Conseil consultatif canadien de l’électricité – Rapport provisoire

Table des matières

• Introduction et faits saillants
• Mandat et processus du conseil
• Résultats provisoires
  • Groupe de travail 1 – Planification et la surveillance des réseaux d’électricité
  • Groupe de travail 2 – Approbation des projets et avantages pour les peuples autochtones
  • Groupe de travail 3 – Capital et abordabilité
  • Groupe de travail 4 – Planification et coopération régionales
  • Groupe de travail 5 – Innovation et fiabilité
• Recommandations préliminaires
  1. Améliorer la flexibilité du Règlement sur l’électricité propre (REP)
  2. Modifier les conditions des crédits d’impôt à l’investissement (CII)
  3. Élargir la couverture des crédits d’impôt à l’investissement (CII)
  4. Offrir des garanties de prêts aux Autochtones
  5. Relever les défis liés à la main-d’œuvre et à la chaîne d’approvisionnement
• Prochaine étapes

Télécharger le rapport provisoire (PDF, 434 Ko)

Introduction et faits saillants

Contexte

Le Canada, comme la plupart des pays du monde, est au cœur de l’une des plus grandes transformations économiques des temps modernes : la transition vers les énergies propres. Les effets de cette transition se feront sentir partout : dans les investissements en infrastructures, dans le marché de l’emploi, dans l’attraction des investissements étrangers, dans la compétitivité de nos exportations, dans la manière dont nous chauffons nos maisons et nos bâtiments, dans la façon dont nous propulsons nos véhicules et comment nous alimentons notre industrie, dans nos relations avec les collectivités autochtones et, bien sûr, dans notre capacité collective à faire face aux risques liés aux changements climatiques mondiaux.

L’électricité est au cœur de cette transition.

L’électricité représente actuellement un cinquième de l’énergie consommée par les Canadiens et les Canadiennes (et plus de 80 % de cette électricité ne produit pas d’émissions). Pourtant, si le Canada veut atteindre son objectif d’une économie carboneutre d’ici 2050, la plupart des études indiquent que, outre l’élimination des émissions restantes, la part de marché de l’électricité devra être doublée ou triplée.

En d’autres termes, en une seule génération, l’électricité propre doit devenir la source d’énergie dominante dans ce pays.

Mandat du Conseil et premiers avis

En mai 2023, le ministre des Ressources naturelles a convoqué le Conseil consultatif canadien de l’électricité (« le Conseil ») avec pour mandat de formuler des recommandations visant à permettre l’expansion rapide de l’électricité propre, avec le double objectif de décarboner en grande partie notre système électrique existant, tout en développant suffisamment ce système pour aider d’autres secteurs de l’économie à atteindre la carboneutralité d’ici 2050.

Ce double objectif (décarboner notre électricité et la développer pour décarboner l’ensemble de l’économie) offre au Canada des possibilités inégalées.

• Sur le plan économique, la réussite permettra au Canada de maintenir ou de renforcer sa position actuelle de leader mondial dans le domaine de l’électricité propre. Cela devient rapidement un facteur crucial pour attirer des investissements et des emplois au Canada et, de plus en plus, pour exporter des produits canadiens à l’échelle internationale. Sur le plan générationnel, le Canada peut se positionner favorablement par rapport à une économie mondiale sobre en carbone.
• Sur le plan social, le volume d’investissement dans de nouvelles infrastructures électriques offre la possibilité de créer des emplois importants et bien rémunérés et, ce qui est essentiel, de favoriser la réconciliation économique avec les collectivités autochtones, sur les terres ancestrales desquelles se déroulera une grande partie de ces travaux de développement.
• Sur le plan environnemental, il est indispensable de respecter nos engagements internationaux en matière de climat et de contribuer à l’effort mondial visant à ralentir et, à terme, à mettre fin au dangereux réchauffement de notre climat.

Cependant, saisir ces occasions n’est pas sans poser d’importants problèmes. Il s’agit en effet d’une tâche complexe, l’un des aspects les plus épineux de la transition vers une économie carboneutre. Si les choses ne sont pas faites correctement, avec une réflexion approfondie et une intention délibérée, l’électricité pourrait devenir inabordable, non compétitive ou non fiable, ce qui serait tout simplement inacceptable pour les Canadiens et les Canadiennes. En d’autres mots, si les choses ne sont pas faites correctement, elles risquent de ne pas se produire du tout.

Le Conseil estime que le défi n’est pas insurmontable. Pour le surmonter, nos institutions doivent planifier (et réglementer) délibérément en ce sens. Nos processus d’examen et d’approbation doivent être réformés pour permettre le développement d’une énergie propre à un rythme beaucoup plus rapide et dans l’intérêt des peuples autochtones. Notre paysage d’investissement devra offrir plus de certitude et ne plus être soutenu exclusivement par l'argent des clients d'électricité. Nos provinces et territoires doivent planifier et saisir davantage d’occasions de réduction des coûts pour le commerce interne de l’électricité. Nous devons également permettre aux consommateurs de jouer un rôle plus important dans l’amélioration de l’efficacité énergétique et la réduction des pics de consommation.

Le Conseil est maintenant à mi-parcours de son mandat de 12 mois. À ce jour, il a organisé près de 60 réunions tant en réunions plénières qu’au sein de ses groupes de travail pour débattre de ces questions. Dans ce rapport provisoire, vous trouverez à la fois une description des travaux réalisés à ce jour et nos premières conclusions.

Premières recommandations du Conseil

En outre, le Conseil a défini cinq (5) recommandations que nous avons jugé impératif de formuler maintenant, étant donné la nécessité d’un avis plus immédiat. Ces recommandations sont :

1. Le Règlement sur l’électricité propre (REC) – Le Conseil encourage le gouvernement fédéral à offrir une plus grande flexibilité aux entités concernées;
2. Les conditions pour les crédits d’impôt à l’investissement (CII) – Le Conseil recommande d’ajuster les conditions proposées pour se concentrer plutôt sur la planification de la carboneutralité à l’horizon 2050;
3. Les actifs couverts par les CII – Le Conseil recommande d’étendre les CII aux investissements dans de nouveaux actifs de transmission intraprovinciale;
4. Les garanties de prêt pour les peuples autochtones – Le Conseil recommande au gouvernement fédéral de mettre en place un programme national de garantie de prêt et de veiller à ce que le financement soit proportionnel à la croissance prévue de l’électricité propre;
5. Le travail et les chaînes d’approvisionnement – Bien que cela ne fasse pas partie de la portée de nos travaux, le Conseil attire l’attention sur ce défi urgent et croissant pour le rythme de croissance nécessaire de l’électricité et demande instamment au gouvernement de lancer rapidement un processus destiné à traiter ce défi de front.

Comme vous le verrez, les recommandations du Conseil sur ces cinq questions sont de nature directionnelle. Elles, ainsi que les conclusions provisoires qui y figurent, sont le fruit d’un consensus entre tous les membres du Conseil.

Pendant le reste de son mandat, le Conseil continuera d’étudier les changements nécessaires pour permettre au Canada de réussir à la fois la carboneutralité et la croissance considérable de son secteur de l’électricité, tout en gardant à l’esprit le besoin d’abordabilité, de fiabilité et de la participation des peuples autochtones.

Philippe Dunsky
Président du Conseil

Membres du conseil

Mandat et processus du conseil

Le gouvernement du Canada s’est engagé à délaisser les combustibles fossiles et à décarboner en grande partie le secteur de l’électricité d’ici 2035, tout en développant rapidement le réseau d’électricité propre pour répondre à la demande croissante d’électricité nécessaire pour soutenir une économie carboneutre d’ici 2050.

Pour appuyer cet engagement, Jonathan Wilkinson, ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles, a lancé le Conseil consultatif canadien de l’électricité (« le Conseil ») en mai 2023 au nom du gouvernement du Canada, avec un mandat d’un an. Cet organisme indépendant est composé de dix-huit experts du secteur canadien de l’électricité, représentant un échantillon d’anciens et d’actuels dirigeants de sociétés d’électricité, d’opérateurs de réseaux électriques, de producteurs d’électricité, de régulateurs de services publics, de communautés autochtones, ainsi que de leaders d’opinion en matière d’énergie propre.

Le Conseil est un organe consultatif indépendant spécialisé dans le secteur de l’électricité, qui conseille le ministre de l’Énergie et des Ressources naturelles en vue d’accélérer les investissements et de promouvoir des systèmes électriques durables, abordables et fiables. Le Conseil se penche sur des questions clés liées à la gouvernance et à la prise de décision et fournira des conseils d’experts pour aider les intervenants fédéraux, provinciaux, territoriaux et de l’industrie, ainsi que les peuples autochtones, à respecter les engagements du pays en matière de transition énergétique à moyen et long terme.

Depuis son lancement en mai 2023, le Conseil a créé cinq groupes de travail thématiques, qui se réunissent toutes les deux ou trois semaines :

1. Gouvernance : Planification et la surveillance des réseaux d’électricité (8 réunions à ce jour)
2. Projets : Approbation des projets et avantages pour les peuples autochtones (10 réunions à ce jour)
3. Finances : Attraction des capitaux et abordabilité (11 réunions à ce jour)
4. Collaboration : Planification et coopération régionales (13 réunions à ce jour)
5. Innovation et fiabilité : (10 réunions à ce jour)

Les groupes de travail partagent à leur tour leur analyse avec l’ensemble du Conseil, qui se réunit pendant deux jours toutes les six à huit semaines. Quatre réunions plénières du Conseil ont eu lieu à ce jour : à Toronto, les 11 et 12 mai; à Halifax, les 28 et 29 juin; à Montréal, les 30 et 31 août; et à Calgary, les 26 et 27 octobre. D’autres réunions sont prévues pour l’hiver et le printemps 2023-2024 afin de poursuivre les discussions et d’affiner les conclusions et recommandations définitives du Conseil, qui seront présentées au ministre en mai 2024.

Le Conseil s’engage également auprès des principaux intervenants afin de mieux comprendre les possibilités, les obstacles et les besoins liés à la carboneutralité. Ces travaux, qui alimenteront les recommandations définitives du Conseil, portent notamment sur les points suivants :

• Depuis mai 2023, onze intervenants externes ont tenu des réunions d’information sur tous les thèmes abordés par le groupe de travail, de la politique fédérale aux besoins en main-d’œuvre en passant par le rôle de l’efficacité énergétique;
• Dix-huit réunions d’information des intervenants depuis mai 2023, organisées à l’intention de groupes de travail individuels;
• Un processus de mobilisation en ligne des intervenants, qui sera lancé en décembre 2023, a mis l’accent sur l’identification de questions ciblées et la collecte d’information pour appuyer les discussions des groupes de travail et éclairer les recommandations définitives du Conseil.

Ce rapport provisoire présente les premières conclusions et recommandations préliminaires du Conseil, fondées sur les discussions et la collecte d’informations menées de mai à octobre 2023. Ces conclusions et recommandations représentent le point de vue consensuel du Conseil, défini dans son mandat comme étant « lorsque tous les membres peuvent accepter la décision proposée sur une question précise dans le contexte de l’ensemble des résultats ».^{Note de bas de page 1}

Veuillez noter que si les membres du Conseil apportent une diversité d’expériences et de perspectives professionnelles, leurs contributions au Conseil sont apportées à titre individuel. Ainsi, les conclusions et les recommandations formulées dans le présent document ne sont en aucun cas destinées à refléter ou à lier les organisations auxquelles les membres du Conseil peuvent être affiliés.

Résultats provisoires

Jusqu’à présent, l’un des principaux objectifs du Conseil a été de déterminer les conditions et les paramètres essentiels des systèmes électriques du Canada qui doivent être pris en compte dans l’élaboration de nouvelles politiques visant à orienter la poursuite des objectifs de réduction des émissions. Prises ensemble, ces conclusions définissent les conditions dans lesquelles les recommandations politiques du Conseil seront mises en œuvre. Il s’agit d’une étude complète des réseaux électriques du Canada, depuis les actifs physiques, les intervenants et les institutions jusqu’aux règlements, politiques et mandats existants.

Le Conseil a réparti la tâche de rassembler ces résultats entre cinq groupes de travail, chacun étant chargé d’un aspect critique différent de l’analyse. Les résultats obtenus à ce jour sont décrits ci-dessous, étant entendu que le Conseil est actuellement à mi-parcours de son mandat de 12 mois et que davantage d’information sera ajoutée au fur et à mesure que les discussions du Conseil se poursuivront jusqu’en 2024.

Groupe de travail 1 – Planification et la surveillance des réseaux d’électricité

Le groupe de travail 1 (GT1) – Planification et surveillance a été chargé d’étudier les politiques et les actions requises pour garantir que les organismes de réglementation, les exploitants de systèmes et les services publics disposent des mandats, des ressources et des orientations nécessaires pour poursuivre les objectifs de carboneutralité parallèlement aux priorités existantes. Il s’agit notamment de changements visant à accélérer les investissements nécessaires à la carboneutralité du réseau, à soutenir l’électrification, à atténuer les risques émergents et à permettre une planification et une prise de décision adéquates concernant ces changements.

Résultats à ce jour

Les constatations principales du GT1 à ce jour se résument à la nécessité d’ajouter un pilier essentiel (la réalisation des objectifs climatiques) aux piliers existants de la fiabilité et de l’accessibilité (tarifs justes et raisonnables) qui régissent actuellement les mandats des organismes de réglementation des services publics, des exploitants de systèmes électriques et des services publics de la Couronne à travers le Canada.^{Note de bas de page 2} Le rôle principal de ces groupes a toujours été d’équilibrer ces objectifs fondamentaux.

Le GT1 a constaté que bien que plusieurs provinces et territoires aient fixé des objectifs de réduction des émissions, ceux-ci ne se sont pas systématiquement traduits par l’ajout de la carboneutralité comme objectif explicite dans les mandats des services publics ou des organismes de réglementation associés aux objectifs fédéraux de 2035 ou 2050. En conséquence, les entreprises de services publics et les organismes de réglementation ne pourront s’assurer que les investissements qu’ils réalisent ou approuvent sont compatibles avec les objectifs climatiques des gouvernements.

Le Conseil considère que la base fondamentale de tous les futurs systèmes électriques du Canada (en plus de la sécurité) devrait reposer sur trois piliers, soit une électricité fiable, abordable et carboneutre. Il est essentiel d’aligner les mandats des organismes de réglementation et de l’État ou de fournir des orientations politiques plus claires afin d’apporter une plus grande certitude aux marchés, de permettre une planification claire et optimisée à long terme, d’attirer des capitaux suffisants et compétitifs et de garantir un processus d’approbation raisonnablement prévisible et rapide.

Le GT1 a également constaté que, bien que la transition énergétique représente un défi important pour les systèmes électriques du Canada, de nombreux outils de planification efficaces existent déjà. L’accomplissement d’un mandat actualisé pour les objectifs climatiques du Canada obligera toutefois les gouvernements à fournir les orientations et les ressources nécessaires. Il existe deux outils essentiels pour ce faire : les évaluations indépendantes des trajectoires et les feuilles de route provinciales/territoriales pour une consommation énergétique carboneutre. Les évaluations des trajectoires commandées par les gouvernements provinciaux/territoriaux peuvent aider à déterminer les trajectoires les plus rentables pour atteindre la carboneutralité dans leur territoire et guider la prise de décision par les gouvernements, les services publics, les exploitants de systèmes et les organismes de réglementation. Les feuilles de route pour l’énergie carboneutre, quant à elles, fournissent des repères et des orientations aux organismes de réglementation, aux services publics et aux exploitants de systèmes sur la manière dont le gouvernement souhaite voir la transition se dérouler dans la province ou le territoire. Ainsi, ces outils fournissent une base stratégique défendable pour les décisions prises par les organismes de réglementation, les services publics et les exploitants de systèmes. De nombreuses provinces ont commandé des évaluations de trajectoires et au moins trois d’entre elles ont commandé des feuilles de route pour une consommation énergétique carboneutre.

L’approche en trois parties (mandats clarifiés, évaluations indépendantes des trajectoires et feuilles de route pour une consommation énergétique carboneutre) représente l’ensemble des interventions nécessaires de la part des gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre de l’analyse du GT1. Elles sont complétées par d’autres actions vitales, notamment la garantie d’une mobilisation précoce des collectivités et des communautés autochtones et la garantie de ressources financières et humaines nécessaires pour les gestionnaires de réseau et les organismes de réglementation.

Travaux en cours

Le GT1 continue d’étudier les contributions potentielles du gouvernement fédéral, y compris la définition des pratiques exemplaires et des leviers politiques les plus efficaces, afin d’aider à aligner la planification et la surveillance des réseaux électriques provinciaux et territoriaux sur les objectifs de carboneutralité, tout en veillant à ce que ces contributions respectent les compétences des provinces et des territoires en matière d’électricité. Plus particulièrement, le groupe de travail examine la portée et les caractéristiques suggérées des feuilles de route pour une consommation énergétique carboneutre si elles sont exigées comme condition d’accès à un financement fédéral.

Groupe de travail 2 – Approbation des projets et avantages pour les peuples autochtones

Le groupe de travail 2 (GT2) – Approbation des projets et avantages pour les peuples autochtones a été chargé d’examiner la réforme réglementaire et d’autres modifications des processus d’approbation nécessaires pour accélérer et simplifier le développement de projets d’électricité propre, tout en renforçant les possibilités de participation des communautés autochtones en tant que partenaires.

Résultats à ce jour

Les travaux du GT2 sont partis du constat que les projets d’électricité propre, y compris les infrastructures de production, de transport et de distribution, doivent tout simplement trouver des moyens d’être approuvés et construits à un rythme plus rapide pour que le Canada atteigne ses objectifs en matière de carboneutralité. Les réformes nécessaires déterminées par le GT2 sont importantes, elles incluent notamment : une meilleure coordination des autorisations entre plusieurs compétences ou organismes; la réduction des doubles emplois entre les exigences fédérales, provinciales et locales; la détermination des projets prioritaires pour une procédure accélérée; et une mobilisation plus précoce avec les principaux intervenants du projet et les détenteurs de droits. Étant donné que de nombreuses compétences à l’étranger éprouvent également des difficultés à mettre en place des processus d’autorisation et d’approbation efficaces, le Canada a la possibilité de devenir plus compétitif (et donc d’attirer des capitaux et des talents) en procédant à des réformes opportunes pour améliorer ces processus.

Le GT2 a relevé plusieurs obstacles à ces réformes, que l’on retrouve de manière cohérente d’une juridiction à l’autre. Il s’agit notamment de l’insuffisance de la planification stratégique et de l’alignement sur l’énergie carboneutre, des capacités limitées en matière de réglementation et d’autorisation, de la pénurie de main-d’œuvre qualifiée, du manque de clarté concernant les délais et les exigences de la procédure d’autorisation, de l’incertitude de l’environnement réglementaire et du manque de clarté concernant l’évolution des politiques fédérales. Pour surmonter ces obstacles, le Canada peut s’inspirer d’autres juridictions (comme le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Australie) ayant déjà pris des mesures pour réformer les autorisations afin d’accélérer la mise en œuvre de projets d’électricité propre. Le Canada peut également explorer les possibilités d’agir de concert avec ces juridictions pour ne pas manquer des occasions d’investissement.

Outre la réduction des émissions de gaz à effet de serre qui contribuent aux changements climatiques, la transition du Canada vers une économie carboneutre crée également des occasions pour aborder la relation historique entre les communautés autochtones et les projets énergétiques. En s’inspirant des effets négatifs et des exclusions des époques précédentes, la mise en place d’une infrastructure électrique carboneutre aujourd’hui pourrait au contraire, si elle est bien menée, offrir des avantages importants et contribuer à faire progresser la réconciliation économique avec les peuples autochtones. Parmi le large éventail de solutions définies par le GT2 figurent : le partage des capitaux et des revenus, la propriété des actifs, les accords sur les avantages pour la collectivité, la formation, l’emploi et le renforcement d’autres compétences communautaires, ainsi que les occasions commerciales. Il existe également une série d’initiatives en cours (mises en place par des collectivités et des organisations autochtones ainsi que par des gouvernements, des services publics et des organismes de réglementation) qui peuvent être soutenues et renforcées pour contribuer à lever les obstacles à la participation des Autochtones.

Le GT2 note également qu’il reste des défis importants à relever pour parvenir à une plus grande participation des Autochtones aux projets d’électricité. Pour les communautés autochtones, il s’agit notamment de défis comme le manque d’accès au financement, à l’éducation, à la formation technique, et la capacité à participer activement dans le développement des projets. Pour les promoteurs de projets, ces défis comprennent une compréhension insuffisante de la manière et du moment opportun pour impliquer les partenaires autochtones aux projets et les soutenir pour prendre des participations financières dans les projets. Ces défis peuvent entraîner des retards et des occasions manquées.

Travaux en cours

Le GT2 continue d’étudier les différentes variations dans les processus d’autorisation et d’approbation selon la juridiction, la région et le type d’infrastructure, afin de déterminer comment les défis rencontrés peuvent différer dans l’ensemble du Canada. Le groupe travaille également à trouver des solutions qui pourraient accélérer les approbations d’électricité propre et le développement de projets au rythme nécessaire pour atteindre les objectifs de carboneutralité, tout en continuant à respecter les droits et la participation des Autochtones et les préoccupations de la collectivité dans son ensemble.

Groupe de travail 3 – Capital et abordabilité

Le groupe de travail 3 (GT3) – Capital et abordabilité a été chargé d’examiner le rôle des gouvernements et des outils réglementaires dans l’attraction et l’amélioration de l’accès à des capitaux suffisants pour les projets d’électricité carboneutres (y compris l’accès au capital pour les communautés autochtones). Le GT3 travaille aussi à la définition et à l’analyse des investissements nécessaires pour aligner les systèmes électriques sur le principe de la carboneutralité ainsi que des implications pour les tarifs de l’électricité et les coûts énergétiques nets pour les consommateurs (« portefeuilles énergétiques »).

Résultats à ce jour

Le GT3 reconnaît que les besoins d’investissement pour la transition vers la consommation carboneutre sont importants. Cependant, le Canada s’est engagé dans cette transition en position de force et le coût et les avantages de ces investissements (qui comprennent à la fois des efforts de carboneutralité et l’expansion des réseaux électriques) seront répartis différemment entre les régions et les clients.

L’augmentation de la disponibilité de l’électricité propre offre de réels avantages économiques aux Canadiens et Canadiennes. Par exemple, les véhicules électriques, qui sont environ trois fois plus efficaces que les moteurs à combustion, peuvent réduire le coût de la conduite de plusieurs milliers de dollars par an pour les Canadiens et les Canadiennes. Comme de plus en plus de camions passent à l’électricité, on peut s’attendre à ce que les économies réalisées sur les coûts de livraison se répercutent sur les coûts des denrées alimentaires et des autres biens livrés, ce qui profitera à tous les Canadiens et Canadiennes. De plus, comme les prix de l’électricité sont réglementés dans la plupart des régions du Canada, le passage à l’électricité permet aux Canadiens et aux Canadiennes d’éviter les fluctuations des prix à la pompe, qui peuvent être difficiles à prévoir et qui ont un impact plus important sur les ménages à faible revenu.

D’autre part, les coûts associés à la transition du Canada seront également importants, y compris le coût de la réduction des émissions de l’infrastructure électrique existante, l’expansion et la modernisation du système électrique, ainsi que l’amélioration de la résilience et de la fiabilité du réseau. Ces coûts ont historiquement toujours été répercutés sur les contribuables dont la capacité à gérer des coûts plus élevés varie considérablement. L’impact régional de la transition vers la carboneutralité posera des problèmes à certaines provinces et territoires plus qu’à d’autres. Si elle n’est pas gérée avec soin, l’augmentation des prix de l’électricité peut avoir un impact disproportionné sur les groupes vulnérables tels que les ménages à faible revenu ainsi que sur les consommateurs commerciaux et industriels qui consomment beaucoup d’énergie et sont exposés au commerce.

La reconnaissance par le gouvernement fédéral de la nécessité pour l’assiette fiscale de partager une partie des coûts de l’électricité carboneutre avec l’assiette tarifaire (par le biais de nouveaux CII et d’autres programmes de financement) est la bienvenue. Des capitaux privés à faible coût seront également nécessaires pour minimiser les coûts de la transition et la charge financière pour les contribuables. Pour attirer suffisamment de capitaux, le Canada doit réduire les obstacles à l’investissement, notamment : la concurrence mondiale (et surtout américaine) pour les investissements; les risques associés à l’incertitude en matière de réglementation et de politique et aux délais d’approbation des projets; et le manque de clarté concernant la disponibilité et l’applicabilité des incitatifs financiers. Les projets de grande qualité qui ont fait l’objet d’une réduction adéquate des risques attireraient les capitaux nécessaires.

Travaux en cours

Le GT3 poursuit ses recherches sur l’impact de la transition vers la carboneutralité sur les contribuables et sur l’accessibilité de l’énergie en général, ainsi que sur le rôle que les mesures axées sur la demande et d’autres initiatives peuvent jouer dans l’atténuation de ces impacts. Le GT3 étudie également les moyens d’éliminer les obstacles à l’attraction de capitaux à faible coût pour les projets de transition.

Groupe de travail 4 – Planification et coopération régionales

Le groupe de travail 4 (GT4) – Coopération régionale étudie les questions de planification régionale et d’intégration régionale pour les systèmes d’électricité carboneutres, en cherchant des moyens d’encourager les provinces et les régions à coopérer en matière de planification de l’électricité et à renforcer l’intégration et l’interconnexion. Ce groupe étudie également les possibilités de normes régionales ou nationales pour faciliter les chaînes d’approvisionnement et les investissements.

Résultats à ce jour

Le GT4 a déterminé qu’à mesure que les provinces et les territoires décarbonent leurs systèmes électriques, une intégration régionale plus large, combinée à une planification et une coordination intergouvernementales, a le potentiel de soutenir les objectifs de fiabilité et de résilience à des coûts généraux inférieurs à ceux d’autres solutions existantes.

Pour diverses raisons, les réseaux provinciaux ont évolué historiquement sans grande considération pour la coopération interrégionale au sein du Canada. Des efforts sont toutefois en cours dans certaines régions (par exemple entre l’Ontario et le Québec et entre la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick) pour renforcer la coopération afin de soutenir les capacités et les objectifs de carboneutralité de manière plus systématique.

Travaux en cours

Les recherches du GT4 continueront à se concentrer sur une meilleure compréhension des obstacles à la coopération régionale, sur le rôle du gouvernement fédéral dans l’élimination de ces obstacles, sur les occasions particulières qui existent pour une plus grande coopération et sur les changements qui pourraient être nécessaires pour poursuivre les objectifs de carboneutralité de la manière la plus efficace et la moins coûteuse possible. Les recommandations veilleront à respecter les compétences provinciales en matière d’électricité. Le GT4 continue également d’examiner comment les normes nationales peuvent contribuer à faciliter la transition énergétique du Canada.

Groupe de travail 5 – Innovation et fiabilité

Le groupe de travail 5 (GT5) – Innovation et fiabilité est chargé d’examiner une série de questions relatives à l’adoption du marché, à l’innovation et à la fiabilité dans le cadre de la transition vers l’électricité carboneutre. Il s’agit notamment d’examiner les règles et réglementations du marché, tant du côté de l’offre que de la demande, pour trouver des moyens de mieux favoriser les ressources énergétiques flexibles, ainsi que d’étudier les outils stratégiques, les programmes et les normes qui favorisent le mieux le développement et l’adoption de nouvelles technologies et solutions.

Le GT5 analyse également les outils nécessaires au maintien et à l’amélioration de la fiabilité lors de la transition vers la carboneutralité. Dans certains cas, l’adoption rapide de nouvelles technologies a eu des conséquences imprévues sur la fiabilité, en particulier lorsque les technologies variables et les ressources de distribution sont devenues des solutions viables. Par exemple, les services auxiliaires précédemment fournis par les générateurs-alternateurs doivent désormais être assurés par le système de transmission. Le suivi de l’interaction des innovations avec le réseau électrique existant est un aspect important de la gestion de l’évolution vers la carboneutralité.

Résultats à ce jour

Le GT5 a constaté que pour maintenir la fiabilité actuelle pendant cette transition, les réseaux électriques devront évoluer pour prendre en charge un plus grand nombre de solutions de flexibilité à faible teneur en carbone, y compris des solutions à faible coût telles que les ressources énergétiques distribuées, la gestion de la demande et l’amélioration de l’efficacité.

Le déploiement de ces technologies et solutions, ainsi que d’autres technologies et solutions carboneutres, est toutefois confronté à plusieurs défis importants. Les structures de marché et les modèles de remboursement actuels comportent de nombreux obstacles, notamment des exigences réglementaires qui imposent des coûts aux contribuables et des aides gouvernementales qui favorisent certaines technologies ou manquent de coordination entre les objectifs et les programmes provinciaux et territoriaux.

Dans certains cas, les technologies énergétiques ont évolué plus rapidement que les cadres réglementaires destinés à soutenir l’innovation, ce qui peut entraîner une « paralysie au stade pilote » inutile en l’absence des réformes du marché et des institutions nécessaires pour faire passer les solutions émergentes à l’échelle supérieure. Les municipalités, les communautés autochtones et les autres intervenants manquent souvent de capacités et d’expertise pour s’y retrouver dans les nouvelles exigences en matière de financement et d’investissement et pour tirer parti des possibilités que ces innovations peuvent apporter à leurs collectivités.

Travaux en cours

Le GT5 continue d’examiner le rôle du gouvernement fédéral et les mécanismes potentiels de programmation et de financement pour apporter un soutien plus fort aux objectifs d’innovation et de fiabilité du secteur de l’électricité.

Recommandations préliminaires

Comme indiqué dans la section III, le travail pour le rapport final du Conseil est toujours en cours et les cinq groupes de travail du Conseil continuent d’examiner un large éventail de politiques potentielles et d’autres initiatives qui pourraient être utiles pour permettre à l’industrie de l’électricité de contribuer aux objectifs du Canada en matière de carboneutralité, tout en continuant à fournir de l’électricité fiable et à un prix abordable.

Au cours des travaux menés jusqu’à présent, le Conseil a retenu cinq thèmes qu’il a jugés particulièrement opportuns et qui méritent de faire l’objet de recommandations dans le présent rapport provisoire. Ces recommandations sont :

1. Améliorer la flexibilité du Règlement sur l’électricité propre (REP)

Le secteur canadien de l’électricité est actuellement l’un des plus propres du G20, avec plus de 80 % d’électricité sans émissions.^{Note de bas de page 3} Selon la modélisation d’Environnement et Changement climatique Canada, le REP proposé permettrait de réduire davantage les émissions de gaz à effet de serre du secteur de l’électricité, qui passeraient de 62 Mt à 9,8 Mt à l’échelle du Canada d’ici 2035^{Note de bas de page 4}. Bien que cela ne suffise pas à réduire les émissions à zéro, il en résulterait un système électrique largement carboneutre.

Dans l’ensemble, le Conseil soutient l’objectif principal du REP, qui est de décarboner en grande partie les systèmes d’électricité du Canada dans les années à venir. Le Conseil note que si un équilibre approprié entre la carboneutralité de l’électricité, le coût et la fiabilité est trouvé, l’énergie propre qui en résultera sera bien placée pour permettre à son tour à d’autres secteurs de l’économie d’atteindre la carboneutralité, tels que les transports, l’industrie et les bâtiments. Notre capacité à décarboner le reste de l’économie d’ici 2050 dépend en partie de notre capacité à trouver le bon équilibre concernant le REP. En revanche, si le système électrique porte un fardeau financier trop lourd ou s’il n’est pas en mesure de répondre de manière fiable à la demande croissante, il ne sera pas en mesure de soutenir la carboneutralité de l’économie d’ici 2050.

Le Conseil a examiné le REP provisoire et craint qu’il n’offre pas, dans sa forme actuelle, suffisamment de souplesse aux services publics, aux gestionnaires de réseau et aux acteurs du marché pour parvenir à l’équilibre souhaité. Pour de nombreuses provinces, notamment celles qui sont historiquement plus dépendantes des combustibles fossiles, il pourrait en résulter une certaine pression sur les coûts ou des risques pour la fiabilité qui pourraient, à leur tour, mettre hors de portée les objectifs plus larges de carboneutralité.

Une évaluation plus détaillée du REP, et donc un ensemble plus normatif de changements recommandés, dépasse la portée des travaux du Conseil. Néanmoins, le Conseil invite le gouvernement fédéral à envisager d’accorder une plus grande flexibilité aux entités concernées, en reconnaissant qu’une telle flexibilité pourrait faciliter la mise en œuvre du REP, le rendre plus abordable et permettre à l’électricité de décarboner d’autres secteurs de l’économie sur le long terme.

2. Modifier les conditions des crédits d’impôt à l’investissement (CII)

La transition vers l’énergie propre crée des occasions économiques considérables dans tout le Canada, mais elle nécessitera également d’importants investissements en capital. Par exemple, le plan d’action 2035 récemment dévoilé par Hydro-Québec, qui prévoit un investissement d’environ 170 milliards de dollars dans l’infrastructure d’électricité propre de la province au cours des 12 prochaines années seulement^{Note de bas de page 5}, soit plus de trois fois les investissements historiques, donne une indication de l’ampleur des investissements dans l’infrastructure électrique qui seront nécessaires dans les années à venir.

Le Conseil soutient l’utilisation des crédits d’impôt à l’investissement (CII) pour atteindre les objectifs à long terme en matière d’électricité carboneutre. Les CII en place et en cours d’examen par le gouvernement fédéral^{Note de bas de page 6} représentent un investissement historique des Canadiens et Canadiennes dans l’électricité propre. Cet investissement provenant de la base fiscale entraînera une baisse des coûts relatifs pour les contribuables, un changement qui reconnaît la nature sociétale de l’effort de carboneutralité.

Comme indiqué dans le budget 2023, l’octroi du CII pour l’électricité propre devrait être conditionnel à l’engagement des provinces et des territoires à produire de l’électricité carboneutre d’ici 2035. Bien que le Conseil comprenne le désir du gouvernement fédéral de tirer parti de cet investissement historique dans l’énergie propre en obtenant des engagements en faveur de ses objectifs plus larges en matière d’énergie carboneutre, il est très préoccupé par cette condition telle qu’elle est rédigée.

Si le REP ou une version de celui-ci entre en vigueur, le secteur de l’électricité sera déjà soumis à des normes nationales de rendement en matière d’émissions visant principalement l’horizon 2035. Le Conseil estime qu’il serait inefficace d’ajouter une série de conditions supplémentaires concernant les réductions d’émissions pour le même secteur et le même calendrier. En outre, étant donné que l’on ne s’attend pas à ce que le REP exige une carboneutralité absolue, cette condition pourrait être incompatible avec le règlement. Enfin, le Conseil note que si la condition proposée concerne l’horizon 2035, elle n’aborde pas l’objectif à plus long terme de parvenir à la carboneutralité à l’échelle de l’économie d’ici 2050, ce qui nécessitera des investissements historiques dans les systèmes électriques pour répondre à la demande liée à l’électrification généralisée.

Reconnaissant l’intention générale de cette condition (veiller à ce que les provinces et les territoires contribuent à la réalisation des objectifs de carboneutralité du Canada) le Conseil recommande de supprimer la condition relative aux engagements provinciaux et territoriaux en matière de carboneutralité. À la place, le Conseil recommande que le CII sur l’électricité propre soit conditionnel à l’engagement des provinces et des territoires à élaborer et à mettre à jour régulièrement des feuilles de route pour parvenir à une énergie carboneutre (pas seulement pour l’électricité) d’ici 2050, et à fournir des rapports annuels sur les progrès accomplis en vue de franchir les principales étapes.

Cette condition est entièrement alignée sur la politique fédérale tout en permettant une plus grande flexibilité en laissant aux gouvernements provinciaux et territoriaux le soin de définir la portée de chaque feuille de route pour un bilan carboneutre. Elle est nettement moins contraignante et donne aux provinces et aux territoires le plein contrôle sur les solutions les mieux adaptées à la situation unique de chaque région. Elle n’est pas contraignante, les provinces et les territoires n’étant pas tenus de respecter leurs feuilles de route, et elle est moins susceptible de susciter l’opposition. Cependant, le Conseil estime que ces feuilles de route, complétées par des rapports d’étape réguliers, peuvent être des outils essentiels et, en fin de compte, ouvrir la voie à une plus grande clarté, à une plus grande certitude et à une prise de décision opportune sur la voie d’une économie carboneutre.

Compte tenu de leur importance, le Conseil invite le gouvernement fédéral à envisager de fournir des orientations sur la portée de ces feuilles de route, dans le cadre des compétences fédérales.

3. Élargir la couverture des crédits d’impôt à l’investissement (CII)

Le Conseil soutient en principe les CII et l’engagement plus large du gouvernement fédéral à partager les coûts des objectifs de carboneutralité avec les autres ordres de gouvernement et les contribuables. Le Conseil approuve également la simplicité et la longévité des CII, qui ne devraient pas nécessiter une lourde procédure d’approbation projet par projet.

Le succès des CII dans la poursuite des objectifs de carboneutralité du Canada dépend toutefois de leur capacité à s’appliquer à tous les projets essentiels à la réalisation de ces objectifs, sans créer de distorsions involontaires. Le CII proposé pour l’électricité propre s’étend actuellement à un grand nombre d’investissements cruciaux nécessaires à la production carboneutre, y compris toutes les formes de production d’énergie propre, les interconnexions interprovinciales et le stockage. Toutefois, les investissements dans la transmission intraprovinciale, ainsi que dans les actifs de distribution et de nombreuses ressources énergétiques distribuées (RED), qui devraient tous jouer un rôle essentiel dans la réalisation des objectifs de carboneutralité de la manière la plus abordable possible pour les Canadiens et les Canadiennes, sont notablement absents.^{Note de bas de page 7}

Le Conseil n’a pas encore déterminé le besoin et les véhicules appropriés pour soutenir les RED et les actifs de distribution. Toutefois, le Conseil considère que l’infrastructure de transport fait partie intégrante de l’infrastructure d’électricité propre nécessaire pour atteindre les objectifs de carboneutralité à long terme. En effet, les investissements dans le transport interprovincial déclenchent presque invariablement des investissements dans les actifs de transport intraprovincial. De même, l’augmentation de la production d’électricité propre, qu’il s’agisse d’énergie éolienne et solaire, d’énergie nucléaire ou d’autres actifs, nécessitera invariablement des investissements dans le transport intraprovincial afin d’acheminer cette nouvelle énergie propre vers le marché. Il en va de même pour les efforts visant à décarboner les grands clients industriels dépendant des ressources naturelles, grâce à la fourniture d’électricité propre.

Le Conseil recommande donc d’inclure les infrastructures de transport intraprovinciales dans la portée du crédit d’impôt pour l’électricité propre. Cela contribuera grandement à garantir que les coûts nécessaires pour le développement de l’électricité soient partagés plus équitablement entre les contribuables et les usagers.

4. Offrir des garanties de prêts aux Autochtones

La transformation du secteur de l’électricité en cours au Canada entraînera des investissements sans précédent dans de nouvelles infrastructures de production, de transport et de distribution d’électricité, de stockage et de gestion de la demande. Le Conseil considère qu’il s’agit d’une occasion historique de faire progresser la réconciliation économique avec les Autochtones, particulièrement parce que la plupart des actifs seront situés sur des terres autochtones ancestrales.

La réconciliation économique commence par la garantie que les collectivités autochtones ont la possibilité de travailler en tant que partenaires du projet. Pourtant, historiquement, les politiques fédérales ont fortement limité la capacité des communautés autochtones à mobiliser des capitaux, ce qui constitue un obstacle important à un véritable leadership autochtone ou à un partenariat dans les projets d’infrastructure électrique. Ceci doit être rectifié.

Par conséquent, le Conseil soutient fermement l’annonce faite par le gouvernement du Canada dans l’Énoncé économique de l’automne 2023^{Note de bas de page 8} de créer un programme national de garantie d’emprunt pour les Autochtones afin d’aider les communautés autochtones qui souhaitent prendre des participations financières (ou des positions similaires) dans des projets d’électricité propre. Étant donné que les détails définitifs du programme doivent encore être déterminés pour le budget 2024, le Conseil recommande également que le financement des investissements dans l’électricité propre dans le cadre de ce nouveau mécanisme soit proportionnel à l’ampleur des besoins d’investissement prévus dans le secteur de l’électricité propre.

5. Relever les défis liés à la main-d’œuvre et aux chaînes d’approvisionnement

Les défis liés à la main-d’œuvre et à la chaîne d’approvisionnement, déjà présents dans l’ensemble de l’économie, constituent des obstacles particulièrement importants à la réalisation des objectifs du Canada en matière d’électricité carboneutre. En effet, la croissance rapide de la production d’électricité nécessaire pour atteindre ces objectifs pourrait être entravée par des lacunes importantes en matière de main-d’œuvre qualifiée. S’il n’y a personne pour installer les turbines, il n’y aura pas d’énergie propre. Bien qu’il n’entre pas dans le cadre du mandat et des discussions du Conseil, nous avons collectivement estimé que ce défi était suffisamment urgent pour mériter d’être souligné dans le présent rapport provisoire.

Le secteur canadien de l’électricité emploie 110 000 personnes dans les domaines de la production, du transport et de la distribution.^{Note de bas de page 9} En outre, des milliers de travailleurs supplémentaires permettent aux Canadiens et Canadiennes de brancher leurs appareils comprenant entre autres les appareils de chauffage et les véhicules électriques qui sont de plus en plus nombreux. À long terme, un doublement ou plus de la production d’électricité nécessitera une croissance similaire de la main-d’œuvre qualifiée. La croissance supplémentaire des nouvelles utilisations finales, particulièrement des véhicules et du chauffage, ne fera qu’ajouter au défi. À moyen terme, la volonté de carboneutralité et de croissance de l’énergie nécessitera également une main-d’œuvre qualifiée importante. Par exemple, dans son récent plan énergétique, Hydro-Québec a désigné la pénurie de main-d’œuvre qualifiée comme l’un des principaux risques pour la réussite du plan. Selon la société, la mise en œuvre du plan nécessitera 35 000 travailleurs qualifiés supplémentaires à temps plein, chaque année, au cours des 12 prochaines années.^{Note de bas de page 10}

Les pénuries de main-d’œuvre représentent également un risque à court terme. Selon une étude récente de Ressources humaines, industrie électrique du Canada, la main-d’œuvre actuelle devra augmenter de 25 % au cours des cinq prochaines années seulement pour répondre à la demande de nouvelles infrastructures électriques, et ceci en grande partie en raison de la croissance prévue de la production d’énergie renouvelable.^{Note de bas de page 11} La capacité réglementaire devra également augmenter pour répondre à la demande croissante et à la complexité des approbations de nouveaux projets.

Les défis liés à la chaîne d’approvisionnement ajoutent encore à la complexité et aux risques de la transition. La pandémie de COVID-19 et l’invasion de l’Ukraine par la Russie ont entraîné des pénuries de nombreuses matières premières essentielles ce qui a provoqué des retards et des augmentations de prix pour les technologies et les composants clés de l’électricité tels que les transformateurs de distribution. La concentration des chaînes d’approvisionnement en technologies propres dans quelques pays clés crée un risque supplémentaire ce qui oblige à se recentrer sur la délocalisation de la production nationale ou sur le développement de liens plus étroits avec des alliés internationaux clés. Les récentes annonces faites par les États-Unis pourraient offrir des occasions au Canada à cet égard.

Il n’existe pas de solution miracle à ces défis. Le Conseil note que le gouvernement fédéral a travaillé sur des initiatives visant à résoudre les problèmes de main-d’œuvre et de chaîne d’approvisionnement pour l’économie propre en général.^{Note de bas de page 12} Il n’en reste pas moins que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour relever les défis uniques de l’électricité, et ce de toute urgence. Le Conseil exhorte le gouvernement fédéral à s’appuyer immédiatement sur ces initiatives en lançant une initiative consacrée aux problèmes de main-d’œuvre et de chaîne d’approvisionnement dans le secteur de l’électricité, qui peuvent mettre en péril notre capacité à réussir la transition énergétique.

Prochaines étapes

À mesure que le Conseil poursuivra ses discussions, nous inviterons les intervenants du secteur de l’électricité et les membres du public à participer à notre processus de mobilisation. Les intervenants seront invités à répondre aux questions de discussion en décembre 2023 et janvier 2024 qui peuvent être trouvées sur la page Web du Conseil.

Le Conseil s’appuiera sur les informations et les commentaires reçus dans le cadre de ce processus, ainsi que sur les recherches en cours, les mobilisations ciblées des intervenants et les discussions en cours au sein du Conseil et des groupes de travail, pour formuler et mettre au point ses recommandations. Le Conseil prévoit de les achever d’ici mai 2024, soit 12 mois après sa création.