
• a effectué la planification du travail tout au long de l’hiver 2017-2018 afin d’harmoniser les activités des ministères et des organismes associées à la législation proposée (rédaction législative, annonce, stratégie de communication et engagement, etc.).

Enfin, le Bureau a dirigé l’analyse des politiques sur une série de sujets au cours de la période d’évaluation, notamment les possibilités d’étendre les travaux relatifs aux effets cumulatifs dans les zones caractérisées par une activité importante de développement des ressources (p. ex. en facilitant l’accès aux données géospatiales); les espèces en péril (en ce qui concerne l’application des accords de conservation en vertu de la LEP dans les évaluations environnementales fédérales); le renforcement de la surveillance tout au long du cycle de vie des projets; et l’amélioration de la participation des Autochtones à l’examen des projets ainsi que de la capacité des communautés autochtones à communiquer les avantages du développement des ressources. Plusieurs intervenants internes ont parlé spécifiquement de la valeur du rôle du Bureau en contribuant à l’examen des processus d’évaluation environnementale et de réglementation en abordant des enjeux clés et des questions de politique par le biais d’une collaboration avec d’autres partenaires du programme.

Amélioration de la coordination

Dans l’ensemble, l’évaluation a trouvé des exemples de coordination dans les projets et de coordination horizontale, comme décrits plus haut. L’équipe d’évaluation a également tenté de déterminer si la coordination s’est améliorée entre 2015-2016 et 2017-2018, mais n’a pas pu tirer de conclusion définitive. Cela s’explique en partie par le manque d’information de base et d’indicateurs de performance clairs pour évaluer les progrès à cet égard. De plus, les principaux répondants ont exprimé différents points de vue sur la question. Dans l’ensemble, les répondants clés internes étaient plus enclins que les répondants clés externes à croire que la coordination — surtout la coordination horizontale — s’est améliorée au cours de la période visée par la présente évaluation, citant le soutien du Bureau à la structure de gouvernance et sa contribution à l’élaboration du projet de loi C-69 pour appuyer leur point de vue. D’autres (y compris des principaux répondants internes et externes) estiment que le Bureau ajoute une autre couche de bureaucratie au système d’examen fédéral pour les grands projets de ressources, que ses rôles et responsabilités ne sont pas clairs par rapport aux autres partenaires de l’Initiative ou aux intervenants externes, ou qu’il dispose de peu de leviers pour tenir les partenaires fédéraux responsables de la réalisation des résultats du programme. Quelques-uns (à la fois internes et externes) ont noté que les principaux gains en matière de coordination avaient été réalisés avant 2015-2016, et étaient principalement dus à la mise en œuvre de la LCEE 2012.

Amélioration des délais, de la prévisibilité, de la qualité, de la transparence et de la responsabilité des examens réglementaires

L’évaluation n’a pas pu déterminer si la rapidité, la prévisibilité, la qualité, la transparence et la responsabilité des examens réglementaires se sont améliorées au cours de la période couverte par cette évaluation. Les preuves objectives à l’appui des conclusions sont limitées et les principaux répondants ont offert différentes perspectives sur la mesure dans laquelle ce résultat a été atteint.

Rapidité et prévisibilité

En vertu de la LCEE 2012, une EE doit être réalisée dans un délai légal (365 jours pour les EE menées par l’ACEE et 24 mois pour les EE menées par des commissions d’examen). Le temps pris par le promoteur pour répondre à une demande de l’ACEE ou d’une commission d’examen (pour préparer une déclaration d’impact environnemental) n’est pas compté dans ces délais. Le ministre d’ECCC peut prolonger les délais de trois mois supplémentaires, et le gouverneur en conseil (GEC) peut les prolonger à nouveau.

Les renseignements disponibles sur les performances montrent que les partenaires fédéraux respectent les délais prévus par la loi. Tous les grands projets de ressources naturelles achevant le processus d’EE ont respecté les délais prévus par la loi entre 2015-2016 et 2017-2018, et les normes de service et les délais réglementaires ont également été respectés (RNCan, 2016 b, 2017 b, 2018 b). Cependant, sur la base des études disponibles, il n’est pas clair si le temps total écoulé entre la demande initiale de projet et la délivrance des décisions relatives au projet d’EE – une mesure de performance potentiellement plus significative du point de vue des promoteurs – a diminué au cours de la période couverte par la présente évaluation, ou plus largement, depuis l’introduction de délais législatifs dans le cadre de la LCEE 2012. Un nombre relativement petit d’études a examiné cette question, et celles-ci ont abouti à des conclusions apparemment contradictoires :

• Une étude externe réalisée en 2018 a conclu que rien n’indique que le temps global écoulé entre la demande initiale de projet et la délivrance d’une décision finale d’EE se soit amélioré depuis la LCEE 2012.^{Note de bas de page 7} Cette étude comprenait 14 examens de grands projets énergétiques qui ont été achevés depuis le 1er janvier 2010 ou qui étaient très avancés en juin 2016; elle comprenait probablement des projets lancés avant et après 2012. Les auteurs ont reconnu que les résultats étaient suggestifs et illustratifs, plutôt que définitifs, en raison de problèmes méthodologiques tels que le nombre relativement faible de projets inclus et la nécessité de porter un jugement sur les projets à inclure et sur la manière de mesurer les points de départ et d’arrivée des projets (Drance, Cameron, & Hutton, 2018).
• Une analyse interne réalisée par le Bureau a montré que les études approfondies transitoires (celles qui ont été lancées avant 2012) prenaient plus de temps que les évaluations réalisées par l’ACEE en vertu de la LCEE 2012, si l’on considère le temps passé ensemble par le gouvernement fédéral et le promoteur. La durée totale moyenne du calendrier pour l’ensemble des études complètes transitoires (n=22) était de 1 657 jours (de 616 jours minimum à 2 934 jours maximum). En comparaison, la durée moyenne des évaluations environnementales réalisées par l’ACEE en vertu de la LCEE 2012 (n=17) est de 1 135 jours (minimum 514 jours, maximum 1 969 jours).^{Note de bas de page 8}
• Une étude de février 2019 publiée par l’Institut C.D. Howe a révélé que la durée moyenne de l’EE dans le cadre de la LCEE 2012 a été « très variable » (Bishop et Sprague, 2019, p. 25). Depuis 2015, la durée moyenne des décisions prises en vertu de la LCEE 2012 au cours d’une année donnée est de 2,4 à 3,0 ans (calendrier civil), avec de grandes variations selon les projets (p. 25). La plupart des projets d’une valeur supérieure à 500 millions de dollars ont été réalisés en trois ans (moyenne de 2,6 ans), mais de nombreux projets plus grands ont eu des délais d’évaluation plus longs; par exemple, les grands pipelines tels que le TMX ont été « très litigieux et confrontés à des délais prolongés » (p. 24-25). L’étude a également noté que la durée des évaluations environnementales est souvent prolongée par des périodes d’« arrêt chronologique » où le délai légal pour la réalisation des évaluations s’arrête jusqu’à ce que le promoteur réponde de manière adéquate à une demande d’information.

Ces résultats divergents s’expliquent probablement en partie par des raisons méthodologiques : les études ont généralement utilisé de petits échantillons et ont probablement pris des décisions différentes quant aux projets à inclure et à la manière de mesurer le respect des délais. De plus, il faut s’attendre à un certain degré de variabilité dans les délais étant donné les différences de portée et de complexité des projets. Néanmoins, ces renseignements suggèrent qu’il est nécessaire de clarifier davantage ce que signifient la rapidité et la prévisibilité dans le contexte des examens des grands projets de ressources, ainsi que de déployer un effort soutenu, en appliquant une méthode cohérente, pour recueillir des données pertinentes concernant ces résultats à l’avenir, s’ils restent une priorité.

De plus, il est important de ne pas surestimer la capacité de l’IBGGP à gérer la rapidité (en termes de temps global écoulé, plutôt qu’en termes de définition du concept dans la législation) et la prévisibilité des examens des grands projets de ressources, puisque ceux-ci sont influencés par des facteurs qui peuvent être hors du contrôle de l’Initiative. Par exemple, deux études récentes — l’une menée par le BGGP et l’autre par un spécialiste externe (Orenstein, 2018) — ont conclu que le blocage des progrès pendant les examens ou l’arrêt volontaire par les promoteurs sont probablement attribuables, au moins en partie, à ces facteurs. Il s’agit, par exemple, des conditions défavorables du marché, de l’attrait du Canada pour les investisseurs, de l’évolution du paysage réglementaire du pays, des changements apportés par les promoteurs à la conception des projets et des difficultés rencontrées par les promoteurs pour répondre de manière satisfaisante aux demandes d’information.^{Note de bas de page 9} Cette question est examinée plus en détail dans la section sur les facteurs d’influence plus bas.

Les représentants de l’industrie qui ont été interrogés dans le cadre de cette évaluation n’ont généralement pas perçu une amélioration de la rapidité et de la prévisibilité. En fait, certains ont fait remarquer que les changements introduits dans le cadre de la stratégie provisoire, tels que les exigences supplémentaires en matière de consultation ou la nécessité de calculer les émissions de GES en amont, ont allongé les délais et nui à la prévisibilité. Les représentants du BGGP ont reconnu que si le besoin de consultations supplémentaires et d’évaluations des GES a augmenté les délais pour certains grands projets de pipeline, des prolongations de délai n’étaient nécessaires que pour une minorité de ces projets et toutes les prolongations étaient conformes à la législation.

Qualité

Peu de principaux répondants ont formulé des commentaires sur la question de la qualité. Les preuves relatives à la qualité des examens portent principalement sur une série de mesures de performance utilisées par l’Initiative dans ses rapports de performance au Parlement. Ces mesures de performance examinent si les spécialistes fédéraux ont été systématiquement impliqués dans les examens et si les impacts environnementaux ont été efficacement atténués. Selon les renseignements à disposition :

• Tous les ministères fédéraux disposant de renseignements ou de connaissances spécialisées relatives à un projet désigné ont fourni des informations et des connaissances dans le cadre des EE sur demande, conformément à la LCEE 2012 (RNCan, 2016 b, 2017 b, 2018 b).
• En 2016-2017 et 2017-2018, sept des neuf rapports reçus par l’ACEE concernant des projets faisant l’objet d’un suivi et d’une surveillance ont démontré que les mesures d’atténuation des incidences environnementales liées aux projets étaient efficaces (RNCan, 2017 b, 2018 b).

Le respect des conditions par les promoteurs dans la déclaration de décision d’EE d’un projet a également été souligné par l’Initiative comme une mesure de performance pertinente pour la qualité. Ces renseignements pourraient vraisemblablement être compilés projet par projet à partir de la documentation disponible dans le projet, mais les informations globales ou sommaires des taux de conformité globaux des promoteurs pour tous les projets n’étaient pas disponibles, et il n’est pas clair si ces taux sont calculés périodiquement ou régulièrement par les ministères et organismes partenaires concernés.

Dans le contexte de la qualité, il convient de noter que deux des principes provisoires concernent directement la qualité des examens réglementaires : 1) Les décisions seront fondées sur la science, les connaissances traditionnelles des peuples autochtones et d’autres preuves pertinentes;^{Note de bas de page 10} et 2) Les émissions de GES directes et en amont liées aux projets examinés seront évaluées.

Selon les éléments à disposition, pour les projets relevant de la stratégie provisoire, l’ONE et le GEC ont tenu compte de preuves scientifiques dans leurs délibérations, ce qui a influencé les conditions imposées par l’ONE. Par exemple :

• Dans le cas du projet d’agrandissement du réseau de NGTL de NOVA Gas Transmission Limited (NGTL) en 2017, ECCC et le MPO ont attiré l’attention sur les impacts potentiels des projets sur les espèces en péril, les oiseaux migrateurs ou leurs habitats (gouvernement du Canada, 2016 c).
• Santé Canada (SC) a fourni des preuves concernant les effets possibles des projets envisagés sur la santé humaine, y compris les risques aigus et chroniques pour la santé liés à l’exposition au bruit associé au projet (comme dans l’extension du système NGTL 2017); sur l’eau potable/récréative et la nourriture traditionnelle dont les collectivités autochtones peuvent dépendre (TMX); et sur les impacts du projet sur la qualité de l’air (les deux projets) (gouvernement du Canada, 2016 c, 2016 a).
• L’ONE a imposé une série de conditions pour traiter les risques de l’agrandissement du réseau de NGTL en 2017 à l’habitat essentiel du caribou boréal, concernant la restauration de l’habitat, les mesures de compensation, la surveillance, les rapports et les impacts cumulatifs, qui s’ajoutent aux mesures proposées par NGTL elle-même (gouvernement du Canada, 2016a).

En ce qui concerne l’évaluation des émissions de GES en amont, les rapports indépendants, accessibles au public, préparés par le CCCE pendant la période d’évaluation indiquent que des estimations des émissions annuelles en amont ont été élaborées pour plusieurs projets relevant de la stratégie provisoire, notamment le TMX, le remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge, l’agrandissement du réseau NGTL en 2017 et l’agrandissement du réseau Towerbirch NGTL (ECCC, 2016 a, 2016 c, 2016 b, 2017).

Les personnes interrogées avaient des opinions mitigées quant à la mesure dans laquelle l’IBGGP avait contribué à une meilleure prise en compte des preuves scientifiques dans les décisions de révision. Certains ont fait valoir que ce résultat avait bien été atteint (citant, par exemple, la prise en compte des émissions de GES en amont ou l’attention accrue portée aux populations de caribous); d’autres, en revanche, n’ont pas perçu d’amélioration notable, même si cela s’accompagnait souvent de la mise en garde selon laquelle les preuves scientifiques étaient déjà prises en compte lors des examens précédant la période d’évaluation. Dans quelques cas, cependant, les renseignements scientifiques ont été décrits comme étant mal définis, validés ou appliqués — principalement en ce qui concerne le calcul des émissions de GES. Par exemple, certains répondants externes ont exprimé des inquiétudes quant à la pertinence de la méthode choisie pour calculer les émissions de GES en amont,^{Note de bas de page 11} ou, en référence à l’examen du TMX, ont fait valoir que certaines activités ont été arbitrairement exclues du calcul des émissions ou que la décision d’approbation (novembre 2016) n’a pas fait référence de manière satisfaisante aux preuves scientifiques et n’a pas démontré de manière convaincante comment l’approbation était conforme aux engagements du Canada en matière de changement climatique.

Transparence et responsabilité

En ce qui concerne la transparence et la responsabilité, divers outils internes et publics ont été utilisés pour surveiller, suivre et faire rapport sur la performance de l’IBGGP et de la stratégie provisoire au cours de la période d’évaluation. De plus, le BGGP a donné suite à une recommandation de l’évaluation de 2012 visant à améliorer le système de suivi du BGGP pour aider les utilisateurs à déterminer si les délais d’examen sont respectés et à définir la responsabilité des tâches ou des étapes de l’examen (RNCan, 2012a). Malgré ces changements, il reste difficile de bien utiliser le système de suivi. Cette question, ainsi que les questions connexes de mesure des performances en matière de transparence, sont examinées plus en détail dans la discussion sur la mesure des performances plus bas.

Dans les documents internes relatifs à l’examen des processus d’EE (datant de la mi-2017) on a défini des problèmes permanents perçus comme contribuant à la méfiance continue du public à l’égard du système d’examen des grands projets de ressources, notamment : le manque d’accès facile aux renseignements sur les EE, le manque de clarté de la justification des décisions d’examen et le manque de consultation significative permettant au public d’influencer les résultats des examens. L’examen de la documentation du programme indique qu’un grand nombre de ces questions ont été explicitement prises en compte dans la conception de la stratégie provisoire et qu’elles reflètent également l’opinion du gouvernement fédéral selon laquelle des changements plus fondamentaux seraient nécessaires pour y répondre pleinement (RNCan, 2016a). En conséquence, ces mêmes questions figurent au centre de la conception du nouveau système d’examen proposé.

Dans l’ensemble, les principaux répondants ont offert différents points de vue sur la mesure dans laquelle ce résultat a été atteint, les principaux répondants internes étant globalement plus susceptibles que les principaux répondants externes de percevoir des progrès au cours de la période d’évaluation. Ceux qui estiment que des progrès ont été réalisés les attribuent à ce qu’ils perçoivent comme une amélioration de la coordination et de la collaboration, notamment un meilleur suivi de l’avancement des projets grâce au système d’examen et une identification et une gestion proactives des problèmes. Certains principaux répondants ont spécifiquement souligné ce qu’ils percevaient comme la contribution du Bureau à cet égard, louant son travail qui consiste à réunir les principales parties prenantes pour discuter des questions liées aux projets, à promouvoir la responsabilité, à agir comme un guichet unique pour l’industrie et à aider de toute autre manière à encadrer les projets dans le processus d’examen fédéral.

Presque tous les principaux répondants externes ainsi que certains principaux répondants internes estiment que les progrès ont été minimes ou que d’importantes possibilités d’amélioration subsistent malgré les mesures prises en réponse à l’évaluation de 2012. En ce qui concerne la transparence en particulier, certains principaux répondants ont fait remarquer que la manière précise dont le gouvernement parvient aux décisions finales de révision n’est toujours pas claire.

Amélioration de la coordination, la cohérence et de la pertinence des consultations auprès des Autochtones et du public

Les données probantes disponibles indiquent que les activités ont été entreprises dans le cadre de l’Initiative et de la stratégie provisoire pour améliorer la coordination, la cohérence et la pertinence des consultations auprès des Autochtones et du public. Il est démontré, par exemple, que l’Initiative utilise divers mécanismes pour solliciter la contribution des peuples autochtones et du public. Les projets de l’IBGGP répertoriés dans le Registre canadien d’évaluation environnementale comprennent généralement une grande variété de documents relatifs aux possibilités de participation du public, tels que des invitations à commenter les résumés des descriptions de projets, les déclarations d’impact environnemental et les annonces concernant la possibilité de financement des PAFP.

Il est également prouvé que les communautés et les groupes autochtones participent aux consultations liées aux grands projets de ressources. Par exemple, les rapports sur les consultations et les accommodements de la Couronne (RCAC) accessibles au public, préparés pour les projets pertinents, expliquent la façon dont le promoteur, l’ONE et le BGGP ont fait participer les peuples autochtones à diverses étapes du processus d’examen, et décrivent les principales conclusions des consultations; des renseignements similaires sont fournis dans les rapports d’évaluation environnementale préparés par l’ACEE. De même, les données fournies par l’ONE et le Bureau pour quatre projets dans le cadre de la stratégie provisoire indiquent que les groupes et communautés autochtones ont participé aux consultations pour ces projets.

En revanche, la proportion des communautés/groupes autochtones potentiellement touchés qui ont effectivement participé aux consultations (le taux de participation) pendant la période couverte par la présente évaluation n’est pas facilement disponible pour les consultations administrées par la Couronne.^{Note de bas de page 12}

L’analyse des décisions d’examen pour quatre projets soumis à la stratégie provisoire montre que les éléments d’information issus des consultations des populations autochtones et de la participation du public ont été pris en compte, et que les décisions d’examen ont tenu compte dans une certaine mesure des préoccupations exprimées par les groupes autochtones (gouvernement du Canada, 2016 c, 2016a, 2016 b, 2016 d, 2017a; MPMO, 2016a, 2016 b, 2016 c; MPMO & BC EAO, 2017).^{Note de bas de page 13} Exemples :

• Lors de l’examen du projet d’agrandissement du réseau de NGTL en 2017, l’ONE a imposé plusieurs conditions pour répondre aux préoccupations des peuples autochtones qui craignaient que la capacité d’intervention d’urgence du promoteur soit insuffisante. Il s’agissait notamment de demander à la NGTL de déposer un plan de gestion et d’intervention d’urgence spécifique au projet et de tenir à jour les procédures d’urgence et les manuels de sécurité de la construction. La Couronne et le GEC ont conclu que les conditions de l’ONE doivent, en combinaison avec les propres mesures d’intervention d’urgence du promoteur, garantir que les défaillances de pipeline et les accidents sont traités de manière appropriée.
• Lors de l’examen du projet de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge, l’ONE a imposé 23 conditions pour répondre aux préoccupations des peuples autochtones concernant les impacts du projet sur leur utilisation des terres et sur les sites d’importance culturelle. Il s’agissait notamment de mener à bien des études sur l’utilisation des terres et de consulter en permanence les groupes autochtones. La Couronne a perçu que les conditions de l’ONE et les propres engagements du promoteur devraient réduire les impacts sur les peuples autochtones, ajoutant qu’il y a un intérêt continu des groupes autochtones à surveiller officiellement ces impacts après la construction. Ce constat a finalement abouti à la création d’un comité autochtone consultatif et de surveillance (CACS) pour le projet, marquant ainsi l’une des premières fois où une telle mesure d’adaptation a été mise en œuvre. Le GEC a conclu que les consultations entreprises dans le cadre de l’examen avaient été « conformes à l’honneur de la Couronne et que les préoccupations et les intérêts [des peuples autochtones, tels que définis dans le RCAC] ont été correctement pris en compte » (gouvernement du Canada, 2016b), notant le soutien du projet parmi d’autres membres du public.^{Note de bas de page 14}

De même, l’analyse des décisions d’examen pour neuf projets pour lesquels l’ACEE était le coordinateur des consultations de la Couronne indique que les preuves issues des consultations autochtones et publiques ont été prises en compte, et que les décisions ont tenu compte des préoccupations exprimées par les groupes autochtones (CEAA, 2015 b, 2015 c, 2016 b, 2017a, 2017 b, 2018a, 2018 b, 2018 c, 2019).^{Note de bas de page 15} Exemples :

• La déclaration de décision pour le projet minier Whabouchi a imposé plusieurs conditions pour atténuer les effets négatifs du projet, y compris (mais sans s’y limiter) un programme de surveillance des espèces sauvages d’intérêt pour la Nation crie de Nemaska, un programme de gestion du castor et de l’ours noir, et un programme de récupération du bois récolté pour l’usage de la Nation crie de Nemaska, ainsi que des conditions pour la préservation du patrimoine physique ou culturel (notamment les artefacts archéologiques).
• La déclaration de décision relative au projet charbonnier de Murray River a imposé de nombreuses conditions pour répondre aux préoccupations soulevées par les communautés autochtones concernant l’utilisation des terres et des ressources à des fins traditionnelles, notamment (parmi beaucoup d’autres) des conditions visant à préserver l’accès aux sites sacrés et aux sites de camping ainsi qu’aux plantes traditionnelles et médicinales; à atténuer les effets environnementaux négatifs du projet sur l’habitat essentiel du troupeau de caribous des montagnes du sud (Quintette); et à préserver le patrimoine physique et culturel.

Malgré ces exemples de consultation et d’accommodement, les renseignements sur la mesure dans laquelle les peuples autochtones ont considéré les consultations comme significatives et les décisions de révision comme adéquatement tenant compte de leurs préoccupations ne sont pas systématiquement collectées. Par conséquent, les renseignements pertinents n’étaient pas disponibles pour évaluer directement si le résultat a été atteint. Cette question est examinée plus en détail dans la section sur la mesure de la performance.

Les principaux répondants interrogés dans le cadre de cette évaluation étaient divisés quant à savoir si les consultations autochtones et publiques sont devenues plus coordonnées, cohérentes et significatives au cours de la période couverte par cette évaluation. Comme pour les autres résultats, les principaux répondants internes étaient plus enclins que les principaux répondants externes à penser que des améliorations ont eu lieu. Les principaux répondants qui perçoivent des améliorations ont noté que les consultations ont été cohérentes, bien coordonnées et approfondies; ils ont attribué ces progrès à l’orientation politique fournie par le gouvernement, aux ressources fournies par le biais des PAFP ou de la stratégie provisoire, ou au rôle du Bureau en tant que coordinateur des consultations de la Couronne et à ses efforts pour promouvoir une approche pangouvernementale de la consultation.

Bien que les principaux répondants autochtones aient des avis mitigés, la plupart d’entre eux estiment qu’au moins certains éléments des processus de consultation sont efficaces ou se sont améliorés. Par exemple, certains ont formulé des commentaires positifs sur la mise en œuvre des CACS en ce qui concerne le projet de remplacement de la canalisation 3 d’Enbridge et le TMX, la disponibilité de fonds pour soutenir les études des communautés autochtones concernant les projets à l’étude (p. ex. la mise en œuvre de recherches sur la cartographie de l’utilisation traditionnelle des terres) et la possibilité de rencontrer directement des représentants de la Couronne qui étaient considérés comme indépendants et pouvaient valider les consultations effectuées par l’ONE (pour s’assurer qu’aucun groupe ou préoccupation autochtone n’a été négligé lors de la première série de consultations).

De nombreux principaux répondants, toutes catégories confondues, estiment que des améliorations supplémentaires sont nécessaires. Les domaines d’amélioration identifiés par les principaux répondants incluent:

• une contribution dès le début des peuples autochtones, y compris une plus grande capacité à concevoir le processus de consultation;
• des définitions claires des termes clés (par exemple, « consentement préalable, libre et éclairé », « consultation significative »);^{Note de bas de page 16}
• une aide aux promoteurs pour mener des consultations sérieuses (par exemple, des conseils sur les normes que les promoteurs doivent respecter pour assurer une consultation sérieuse ou un accommodement satisfaisant des préoccupations);
• des protocoles de médiation des différends lorsque les peuples autochtones ne sont pas d’accord; et
• une démonstration plus claire de la manière dont les contributions ont été prises en compte dans les décisions de révision.

Conformément aux conclusions de cette évaluation, un rapport adressé au ministre des Affaires autochtones et du Nord sur le thème d’établir des relations et faire progresser la réconciliation grâce à une véritable consultation (Gray, (2016) fait état que, malgré les améliorations apportées par rapport aux approches antérieures, il est nécessaire d’améliorer en permanence la coordination au sein du gouvernement fédéral en ce qui concerne les consultations autochtones.^{Note de bas de page 17} Ce rapport complimente les efforts du gouvernement dans le contexte des grands projets et fait spécifiquement référence au BGGP, mais note que sa capacité à améliorer la coordination est limitée par ses ressources et un manque de « mordant » (Gray, 2016, secs. I, VI). Dans ce rapport, on décrit aussi un besoin non satisfait de supervision et de coordination des activités de consultation dans la phase d’autorisation du projet.

De même, les décisions des tribunaux au cours de la période couverte par la présente évaluation appuient la conclusion selon laquelle l’approche du gouvernement fédéral en matière de consultation des autochtones s’est améliorée, bien que d’autres possibilités d’amélioration subsistent. Le rapport de février 2019 de l’Institut C.D. Howe mentionne que sur les 15 décisions finales rendues sur des recours judiciaires depuis 2012 concernant des évaluations environnementales engagées au titre de la LCEE 2012 ou de la LCEE 1992, huit concernaient l’obligation de consulter (Bishop & Sprague, 2019, p. 21). Dans trois décisions — TMX (2018), les tests sismiques dans la baie de Baffin et le détroit de Davis (2017), et le projet de pipeline Northern Gateway (2016) — l’approbation du projet a été annulée, et dans chacun de ces trois cas, la décision concernait, au moins en partie, le manquement du gouvernement fédéral à son obligation de consulter les peuples autochtones concernés.^{Note de bas de page 18}

Dans l’affaire Nation Gitxaala c. Canada, la Cour d’appel fédérale a annulé l’approbation du projet de pipeline Northern Gateway le 23 juin 2016, au motif que le Canada n’avait pas rempli son obligation de consulter les peuples autochtones (Gitxaala Nation et coll., 2016; McCarthy et Lewis, 2016; Proctor, 2016). La Cour a fondé sa décision sur le fait que si le décret était acceptable et défendable, il n’aurait pas dû être pris sans que le Canada ait d’abord rempli son obligation de consulter les peuples autochtones, un exercice que la Cour a jugé satisfaisant dans sa conception, mais insuffisant dans son exécution. Plus précisément, la Cour a conclu que le Canada n’avait offert « qu’une occasion brève, précipitée et inadéquate [pendant la phase de consultation de la Couronne] — un élément essentiel du cadre de consultation du Canada — d’échanger et de discuter des informations et de dialoguer » (Gitxaala Nation et coll., 2016, p. 132) ce qui a abouti à un processus qui n’a pas permis d’aborder de nombreuses questions préoccupant les participants autochtones. La demande de projet a finalement été rejetée après que le gouvernement ait conclu que le projet n’était pas dans l’intérêt des Canadiens (Premier ministre du Canada, 2016b).

De même, dans l’affaire Nation Tsleil-Waututh c. Canada, qui a annulé l’approbation du projet TMX, la Cour d’appel fédérale a observé que les consultations autochtones avaient été bien planifiées, mais que leur mise en œuvre avait posé des problèmes (Cour d'appel fédérale, 2018). En particulier, la Cour a noté qu’une véritable consultation exige un examen attentif des préoccupations et des questions soulevées par les participants autochtones, et qu’il faut y répondre, et a noté que la Couronne avait considéré que son rôle se limitait à documenter et à transmettre ces questions et préoccupations aux décideurs (Tsleil-Waututh Nation et coll., 2018). Cette observation est pratiquement identique à celle formulée par la Cour dans l’affaire Nation Gitxaala c. Canada (Gitxaala Nation et coll., 2016, p. 116). Toutefois, la Cour a reconnu des améliorations importantes dans la consultation sur le TMX par rapport aux examens de projets antérieurs, telles que la réactivité de la Couronne aux demandes d’information ou de prorogation de délai et sa volonté de divulguer son évaluation de la solidité des droits ou titres revendiqués par les parties autochtones ou des incidences des projets (Tsleil-Waututh Nation et coll., 2018, pp. 187–188).^{Note de bas de page 19}

Dans d’autres cas, entre-temps, les tribunaux ont jugé que la Couronne avait fait des efforts raisonnables pour s’acquitter de son obligation de consultation.Dans l’affaire Nation Bigstone Cree c. Nova Gas Transmission Ltd. par exemple, la Cour d’appel fédérale a conclu que l’ONE et la Couronne avaient tous deux consulté Bigstone de manière satisfaisante en ce qui concerne l’approbation du projet d’agrandissement du réseau NGTL de 2017 (Première Nation des Cris de Bigstone, Nova Gas Transmission Ltd., procureur général du Canada, et ONE, 2018). Elle conclut, entre autres, que l’affirmation de Bigstone selon laquelle les consultations de la phase IV administrées par la Couronne n’étaient pas significatives n’est pas étayée par les preuves disponibles, notant, par exemple, que le Canada « semble clairement avoir été ouvert aux suggestions de mesures d’accommodement et d’atténuation » (p. 30); que le BGGP a donné à Bigstone amplement l’occasion de vérifier que ses préoccupations avaient été correctement documentées et que les preuves qu’il a fournies ont été intégrées dans les processus décisionnels (p. 31); et que la Couronne a expressément approuvé les conditions proposées par l’ONE pour atténuer les impacts du projet sur le caribou et son habitat, ce qui était perçu comme la plus grave préoccupation de Bigstone concernant le projet d’expansion du réseau NGTL en 2017 (p. 27, 35-37).

Dans quelle mesure les facteurs internes et externes ont-ils influencé la capacité de l’IBGGP à atteindre les résultats attendus?

De multiples facteurs, tant internes qu’externes à l’Initiative, influencent la capacité de celle-ci à atteindre les résultats escomptés. En reconnaissant que la capacité de l’IBGGP à mitiger l’influence de certains facteurs externes, ces facteurs doivent être compris et mitigés, lorsque possible, afin d’optimiser la capacité de l’Initiative à atteindre ses objectifs. Voici les facteurs qui peuvent influencer la capacité de l’Initiative à atteindre les résultats escomptés :

• Rôle du BGGP. Certains principaux répondants estiment que les rôles de coordination et de facilitation du BGGP ainsi que son soutien à l’EE et à l’examen réglementaire ont facilité l’atteinte des objectifs. Quelques-uns ont suggéré que la capacité du BGGP à faciliter l’atteinte des objectifs serait améliorée en articulant clairement ses rôles et responsabilités par rapport aux autres partenaires du BGGP, ce qui limiterait les possibilités de chevauchement et de duplication.
• Capacité et ressources. Les principaux répondants conviennent généralement que la disponibilité de fonds permettant aux ministères et aux organismes de fournir une capacité de consultation scientifique, technique et autochtone, ainsi que la disponibilité de fonds, par l’intermédiaire des PAFP, pour soutenir la capacité de consultation autochtone, ont facilité l’atteinte des résultats attendus (bien que certains aient souligné que le financement des PAFP pour soutenir les consultations autochtones est insuffisant par rapport aux besoins). Toutefois, certains principaux répondants ont souligné des problèmes de capacité qui, selon eux, ont entravé la réalisation des résultats. Au sein de l’Initiative, il s’agit notamment du roulement et du manque perçu de connaissances, d’expertise et d’expérience suffisantes parmi le personnel du BGGP. En dehors de l’Initiative, il a été observé que les différents niveaux de capacité des promoteurs à répondre aux demandes d’information au cours des évaluations environnementales peuvent affecter la rapidité et la prévisibilité globales des examens des grands projets de ressources.
• Attentes du public. Les principaux répondants ont observé que l’évolution de la sensibilisation et de la compréhension du public à l’égard des consultations autochtones et publiques (y compris la participation des communautés autochtones à l’élaboration des projets et au processus de consultation), a fait augmenter les attentes à l’égard du processus de consultation et de ses résultats, et a rendu plus difficile pour le gouvernement fédéral de répondre à ces attentes. Les principaux répondants ont souligné que ces défis existent, au moins en partie, parce que les concepts et les termes clés relatifs aux consultations autochtones (par exemple, « consentement libre, préalable et éclairé »; « consultation significative ») n’ont pas été clairement définis. Autre exemple : les principaux répondants ont noté que les décisions de révision n’indiquent pas toujours clairement comment ou si les préoccupations des autochtones ont été prises en compte.
• Conditions économiques/du marché. Les facteurs économiques peuvent affecter la réalisation des résultats en affectant la viabilité financière des projets en cours ou proposés. Par exemple, les fluctuations des prix d’un produit (p. ex., le gaz naturel ou un élément minier rare) ou du coût d’un intrant clé (le travail ou le capital) peuvent influencer la volonté d’investir dans un grand projet de ressources. Par exemple, l’analyse des données de l’inventaire des grands projets et d’autres indicateurs suggère que la baisse des prix des produits de base en 2016 a contribué à réduire les investissements en capital et aux retards et annulations de projets dans les entreprises énergétiques et minières, alors qu’une hausse ultérieure des prix a produit le résultat inverse (RNCan, 2017a, p. 5).
• Priorités de l’administration publique. La documentation du programme suggère que les mesures de la stratégie provisoire et l’examen continu des processus d’évaluation environnementale et de réglementation (jusqu’aux changements proposés dans le projet de loi C-69) reflètent un changement dans les priorités fédérales qui soulignent l’importance d’objectifs tels que la réconciliation avec les peuples autochtones et l’atténuation du changement climatique ou l’adaptation à celui-ci. Cela a eu un effet important sur la façon dont les examens fédéraux ont été entrepris au cours de la période d’évaluation – comme l’illustrent le financement de consultations publiques et autochtones élargies et la préparation d’évaluations des émissions de GES en amont pour certains projets. Étant donné la complexité de l’environnement réglementaire pour les grands projets de ressources, les priorités sur le plan provincial/territorial peuvent aussi potentiellement affecter l’Initiative de manière significative.

L’influence des facteurs externes a été soulignée dans deux études récentes – l’une menée par le BGGP et l’autre par un spécialiste externe (Orenstein, 2018) – qui ont examiné les tendances dans le temps du nombre de projets à diverses phases du processus d’examen réglementaire au sein du portefeuille du BGGP. Les deux études ont révélé qu’un nombre important de grands projets de ressources naturelles ont été bloqués à un moment ou à un autre du processus d’examen ou ont été volontairement interrompus par les promoteurs, et ont conclu que cette tendance pourrait être due à une série de facteurs externes, tels que des conditions de marché défavorables, l’attrait général du Canada pour les investisseurs, l’évolution du paysage réglementaire du pays et les difficultés rencontrées par les promoteurs au cours du processus d’examen (comme la nécessité de répondre à de fréquentes demandes d’informations), entre autres.

It is also worth noting that an earlier study completed in 2014 noted that the MPMOI’s capacity to promote the timeliness of federal review processes for major resource projects may be inherently limited as a consequence of factors that are partly or wholly unrelated to coordination and largely outside the program’s control (PRA Inc., 2014).

L’Initiative a-t-elle entraîné des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?

Des résultats inattendus, tant positifs que négatifs, peuvent être attribuables à l’IBGGP et à la stratégie provisoire, bien que certains soient probablement dus, au moins en partie, à des facteurs échappant au contrôle du programme. Selon les principaux répondants, le côté positif consiste à avoir un processus d’examen réglementaire des grands projets de ressources plus connu du public, et que celui-ci le comprend et l’estime mieux.

L’un des résultats inattendus déterminés lors de l’examen des documents et des entretiens avec les principaux répondants est que la stratégie provisoire et l’examen fédéral des processus d’évaluation environnementale et de réglementation ont peut-être accru les attentes du public et des intervenants, en particulier en ce qui concerne les consultations publiques et autochtones, auxquelles le gouvernement peut avoir du mal à répondre.

De plus, Eyford (2013) a fait valoir qu’une approche pangouvernementale intégrée pourrait formaliser les processus de consultation de manière à avoir un impact négatif sur le dialogue entre les peuples autochtones et la Couronne.^{Note de bas de page 20} Par exemple, elle peut rendre la participation plus coûteuse pour les peuples autochtones et aboutir à des procédures trop techniques et potentiellement contradictoires.

L’introduction de délais imposés par la loi risque d’exacerber encore les contraintes de capacité des peuples autochtones tout en limitant la portée des questions que les consultations peuvent aborder. Dans l’affaire Nation Gitxaala c. Canada, par exemple, la Cour d’appel fédérale a noté que les peuples autochtones considéraient que les délais fixés pour les consultations sur le projet de pipeline Northern Gateway étaient trop courts pour favoriser des résultats significatifs, ajoutant que la nature législative des délais signifiait que les demandes de prolongation étaient fondées sur l’approbation ministérielle qui n’était pas toujours accordée (Gitxaala Nation et coll., 2016, pp. 103–104). De même, dans l’affaire Nation Tsleil-Waututh c. Canada, la Cour a observé que les communautés autochtones participant à l’examen du TMX ont cité la nature extrêmement restrictive des délais imposés par la loi à l’ONE comme un obstacle à une consultation significative, notant que ces délais ne laissaient pas suffisamment de temps aux communautés pour acquérir une compréhension globale du projet à l’étude ou participer au processus d’examen (Tsleil-Waututh Nation et coll., 2018, p. 205).

PERFORMANCE — EFFICACITÉ

Le modèle de l’IBGGP convient-il pour atteindre les résultats attendus?

De façon générale, dans la mesure où les activités financées et réalisées dans le cadre de l’Initiative sont requises par la législation fédérale, la conception de l’IBGGP était largement appropriée pour la période couverte par cette évaluation.

Les ressources pour la capacité scientifique et technique permettent aux autorités fédérales de fournir une expertise, des connaissances et des renseignements lors des évaluations environnementales, comme l’exige la LCEE 2012, tandis que le financement de la capacité de consultation autochtone aide les ministères et organismes fédéraux à remplir leur obligation de consulter les peuples autochtones lors des examens de projets, conformément à l’article 35 (1) de la Loi constitutionnelle de 1982. De plus, les principaux répondants internes et externes conviennent que le financement de la capacité de consultation scientifique, technique et autochtone est essentiel à la capacité des partenaires de l’Initiative de s’acquitter de leurs rôles et responsabilités prévus par la loi.

Le Bureau et ses rôles/responsabilités sont établis par une directive du Cabinet plutôt que par une loi, mais il reste destiné à aider le gouvernement fédéral à remplir ses obligations statutaires. Dans cette large perspective, ces rôles et responsabilités peuvent être considérés comme des éléments appropriés de la conception globale de l’Initiative pour la période couverte par la présente évaluation. Comme il a été discuté en détail dans la section sur le besoin continu, la plupart des principaux répondants ont convenu que les rôles et responsabilités assumés par le Bureau sont toujours nécessaires, mais ils n’étaient pas d’accord sur l’endroit où ces rôles et responsabilités doivent être logés à l’avenir et sur la question de savoir s’il est toujours nécessaire que le Bureau soit une entité distincte — d’autant plus que certains de ses rôles et responsabilités, à l’époque, allaient probablement être transférés à l’ACEE si les changements proposés dans le projet de loi C-69 devenaient loi. De plus, diverses inquiétudes ont été exprimées au sujet du Bureau, notamment le manque de clarté quant à ses rôles et responsabilités par rapport aux autres ministères et agences partenaires, ainsi que le manque d’autorité pour tenir les partenaires fédéraux responsables de la réalisation des résultats attendus. En tenant compte de ces éléments, il est nécessaire de déterminer si le Bureau ou une entité similaire constitue un élément approprié ou nécessaire du modèle futur de l’Initiative et, dans l’affirmative, quels doivent être ses rôles et responsabilités.

Dans l’ensemble, le modèle de l’Initiative était donc approprié pour la période couverte par cette évaluation, dans la mesure où elle a permis d’aider les ministères et organismes fédéraux à remplir leurs obligations légales en ce qui concerne l’examen des grands projets de ressources. Toutefois, comme indiqué dans la section Efficience du présent rapport, l’équipe d’évaluation n’a pas pu déterminer de manière concluante si l’Initiative a réussi à atteindre tous les résultats escomptés, malgré des signes évidents d’amélioration dans certains domaines. Bien que cela puisse suggérer des possibilités d’améliorer encore la conception de l’Initiative, il est au moins aussi probable que cela soit en rapport avec les informations limitées sur les performances disponibles pour soutenir cette évaluation (voir p. 41 plus bas). De plus, s’il est possible d’améliorer davantage la conception de l’Initiative, compte tenu du large éventail de facteurs susceptibles d’influer sur les résultats obtenus, il n’est pas certain qu’un autre modèle (comme ceux mentionnés dans la prochaine section) aurait été plus efficace.

Un certain degré de tension est inhérent au modèle de l’Initiative, découlant de ses efforts pour atteindre deux objectifs distincts en réponse aux obligations statutaires ainsi qu’à l’orientation politique fédérale actuelle. L’un des principaux défis de l’Initiative consiste à trouver un équilibre entre les objectifs de l’IBGGP, qui sont d’améliorer la rapidité et la prévisibilité des examens des grands projets de ressources, et de mettre en place un processus d’examen plus approfondi dans lequel les parties prenantes et les partenaires sont consultés de manière significative et où toutes les preuves pertinentes sont prises en compte dans les décisions d’examen. Cette contrainte est présente parce que des activités telles que la production, la collecte et l’analyse de preuves scientifiques, l’administration des consultations publiques et autochtones et l’analyse des preuves issues des consultations prennent beaucoup de temps et peuvent être sujettes à des interruptions et des retards qui ne sont pas nécessairement prévisibles. Il n’est peut-être pas possible de résoudre cette tension en modifiant uniquement la conception de l’Initiative, mais il peut être possible de l’atténuer en clarifiant et en améliorant la compréhension des principaux aspects et exigences du processus d’examen.

Le programme est-il efficace? D’autres approches ou modèles seraient-ils plus efficaces pour atteindre les résultats escomptés?

Utilisation des ressources

En raison des informations limitées sur les ressources financières et humaines, l’évaluation peut tirer des conclusions limitées sur l’utilisation et l’efficacité des ressources par rapport à l’Initiative et à la stratégie provisoire. Pour les nouveaux fonds alloués à l’Initiative (en excluant ceux alloués à la stratégie provisoire), les dépenses réelles ont été proches, mais systématiquement inférieures aux dépenses prévues au cours de la période couverte par l’évaluation, comme le montre le tableau 6.

Tableau 6 : Dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles de l’IBGGP (en millions de dollars), nouveau financement, de 2015-2016 à 2017-2018

Organisme fédéral	2015-2016		2016-2017		2017-2018		Total
	Prévu	Réel	Prévu	Réel	Prévu	Réel	Prévu	Réel
ACEE	8,00 $	8,00 $	8,00 $	7,82 $	8,20 $	8,00 $	24,20 $	23,82 $
MPO	7,00 $	6,87 $	7,00 $	6,79 $	7,01 $	6,91 $	21,01 $	20,58 $
ECCC	2,50 $	2,53 $	2,50 $	2,34 $	2,50 $	2,26 $	7,50 $	7,13 $
AANC	1,80 $	1,73 $	1,80 $	1,75 $	1,80 $	1,73 $	5,40 $	5,20 $
RNCan	4,20 $	4,39 $	4,20 $	3,65 $	4,00 $	3,90 $	12,40 $	11,94 $
TC	3,50 $	3,26 $	3,50 $	3,15 $	3,50 $	3,18 $	10,50 $	9,59 $
Total	27,00 $	26,77 $	27,00 $	25,49 $	27,01 $	25,99 $	81,01 $	78,26 $
Sources : Documentation interne du programme; RNCan (2016 c, 2017 c, 2018 b)

Ces chiffres n’incluent pas les 164,9 millions de fonds existants alloués à l’examen des grands projets de ressources sur la même période, pour lesquels les données sur les dépenses réelles n’étaient pas disponibles, et ne reflètent donc pas le coût total des examens des grands projets de ressources. De plus, il n’est pas été possible d’obtenir une ventilation détaillée basée sur les cinq principales activités financées par l’IBGGP (voir le tableau 2 du profil du programme). Le financement de RNCan représente le financement accordé au Bureau.

Des renseignements sur les dépenses prévues et réelles pour la stratégie provisoire sont présentés au tableau 7. Dans l’ensemble, les dépenses réelles ont été inférieures aux prévisions pour les trois ministères et organismes financés, ce qui s’explique sans doute principalement par le calendrier et l’annulation du projet d’Oléoduc Énergie Est (OEE) par le promoteur.

Tableau 7 : Dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles de la stratégie provisoire (en millions de dollars), de 2016-2017 à 2017-2018

Organisme fédéral	2016-2017		2017-2018		Total
	Prévu	Réel	Prévu	Réel	Prévu	Réel
ONE	a.0,92 $	0,43 $	4,74 $	2,36 $	5,65 $	2,79 $
RNCan	b.2,85 $	1,92 $	b.2,61 $	1,54 $	b.5,47 $	3,45 $
TC	0,18 $	0,18 $	0,43 $	0,00 $	0,61 $	0,18 $
Total	3,95 $	2,53 $	7,78 $	3,90 $	11,73 $	6,43 $
Remarques : a – L’ONE n’a pas eu accès au financement de 1 million alloué dans la présentation au CT pour la stratégie provisoire. b – Ces chiffres diffèrent de ceux du tableau 10 parce que RNCan a transféré des ressources à l’AEIC pour l’administration du PAFP. Source :Documentation interne du programme

Ces chiffres n’incluent pas les 15,3 millions de fonds existants alloués à l’examen des grands projets de ressources soumis à la stratégie provisoire au cours de la même période; comme ci-dessus, ils ne reflètent donc pas le coût total de l’administration des examens de ces projets.
Le nombre total d’équivalents temps plein (ETP) réels alloués à l’IBGGP et à la stratégie provisoire pour chaque année, par ministère/organisme, est indiqué au tableau 8. En moyenne, environ 191 ETP par an ont été affectés à l’Initiative et à la stratégie provisoire.

Tableau 8 : ETP réels par ministère/organisme, IBGGP et stratégie provisoire, 2015-2016 à 2017-2018

Organisme fédéral	2015-2016	2016-2017	2017-2018
ACEE	61,0.	62,0.	60,0.
RCAANC — SAC	12,0.	12,0.	12,0.
MPOa	42,0.	42,0.	42,0.
ECCC	16,2.	16,2.	16,2.
ONE	b—	6,4.	8,2.
RNCan — BGGP	28,1.	35,0.	27,2.
TC	25,6.	26,2.	22,3.
Total	185,0.	199,8.	187,8.
Remarques : a — Les chiffres du MPO excluent les ETP de base utilisés pour l’examen des grands projets de ressources. b — Les chiffres d’ETP ne sont pas disponibles avant 2016-2017, car l’ONE n’était financé que dans le cadre de la stratégie provisoire. Source : Documentation interne du programme

Il existe certains renseignements sur la manière dont les ressources financières et humaines ont été alloués et utilisées pour les activités de l’initiative et de la stratégie provisoire (comme indiqué ci-dessus), mais il n’y a pas suffisamment de détail pour étayer les conclusions sur l’efficacité. Sur la base des données disponibles, par exemple, il n’est pas possible d’estimer un coût par unité de production ou par niveau de résultat atteint; des données plus détaillées sur l’utilisation des ressources seraient nécessaires pour étayer les estimations du coût d’un examen « moyen », ou de certains de ses éléments. De plus, il n’existe aucun moyen simple de quantifier la coordination ou la consultation significative, et aucune base de référence évidente à laquelle l’efficacité pourrait être comparée. Par conséquent, les limites des données empêchent une évaluation quantitative de l’efficacité.

Certains principaux répondants ont fait part de leurs réserves concernant l’efficacité, notamment en ce qui concerne le BGGP. En particulier, des questions ont été soulevées au sujet du roulement important et du manque perçu de connaissances, d’expertise et d’expérience parmi le personnel du BGGP, surtout en ce qui concerne les secteurs spécifiques d’extraction des ressources et les consultations des Autochtones. En ce qui concerne les consultations des Autochtones, il a été noté que le BGGP n’a pas nécessairement les connaissances et l’expérience nécessaires pour consulter les peuples autochtones sans le soutien d’autres ministères et organismes fédéraux.^{Note de bas de page 21} En conséquence, ces derniers sont souvent amenés à se représenter eux-mêmes lors des consultations. Cela dit, l’embauche de coordinateurs de consultation situés dans les régions où la consultation a été entreprise a été considérée comme une mesure positive.

Autres modèles ou approches

Lorsqu’on a demandé aux principaux répondants de décrire d’autres moyens plus efficaces ou efficients que l’Initiative pour atteindre les résultats attendus, ceux-ci ont donné des réponses très variées.

De nombreux principaux répondants (tant internes qu’externes) ont concentré leurs suggestions sur le Bureau. Selon un point de vue, une partie ou la totalité des rôles et responsabilités du Bureau pourraient ou devraient être assumés par d’autres ministères ou agences. D’autres (surtout internes) ont soutenu que l’approche actuelle devrait être préservée, au moins à court terme (par exemple, pour soutenir la transition vers le nouveau système d’examen dans le cadre du projet de loi C-69). Toutefois, un sous-ensemble de ces personnes a suggéré qu’on pourrait améliorer l’efficience et l’efficacité en améliorant le Bureau lui-même, notamment en lui conférant un mandat plus solide qui soit suffisamment bien articulé pour atténuer le risque de chevauchement et de duplication avec d’autres ministères et organismes fédéraux et qui donne au Bureau l’autorité nécessaire pour faciliter la réalisation des résultats de l’Initiative sans interférer avec les rôles et les responsabilités législatives des ministères et organismes partenaires. Un exemple précis de ce dernier pourrait consister à exiger des ministères et organismes fédéraux qu’ils collaborent et participent à un mécanisme de résolution des problèmes administré par le BGGP.

Parmi les autres suggestions visant à améliorer l’efficacité et l’efficience, qui ne concernent pas directement le Bureau, figurent le renforcement de la coordination avec les autorités de réglementation provinciales (continuer à travailler à la coordination ou à l’harmonisation des examens); faire participer les peuples autochtones le plus tôt possible au cours du processus d’examen (éventuellement en leur accordant une plus grande autonomie pour concevoir et administrer les consultations); veiller à ce que les participants aux consultations aient la capacité suffisante pour soutenir le processus, maintenir une compréhension commune de leurs rôles et responsabilités respectifs, et puissent finalement voir leur contribution prise en compte dans les décisions d’examen (ce qui pourrait impliquer de simplement justifier pourquoi cela n’a pas eu lieu); rationaliser la phase de réglementation/permission du processus d’examen; et rétablir la pratique consistant à élaborer des accords de projet ou à examiner les accords sur une base annuelle. Cependant, ces suggestions étaient de nature diverse et il n’y avait pas de thèmes généraux. De plus, les changements proposés dans le projet de loi C-69 présentent une autre solution à certains éléments de l’Initiative qui ont été mentionnés par de nombreux principaux répondants internes et externes.

Dans l’ensemble, il y avait peu de consensus parmi les personnes interrogées concernant la pertinence ou la possibilité d’utiliser un autre modèle ou une autre approche pour remplacer l’IBGGP, et aucune preuve convaincante que ces autres solutions seraient plus efficientes ou efficaces pour atteindre les résultats attendus.

Les renseignements sur les performances sont-ils collectés, contrôlés et utilisés pour éclairer les décisions?

Dans l’ensemble, les renseignements sur les finances, les ressources humaines et les résultats actuellement collectés et contrôlés ne sont pas suffisants pour démontrer l’efficacité ou l’efficience de l’IBGGP.

Néanmoins, des stratégies de mesure des performances et des risques existent à la fois pour l’IBGGP et la stratégie provisoire. Par ailleurs, certains renseignements sur les performances sont collectés, contrôlés et utilisés dans la préparation d’une série de produits de connaissance internes, tels que les documents prévisionnels des grands projets distribués aux participants à la gouvernance de l’initiative. De même, les ressources accessibles au public font référence aux données recueillies par les partenaires de l’Initiative, notamment les rapports ministériels sur les résultats (RMR) annuels, la base de données des initiatives horizontales et le système de suivi du BGGP.

Certains principaux répondants internes ont indiqué que les informations sur la performance sont, ou ont été, utilisées pour soutenir la prise de décision de l’Initiative, au moins dans les projets. Par exemple, ils ont noté que les outils de suivi de chaque projet sont utilisés pour informer les discussions sur les projets où des problèmes ont été rencontrés ou lorsqu’il y a des étapes importantes à venir; ou, que les données concernant la possibilité du processus d’examen ont aidé à informer les calendriers proposés incorporés dans le projet de loi C-69. En revanche, un petit nombre d’entre eux ont indiqué que la mesure et le suivi des performances a perdu en importance au fil du temps, et ils ont attribué cela à la fois à une réduction du nombre de grands projets à l’étude, à une plus grande attention portée à l’élaboration des politiques et à des modifications de la législation obligeant les ministères à effectuer eux-mêmes davantage de mesures des performances.

Conformément aux conclusions de l’évaluation précédente, et comme le montre le présent rapport, l’équipe d’évaluation a trouvé plusieurs lacunes et possibilités d’amélioration en ce qui concerne la mesure des performances et les rapports :

• Disponibilité des renseignements de base sur les programmes. Il a été très difficile pour l’équipe d’évaluation d’obtenir des renseignements précis sur les activités et les résultats de l’initiative et de la stratégie provisoire pour la période couverte par cette évaluation. De plus, il existe une stratégie de mesure des performances et des risques pour l’Initiative et la stratégie provisoire et les mesures des performances ont été définies, mais il semble que certains indicateurs qui y sont mentionnés ne soient pas compilés de manière systématique (par exemple, ceux liés à la préparation et à la publication des accords de projet). Comme indiqué plus haut, certains principaux répondants ont signalé que, pour diverses raisons, la mesure et le suivi des performances ont diminué au fil du temps.
• Renseignements limités sur les ressources financières et humaines. Les dépenses existantes pour l’Initiative ne font pas l’objet d’un suivi complet. En effet, l’affectation de ressources financières ou humaines à des activités financées (celles énumérées dans le tableau 2 ci-dessus) ne semble pas faire l’objet d’un suivi régulier. En raison de ces lacunes, il est difficile de connaître le coût réel de la mise en œuvre de l’Initiative et de la stratégie provisoire, et d’évaluer l’efficacité.
• Pertinence des mesures de performance. Comme indiqué plus haut, des mesures de performance ont été déterminées pour l’Initiative et la stratégie provisoire. Toutefois, elles ne sont pas toujours appropriées ou suffisantes pour démontrer les progrès accomplis vers les résultats, et ne sont pas non plus nécessairement significatives pour les parties prenantes externes. Voici quelques exemples :
  • La rapidité et la prévisibilité du processus d’examen sont actuellement mesurées par rapport aux délais prévus par la loi et aux normes de service, plutôt que par rapport au temps total nécessaire pour mener à bien l’évaluation environnementale et le processus d’examen réglementaire. Ce dernier est plus significatif pour les promoteurs et les membres du public et pourrait offrir un portrait supplémentaire de la réussite du programme dans la promotion de la rapidité et la prévisibilité des examens de projets, mais il court le risque que (par exemple) de longs délais d’examen résultant de facteurs hors du contrôle du gouvernement soient attribués à tort à l’IBGGP. Il peut être conseillé soit de présenter ces deux éléments d’information ensemble, soit de concevoir un indicateur plus poussé qui tente d’équilibrer ces considérations.^{Note de bas de page 22}
  • Les mesures de performance liées à la consultation des Autochtones sont essentiellement des indicateurs de processus (p. ex. le pourcentage d’examens de grands projets de ressources qui comportent un plan de travail de consultation des Autochtones, ou le nombre de collectivités autochtones qui reçoivent un financement du PAFP), qui ne démontrent pas de progrès vers les résultats. Une autre approche pourrait consister à les remplacer ou à les compléter par des mesures faisant directement référence aux points de vue des parties prenantes autochtones sur le processus.
• Faiblesses du système de suivi du BGGP. Le système de suivi du BGGP est un outil interactif en ligne qui permet aux utilisateurs d’obtenir des renseignements détaillés sur les projets du portefeuille de l’IBGGP. Bien qu’il soit utile pour obtenir de l’information sur un projet en particulier, il a une fonctionnalité limitée lorsqu’il s’agit de fournir des données agrégées sur les projets en cours d’examen. Il n’est pas possible pour un acteur du secteur ou un membre du public d’accéder à cette base de données et de déterminer facilement, par exemple, si les grands projets de ressources dans le cadre du processus d’examen fédéral sont en bonne voie pour respecter les délais prévus par la loi ou quelle proportion des promoteurs de projets respectent les conditions, ou d’obtenir un aperçu de haut niveau du fonctionnement du processus d’examen ou de l’état de tous les projets à un moment donné. Par ailleurs, le système de suivi ne semble pas être mis à jour régulièrement, ce qui limite encore son utilité.

D’autres partenaires de l’Initiative (l’ONE et l’AEIC) disposent de leurs propres outils pour communiquer au public des renseignements sur les performances du système d’examen des grands projets. Cela dit, le système de suivi du BGGP possède certaines caractéristiques uniques (déjà évoquées dans la section sur le besoin continu) et s’intègre, dans une mesure limitée, à ces autres outils. Il n’est pas clair si l’outil de suivi de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) proposée dans le projet de loi C-69 va remplacer le système de suivi du BGGP ou si une certaine forme d’intégration entre les deux outils est envisagée. On ne sait pas non plus dans quelle mesure l’AEIC peut ou veut traiter les types de problèmes décrits plus haut maintenant que le projet de loi C-69 est entré en vigueur.

La structure de gouvernance est-elle claire et ses membres sont-ils activement engagés? Favorise-t-elle une prise de décision efficace et l’obtention des résultats escomptés?

RNCan comme ministère responsable

RNCan s’acquitte de son rôle de ministère responsable de l’Initiative par le biais de son SM en tant que président du BGGP SM et par l’intermédiaire du BGGP. La plupart des principaux répondants n’ont soulevé aucun doute quant à la pertinence de RNCan comme ministère responsable. Cependant, quelques principaux répondants internes et externes ont laissé entendre que l’emplacement du BGGP — au sein de RNCan — rend peut-être le Bureau biaisé en faveur des promoteurs, ou du moins en donner l’impression. En effet, ces principaux répondants ont suggéré que l’emplacement du Bureau au sein de RNCan, qui a un mandat de développement économique, entraîne une tendance à promouvoir ou à prioriser les approbations de projets par opposition à la protection de l’environnement ou à d’autres objectifs du processus d’examen réglementaire. Cela dit, il a également été observé que le rôle réglementaire relativement limité de RNCan réduit le risque de conflit d’intérêts. De plus, certains principaux répondants internes ont noté que la participation d’autres ministères et organismes fédéraux ayant des mandats différents aux comités de gouvernance du BGGP assure l’équilibre nécessaire.

Comités de gouvernance

La gouvernance de l’IBGGP est la responsabilité du BGGP SM, présidé par le SM de RNCan en tant que ministère responsable, avec un comité parallèle fonctionnant à l’échelle des SMA. La documentation du programme, y compris le mandat, décrit la structure, la composition et le mandat du BGGP, ainsi que les rôles et responsabilités de ses membres et les procédures et processus décisionnels du comité (gouvernement du Canada, 2007; MPMO, 2008). Le BGGP fournit un soutien administratif aux comités SM et SMA du BGGP. Il n’existe pas de mandat pour le comité de SMA.

Les principaux répondants internes estiment généralement que la structure de gouvernance est claire, que les participants se réunissent à une fréquence appropriée et sont suffisamment engagés, et que la structure de gouvernance favorise une prise de décision efficace et l’obtention des résultats attendus. Certains ont spécifiquement souligné que les organismes de gouvernance existants sont d’excellents lieux d’échange d’information, de discussion politique et de gestion collaborative des problèmes. Les administrateurs généraux des ministères et agences interrogés par le programme en 2016-2017 estiment que les organismes de gouvernance conservent un rôle de surveillance essentiel pendant l’examen réglementaire fédéral des grands projets de ressources naturelles, et que la structure des comités gère efficacement le flux d’informations vers la haute direction et l’avancement des conseils horizontaux. Cela dit, les principaux répondants internes ont soulevé un certain nombre de questions et d’inquiétudes relatives à la gouvernance :

• Rôle et orientation des comités de gouvernance. L’une des inquiétudes était de savoir dans quelle mesure les réunions des organismes de gouvernance doivent se concentrer sur les questions politiques horizontales par rapport aux questions relatives aux projets. Bien que les cadres supérieurs aient exprimé une préférence pour une plus grande importance des discussions politiques horizontales, ils semblent reconnaître que les discussions sur les projets constituent un élément essentiel du travail des comités. Cependant, des ressources substantielles sont nécessaires pour soutenir la coordination interministérielle et informer les cadres supérieurs des grands projets de ressources qui naviguent dans le processus d’examen fédéral, ce qui peut détourner leur temps vers l’examen de questions qui auraient pu être traitées à des niveaux inférieurs. Il serait possible de résoudre ce problème en concentrant le mandat des comités de la haute direction, mais certains principaux répondants internes estiment qu’il peut parfois être constructif de laisser les problèmes remonter à des niveaux supérieurs. De plus, les cadres supérieurs des ministères partenaires financés par l’IBGGP, des organismes de réglementation et des ministères alignés qui ont été interrogés ont fait allusion à un manque de clarté concernant le rôle du comité de l’IBGGP en tant qu’organisme décisionnel.
• Efficacité de la fonction de secrétariat. Certaines personnes interrogées à l’interne ont décrit des cas où l’obtention tardive de documents de réunion s’était avérée problématique (impossible de lire les documents avant la réunion) et suggèrent donc de distribuer les documents plus tôt. Toutefois, les représentants du BGGP ont indiqué que la capacité à le faire dépend de la soumission en temps voulu au Bureau des documents à diffuser.
• Engagement des partenaires. Certains principaux répondants internes ont suggéré que les participants aux organismes de gouvernance du programme ne sont pas toujours engagés de manière adéquate ou cohérente. Par exemple, certains administrateurs généraux de ministères et d’organismes ont fait remarquer que le RCAANC-SAC et l’Agence canadienne de développement économique du Nord avaient peu l’occasion, au cours des réunions, d’intégrer les leçons tirées des grands projets de ressources du Nord dans les discussions des comités des SMA et des DG.
• Rôle de l’équipe spéciale interministérielle. Enfin, la formation de l’équipe spéciale interministérielle et des groupes de travail pour travailler sur l’adoption du projet de loi C-69 semble avoir perturbé les organismes de gouvernance existants et créé une confusion quant à la fonction permanente de l’équipe spéciale et de la structure de gouvernance de l’IBGGP. Cette constatation peut être le résultat du moment des entretiens avec les principaux répondants, qui ont été menés peu après la création de ces équipes.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

Cette section présente un résumé des principales constatations et recommandations de l’évaluation. Ces constatations et recommandations s’appliquent même en dépit des changements apportés au processus d’évaluation environnementale (ÉE) et d’examen réglementaire entrés en vigueur avec le projet de loi C-69. Avec l’adoption des changements apportés dans le cadre du projet de loi C-69, les recommandations doivent être prises en considération par le ou les organismes responsables de la gouvernance horizontale en vertu du nouveau processus d’évaluation environnementale et d’examen réglementaire.

Pertinence

L’évaluation a permis de confirmer que l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (BGGP) et la Stratégie intérimaire coïncident avec les priorités fédérales, y compris la protection de l’environnement, la lutte contre les changements climatiques et la réconciliation avec les peuples autochtones, de même qu’avec les priorités des ministères et organismes participants.

Il est essentiel que les ministères et organismes viennent appuyer les examens des grands projets de ressources. Plus particulièrement, il existe un besoin constant pour l’offre de capacités scientifiques, techniques et de consultation des peuples autochtones par les ministères et organismes à l’appui de ces examens et pour le respect des responsabilités législatives et réglementaires associées aux ÉE et aux examens réglementaires. Tout en respectant les ressources prévues dans le budget 2018 et le projet de loi C-69, les ministères partenaires doivent maintenir leurs capacités scientifiques, techniques et de consultation des peuples autochtones à l’appui des examens des grands projets et poursuivre leur collaboration à cet égard.

L’évaluation a aussi permis de relever un large consensus relativement à la nécessité du maintien des rôles et responsabilités actuellement assumés par le BGGP. Cela dit, aucun consensus n’a pu être établi à savoir si le Bureau doit continuer d’assumer ces rôles et responsabilités. En se fondant sur une analyse préliminaire des fonctions actuelles du Bureau, il apparaît évident que, avec l’adoption du projet de loi C-69, certains rôles et certaines responsabilités du Bureau relèveront dorénavant de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC). Les responsabilités qui ne sont pas spécifiquement attribuées à la nouvelle Agence et qui devront probablement être prises en charge par une quelconque entité sont les suivantes :

• Fournir un soutien administratif concernant la structure de gouvernance horizontale.
• Les fonctions associées à l’étape de décision suivant l’audit interne, notamment l’offre de soutien aux promoteurs, le contrôle et le suivi des grands projets, la coordination des engagements des peuples autochtones et, possiblement, l’offre de leadership horizontal pour améliorer les politiques applicables à cette étape.

De plus, les processus d’évaluation de 89 projets intégrés au système en vertu de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (LCEE 2012) n’ont toujours pas été achevés et ceux-ci seront susceptibles de se poursuivre dans le système fédéral en vertu des processus d’évaluation existants. Il est ainsi possible que le Bureau soit appelé à continuer d’assumer ses rôles et responsabilités actuels en lien avec ces projets en cours, maintenant que le projet de loi C-69 a été adopté.

Un examen à venir de la gouvernance horizontale pourrait aussi servir de base pour lancer les discussions concernant le mandat, les rôles et les responsabilités du Bureau relativement aux autres ministères et organismes partenaires et partenaires et intervenants externes. En fonction des résultats de ces discussions, l’examen pourrait également offrir une occasion de déterminer s’il existe un besoin de modifier le mandat du BGGP afin de favoriser l’atteinte des objectifs de l’Initiative.

Recommandation 1. RNCan doit collaborer avec les ministères et organismes participants pour assurer la continuation des activités pertinentes actuellement prises en charge par le BGGP. Ce processus doit être éclairé par un examen exhaustif du mandat, des rôles et des responsabilités du Bureau relativement aux rôles des autres ministères, organismes et intervenants externes participants, et doit aussi comprendre les tâches suivantes :

• Déterminer la ou les entités (y compris le BGGP) qui doivent assumer les rôles et responsabilités qui relèvent actuellement du BGGP dans l’avenir en faisant explicitement référence aux évolutions pertinentes de la situation législative (c.-à-d. le projet de loi C-69) ou à d’autres événements actuels ou anticipés au moment de la détermination, et mettre à jour le mandat en fonction des besoins.

Performance — efficience

Les objectifs de l’Initiative du BGGP évalués dans le cadre de cet examen, y compris la Stratégie intérimaire, sont les suivants :

• Amélioration de la coordination du processus d’examen réglementaire;
• Amélioration des délais d’exécution, de la prévisibilité, de la qualité, de la transparence et de l’imputabilité des examens réglementaires; et
• Amélioration de la coordination, de la cohérence et de la pertinence des consultations publiques et des peuples autochtones.

En ce qui concerne ces trois objectifs, les mesures de référence sont insuffisantes, les données de mesure de la performance pour la période concernée sont limitées, et les principaux répondants ont des perspectives divergentes sur l’ampleur des progrès réalisés : les principaux répondants internes sont plus susceptibles de percevoir des améliorations que leurs homologues externes. Il est par conséquent assez difficile de tirer des conclusions claires concernant la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints pour la période 2015-2016 à 2017-2018, même s’il existe des preuves de progrès dans certains domaines. Voici les principales conclusions relatives à l’atteinte des objectifs :

• Coordination du processus d’examen réglementaire. Selon des données, il est clair que le BGGP et les autres partenaires de l’Initiative se sont impliqués dans diverses activités pour coordonner le processus d’examen réglementaire. À l’échelle du projet, les partenaires de l’Initiative ont collaboré avec les organismes de réglementation provinciaux et les promoteurs pour coordonner les activités pendant le processus d’examen et pour résoudre les problèmes. Sur le plan horizontal, le Bureau a contribué à améliorer la coordination grâce à son appui de la structure de gouvernance de l’Initiative, par le biais de son rôle dans la création du projet de loi C-69 et de conseils stratégiques. Certains des principaux répondants ont suggéré que les grandes réussites en matière de coordination ont été réalisées avant la période d’évaluation et étaient principalement attribuables à la mise en œuvre de la LCEE 2012 plutôt qu’à l’Initiative du BGGP.
  
• Délais d’exécution, prévisibilité, qualité, transparence et imputabilité des examens réglementaires. En raison du volume limité de données et des perspectives divergentes des principaux répondants, l’évaluation n’a pas permis de déterminer de manière concluante si une amélioration a été notée en matière de délais d’exécution, de prévisibilité, de qualité, de transparence et d’imputabilité des examens réglementaires. En ce qui concerne les délais d’exécution et la prévisibilité, même si les partenaires fédéraux respectent les délais prescrits par la loi, les échéanciers des projets sont très variables et on ne sait pas exactement si la durée totale entre la proposition de projet initiale et l’autorisation a diminué depuis la dernière évaluation. Dans la même veine, en ce qui concerne la qualité, les partenaires de l’Initiative fournissent des renseignements spécialisés ou pertinents nécessaires pour éclairer les ÉE, les observations scientifiques sont prises en compte dans les décisions d’examen et ont un impact sur les conditions imposées, et des estimations des émissions de GES ont été calculées pour les projets qui relèvent de la Stratégie intérimaire. Cela dit, l’évaluation a également permis de déterminer qu’il n’existe pas vraiment de consensus entre les principaux répondants concernant la mesure dans laquelle une amélioration a été notée à l’égard de la prise en compte des observations scientifiques pendant la période d’évaluation; certains d’entre eux ont décrit des possibilités d’amélioration en ce qui concerne la façon dont l’information scientifique est définie, validée ou appliquée dans le cadre des examens de grands projets de ressources. Finalement, en ce qui concerne la transparence et l’imputabilité, il a été démontré qu’il existe différents outils internes et accessibles au public destinés au contrôle, au suivi et à la déclaration de la performance; il est également évident que le désir d’améliorer la confiance des Canadiens dans le système d’examen pour les grands projets de ressources s’est révélé être un facteur de motivation concernant plusieurs aspects de l’élaboration de la Stratégie intérimaire et du projet de loi C-69.
• Coordination, cohérence et pertinence des consultations publiques et des peuples autochtones. En dépit de la nature limitée des données sur la performance, certaines informations semblent indiquer que des progrès ont été réalisés dans ce domaine. Les principaux répondants interrogés dans le cadre de cette évaluation étaient divisés à savoir si cet objectif avait été atteint; la même observation s’applique aux principaux répondants autochtones, même si la plupart d’entre ceux-ci sont d’avis qu’au moins certains éléments des processus de consultation sont efficaces ou ont été améliorés. Ceux qui ont constaté un progrès sont d’avis que les succès sont attribués à des facteurs comme l’orientation des politiques du gouvernement, les ressources disponibles par le biais des Programmes d’aide financière aux participants (PAFP) ou de la Stratégie intérimaire, le rôle de coordonnateur des consultations de la Couronne du BGGP pour les projets de l’Office national de l’énergie (ONÉ) ou à l’établissement de comités consultatifs et de surveillance autochtones. En dépit du fait que des décisions rendues par la Cour fédérale d’appel ont invalidé les approbations de deux projets pendant la période couverte par cette évaluation (projets Northern Gateway et Trans Mountain) en raison de l’omission, pour le moins partielle, de la part du gouvernement fédéral, de remplir ses obligations en matière de consultation, la Cour a estimé que des améliorations importantes avaient été réalisées en matière de consultations pour Trans Mountain comparativement aux projets antérieurs. Dans d’autres cas, la Cour a tranché en faveur du gouvernement en concluant que l’obligation de consulter avait été remplie adéquatement. Même si des progrès ont été accomplis récemment, il est clair que des efforts supplémentaires sont nécessaires. Parmi les domaines devant faire l’objet d’améliorations, on retrouve la clarification des rôles, responsabilités et concepts de consultation, l’aide aux promoteurs et aux peuples autochtones pour s’orienter dans les processus de consultation, la participation des peuples autochtones à l’élaboration de ces processus et une communication plus claire des façons dont les observations ont été prises en considération pour les décisions d’examen.

Différents facteurs internes et externes ayant une incidence sur la capacité de l’Initiative à atteindre ses objectifs ont été relevés dans le cadre de l’évaluation. Parmi les facteurs qui facilitent l’atteinte des objectifs, on retrouve le rôle de coordonnateur du Bureau, la disponibilité du financement pour les capacités scientifiques, techniques et de consultation autochtone et la disponibilité du financement des PAFP à l’appui de la participation autochtone aux consultations. En ce qui concerne les facteurs susceptibles de nuire à l’atteinte des objectifs, on retrouve entre autres les limitations inhérentes au mandat du Bureau et la hausse des attentes du public envers les examens de projet. En fonction du contexte, certains facteurs comme la conjoncture et les priorités du gouvernement peuvent aider ou nuire. En reconnaissant que la capacité de l’Initiative à mitiger certains facteurs externes (comme une conjoncture défavorable) peut se révéler limitée ou inexistante, il est important que ces facteurs soient compris et mitigés, lorsque possible, afin d’optimiser la capacité de l’Initiative à atteindre ses objectifs.

Recommandation. Aucune recommandation n’est associée à cette section.

Performance — efficacité

En ce qui a trait à la gouvernance, l’évaluation a permis de déterminer que les comités des SM et SMA, qui sont des éléments clés de la structure de gouvernance de l’Initiative du BGGP, sont des piliers de celle-ci. De plus, la structure de gouvernance est claire et ses membres sont activement engagés. Néanmoins, il y a sans doute des moyens pour clarifier les rôles et responsabilités des comités de direction, particulièrement en ce qui concerne les perspectives (c.-à-d. les problèmes d’enjeux horizontaux ou afférents aux projets), l’implication du comité dans la résolution des problèmes et la nature de la participation de RNCan.

En raison de la nature limitée de l’information sur l’utilisation des ressources, sur les résultats et sur les objectifs, l’évaluation ne permet pas d’émettre de conclusion définitive à savoir si l’Initiative du BGGP et la Stratégie intérimaire fonctionnent efficacement. Malgré les nombreuses (et souvent contradictoires) suggestions des principaux répondants pour améliorer l’efficacité et l’efficience, rien ne porte à croire que celles-ci seraient plus efficaces ou efficientes pour atteindre les objectifs.

En accord avec les conclusions de la dernière évaluation, la nature limitée des données sur la performance et de l’information sur les ressources disponibles pour cette évaluation s’est révélée être un obstacle considérable à l’analyse de l’efficience et l’efficacité. Malgré le fait que certaines données sur la performance sont recueillies, font l’objet d’un suivi et sont utilisées à l’interne pour prendre des décisions, les renseignements disponibles ne sont pas toujours appropriés ou suffisants pour démontrer l’efficience et l’efficacité. Les principales faiblesses sont les suivantes :

• Renseignements limités sur les ressources financières et humaines, y compris un lien limité entre ces renseignements et les activités de l’Initiative/la Stratégie;
• Mesures de performance inappropriées ou insuffisantes pour démontrer le progrès vers l’atteinte des objectifs, ou mesures de performance qui ne sont pas pertinentes aux yeux des partenaires et intervenants externes (p. ex., s’attarder sur le respect des délais législatifs plutôt que sur la durée totale écoulée, ou sur des indicateurs de processus associés à la consultation autochtone plutôt que sur des mesures qui renvoient à la perspective des peuples autochtones concernant le processus); et
• Fonctionnalité limitée du système de suivi de projets du BGGP en ce qui concerne la production de renseignements généraux sur les projets en cours d’examen. Il existe des possibilités pour : améliorer la collecte de données sur la performance et de renseignements sur les finances et les ressources humaines; assurer la pertinence des indicateurs de performance et leur validité pour mesurer l’atteinte des objectifs; et améliorer la fonctionnalité des systèmes de suivi du projet accessibles au public.

Recommandation 2. RNCan doit collaborer avec les ministères et organismes participants pour améliorer la mesure de la performance pour l’Initiative du BGGP. Pour que les ministères et organismes responsables soient en mesure de démontrer l’efficacité et l’efficience de l’Initiative du BGGP et de l’initiative Évaluation d’impact et processus de réglementation (EIPR), les étapes suivantes doivent être prises (à titre d’exigence minimale) :

• Revoir le modèle logique de l’Initiative pour s’assurer qu’il articule clairement les activités, les produits et les résultats attendus (immédiats, intermédiaires et à long terme). Il peut s’agir de réviser, de supprimer ou d’ajouter des activités, des produits et des résultats attendus afin de garantir la clarté et d’éviter les répétitions.
• Élaborer et mettre en œuvre un ensemble de mesures de performance correspondant aux résultats définis dans le modèle logique révisé. Les mesures de performance doivent permettre de suivre les progrès accomplis vers la réalisation des résultats; les indicateurs de processus ne doivent pas servir de preuve de la réalisation des résultats, et les indicateurs doivent être pertinents pour les intervenants et les partenaires de l’Initiative.
• Renforcer les outils et pratiques de suivi et de rapport pour faciliter la collecte cohérente de renseignements sur les performances dans l’ensemble des ministères et organismes, et permettre de comprendre clairement les progrès accomplis vers les résultats ou de corriger le cap si le changement souhaité n’est pas perçu. Il s’agit notamment d’établir des bases de référence ou des points de repère pour les résultats escomptés, et de définir des objectifs et des dates précises pour atteindre ces objectifs.
• Améliorer le suivi des renseignements sur les ressources financières et humaines. Cette étape doit comprendre :
  • l’utilisation réelle des ressources provenant des budgets nouveaux et existants des ministères et organismes pour l’examen des grands projets de ressources (y compris les tendances au fil du temps); et
  • l’affectation de ressources financières et humaines à diverses activités, conformément aux activités décrites dans le modèle logique révisé.
• Améliorer les systèmes de suivi de projet pour le public afin que les intervenants et les membres du public intéressés puissent obtenir et comprendre l’information relative aux grands projets de ressources naturelles étudiés par les autorités fédérales. Il s’agit notamment de faciliter l’accès à l’information sur les évaluations de projets (y compris la justification des décisions de révision), ainsi que d’améliorer la fonctionnalité et la rapidité des systèmes de suivi pour le public afin de garantir l’accessibilité de l’information dans les projets et de l’information regroupée sur les principaux projets de ressources progressant dans le système de révision fédéral.

Avec l’adoption du projet de loi C-69 et la mise en œuvre de l’EIPR, l’Agence doit aussi tenir compte de ces améliorations à la mesure de la performance et collaborer avec les ministères et organismes participants pour s’assurer qu’elles sont prises en compte pour cette nouvelle initiative horizontale.

ÉQUIPE D’ÉVALUATION

Christian Asselin, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)
David Ash, conseiller principal du DPAE
Mary Kay Lamarche, gestionnaire principale de l’évaluation
Martine Perrault, gestionnaire principale de l’évaluation
PRA Inc.

L’évaluation a également été appuyée par un comité consultatif d’évaluation horizontale avec des représentants des fonctions d’évaluation à : Pêches et Océans Canada, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada / Services aux Autochtones Canada; l’Agence canadienne d’évaluation environnementale; Environnement et Changement climatique Canada; Transport Canada et l’Office national de l’énergie.

ANNEXE 1 : MODÈLE LOGIQUE DE L’INITIATIVE DU BGGP

Version textuelle - ANNEXE 1 : MODÈLE LOGIQUE DE L’INITIATIVE DU BGGP

L'annexe 1 présente le modèle logique de l'Initiative du Bureau de gestion des grands projets. Le modèle logique comprend sept sections: Influences / Facteurs Externes; Ressources; Programmes / Activités; Extrants; Résultats Immédiats; Résultats Intermédiaires; et Résultats à Long Terme. Il existe une boucle de rétroaction continue entre les ressources et l’extrants de l’Initiative.

Les influences et facteurs externes pertinents comprennent: Les changements du contexte économique et des marchés, les tendances régionales et la technologie; Un environnement et un système de réglementation fédéral complexes; Plusieurs intervenants et fédérale/provinciales administrations; Changements dans les priorités du gouvernement (fédéral et provincial); Impact des changements législatifs et des décisions de justice sur l’EE et la CA; Besoins en matière de capacité de consultation réglementaire et autochtone (fédéral); et les changements dans la sensibilisation et les attentes des intervenants/du public concernant l’EE et la CA/transparence.

Les ressources comprennent: les fonds de fonctionnement du BGGP; Financement des capacités pour le processus réglementaire par cinq ministères / agences; Financement des capacités pour les consultations des Autochtones par cinq ministères / organismes; Contributions en nature du BGGP et par des ministères, organismes, et intervenants non financiers; ETP et infrastructure du BGGP; Expertise scientifique et technique et soutien transactionnel par le biais d'ETP de cinq ministères / organismes; et une expertise scientifique et technique en nature et un soutien transactionnel par le biais d'ETP.

Les programmes et activités comprennent: Mise en place d’un point d’entrée unique dans le processus de réglementation fédéral pour les promoteurs; Mise en œuvre d’une approche cohérente et coordonnée de l’EE et des examens réglementaires; Intégration des responsabilités en matière de consultation des Autochtones dans le processus réglementaire global; Contrôle, suivi et rapport des performances selon les accords de projet et normes de service; Mise en place et soutien des mécanismes de gouvernance et de contrôle de la haute direction; et politiques et recherches telles que la définition, l'évaluation et la mise en œuvre des améliorations de processus. Les activités associées au processus d'examen réglementaire des grands projets de ressources comprennent: Le traitement préalable à la soumission; Évaluations environnementales; Consultations des Autochtones; Examen de la réglementation et prise de décision; et suivi et contrôle.

Les extrants pertinents comprennent: Normes de service telles que réduction des délais; Accords de projet; Plans de consultation des Autochtones, dossiers de la Couronne, et autres documents; Rapports et réunions d’avancement et suivi du BGGP; Réunions du comité du SM et collaboration entre les ministères et les organismes; et Recherche et analyse, études, rapports, conseils, matériel, et séances de formation.

Les résultats immédiats comprennent: Une approche cohérente et pangouvernementale concernant les consultations des Autochtones; Évaluations environnementales et examens réglementaires intégrés et bien coordonnés; Amélioration de la transparence et de la responsabilisation du processus réglementaire fédéral; et Amélioration du processus d’examen de la réglementation fédérale.

Les résultats intermédiaires sont les suivants: Les responsabilités de consultation des Autochtones assumées de manière cohérente, adéquate et significative; et des évaluations environnementales et examens réglementaires de grande qualité, prévisibles et réalisés en temps voulu.

Le résultat à long terme est d'amélioration de la performance du processus fédéral d’EE et d’examen réglementaire pour les grands projets de ressources naturelles, favorisant ainsi le développement responsable des ressources au Canada.

ANNEXE 2 : MODÈLE LOGIQUE DE LA STRATÉGIE PROVISOIRE POUR LES PIPELINES ET AUTRES EXAMENS DE L’ONE

RÉSULTATS FINAUX

Les processus décisionnels pour les projets de pipelines réglementés au palier fédéral sont inclusifs et démontrent l’utilisation efficace des preuves issues des consultations autochtones et de l’engagement du public

RÉSULTATS INTERMÉDIAIRES

Meilleure compréhension des préoccupations exprimées par le public et les groupes autochtones

Les préoccupations des Autochtones sont prises en compte comme il convient

RÉSULTATS IMMÉDIATS

Mise en œuvre des mesures provisoires (consultations encore plus approfondies avec les groupes autochtones; élargissement des PAFP de l’ONE et de RNCan; et nomination de membres temporaires du conseil d’administration)

EXTRANTS

Solides dossiers de consultation de la Couronne

Accords de contribution pour le financement des participants

Rapports de recommandations de l’ONE (y compris les évaluations des émissions directes de gaz à effet de serre)

Rapport du panel ministériel sur la communication publique et les collectivités affectées le long de la route du TMX

Évaluations des émissions de gaz à effet de serre en amont

Décisions gouvernementales en temps voulu sur les grands projets de pipeline pendant la période de la stratégie intérimaire

ACTIVITÉS

Fournir une aide financière aux participants pour faciliter la participation du public et des groupes autochtones au processus d’examen de l’ONE et aux consultations de la Couronne (ONE et BGGP)

Mener des consultations de la Couronne (BGGP, en s’appuyant sur le processus de l’ONE dans la mesure du possible, avec TC)

Communiquer avec le public et les communautés touchées (ONE et BGGP); et nommer un panel ministériel crédible pour le projet TMX avec un mandat clair et en temps opportun (BGGP)

Évaluer les émissions de gaz à effet de serre en amont (ECCC) et en direct (ONE) associées aux projets

Analyser les préoccupations soulevées par les groupes autochtones et le public et y répondre (ONE, BGGP et TC); déterminer les options pour éviter, atténuer ou accommoder les préoccupations en suspens (ONE et BGGP)

Nomination des membres temporaires du Conseil d’administration (BGGP)

INTRANTS

Fonds de fonctionnement

Fonds de contribution

Personnel (coordonnateurs des consultations de la Couronne, gestionnaire du PAFP, gestion, coordination et supervision du projet du BGGP)

Expertise technique et soutien transactionnel

Text version – ANNEXE 2 : MODÈLE LOGIQUE DE LA STRATÉGIE PROVISOIRE POUR LES PIPELINES ET AUTRES EXAMENS DE L’ONE

L'annexe 2 présente le modèle logique de la stratégie provisoire pour les pipelines et autres examens de l'ONE.

Le modèle logique est organisé en six catégories: les intrants, les activités, les extrants, les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et les résultats finaux. Les intrants mènent à des activités qui produisent ensuite des extrants. Les extrants aboutissent à des résultats immédiats, qui mènent ensuite aux résultats intermédiaires et finalement au résultat ultime de l'Initiative.

Les intrants sont: Fonds de fonctionnement; Fonds de contribution; Personnel y compris les coordonnateurs des consultations de la Couronne, gestionnaire du PAFP, gestion, la coordination et supervision du projet du BGGP; et expertise technique et soutien transactionnel.

Les activités sont les suivantes: Fournir une aide financière aux participants pour faciliter la participation du public et des groupes autochtones au processus d’examen de l’ONE et aux consultations de la Couronne (ONE et BGGP); Mener des consultations de la Couronne (BGGP, en s’appuyant sur le processus de l’ONE dans la mesure du possible, avec TC); Communiquer avec le public et les communautés touchées (ONE et BGGP); et nommer un panel ministériel crédible pour le projet TMX avec un mandat clair et en temps opportun (BGGP); Évaluer les émissions de gaz à effet de serre en amont (ECCC) et en direct (ONE) associées aux projets; Analyser les préoccupations soulevées par les groupes autochtones et le public et y répondre (ONE, BGGP et TC); déterminer les options pour éviter, atténuer ou accommoder les préoccupations en suspens (ONE et BGGP); Analyser et répondre aux préoccupations soulevées par les groupes autochtones et le public (ONÉ, BGGP et TC); Identifier les options pour éviter, atténuer ou répondre aux préoccupations en suspens (ONÉ et BGGP); et nomination des membres temporaires du Conseil d’administration (BGGP).

Les extrants sont: Solides dossiers de consultation de la Couronne; Accords de contribution pour le financement des participants; Rapports de recommandations de l’ONE (y compris les évaluations des émissions directes de gaz à effet de serre); Rapport du panel ministériel sur la communication publique et les collectivités affectées le long de la route du TMX; Évaluations des émissions de gaz à effet de serre en amont; et des Décisions gouvernementales en temps voulu sur les grands projets de pipeline pendant la période de la stratégie intérimaire.

Le résultat immédiat est la mise en œuvre des mesures provisoires (consultations encore plus approfondies avec les groupes autochtones; élargissement des PAFP de l’ONE et de RNCan; et nomination de membres temporaires du conseil d’administration).

Les résultats intermédiaires sont: Une meilleure compréhension des préoccupations exprimées par le public et les groupes autochtones; et Les préoccupations des Autochtones sont prises en compte comme il convient.

Les résultats finaux : Les processus décisionnels pour les projets de pipelines réglementés au palier fédéral sont inclusifs et démontrent l’utilisation efficace des preuves issues des consultations autochtones et de l’engagement du public.

ANNEXE 3 : RESSOURCES DU PROGRAMME

Pour la période couverte par cette évaluation (de 2015-2016 à 2017-2018), environ 81 M$ ont été alloués à l’IBGGP; le tableau 9 montre la ventilation des dépenses prévues par exercice financier et ministère/organisme pour l’IBGGP. Les fonds existants de 164,9 M$ alloués à l’examen des grands projets de ressources pour la même période ne sont pas inclus dans les chiffres présentés ici.

Tableau 9 : Ressources de l’IBGGP (en $) de 2015-2016 à 2017-2018

Organisme fédéral	2015-2016	2016-2017	2017-2018	Total
ACEE	8 000 000 $	8 000 000 $	8 000 000 $	24 000 000 $
MPO	7 000 000 $	7 000 000 $	7 000 000 $	21 000 000 $
ECCC	2 500 000 $	2 500 000 $	2 500 000 $	7 500 000 $
AANC	1 800 000 $	1 800 000 $	1 800 000 $	5 400 000 $
RNCan	4 200 000 $	4 200 000 $	4 200 000 $	12 600 000 $
TC	3 500 000 $	3 500 000 $	3 500 000 $	10 500 000 $
Total	27 000 000 $	27 000 000 $	27 000 000 $	81 000 000 $
Source : Documentation interne du programme

Pour les deux exercices couverts par cette évaluation (2016-2017 et 2017-2018), un total de 13,0 M$ a été alloué à la stratégie intérimaire; le tableau 10 montre la ventilation des dépenses prévues par exercice financier et ministère/organisme pour cette stratégie intérimaire. Les fonds existants de 15,7 M$ alloués à l’examen des grands projets de ressources faisant l’objet de la stratégie intérimaire pour la même période ne sont pas inclus dans les chiffres présentés ici.

Tableau 10 : Ressources de la stratégie intérimaire (en $) de 2016-2017 à 2017-2018

Organisme fédéral	2016-2017	2017-2018	Total
ONE	1 915 877	4 737 972	6 653 849
RNCan	3 003 066	2 777 679	5 780 745
TC	181 907	425 801	607 708
Total	5 100 850	7 941 452	13 042 302
Source : Documentation interne du programme

ANNEXE 4 : MÉTHODE DÉTAILLÉE D’ÉVALULATION

Thèmes et question d’évaluation

Les questions d’évaluation ont été déterminées conformément à la politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor et aux principaux points d’intérêt de la haute direction, à savoir les consultations autochtones ainsi que la conception globale de l’IBGGP, en particulier le besoin actuel et futur d’une fonction de coordination horizontale (le futur rôle de l’IBGGP).

Les questions suivantes relatives à la pertinence et à la performance de l’IBGGP ont fait l’objet de l’évaluation :

Pertinence

• Besoin de maintenir le programme. A-t-on besoin de maintenir l’IBGGP et ses principales composantes?
• Concordance avec les priorités gouvernementales. L’IBGGP concorde-t-elle avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral?
• Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral. L’IBGGP est-elle conforme aux rôles et responsabilités fédéraux existants et proposés?
• Valeur ajoutée. L’IBGGP ajoute-t-elle de la valeur au processus d’examen réglementaire des grands projets de ressource?

Rendement

• Efficacité (atteinte des résultats escomptés).
• Dans quelle mesure l’IBGGP, y compris la stratégie provisoire, a-t-elle atteint les résultats escomptés?
• Dans quelle mesure les facteurs internes et externes ont-ils influencé la capacité de l’IBGGP à atteindre les résultats attendus?
• L’Initiative a-t-elle entraîné des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?

• Efficience
  • Le modèle de l’IBGGP convient-il pour atteindre les résultats attendus? Dans quelle mesure l’IBGGP contribue-t-elle à atteindre les résultats attendus?
  • Le programme est-il efficace? D’autres approches ou modèles seraient-ils plus efficaces pour atteindre les résultats escomptés?
  • La structure de gouvernance est-elle claire et ses membres sont-ils activement engagés? Favorise-t-elle une prise de décision efficace et l’obtention des résultats escomptés?
  • Les renseignements sur les performances sont-ils collectés, contrôlés et utilisés pour éclairer les décisions?

Approche et méthode de l’évaluation

Deux méthodes de collecte de données ont été utilisées pour aborder les questions et les problèmes de l’évaluation. Les preuves tirées de ces méthodes ont éclairé les constatations et les conclusions.

Analyse des documents et des données administratives

L’analyse des documents a permis de mieux connaître l’IBGGP et la stratégie intérimaire, et de contribuer comme une source de preuves pour répondre à toutes les questions d’évaluation. Voici quelques exemples des types de documents analysés :

• L’évaluation préalable de l’IBGGP (2012), et l’examen ultérieur du renouvellement (2014).
• Présentations au Conseil du Trésor, stratégies de mesure des performances et des risques et autres documents de planification.
• Rapports ministériels sur le rendement/rapports ministériels sur les résultats et rapports ministériels sur les plans et priorités/plans ministériels.
• Discours du Trône, lettres de mandat et plans budgétaires annuels.
• Les documents relatifs au projet de loi C-69, y compris le texte de la loi proposée, et les commentaires des parties prenantes soumis en réponse aux demandes de commentaires du public concernant la loi et le document de travail qui l’a précédée.
• Les renseignements financiers (collectés principalement à partir des rapports ministériels sur les résultats et des plans ministériels), et les documents associés à l’IBGGP (le mandat, les ordres du jour, les rapports de décision, les diapositives de présentation, etc.).
• Les documents associés à des projets du portefeuille de l’IBGGP, tels que les rapports sur les consultations et les accommodements de la Couronne (RCAC), les examens des estimations de GES en amont connexes et les décrets.
• Communications internes et autres documents.

Relativement peu de données administratives étaient disponibles pour étayer l’évaluation. Les données financières ont été obtenues principalement à partir des rapports ministériels annuels sur le rendement et les résultats, tandis que les informations concernant la participation autochtone aux consultations associées aux projets de la stratégie intérimaire ont été obtenues auprès des RCAC ou fournies par l’ONE ou l’IBGGP.

Entrevues avec les principaux répondants

Des entretiens avec les principaux répondants impliqués dans l’IBGGP et la stratégie intérimaire ou qui les connaissent ont servi à connaître leurs opinions et observations éclairées sur les questions d’évaluation.

Au total, 52 entretiens ont été réalisés auprès de 68 principaux répondants. Il y a donc eu des entretiens individuels et en groupes. Ces entretiens ont eu lieu entre juillet et octobre 2018. Le tableau 11 présente la distribution des entretiens réalisés par catégorie de répondants.

Tableau 11 : Distribution des entretiens par catégorie de répondants

Catégorie de principal intervenant	Sous-catégorie de principal intervenant	Nombre d’entretiens réalisés	Nombre de principaux intervenants
Interne	SM et autres hauts fonctionnaires	10	11
Interne	Ministères et organismes participants (ceux qui sont financés et ceux qui ne reçoivent pas de financement pour l’IBGGP)	16	27
Total à l’interne		26	38
Externe	Soumissionnaires de l’IBGGP (secteur)	10	11
Externe	Associations sectorielles	2	2
Externe	Communautés et organismes autochtones	7	9
Externe	Organismes non gouvernementaux	3	3
Externe	Représentants provinciaux/territoriaux et représentants des organismes fédéraux basés dans les provinces (les offices des hydrocarbures extracôtiers)	4	5
Total à l’externe		26	30
Grand total		52	68

Annexe 5 : Liste de référence

1. Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. (2012). Consultation et accommodement des Autochtones – Lignes directrices actualisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux pour respecter l’obligation de consulter Ottawa : ministre d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.
2. Ariss, R., Fraser, C. M., & Somani, D. N. (2017). Crown Policies on the Duty to Consult and Accommodate: Towards Reconciliation? Revue de droit du développement durable de McGill, 13(1), 55.
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6. ACEE. (2015b, 17 juin). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet de terminal et d’exportation LNG Canada).
7. ACEE. (2015c, 29 juillet). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet minier de Whabouchi).
8. ACEE. (2016a). Rapport d’évaluation environnementale du projet de mine de charbon de la rivière Murray (PDF, 3,23 MB).
9. ACEE. (2016b, 26 avril). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet de carrière Black Point).
10. ACEE. (2017a, 23 juin). Déclaration de décision d’évaluation environnementale : Projet Sisson (Mine de Tungstène et de Molybdène), Nouveau-Brunswick.
11. ACEE. (2017b, 13 décembre). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet de mine de charbon Murray River).
12. ACEE. (2018a, 31 janvier). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet de forage exploratoire dans le bassin Scotian).
13. ACEE. (2018b, 7 mars). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet de gaz naturel liquéfié Woodfibre).
14. ACEE. (2018c, 18 avril). Déclaration de décision émise aux termes de l’article 54 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale (2012) (Projet d’expansion de la mine Jackpine).
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20. ECCC. (2016b, novembre). Pipelines Enbridge Inc. – Programme de remplacement de la canalisation 3 (PDF, 1,19 MB) : Examen des estimations des émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet.
21. ECCC. (2016c, novembre). Trans Mountain Pipeline ULC – Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (PDF, 1,28 MB) : Examen des estimations des émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet.
22. ECCC. (2017, mars). NOVA Gas Transmission Ltd. – Projet d’agrandissement Towerbirch (PDF, 790 KB) : Examen des estimations des émissions de gaz à effet de serre en amont associées au projet.
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31. Gouvernement du Canada (2016b). Ordonnance — Certificat d’utilité publique OC-63 à Enbridge Pipelines Inc. à l’égard du projet de construction et d’exploitation du projet de remplacement de la canalisation 3 (C.P. 2016-1048 Le 25 novembre 2016). La Gazette du Canada, partie I, 150(50).
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