Évaluation horizontale de la mise en œuvre des comités consultatifs et de surveillance autochtones (CCSA) pour les projets d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et de remplacement de la canalisation 3

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
11 mars, 2024

Table des matières

• Reconnaissance des territoires traditionnels
• Reconnaissance de participation
• Terminologie
• Sigles
• Résumé
• Objectif du rapport
• Profil de l’initiative des CCSA
• Objectifs, portée et approche de l’évaluation
• Constatations de l’évaluation
• Pertinence et nécessité de maintenir les CCSA
• Efficacité : atteinte des résultats immédiats escomptés
• Efficacité : résultats intermédiaires
• Efficacité : progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme
• Efficience
• Conclusions et recommandations
• Annexe A : Vue détaillée de la méthodologie
• Annexe B : Principales questions de l’évaluation
• Annexe C : Liste des études de cas
• Annexe D : Réponse détaillée de la direction et plan d’action

Liste des tableaux et figures

• Tableau 1 : Distinctions entre les CCSA
• Tableau 2 : Dépenses prévues par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)
• Tableau 3 : Dépenses prévues par RNCan pour les CCSA (de 2017-2018 à 2020-2021)
• Tableau 4 : Total des dépenses prévues et des dépenses réelles par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)
• Tableau 5 : Dépenses prévues et dépenses réelles d’une année sur l’autre par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)
• Figure 1 : Modèle logique de l’initiative des CCSA (2016)
• Figure 2 : Sources de données de l’évaluation
• Encadré 1 : Évolution du contexte législatif
• Encadré 2 : Chronologie des principaux événements du projet TMX depuis les consultations de la phase III jusqu’à la mise en œuvre de la phase IV

Reconnaissance des territoires traditionnels

L’équipe d’évaluation et le groupe de travail horizontal sur l’évaluation reconnaissent que les projets d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et de remplacement de la canalisation 3 restent particulièrement controversés, avec une forte résistance de la part des nations et des communautés autochtones, ainsi que de certains groupes non autochtones.

• Dans la province de la Colombie-Britannique, le pipeline Trans Mountain traverse de nombreux territoires traditionnels et réserves des Premières Nations.
• Dans la province de l’Alberta, le pipeline Trans Mountain et le tracé du remplacement de la canalisation 3 traversent plusieurs territoires traditionnels de Premières Nations visés par le Traité 6 et le Traité 7, ainsi que la Métis Nation of Alberta (région 3).
• Dans la province de la Saskatchewan, le tracé du remplacement de la canalisation 3 traverse les territoires traditionnels de Premières Nations visés par le Traité 6 et le Traité 4, ainsi que la Métis Nation of Saskatchewan.
• Dans la province du Manitoba, le tracé du remplacement de la canalisation 3 traverse les territoires traditionnels de Premières Nations visés par le Traité 1 et le Traité 2, ainsi que la Métis Nation of Manitoba.

Nous reconnaissons que les nations autochtones situées à l’intérieur des frontières coloniales du Canada vivent, depuis des temps immémoriaux, sur cette terre (« île de la Tortue ») et sur leurs territoires respectifs. Nous concluons en reconnaissant que leur langue, leur culture, leur histoire passionnante et le soin qu’ils n’ont cessé d’apporter à cette terre sont un enrichissement pour nos collectivités et pour les générations passées, présentes et futures.

Reconnaissance de participation

Dirigée par la Direction générale de l’audit et de l’évaluation (DGAE) de RNCan, cette évaluation a utilisé un modèle d’évaluation participative qui a mobilisé les principaux partenaires et intervenants dans la conception conjointe et la réalisation de l’évaluation. L’évaluation a été menée par Innovation 7 (i7), une société d’experts-conseils appartenant à des Autochtones qui se spécialise dans l’évaluation de programmes.

L’équipe d’évaluation tient à exprimer sa gratitude aux membres du groupe de travail horizontal, aux membres des caucus autochtones et fédéraux des comités consultatifs et de surveillance autochtones pour le projet de remplacement de la canalisation 3 et le projet d’agrandissement du réseau TMX (les comités) ainsi qu’aux effectifs du secrétariat des CCSA pour avoir partagé avec nous leur vision du monde, leurs connaissances et leurs expériences en appui à cette évaluation. Compte tenu du caractère unique de ces comités et dans un esprit d’élaboration conjointe, l’équipe d’évaluation s’est efforcée de s’adapter et de répondre aux besoins et aux préoccupations des membres des caucus autochtones et fédéraux du CCSA-Canalisation 3 et du CCSA-TMX.

Ce rapport d’évaluation se veut la synthèse et le reflet de ce que nous avons recueilli auprès des membres des CCSA, des effectifs de tous les ministères participants, des ressources des caucus et des membres des nations et communautés potentiellement touchées qui ont fait part de leur expérience et de leur parcours dans la création et la mise en œuvre continue des CCSA, ainsi que dans l’accès au financement des CCSA et à des mesures de soutien plus larges.

Terminologie

La terminologie associée aux peuples autochtones a changé à plusieurs reprises au cours des 150 dernières années. Nous, les auteurs de ce rapport, reconnaissons que le langage est fluide et qu’il peut évoluer au fil du temps. Nous reconnaissons également que de nombreux peuples autochtones s’auto-identifient et peuvent ne pas utiliser le langage ou les définitions employés dans ce rapport.

Sigles

AVC	activité de vérification de la conformité
BPA-Ouest	Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (RNCan)
CCSA	comité consultatif et de surveillance autochtone
comités	CCSA-Canalisation 3 et CCSA-TMX
CVR	Commission de vérité et réconciliation
ECCC	Environnement et Changement climatique Canada
FFADA	femmes et filles autochtones disparues et assassinées
GCC	Garde côtière canadienne
GU	gestion des urgences
GUI	gestion des urgences et intervention
IU	intervention d’urgence
LEP	Loi sur les espèces en péril
LGFP	Loi sur la gestion des finances publiques
MPO	ministère des Pêches et des Océans
NU	Nations Unies
P et M	partenariats et mobilisation (anciennement BPA-Ouest, RNCan)
PPE	partenariat de parcours économiques
PRC3	projet de remplacement de la canalisation 3
REC	Régie de l’énergie du Canada (anciennement Office national de l’énergie [ONE])
RNCan	Ressources naturelles Canada
S et C	subventions et contributions
SA	surveillance autochtone
SCS	Sous-comité socioéconomique (sous-comité du CCSA-TMX)
SPAC	Services publics et Approvisionnement Canada
TC	Transports Canada
TMC	Trans Mountain Corporation
TMX	projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain

Résumé

À propos de l’évaluation

Ce rapport présente les constatations de l’évaluation horizontale de la mise en œuvre des comités consultatifs et de surveillance autochtones (CCSA) pour les projets d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet TMX) et de remplacement de la canalisation 3 (projet PRC3). L’évaluation porte sur la période allant de 2016-2017 à 2020-2021 et se concentre sur la pertinence, le rendement et l’incidence des CCSA, ainsi que sur la nécessité de leur maintien. Les données ayant permis d’étayer les constatations ont été essentiellement recueillies entre septembre 2021 et mai 2022. De ce fait, l’évaluation exclut de sa portée les décisions et les événements les plus récents qui influent sur la conception et la mise en œuvre des CCSA (p. ex., Plan d’action relatif à la Déclaration des Nations Unies, publié en juin 2023).

Les comités consultatifs et de surveillance autochtones – un parcours unique

Les CCSA sont des organismes consultatifs conjoints, uniques et novateurs entre les Autochtones et le gouvernement. Bien que les deux CCSA soient bien distincts, ils sont tous deux censés accroître la participation des Autochtones à la surveillance et au suivi, par le gouvernement fédéral, d’un grand projet énergétique. Ressources naturelles Canada (RNCan) copréside les deux CCSA et fait office de secrétariat pour soutenir leurs activités, y compris l’administration de leurs programmes de financement sous forme de contribution. La Régie de l’énergie du Canada (REC) participe activement aux deux CCSA, notamment en facilitant la mise en œuvre de leurs programmes de surveillance autochtone. Le soutien technique et scientifique est assuré par RNCan, la REC et, dans le cas du CCSA-TMX, par d’autres ministères fédéraux associés à ce grand projet (à savoir : Pêches et Océans Canada, la Garde côtière canadienne, Transports Canada et Environnement et Changement climatique Canada).

Bâtir des relations fondées sur la confiance et le respect grâce à une appréciation des différentes visions du monde et à un processus d’élaboration conjointe est essentiel à la réussite des CCSA. De même, élaborée avec la participation conjointe des caucus autochtones et fédéraux des CCSA, cette évaluation avait pour but d’équilibrer et de présenter l’histoire de la création et de la mise en œuvre des CCSA sous l’angle de ces deux visions du monde et ces expériences très différentes.

Ce qui est ressorti de l’évaluation

Pertinence

Il est ressorti de l’évaluation que les CCSA étaient considérés comme une étape importante vers la réalisation de l’engagement du gouvernement du Canada en faveur de la réconciliation.

Les CCSA sont toujours nécessaires, car le gouvernement fédéral s’est engagé à les mettre en œuvre tout au long du cycle de vie de ces projets énergétiques. En outre, les progrès accomplis par rapport aux objectifs initiaux des CCSA ont été ralentis par l’ampleur des processus d’élaboration conjointe et par l’apparition de la COVID-19. Il est escompté que les CCSA, en tant que mécanisme permettant de faciliter la surveillance autochtone de ces grands projets énergétiques et la formulation d’avis à l’intention du gouvernement, atténuent l’incidence de ces projets sur l’environnement, et que les nations et les communautés potentiellement touchées évoluent au cours de la durée de vie des projets. Si les CCSA restent pertinents, il est possible d’ajuster et d’améliorer leur conception.

Efficacité : atteinte des résultats escomptés à court terme

Les CCSA ont efficacement défendu les préoccupations des Autochtones et les ont portées au premier plan de la surveillance réglementaire de ces grands projets énergétiques. La création des CCSA a été marquée par un engagement en faveur d’un processus d’élaboration conjointe et d’une mobilisation de la part des hauts responsables. Cette assise était essentielle pour mieux comprendre la vision du monde de chacun et bâtir des relations fondées sur la confiance. Selon les caucus autochtones des CCSA, le niveau de mobilisation des hauts responsables a diminué, à l’exception de celui de la Régie de l’énergie du Canada.

Les membres des caucus autochtones et les personnes approchées dans le cadre des consultations régionales de l’évaluation considèrent les CCSA comme une étape positive vers le respect des engagements de la Couronne, et comme un mécanisme plus efficace pour faciliter la participation des Autochtones et la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des organismes de réglementation et des décideurs fédéraux. Cependant, les visions diffèrent quant à la manière dont les CCSA doivent évoluer. Les membres des caucus autochtones souhaitent faire évoluer les CCSA, tandis que certains membres des caucus fédéraux considèrent que les CCSA doivent continuer à être mis en œuvre tel que cela est décrit dans le mandat élaboré conjointement, et ce, au moins jusqu’à ce qu’une nouvelle vision soit définie et approuvée de manière conjointe.

Les caucus autochtones des deux CCSA ont formulé de nombreux avis et recommandations à l’intention du gouvernement fédéral. Si les CCSA ont reçu des réponses à certains de ces avis, les membres des caucus autochtones indiquent que, de leur point de vue, le gouvernement a tardé à répondre officiellement aux avis et aux recommandations qui lui ont été adressés. Cette situation ébranle les relations fondées sur la confiance et amène les membres des caucus autochtones à remettre en question l’engagement du gouvernement dans le processus des CCSA. Les mandats des CCSA, tel qu’ils sont rédigés actuellement, ne précisent pas clairement à qui incombe le pouvoir de formuler des recommandations à l’intention du gouvernement ni la manière dont le consensus est défini du point de vue des CCSA. Ce manque de clarté peut contribuer au retard pris par les ministères fédéraux dans la formulation de leurs réponses officielles.

Les CCSA ont amélioré les ressources des nations et des communautés autochtones afin de renforcer la capacité de surveillance de ces projets énergétiques grâce à la création de programmes de surveillance autochtone distincts. Bien que ces programmes soient considérés comme un aboutissement important et positif des CCSA, des difficultés subsistent en ce qui concerne la formation initiale et continue et le maintien des surveillants autochtones (SI). Les membres des caucus autochtones et les SI souhaitent que l’on investisse davantage dans la formation continue des SI et dans la création de programmes et de postes de SI plus pérennes.

Efficacité : atteinte des résultats intermédiaires

Les CCSA ont permis de mettre en place une approche fondée sur le partenariat entre les membres fédéraux et autochtones des comités, y compris le processus d’élaboration conjointe du mandat de chaque comité, ainsi que l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de SI. Néanmoins, il est nécessaire d’accroître la communication et la sensibilisation au niveau des nations et des communautés. Les membres des caucus autochtones des deux comités ont indiqué qu’ils ne disposaient ni des ressources ni du temps nécessaires pour sensibiliser efficacement toutes les nations et communautés concernées par les projets, et qu’il leur était particulièrement difficile d’approcher celles qui s’opposent à ces projets énergétiques ou qui se sont désengagées du processus des CCSA. Il a été souligné que ces voix et ces points de vue devaient être recueillis par les membres des CCSA et pris en compte lors des discussions avec les organismes de réglementation fédéraux, bien qu’ils puissent également être recueillis par les ministères fédéraux lorsque ces derniers collaborent directement avec les titulaires de droits. Cela met en évidence la complexité de l’approche adoptée par le gouvernement fédéral pour collaborer avec les nations et les communautés autochtones.

Les CCSA ne bénéficient pas actuellement d’un financement à long terme. Cela limite la capacité des comités à entreprendre des investissements plus stratégiques, et les membres des caucus autochtones estiment que cela mine la confiance des dirigeants autochtones dans l’engagement du gouvernement fédéral à continuer à soutenir les Comités pendant toute la durée de vie de ces projets.

Il existe des éléments démontrant que les CCSA suscitent des changements systémiques plus larges, notamment l’avènement de changements organisationnels au sein de la REC et l’élargissement des programmes de SI à d’autres projets énergétiques. Il est ressorti de l’évaluation que les éclairages des CCSA ont été pris en compte dans des initiatives menées à plus grande échelle par le gouvernement fédéral, telles que l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées (FFADA). Cependant, les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX se sont dits déçus que des CCSA n’aient pas été mis en place pour d’autres grands projets énergétiques récemment approuvés par le gouvernement fédéral.

Efficacité : progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme

Les CCSA sont considérés comme une amélioration importante quant à la manière dont les peuples autochtones sont mobilisés, notamment avec la reconnaissance du droit des nations autochtones potentiellement touchées d’être associées aux processus d’examen et de surveillance réglementaires des grands projets énergétiques au Canada. Les CCSA permettent de remédier à un certain nombre de questions qui ne sont pas fondées sur les droits.

Il est ressorti de l’évaluation que, grâce aux CCSA, les dirigeants autochtones ayant participé à l’évaluation ont indiqué se sentir plus à l’aise et en confiance à l’égard du processus réglementaire. Les programmes de SI sont considérés comme une composante essentielle des CCSA, car ils ont permis de renforcer la capacité des nations et communautés potentiellement touchées à faire en sorte que leurs membres soient présents sur le terrain pour surveiller les projets et en rendre compte aux dirigeants communautaires et aux représentants des CCSA.

Les membres des caucus autochtones ont indiqué que les progrès accomplis dans l’avancement des deux projets énergétiques n’auraient probablement pas été aussi importants sans les CCSA.

Efficience

Les CCSA sont généralement considérés comme ayant la bonne composition et la bonne structure. Les membres des caucus autochtones, en particulier celui du CCSA-TMX, souhaitent que les processus et les pratiques de gouvernance, ainsi que la gestion des connaissances issues des documents des CCSA soient renforcés. Les partenaires fédéraux et les représentants du secrétariat des CCSA s’accordent généralement à dire que les processus de gouvernance devraient être renforcés, y compris la structure des réunions des CCSA, la discipline et la planification, afin de refléter de manière adéquate les niveaux de ressources annuels. Les membres des caucus autochtones des deux comités souhaitent une plus grande délégation de pouvoirs et de prise de décision.

Il est ressorti de l’évaluation que le secrétariat des CCSA ne fonctionnait pas de manière optimale. En raison de l’absence de financement permanent, le secrétariat des CCSA de RNCan a recours à des mesures de dotation temporaires et, de plus en plus, à des effectifs subalternes et moins expérimentés. Un fort taux de rotation a également été observé au niveau des hauts responsables. Ces facteurs, combinés à l’absence de planification à long terme permettant d’affecter les ressources aux priorités, ont contribué à l’incapacité de répondre pleinement aux attentes des caucus autochtones des CCSA. Cela s’est traduit par des tensions croissantes et une pression accrue sur les effectifs du secrétariat, contribuant potentiellement au fort taux de rotation des effectifs du secrétariat et des personnes chargées de la mise en œuvre du programme de contributions et, en fin de compte, à la diminution des niveaux de confiance. Face à ces difficultés, le caucus autochtone du CCSA-TMX a demandé que le secrétariat soit transféré en dehors du gouvernement et qu’il relève directement du caucus autochtone. Les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 sont favorables à un secrétariat autochtone distinct, mais pas nécessairement en dehors du gouvernement.

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX et quelques membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont estimé que l’administration du programme de contributions restait « paternaliste » et sous le contrôle du gouvernement, et qu’elle ne reflétait pas les engagements pris en faveur de la réconciliation et de l’autodétermination. Les effectifs de RNCan au sein du secrétariat des CCSA et les personnes chargées de la mise en œuvre du programme de contributions estiment que les systèmes financiers employés par RNCan ne sont pas suffisants pour appuyer une initiative horizontale complexe comme les CCSA. En outre, les différents systèmes financiers et processus de suivi des activités et du rendement utilisés par chaque ministère participant et l’absence d’obligation de rendre compte horizontalement de leurs activités et dépenses liées aux CCSA contribuent à rendre difficile le suivi de l’ensemble des dépenses et des résultats des CCSA.

Mesures, processus et outils en appui à l’évaluation de l’incidence des CCSA

Il existe des éléments démontrant que des processus et des outils ont été élaborés pour appuyer les CCSA, mais des efforts supplémentaires sont nécessaires. Les accords de contribution des CCSA ont permis de faciliter l’accès des Autochtones à des renseignements (tels que la cartographie des sites importants), à des outils ou à d’autres ressources concernant le développement de l’infrastructure énergétique. Plusieurs ministères fédéraux assurent également un soutien technique auprès des CCSA.

Les ministères emploient un certain nombre de mesures et d’indicateurs de rendement pour suivre les progrès accomplis dans le cadre des CCSA, mais ces renseignements ne sont pas communiqués lors des réunions des CCSA. Les membres des caucus autochtones se sont demandé si le modèle logique des CCSA comportait des résultats et des mesures de rendement appropriés. Plus précisément, le modèle logique actuel était considéré comme ne reflétant pas avec exactitude les résultats attendus par les nations et les communautés potentiellement touchées. Cela a posé des difficultés dans la conduite de cette évaluation.

Favoriser la diversité et l’inclusion

Il est ressorti de l’évaluation que les CCSA avaient atteint l’objectif qu’ils s’étaient fixé à l’origine, à savoir la création d’un comité assurant une représentation diversifiée et équilibrée de ses membres, notamment au niveau des sexes et avec la présence de membres issus des Premières Nations et de la Métis Nation. Certains répondants ont indiqué que les comités devraient inclure davantage les jeunes, les aînés et les gardiens des savoirs traditionnels.

Les deux comités se focalisent sur les risques et les priorités associés aux projets énergétiques. Le CCSA-Canalisation 3 s’attache à accroître la participation des Autochtones aux possibilités économiques associées au projet énergétique, et à vérifier que le projet a bien produit les avantages économiques promis. Le CCSA-TMX a appelé à une meilleure planification et à une meilleure surveillance des effets socioéconomiques du pipeline.

Le potentiel de partage des avantages économiques et de réconciliation économique a été un facteur de premier plan pour inciter les représentants des nations et communautés potentiellement touchées à participer au processus d’élaboration conjointe des CCSA. Les données publiées par les promoteurs de chaque projet indiquent que les nations et communautés touchées ont bénéficié de ces grands projets énergétiques. Toutefois, les coprésidents autochtones des deux comités ont fait part de leurs préoccupations, notamment auprès du ministre des Ressources naturelles, quant au fait qu’il persiste une inégalité d’accès aux principaux programmes et aux possibilités de partage des avantages. Épaulé par un financement issu du Budget de 2022 (103,4 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2022-2023), RNCan s’est récemment engagé à travailler avec les partenaires fédéraux à l’élaboration d’un nouveau Cadre national sur le partage des avantages pour les grands projets de ressources naturelles situés sur les territoires autochtones.

Enseignements retenus

L’équipe d’évaluation a mis en évidence un certain nombre de facteurs qui ont favorisé ou entravé l’atteinte des résultats des CCSA, ainsi que plusieurs enseignements liés à la mise en place de ces types d’organismes consultatifs et de surveillance conjoints entre les Autochtones et le gouvernement. Il faut du temps pour favoriser un processus d’élaboration conjointe et bâtir des relations positives fondées sur la confiance. Cette réalité doit être prise en compte dans les délais liés à la création de comités similaires à l’avenir.

Pour faire progresser la réconciliation, les mots ont leur importance. Pour les membres des caucus autochtones, certains termes comme « durée de vie du projet », « pangouvernemental » et « initiatives horizontales » sont interprétés comme un engagement, pris par l’ensemble du gouvernement, à collaborer avec les partenaires autochtones pendant toute la durée de vie des projets en vue d’une réconciliation constructive et d’avantages partagés. Une compréhension et une entente communes à l’égard de ces termes sont essentielles pour bâtir des relations fondées sur la confiance, au même titre que l’engagement des hauts responsables en faveur du travail commun et des résultats des CCSA.

Comme il s’agit de nouveaux organismes consultatifs horizontaux, les membres des caucus autochtones gagneraient à recevoir une formation d’introduction à certains sujets tels que l’appareil gouvernemental, le processus budgétaire et les exigences en matière de responsabilisation visées par la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Une formation serait également bénéfique pour les représentants fédéraux, conformément à l’appel à l’action no 57 de la Commission de vérité et réconciliation, et pour comprendre les répercussions des traumatismes intergénérationnels. Par ailleurs, dès les premiers stades de la création des comités, les membres pourraient bénéficier de l’aide d’un facilitateur qui, lors des réunions, pourrait amener les membres à surmonter les étapes difficiles de la dynamique de groupe et à évoluer vers des relations fondées sur la confiance qui permettent aux comités d’exploiter pleinement leur potentiel.

Une plus grande attention devrait être accordée au secrétariat quant à son rôle d’appui auprès de ces organismes consultatifs et de surveillance conjoints entre les Autochtones et le gouvernement, et à la nécessité de veiller à ce qu’il soit adéquatement doté en effectifs et en ressources pour mener à bien son mandat.

Recommandations et réponses de la direction

Les recommandations ont été élaborées par l'équipe d'évaluation. Étant donné que les CCSA sont une initiative horizontale à laquelle participent plusieurs ministères fédéraux et partenaires autochtones, toutes les parties ont été associées à l’élaboration de l’évaluation et de la réponse de la direction et du plan d’action. Les mesures décrites dans la réponse de la direction et le plan d’action seront mises en œuvre conjointement par les ministères fédéraux et les CCSA. Un résumé de la réponse et de la direction et du plan d’action est présenté ci-dessous. Un tableau plus détaillé des mesures de la direction, y compris tous les jalons et tous les postes responsables, est présenté à l’Annexe D.

Recommandations, réponse de la direction et plan d'action

Recommandations	Réponse de la direction et plan d’action
Recommandation 1 : Il est recommandé que chaque CCSA, sous la conduite des coprésidents, entame des discussions stratégiques afin de s’entendre sur la vision qu’il convient de lui offrir par la suite, y compris dans les domaines de prise de décision commune et d’élaboration conjointe future. Cette vision devrait orienter les discussions quant au modèle le plus approprié pour chaque CCSA, y compris la participation et l’engagement attendus des hauts responsables de chaque ministère fédéral participant, et les changements opérés devraient être pris en compte dans le mandat des comités, le cas échéant.	La direction est d’accord. L’élaboration de la vision future des CCSA des projets TMX et Canalisation 3 est en cours. Les discussions se poursuivront, notamment au travers d’événements réguliers, de collaboration et de sensibilisation avec les dirigeants des nations touchées. En réponse à la recommandation 1 : La collaboration avec les nations touchées se poursuivra et contribuera à orienter l’avenir du programme. Par la suite, les conversations porteront sur certains facteurs tels que la manière dont le rôle du secrétariat est administré, la proportion de financement destiné aux projets communautaires, la composition des caucus autochtones et les effectifs d’appui à la surveillance (employeurs, responsables de programme, TI, soutien administratif, etc.). Le mandat de chaque CCSA fera l’objet d’un examen stratégique et sera actualisé au besoin, y compris en définissant plus clairement la participation et l’engagement de la REC et des autres ministères fédéraux. Les autres modifications porteront sur les enseignements retenus et la mise à jour du modèle de mise en œuvre, y compris le financement, la gouvernance et les domaines de travail. Date d’achèvement prévue : novembre 2024
Recommandation 2 : Il est recommandé que la REC, en conjonction avec les CCSA, continue à faire évoluer et à élaborer des programmes de surveillance autochtone plus pérennes pour les CCSA, en garantissant la cohérence de la rémunération, en assurant un investissement permanent dans le perfectionnement des compétences et en gérant les attentes des SI en ce qui concerne la viabilité de ces postes.	La direction est d’accord avec la recommandation visant à faire évoluer et à développer conjointement la profession de SI. Il est essentiel que le développement de la profession de surveillant autochtone reste du ressort des experts autochtones en la matière. La REC entend collaborer de manière efficace avec les surveillants autochtones en cultivant et entretenant des relations avec ces derniers et en leur offrant des possibilités sur le long terme. En outre, la REC aide les CCSA à établir des relations parallèles avec d’autres ministères afin d’élargir le champ d’application de la surveillance autochtone. Le plan d’action en réponse à la recommandation 2 comprend ce qui suit : Élaboration d’un plan stratégique visant à créer un titre de compétences pour la surveillance autochtone et sa mise en œuvre. Partage des enseignements tirés de la surveillance terrestre et maritime et participation des surveillants autochtones à la formulation d’avis spécialisés en vue de faire progresser les systèmes réglementaires. Élaboration de la stratégie nationale de surveillance autochtone de la REC. Depuis la création des CCSA, la REC a renforcé ses capacités internes afin de soutenir l’évolution de ces programmes. À la suite de l’engagement pris en 2021 d’élaborer une stratégie nationale de surveillance autochtone dans le cadre de la REC, des progrès ont été accomplis sur le plan de l’affectation des ressources et de la recherche, aboutissant ainsi à la formulation initiale du cadre de collaboration. Ce cadre mettra l’accent sur les structures et les objectifs de la REC dans sa relation avec les SI, mais pas sur la profession de SI. L’élaboration du cadre prévoit la collecte de données et l’instauration de mécanismes redditionnels afin de veiller à ce que les CCSA soient associés et informés tout au long du processus. De même, la REC a recruté et formé deux anciens SI dans le but d’obtenir la désignation d’inspecteur, ce qui pourrait contribuer à la définition de schémas de carrière pérennes pour les SI. La REC conservera des effectifs et une aide adéquate pour les programmes de SI tout au long de l’élaboration du cadre. Date d’achèvement prévue : mars 2025
Recommandation 3 : Il est recommandé que les CCSA et le gouvernement fédéral élaborent une définition commune du terme « consensus » en ce qui concerne les avis et recommandations au gouvernement et les conditions des réponses de celui-ci, ainsi qu’un processus structuré visant à faciliter la réception et le suivi des avis et recommandations des CCSA au gouvernement (p. ex., accuser réception des avis ou recommandations; clarifier les domaines dans lesquels les CCSA peuvent formuler des avis ou des recommandations; s’engager sur les délais de réponse du gouvernement aux avis ou aux recommandations des CCSA une fois qu’ils ont été reçus; et, enfin, assurer le suivi des réponses aux CCSA).	La direction est d’accord. Dans le cadre de l’élaboration du plan stratégique (recommandation 4), les CCSA des projets TMX et Canalisation 3 définiront la stratégie à long terme, qui contribuera à orienter la formulation des avis. Le plan d’action en réponse à la recommandation 3 comprend ce qui suit : Mise en œuvre d’une boucle de communication et de ressources appropriées et accessibles afin de faire en sorte que les avis puissent être reçus et que l’on puisse y répondre pour les deux CCSA. Le destinataire de l’avis doit respecter un délai pour transmettre sa réponse. Les avis doivent être recueillis dans un registre et une stratégie doit être élaborée pour organiser des discussions sur les points inscrits audit registre afin de remédier aux problèmes. Lors de la planification continue du travail, les deux CCSA redéfiniront un cadre de mesure du rendement comprenant notamment des indicateurs de rendement clés (IRC) pertinents et des normes de service concernant les réponses. Une compréhension commune et des principes de consensus seront intégrés au mandat révisé (lien avec la recommandation 1). Date d’achèvement prévue : novembre 2024
Recommandation 4 : Dans l’esprit de l’engagement pris pour toute la durée de vie du projet, il est recommandé que chaque CCSA élabore un plan stratégique à long terme précisant sa vision, ses résultats ultimes et ses priorités stratégiques axées sur la nature à long terme de ce projet. Chacun de ces plans stratégiques à long terme devrait être étayé par un plan d’investissement quinquennal et par des plans de travail annuels dans lesquels sont définis les priorités, les engagements et les résultats escomptés en fonction des niveaux de financement approuvés, ainsi que les ressources affectées à la mise en œuvre des plans annuels.	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 4, les CCSA des projets TMX et Canalisation 3 mènent des discussions sur la planification stratégique à long terme dans le cadre de la planification du travail à venir pour les cinq prochaines années. En réponse à la recommandation 4 : [CAVIARDÉE] Les comités produiront des plans de travail afin d’y énoncer les priorités annuelles. Ces plans de travail seront basés sur des objectifs stratégiques plus larges et sur des éléments de travail clés approuvés par les caucus autochtones, et intégreront les résultats des consultations régionales au sujet des projets TMX et Canalisation 3. Date d’achèvement prévue : novembre 2024
Recommandation 5 : Il est recommandé que RNCan entame des discussions relatives à des modalités de financement à plus long terme, telles que la mise en place des CCSA à titre d’initiative continue dotée d’un financement permanent ou d’un financement sous forme de contribution à plus long terme (p. ex., sur dix ans). D’autres modalités de financement seraient nécessaires si la décision était prise de transférer le secrétariat des CCSA à un organisme externe dirigé par des Autochtones.	La direction est d’accord. Les nations touchées ont fait part de leur objectif à long terme de créer un organisme de réglementation énergétique autochtone, financièrement indépendant, soutenu par la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Les discussions en matière de gouvernance permettront d’élaborer des mesures qui, à l’avenir, seront intégrées dans les modalités applicables aux subventions et aux contributions. Les étapes exploratoires en réponse à la recommandation 5 comprendront ce qui suit : Discussions directes entre les caucus autochtones, les dirigeants et les organismes centraux, sur la base des décisions de financement du gouvernement Participation à la mise en œuvre de la mesure 34 du plan d’action de la DNUDPA. Participation à l’élaboration du Règlement sur les accords ministériels autochtones (RAMA). Plan stratégique à long terme précisant l’étendue des travaux (à savoir les travaux qui seraient considérés comme dépassant le cadre d’autorité des programmes sur les projets TMX ou Canalisation 3) et autres projets réglementés par la REC. Étude des exemples existants pour obtenir des modalités de financement à long terme, sur la base des décisions de financement du gouvernement. Date d’achèvement prévue : juin 2024
Recommandation 6 : Il est recommandé que RNCan, en collaboration avec les CCSA, effectue un examen de la gouvernance afin de déterminer et d’établir l’ordre de priorité des politiques, procédures et pratiques de gouvernance du CCSA qui nécessitent un renforcement et l’élaboration d’un plan pour combler les lacunes. De plus, il devrait veiller à ce que tous les renseignements liés aux activités des CCSA se trouvent sur un lecteur accessible et partagé et à ce que les comités reçoivent régulièrement des mises à jour financières. Dans ce dernier cas, tous les ministères participants seraient tenus de faire un suivi constant et de produire des rapports au moins une fois par année sur leurs dépenses du CCSA, les progrès réalisés à l’égard des résultats et les obstacles à l’atteinte des résultats.	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 6, les CCSA des projets Canalisation 3 et TMX procéderont à un examen des politiques, procédures et pratiques de gouvernance des comités et des sous-comités, mettront en évidence les points forts et les possibilités d’amélioration et apporteront des mises à jour aux politiques, aux procédures, aux mandats, aux modalités de programme et aux autres mesures des CCSA, au besoin, afin d’assurer une meilleure concordance avec les priorités. Date d’achèvement prévue : mars 2027
Recommandation 7 : L’objectif, le travail et les possibilités de financement des CCSA doivent être communiqués de manière plus efficace aux nations et communautés potentiellement touchées. Par conséquent, RNCan devrait veiller à ce que les caucus autochtones soient adéquatement dotés en ressources pour entamer un dialogue en personne et virtuel avec les membres des nations et communautés potentiellement touchées.	La direction est d’accord. En 2022, les deux CCSA ont adopté un modèle de financement plus réactif qui confère des capacités renforcées aux programmes de dotation et de sensibilisation des caucus autochtones, et ce, afin de favoriser une communication constructive avec les communautés potentiellement touchées. L’utilisation stratégique et adaptative des médias sociaux et d’autres outils techniques se poursuivra afin de mieux faire connaître les CCSA au sein des nations touchées. Les plans visant à ce que les deux CCSA mettent en œuvre les décisions prises dans le cadre du Budget de 2024 sera élaborée de manière conjointe. Cela permettra de confirmer les coûts et le calendrier et d’éclairer les futures décisions en matière de planification. Date d’achèvement prévue : décembre 2024
Recommandation 8 : RNCan devrait entamer des discussions avec les membres des CCSA afin de déterminer où le secrétariat des CCSA devrait être installé pour garantir l’efficacité des activités et l’obtention de résultats. Si la décision est prise de maintenir le secrétariat au sein du gouvernement, il est recommandé que RNCan, en concertation avec les membres des CCSA, élabore un plan de dotation pour le secrétariat (y compris l’unité des S et C), en y indiquant les postes, les niveaux et les compétences nécessaires pour appuyer chaque CCSA. En ce qui concerne la dotation du secrétariat, la préférence devrait être donnée aux employés autochtones. Du fait de la nature à long terme de ces comités, RNCan devrait demander l’autorisation de doter le secrétariat au moyen de mesures de dotation permanentes.	La direction est partiellement d’accord. En réponse à la recommandation 8, RNCan continuera à mettre en place des équipes de secrétariat efficaces en attirant, en recrutant, en maintenant en poste et en perfectionnant des effectifs pour ce travail unique. La préférence sera donnée aux employés autochtones. Les CCSA, dans le cadre de l’examen global de la gouvernance qui relève de la planification stratégique à long terme des CCSA, évaluera l’incidence d’un placement du secrétariat à l’extérieur du gouvernement et les ressources nécessaires à un tel placement, et définiront clairement les rôles et les responsabilités (se reporter à la recommandation 5). Date d’achèvement prévue : novembre 2024
Recommandation 9 : Il est recommandé que RNCan, en collaboration avec les représentants de chaque CCSA, examine le modèle logique des CCSA du point de vue autochtone (p. ex., visions du monde des Autochtones), l’élabore conjointement et le reformule au besoin. Cet examen devrait permettre de convenir des extrants et des résultats escomptés des CCSA, des indicateurs de rendement clés et du calendrier de collecte de données pour éclairer la surveillance et l’évaluation en cours, ainsi que le futur cadre d’évaluation.	La direction est d’accord. Le plan d’action en réponse à la recommandation 9 comprend ce qui suit : L’élaboration conjointe d’un modèle logique permettrait d’appuyer les futures évaluations, ainsi que le cadre de rendement cité mentionné en réponse à la recommandation 3. Il est également nécessaire d’obtenir la contribution des nations touchées : un nouveau modèle logique pourrait être un sujet à aborder lors des futurs événements de consultation à l’échelle de la région ou à l’échelle du tracé (recommandation 7). Pour obtenir des conseils sur un modèle logique approprié sur le plan culturel, les CCSA mettront en place de groupes de travail réunissant des aînés ou des jeunes. Ces groupes de travail ou cercles pourront également fournir des orientations sur les plans stratégiques globaux et les modèles de gouvernance visés dans la recommandation 4. Date d’achèvement prévue : novembre 2025
Recommandation 10 : Il est recommandé que RNCan surveille les avantages économiques que retirent les nations et communautés potentiellement touchées par ces grands projets énergétiques, et qu’il établisse des rapports à ce sujet.	La direction est partiellement d’accord. Les nations demandent à obtenir des rapports financiers pertinents et accessibles, mais les avantages économiques totaux que retirent les nations autochtones potentiellement touchées sont souvent inscrits dans des accords confidentiels conclus entre le promoteur et la nation. Il est possible d’obliger les promoteurs à communiquer le nombre d’accords conclus, mais cela ne répondra probablement pas aux attentes des nations potentiellement touchées. Les mesures adoptées par la direction en réponse à la recommandation 10 comprennent ce qui suit : Une analyse de toutes les S et C des CCSA (actuelles et depuis la création des CCSA), y compris des renseignements sur les répercussions et les avantages pour les communautés, sera compilée dans un tableau de bord, puis publiée sur les sites Web des deux CCSA dans le cadre de mises à jour permanentes destinées aux nations touchées. Le Cadre national sur le partage des avantages (CNPA) est en cours d’élaboration et des indicateurs visant à mesurer le succès de sa mise en œuvre seront établis à la suite de la consultation des principaux intervenants et de l’élaboration des composantes essentielles du Cadre en collaboration avec les groupes autochtones. Le CCSA-TMX a déjà commencé un programme de surveillance socioéconomique qui sera achevé d’ici l’été 2024. Date d’achèvement prévue : décembre 2025

Objectif du rapport

Ce rapport présente les constatations de l’évaluation horizontale de la mise en œuvre des comités consultatifs et de surveillance autochtones (CCSA) pour les projets d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet TMX) et de remplacement de la canalisation 3 (projet PRC3). L’évaluation porte sur une période allant de 2016-2017 à 2020-2021, et se concentre sur la pertinence, le rendement et l’incidence des CCSA, ainsi que sur la nécessité de leur maintien.

Cette évaluation est la première du genre, à Ressources naturelles Canada (RNCan), à se fonder sur le principe d’élaboration conjointe avec les peuples autochtones.

Les comités consultatifs et de surveillance autochtones – un parcours unique

Les comités consultatifs et de surveillance autochtones sont des organismes consultatifs conjoints, uniques et novateurs entre les Autochtones et le gouvernement. Il est essentiel, pour les CCSA, que toutes les parties comprennent que les visions différentes du monde sont une composante importante permettant d’aboutir à une compréhension culturelle et historique et de bâtir des relations fondées sur le respect.

Les visions du monde trouvent leur source dans des approches différentes de la connaissance, de l’interdépendance et de la science. Les cultures autochtones sont axées sur une compréhension holistique de l’ensemble qui a résulté de leur existence et de leurs expériences. Les peuples autochtones s’attachent à préserver leur histoire, leur culture, leur langue et leur environnement pendant au moins sept générations. Les gouvernements opèrent dans le cadre d’un système différent, contraint par le temps, les ressources financières et les exigences en matière d’intérêt public, de gestion financière, d’approvisionnement, de consultation, d’équilibrage des intérêts et de délégation des pouvoirs et des autorisations. La compréhension de ces visions du monde fondées sur l’histoire de ces relations, tant passées que présentes, est essentielle pour toutes les parties concernées.

Élaborée conjointement avec les caucus autochtones et fédéraux des CCSA, cette évaluation avait pour but d’équilibrer et de présenter l’histoire des CCSA sous l’angle de ces deux visions du monde et expériences très différentes en ce qui concerne la création et la mise en œuvre des CCSA.

Profil de l’initiative des CCSA

Contexte

Au Canada, les peuples des Premières Nations, des Inuits et des Métis jouissent de droits uniques qui leur sont garantis en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. L’article 35 reconnaît et confirme les droits existants, ancestraux ou issus de traités, des peuples autochtones.^{Note de bas de page 1} Les tribunaux canadiens ont établi que la Couronne avait l’obligation légale de consulter les peuples autochtones chaque fois qu’elle envisageait de mener une action susceptible d’influer sur les droits protégés par l’article 35, ce qui comprend, le cas échéant, l’adoption de mesures d’atténuation ou d’accommodement. Une consultation constructive des peuples autochtones est nécessaire avant de prendre des décisions qui pourraient porter atteinte à ces droits, comme la construction d’un pipeline traversant des terres autochtones. En outre, le gouvernement du Canada s’est engagé à mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). La consultation est un aspect essentiel de la DNUDPA.

En 2016, le gouvernement du Canada a annoncé pour la première fois l’approbation du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (doublement du pipeline de Trans Mountain existant et agrandissement du terminal maritime de Westridge) et du projet de remplacement de la canalisation 3 (remplacement du pipeline existant par un nouveau pipeline construit selon des normes contemporaines). Parallèlement à ces annonces, le ministère des Ressources naturelles s’est engagé à renforcer la participation des Autochtones à la surveillance de ces projets énergétiques, en commençant par la création et l’élaboration conjointe d’un comité consultatif et de surveillance autochtone (CCSA) pour chacun d’eux.

Si chaque CCSA devait fonctionner de manière indépendante, les deux CCSA avaient pour objectif de rassembler les dirigeants autochtones et fédéraux afin de formuler des avis à l’intention des organismes de réglementation et de surveiller les projets pipeliniers respectifs, y compris avec une participation accrue des Autochtones à la surveillance et au suivi par le gouvernement fédéral. Les CCSA devaient constituer la base d’une nouvelle relation entre les peuples autochtones et le gouvernement du Canada en ce qui concerne ces projets énergétiques, les pipelines existants et les voies de transport maritime connexes.

Grâce aux ressources et aux pouvoirs existants et nouveaux, il était prévu que les CCSA :

• donnent aux peuples autochtones potentiellement touchés la possibilité de participer de manière constructive à la création et à la mise en œuvre conjointes des CCSA;
• constituent un organe permettant aux communautés de dialoguer avec les organismes de réglementation et les gouvernements fédéraux;
• permettent aux peuples autochtones potentiellement touchés de participer à la surveillance et à la formulation d’avis à l’intention des organismes de réglementation sur l’ensemble du cycle de vie des projets, y compris la construction, l’exploitation et le déclassement.

Les pipelines énergétiques peuvent être source de discorde au Canada, tant pour les peuples autochtones que pour les peuples non autochtones, qui sont souvent divisés entre ceux qui souhaitent protéger l’environnement et ceux qui considèrent les pipelines comme un moyen de favoriser le développement économique et de réduire la pauvreté, en particulier chez les nations et les communautés autochtones. Il est souvent difficile de trouver un terrain d’entente entre ces points de vue opposés. Ces deux grands projets énergétiques étaient et demeurent particulièrement controversés, avec une résistance de la part des Premières Nations et de la Métis Nation. Le projet PRC3 s’est heurté à une certaine résistance le long de la canalisation, notamment avec la formation de camps de protestation en opposition au projet. Le projet TMX s’est heurté à une forte résistance de la part des communautés et nations autochtones et des communautés non autochtones. En avril 2018, face à l’opposition, Kinder Morgan Canada Inc. (le promoteur de l’époque) a suspendu toutes les activités non essentielles et les dépenses liées au projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. En réponse, le gouvernement fédéral a racheté le projet pour 4,5 milliards de dollars en mai 2018.

S’il est probable que les projets TMX et PRC3 auront des répercussions néfastes sur l’environnement, le gouvernement du Canada les a approuvés en estimant qu’ils étaient dans l’intérêt public et que ces répercussions pouvaient être justifiées à la lumière des avantages considérables attendus des projets et des mesures envisagées pour en atténuer les effets (y compris des mesures d’accommodement en faveur des Autochtones)^{Note de bas de page 2}. Pour prendre sa décision d’approuver ces projets, le gouvernement s’est appuyé sur un large éventail de renseignements, notamment les résultats des processus d’évaluation environnementale et des consultations menées par la Couronne auprès des peuples autochtones potentiellement touchés. Les deux projets ont été assujettis à de nombreuses conditions pour garantir l’atténuation des effets néfastes et s’assurer que les mesures d’accommodement élaborées avec les groupes autochtones sont mises en œuvre.

L’un des aspects essentiels à la création des CCSA était que la participation des Autochtones se fasse sans préjudice : la participation des membres autochtones aux CCSA ne devait pas être interprétée comme un soutien ou une opposition à ces projets énergétiques, et ne changeait en rien l’obligation de consultation du gouvernement du Canada.

Gouvernance des CCSA et distinctions entre chacun

Il y a deux CCSA bien distincts, chacun ayant sa propre structure de gouvernance. Les deux comités sont coprésidés par un représentant du caucus autochtone de chaque CCSA et de RNCan. Chaque comité est guidé par un mandat qui énonce sa vision, sa mission, sa gouvernance, etc. Les mandats des deux comités ont été élaborés conjointement par le gouvernement, les dirigeants autochtones et les représentants des communautés autochtones potentiellement touchées dans le cadre d’une série de consultations à l’échelle du tracé et à l’échelle de la région.

Chaque CCSA a la composition suivante :

• Un comité principal constitué de membres du caucus fédéral et du caucus autochtone.
• Un secrétariat fédéral destiné à appuyer les comités, composé d’employés du gouvernement et d’entrepreneurs relevant de la Direction des partenariats et de la mobilisation (P et M) du secteur Nòkwewashk de RNCan. Celui-ci comporte notamment une unité des subventions et contributions (S et C) chargée de superviser l’administration des programmes de contributions des CCSA.
• Un soutien technique est fourni aux deux comités par les ministères fédéraux associés (se reporter au Tableau 1). Un financement a également été octroyé à la plupart de ces ministères et organismes afin qu’ils puissent s’acquitter de ce rôle.
• Des sous-comités pour les deux CCSA. Ce sont eux qui assurent la majorité du soutien et de l’expertise techniques (se reporter au Tableau 1).

Si les deux CCSA sont présentés dans le cadre d’une seule et même évaluation, il existe des différences importantes dans la conception, la structure, la mise en œuvre et le rendement de chacun (se reporter au Tableau 1). L’équipe à l’origine de cette évaluation s’est efforcée de cerner les différences entre les deux CCSA, notamment en ce qui concerne la planification, la structure, la mise en œuvre et les résultats.

Tableau 1 : Distinctions entre les CCSA

À propos du projet

Domaines	CCSA-TMX	CCSA-Canalisation 3
Objectif du grand projet énergétique	Doublement du pipeline existant et agrandissement du terminal maritime de Westridge en vue d’accroître la capacité du système pipelinier.	Remplacement du pipeline existant par un nouveau pipeline construit selon des normes contemporaines.
Promoteur (responsable du projet)	Trans Mountain Corporation (société de la Couronne fédérale)	Enbridge Inc. (secteur privé)
Situation géographique du projet	Le projet TMX s’étend sur deux provinces (l’Alberta et la Colombie-Britannique) et traverse des environnements terrestres et maritimes.	Le projet PRC3 s’étend sur trois provinces : l’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba.
Nations et communautés autochtones concernéesNote de bas de page 3	129 nations et communautés autochtones potentiellement touchées figurent sur la liste de consultation de la Couronne pour le projet TMX	109 nations et communautés autochtones potentiellement touchées figurent sur la liste de consultation de la Couronne pour le projet PRC3

 

À propos du comité

Domaines	CCSA-TMX	CCSA-Canalisation 3
Calendrier de la mise en œuvre des CCSA	Le CCSA a été créé avant le début de la construction du projet.	Lorsque le CCSA-Canalisation 3 a été créé, la construction était achevée en Alberta, et les activités de construction se poursuivaient en Saskatchewan et au Manitoba, en plus du déclassement des trois segments traversant l’Alberta, la Saskatchewan et le Manitoba.
Composition des CCSA	13 membres autochtones et 6 hauts représentants principaux du gouvernement fédéral.	16 membres autochtones et 2 représentants du gouvernement fédéral.
Nomination du caucus autochtone	Lors du processus d’élaboration conjointe du mandat, les représentants des dirigeants autochtones ont organisé des réunions régionales au cours desquelles les représentants des communautés ont sélectionné les membres amenés à représenter leur région au sein du caucus autochtone du CCSA. Les candidatures sont restées ouvertes jusqu’à ce que chaque candidat ait eu l’occasion d’exprimer son souhait et son objectif de représenter les nations et communautés potentiellement touchées et la Métis Nation dans chaque région désignée. Certains membres ont été élus par vote, d’autres par acclamation.	Bien que le processus spécifique varie quelque peu en fonction de la région (province) et entre les Premières Nations et la Métis Nation, le processus de nomination des membres est coordonné par le secrétariat du CCSA-Canalisation 3. Selon la région, les dirigeants autochtones sont invités à proposer des candidatures ou effectuer des nominations, et ils peuvent également procéder à un vote. Le secrétariat diffuse une liste de noms afin d’obtenir la confirmation des dirigeants autochtones.
Ministères et organismes fédéraux (caucus fédéral)	RNCan REC MPO GCC TC ECCC	RNCan REC
Sous-comités	Surveillance autochtone Transport maritime Socioéconomique Collaboration Table des politiques Gestion des urgences OpérationsNote de bas de page 4	Surveillance autochtone Gestion des urgences Communications et collaboration Formation et renforcement des capacités
Fonctionnement et soutien des comités	Les sous-comités comptent des membres du CCSA et des personnes qui n’en font pas partie.	Les sous-comités comptent des membres du CCSA et des personnes qui n’en font pas partie.

Ressources allouées à l’initiative des CCSA

En 2016, le gouvernement fédéral a alloué un total de 101,7 millions de dollars à l’initiative des CCSA sur une période de six ans, de 2016-2017 à 2021-2022. Ce montant était constitué d’une tranche de 2,5 millions de dollars de fonds existants en appui au processus d’élaboration conjointe des CCSA (qui a eu lieu en 2016-2017), et d’une tranche de 99,2 millions de dollars de nouveaux fonds alloués sur cinq ans (de 2017-2018 à 2021-2022) aux ministères fédéraux en appui au travail des CCSA (se reporter au Tableau 2). Au total, 43,7 millions de dollars ont été alloués aux coûts de fonctionnement et 58 millions de dollars aux subventions et contributions (S et C). Il était prévu que ces S et C financent des activités visant à appuyer les objectifs et les priorités des CCSA et le renforcement de la capacité des communautés potentiellement touchées à participer au processus des CCSA et à la surveillance continue des projets.

Toutefois, au moment de l’approbation du financement, un troisième CCSA était également envisagé pour le projet de gaz naturel liquéfié de Pacific NorthWest (projet de GNL de PNW). En 2017, ce projet a été annulé par le promoteur. En conséquence, aucun CCSA n’a été mis en place pour ce projet et l’alLieu de fonds prévue a été réduite de 10,8 millions de dollars (dont 5,5 millions en S et C).

L’allocation totale destinée au CCSA-TMX et au CCSA-Canalisation 3 s’élevait donc à 90,9 millions de dollars, dont 2,5 millions de dollars de fonds existants . De cette somme, 9,35 millions de dollars ont été alloués pour soutenir les fonctions fédérales de base^{Note de bas de page 5}, ce qui aboutit à un total de 79,05 millions de dollars de nouveau fonds en appui aux activités et aux programmes de contributions des CCSA.

Les renseignements financiers fournis par les organismes fédéraux participants indiquent que les dépenses prévues au cours de la période visée par cette évaluation (de 2017-2018 à 2020-2021) s’élevaient à environ 59,64 millions de dollars (se reporter au Tableau 2), le reste devant être dépensé en 2021-2022^{Note de bas de page 6}.

 

Tableau 2 : Dépenses prévues par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)

Ministère	Dépenses prévues	Objectif
Ressources naturelles Canada	50,7 millions de dollars	Participer activement en tant que membre et coprésident des comités principaux des deux CCSA, ainsi qu’en tant que membre des différents sous-comités de chaque CCSA; appuyer et exercer la fonction de secrétariat des CCSA; et faciliter la création et la mise en œuvre du programme de contributions des CCSA.
Régie de l’énergie du Canada	6,6 millions de dollars	Participer en tant que membre des comités principaux des deux CCSA, ainsi qu’en tant que membres des différents sous-comités de chaque CCSA, y compris en mettant à disposition des capacités scientifiques et techniques. Cela suppose notamment d’assister aux réunions des comités; de préparer des renseignements et de les partager avec les comités; de répondre aux questions des comités sur l’état d’avancement de la conformité et de l’application de la loi et les activités liées au projet; et d’assurer une sensibilisation. La REC facilite également les visites des projets pour les groupes autochtones et soutient activement la conception et la mise en œuvre des programmes de SI des CCSA.
Transports Canada	0,81 million de dollars	Participer activement aux comités et fournir un soutien scientifique et technique permanent aux fins d’examen et d’analyse, dans le but d’éclairer les délibérations des comités et l’interprétation des lois pour lesquelles ces ministères sont compétents, et d’étayer la surveillance des données liées à leur mandat ministériel.
Pêches et Océans Canada / Garde côtière canadienne	1,5 million de dollars
Environnement et Changement climatique Canada	0,003 million de dollarsNote de bas de page 7
Total	59,64 millions de dollars

Les données financières indiquent que le budget global du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 a été réparti selon un rapport approximatif de 76:24. Les fonds prévus au titre du budget de RNCan destiné aux CCSA (répartis entre les deux comités) au cours de la période d’évaluation s’élevaient à 50 654 382 dollars, comme l’indique le Tableau 3. Il n’existait pas de données permettant d’établir une ventilation similaire pour les autres partenaires fédéraux.

Tableau 3 : Dépenses prévues par RNCan pour les CCSA (de 2017-2018 à 2020-2021)

Dépenses prévues	CCSA-TMX	CCSA-Canalisation 3	Total
Secrétariat	3 492 799 $	2 374 580 $	5 867 379 $
Comité	4 691 500 $	1 592 200 $	6 283 700 $
S et C	30 423 490 $	8 079 813 $	38 503 303 $
TOTAL	38 607 789 $Note de bas de page 8	12 046 593 $Note de bas de page 9	50 654 382 $
Pourcentage du total	76,2 %	23,8 %

Résultats escomptés des CCSA

Il est présenté ci-dessous un modèle logique décrivant et illustrant la manière dont les CCSA devaient fonctionner, en reliant les activités aux extrants, aux résultats intermédiaires et aux résultats à plus long terme. Ce modèle logique a été élaboré par le gouvernement fédéral dans le cadre du processus d’approbation du financement des CCSA en 2016. Il n’a donc pas été élaboré conjointement avec les représentants des nations et communautés autochtones potentiellement touchées.

Les discussions avec les membres des caucus autochtones du groupe de travail horizontal de cette évaluation ont permis de mettre en évidence les domaines de priorités et de résultats supplémentaires suivants à examiner dans le cadre de l’évaluation :

• Bâtir des relations fondées sur la confiance;
• Efficacité opérationnelle des CCSA;
• Capacité à approcher les nations et les communautés potentiellement touchées et à collaborer avec elles;
• Renforcer les capacités des nations et communautés potentiellement touchées;
• Les CCSA ont contribué à susciter des changements systémiques plus larges;
• Les CCSA sont en mesure de conseiller les décideurs et, en fin de compte, d’éclairer les décisions prises;
• Il existe un apprentissage bidirectionnel entre les membres des CCSA, ainsi qu’entre les surveillants autochtones (SI) des CCSA et les inspecteurs fédéraux.

Dans la mesure du possible, l’équipe d’évaluation s’est efforcée d’évaluer et de prendre en compte ces domaines tout au long de l’évaluation.

Figure 1 : Modèle logique de l’initiative des CCSA (2016)

Objectifs, portée et approche de l’évaluation

Approche

Les membres interrogés au sein des caucus autochtones des deux CCSA ont indiqué que la REC avait rejoint les comités en adoptant le bon état d’esprit et qu’elle s’était engagée, dès le départ, à opérer des changements concrets et pérennes. En appui à cette approche, l’évaluation a été menée selon un modèle d’évaluation participatif visant à mobiliser les principaux partenaires et intervenants dans la conception conjointe et la conduite de l’évaluation.

Fondée sur des méthodes de recherche et d’évaluation participatives, l’évaluation reconnaît les rapports de force asymétriques et les inégalités systémiques et s’est évertuée à répondre aux questions, aux préoccupations et aux besoins des principaux partenaires et intervenants associés aux CCSA. L’évaluation a été orientée par un groupe de travail horizontal (GTH) composé de sept représentants fédéraux et huit représentants des caucus autochtones (tous membres actuels ou anciens des CCSA). Le GTH a été mis sur pied pour superviser l’évaluation. Les représentants du gouvernement fédéral au GTH ont fait office de porte-parole pour les organismes fédéraux participants, tandis que les membres des caucus autochtones ont fait office de porte-parole des caucus autochtones des deux comités. Outre le GTH, les évaluateurs ont présenté des mises à jour à un groupe de travail sur l’évaluation horizontale composé d’effectifs d’évaluation travaillant dans les ministères fédéraux participant aux CCSA, et notamment RNCan, la REC, MPO/GCC, TC et ECCC.

Tout au long de l’évaluation, les évaluateurs ont rencontré le GTH à intervalles réguliers, au cours desquels les principales approches d’évaluation, les documents et les rapports de constatations préliminaires ont été examinés aux fins de commentaires, puis révisés en fonction des rétroactions, des questions et des préoccupations reçues.

Le cadre d’évaluation était fondé sur les approbations de financement initiales et sur le modèle logique de l’initiative des CCSA. Ce dernier a été créé dans le cadre du processus d’approbation du financement fédéral, avant que les CCSA ne soient pleinement établis; il n’a donc pas fait l’objet d’une élaboration conjointe.

Bien que l’approche d’élaboration conjointe de cette évaluation ait eu pour effet de rallonger le temps nécessaire à son achèvement, elle a permis aux membres des caucus autochtones et fédéraux d’être entendus et aux évaluateurs d’instaurer un climat de confiance; elle a également conduit à des changements dans la méthodologie et à un élargissement des domaines d’évaluation, ce qui a abouti à des constatations et à un cadre d’évaluation soutenus de manière conjointe. Toutefois, il n’a pas été possible de s’entendre dans tous les domaines. En particulier, les membres des caucus autochtones des deux comités ont exprimé le souhait que chaque CCSA fasse l’objet d’une évaluation distincte. Lors de la phase de planification de l’évaluation, il a été déterminé que l’évaluation serait de nature horizontale et qu’elle porterait sur les deux CCSA.

Méthodologie de l’évaluation

L’évaluation s’est fondée sur une conception à méthode mixte consistant en un ensemble de méthodes et d’analyses visant à répondre aux principales questions de l’évaluation relativement à la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la rentabilité. Les méthodologies et approches employées sont résumées ci-dessous. Les données ont été essentiellement recueillies entre septembre 2021 et mai 2022. De plus amples détails figurent à l’Annexe A.

Figure 2 : Sources de données de l’évaluation

Présentation des résultats

Dans cette évaluation, les termes suivants sont employés pour décrire le nombre de répondants partageant des points de vue similaires et ainsi établir des constatations :
La grande majorité : plus de 75 % du groupe de répondants
La majorité : plus de 50 % et jusqu’à 75 % du groupe de répondants
Certains : plus de 25 % et jusqu’à 50 % du groupe de répondants
Quelques-uns : jusqu’à 25 % du groupe de répondants

Limites

Ci-dessous figure une vue d’ensemble des limites qui ont influé sur la conduite de l’évaluation et sur les constatations qui en sont issues.

Approcher toutes les nations et communautés touchées
L’une des principales limites de l’évaluation a été de trouver des moyens de recueillir le point de vue des personnes qui ont décidé, pour une raison ou une autre, de ne pas participer aux activités des CCSA. Le groupe de travail horizontal de l’évaluation n’a pas soutenu la réalisation d’un sondage auprès des membres des communautés et nations potentiellement touchées.

Dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX, des invitations ont été envoyées aux anciens invités et participants des initiatives de consultation du CCSA-TMX. Cette liste comprenait les personnes qui ont été invitées à ces initiatives, mais qui n’y ont pas participé. Bien qu’imparfaite, l’évaluation a permis d’approcher les personnes qui avaient le moins participé aux CCSA grâce aux séances de consultation régionale du CCSA-TMX. Néanmoins, il est ressorti des discussions avec les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX que ces consultations n’avaient pas permis d’approcher les représentants des communautés et nations qui se sont activement désengagées du processus des CCSA. Cela était prévisible étant donné la capacité limitée des membres des CCSA à mener des actions de sensibilisation pendant la pandémie.

Comme il a été indiqué précédemment, le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 n’était pas favorable à une approche de consultation régionale, car il avait récemment entrepris des consultations à l’échelle de la région et à l’échelle du tracé, et était réticent à l’idée de renouveler l’expérience. En réponse à l’orientation donnée par le caucus autochtone du groupe de travail horizontal, l’équipe d’évaluation a examiné les rapports issus de ces consultations en tant que « mesure » de consultation directe. La limite de cette dernière approche résidait dans le fait que les domaines examinés lors de ces séances de consultation n’ont pas été pensés pour éclairer spécifiquement l’évaluation.

Capacité à garantir la participation au processus d’évaluation

Les volets de l’évaluation consacrés à l’examen des études de cas et aux entrevues se sont heurtés aux limites suivantes :

• Difficulté à retrouver les personnes-ressources liées au projet ou à faire en sorte qu’elles participent aux entrevues sur les études de cas, souvent en raison de leur mutation vers d’autres postes;
• Difficulté à obtenir l’accord des personnes à interroger pour éclairer l’examen des études de cas, avec un faible taux de participation aux entrevues complémentaires qui s’explique, pour l’essentiel, par les autres priorités concurrentes des répondants.

Mesurer les résultats du programme de contributions des CCSA

Les rapports descriptifs finaux issus des projets financés étaient souvent axés sur les extrants et manquaient de détails en matière de résultats. Par ailleurs, tous les projets sélectionnés pour le volet de l’évaluation consacré à l’examen des études de cas n’ont pas soumis de rapport descriptif final.

Accès aux renseignements nécessaires

Tout au long de l’évaluation, l’équipe a eu des difficultés à accéder en temps utile aux documents et aux renseignements financiers relatifs à la création et au fonctionnement courant des CCSA, ainsi qu’aux organigrammes du secrétariat. Les difficultés rencontrées sont imputées à la nature horizontale des CCSA et à la nécessité de veiller à ce que les ministères rendent systématiquement compte de leurs dépenses liées aux CCSA, au fort taux de rotation des effectifs du secrétariat et aux limites liées aux pratiques de gestion des connaissances (p. ex., comptes rendus de décision bien documentés, orientation des nouveaux membres et disque partagé) ou aux systèmes de reddition de comptes. L’initiative des CCSA est une initiative interministérielle et non horizontale au sens strict du terme (telle que définie par le SCT); c’est pourquoi les structures qui dirigent la coordination d’une initiative horizontale ne sont pas présentes. À l’heure actuelle, les partenaires fédéraux ne sont nullement tenus, dans le cadre de l’initiative des CCSA, de rendre compte à RNCan des dépenses liées aux CCSA et des résultats de rendement de ces derniers.

Constatations de l’évaluation

Pertinence et nécessité de maintenir les CCSA

L’équipe d’évaluation a cherché à évaluer les principaux aspects de la pertinence du maintien des CCSA, en particulier :

1. la concordance avec les priorités fédérales et ministérielles;
2. la concordance avec les priorités autochtones;
3. la pertinence et la nécessité de maintenir les CCSA.

Concordance avec les priorités fédérales et ministérielles

Le gouvernement du Canada a déclaré que les relations avec les peuples autochtones devaient être fondées sur la reconnaissance et la mise en œuvre de leur droit inhérent à l’autodétermination. Le premier ministre a fait clairement savoir, au moyen de lettres de mandat, de communications publiques et de premières mesures stratégiques, que le Canada devait adopter une approche pangouvernementale de la réconciliation, fondée sur la reconnaissance des peuples autochtones et de leur droit à aller de l’avant de manière constructive et, en fin de compte, transformationnelle. Lors du discours du Trône de 2015, l’engagement a été pris de revoir les processus d’évaluation environnementale afin de mieux mobiliser le public et de garantir le respect des droits des peuples autochtones. Plus particulièrement, le gouvernement a confirmé que « les peuples autochtones [participeraient] davantage à l’examen et à la surveillance des grands projets d’exploitation des ressources ^{Note de bas de page 10}».

En 2015, le premier ministre du Canada s’est exprimé ainsi : « Il n’y a pas de relation plus importante pour moi et pour le Canada que celle que nous entretenons avec les peuples autochtones ». En 2019, il a tenu les propos suivants : « La réconciliation avec les peuples autochtones demeure une priorité fondamentale pour ce gouvernement, et il poursuivra son travail en tant que partenaire sur le chemin de la réconciliation^{Note de bas de page 11} ». Comme précisé dans les dernières lettres de mandat ministérielles^{Note de bas de page 12}, chaque ministère a été invité à déterminer ce qu’il pouvait faire, dans le cadre de son portefeuille, pour accélérer et consolider les progrès accomplis avec les peuples des Premières Nations, des Inuits et des Métis.

La création des CCSA contribue à répondre plus globalement aux engagements du gouvernement fédéral en faveur de la réconciliation et de la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2021)^{Note de bas de page 13}, et notamment les articles 18 et 32 de la Déclaration des Nations Unies.

En fin de compte, une grande majorité de répondants ont reconnu que les CCSA constituaient une étape importante vers la réalisation de l’engagement du gouvernement du Canada en faveur de la réconciliation. Les représentants de la REC ont fait remarquer que la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie avait intégré la réconciliation et la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones dans la raison d’être de son mandat. Compte tenu de ce cadre législatif, les plus hauts responsables de la REC souhaitaient trouver de nouveaux moyens d’associer et de faire participer les nations et les communautés autochtones au processus réglementaire et à la surveillance des grands projets énergétiques. Cependant, les CCSA et les membres des caucus autochtones n’agissent pas au nom des titulaires de droits et, de ce fait, le gouvernement fédéral reste soumis à l’obligation de consulter directement les titulaires de droits concernés par les décisions réglementaires.

Un haut responsable a indiqué que, dès 2015, la REC avait pour orientation stratégique de trouver des moyens de travailler différemment avec les peuples autochtones, conformément aux engagements pangouvernementaux en faveur de la réconciliation. Bien que les représentants des autres ministères reconnaissent l’utilité des CCSA, ils soulignent que d’autres processus ont également été mis en place avec les communautés titulaires de droits pour faire progresser un certain nombre d’initiatives, et qu’ils prennent soin d’éviter toute superposition de ces efforts. Quelques membres des caucus fédéraux ont indiqué qu’il s’agissait d’un engagement essentiel inscrit dans le mandat des CCSA, à savoir que ces derniers ne sauraient se substituer à l’obligation du gouvernement de consulter directement les titulaires de droits.

En 2017, le ministre des Ressources naturelles du Canada a approuvé le mandat du CCSA-TMX (juillet 2017) et du CCSA-Canalisation 3 (octobre 2017), ainsi que le secrétariat destiné à appuyer ces comités, indiquant ainsi que l’initiative était parfaitement en phase avec les priorités ministérielles (RNCan).

Concordance avec les priorités autochtones – une étape importante vers l’établissement de relations fondées sur la confiance

Le concept des CCSA trouve ses origines dans la volonté exprimée par les dirigeants autochtones des nations et communautés autochtones potentiellement touchées d’être associées à la surveillance des grands projets énergétiques et à la formulation d’avis les concernant. Plus particulièrement, les chefs Ernie Crey et Aaron Sumexheltza (à l’origine de l’idée d’un comité autochtone chargé de surveiller le projet TMX) ont indiqué que les représentants autochtones voulaient « s’asseoir à la table des discussions » et « [ne pas être] laissés à l’écart » en ce qui concerne la participation au projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain.

La demande des dirigeants autochtones de participer davantage à ces grands projets énergétiques reposait sur :

• les droits et les responsabilités inhérents portant sur la gestion et la protection de leur terre et de leur culture ancestrales;
• la connaissance traditionnelle de leurs terres;
• le lien avec l’environnement naturel et la gérance de celui-ci;
• le point de vue selon lequel les peuples autochtones subissent les conséquences de ces grands projets énergétiques.

Avant la création des CCSA, les dirigeants autochtones ont mis en évidence les lacunes et les limites suivantes dans le cadre réglementaire relativement à la mobilisation des Autochtones et à leur participation aux grands projets énergétiques. Les préoccupations particulières, relevées dans une série de lettres que les chefs Crey et Sumexheltza ont adressées au ministre des Ressources naturelles, étaient notamment les suivantes :

• La Couronne s’est trop appuyée sur l’Office national de l’énergie (ONE) – aujourd’hui la Régie de l’énergie du Canada – pour s’acquitter de son obligation de consultation.
• Les dirigeants autochtones considéraient que le processus d’examen de l’ONE était trop restrictif pour permettre une participation et une mobilisation pertinentes des Autochtones.
• Le financement disponible était insuffisant pour favoriser une participation pertinente de la part des Autochtones.
• La participation des Autochtones s’est limitée au processus d’évaluation environnementale, avec l’impossibilité pour ces derniers d’être associés sur l’ensemble du cycle de vie des projets énergétiques, et un manque d’intégration appropriée des connaissances traditionnelles et écologiques.

Bien que d’autres mesures aient été prises depuis (se reporter à l’Encadré 1), les CCSA étaient l’un des premiers engagements pris par le gouvernement fédéral pour remédier à ces lacunes et à ces limites. Une grande majorité des membres interrogés au sein des caucus fédéraux et autochtones des CCSA se sont accordés à dire que ces comités constituaient un mécanisme innovant et collaboratif pour faire connaître les préoccupations des Premières Nations et de la Métis Nation concernant l’examen et la surveillance réglementaires de ces grands projets énergétiques. Toutes les personnes interrogées considéraient les CCSA comme une étape positive sur le chemin de la réconciliation, et un pas important vers la reconstruction de la relation entre le gouvernement fédéral et les nations et communautés autochtones.

Comme l’a fait remarquer le président du caucus autochtone du CCSA-TMX, la création des CCSA a permis de faire naître un espace qui n’existait pas auparavant dans le contexte des grands projets, espace dans le cadre duquel les représentants des nations et communautés autochtones potentiellement touchées peuvent se réunir pour cerner les questions, les préoccupations et les solutions communes liées à ces grands projets énergétiques^{Note de bas de page 14}.

Pertinence et nécessité de maintenir les CCSA

Lorsqu’ils ont été annoncés en 2016, les CCSA devaient constituer un mécanisme permanent permettant aux nations et communautés autochtones potentiellement touchées de faire part de leurs préoccupations, de formuler des avis et de contribuer à la surveillance de ces projets sur l’ensemble de leur cycle de vie.

 

« Le comité consultatif et de surveillance autochtone a été créé, car notre gouvernement estime que les peuples autochtones doivent être associés à l’examen et à la surveillance du projet TMX, du début à la fin. »
Ministre des Ressources naturelles du Canada (2016)

 

Cet engagement figure également dans le mandat des CCSA. Dans le cas du projet TMX (2017) : « Ce mandat prend fin à l’issue du cycle de vie du [projet pipelinier de Trans Mountain] ou plus tôt, avec l’accord du gouvernement, de l’ONE et du caucus ». Dans le cas du projet Canalisation 3 (2017) : « Ce mandat prend fin à l’issue du cycle de vie des activités du projet PRC3 [projet de remplacement de la canalisation 3], ou plus tôt, avec l’accord de RNCan, de l’ONE et des membres autochtones du comité. Ensemble, ces engagements illustrent la nécessité de maintenir les CCSA.

Étant donné que ces projets de grande envergure s’étendent sur une longue période, les membres interrogés au sein des caucus autochtones des deux comités ont souligné la nécessité de maintenir les CCSA et les mécanismes de soutien plus larges (p. ex., secrétariat, caucus et ressources sous forme de S et C) pour favoriser la participation et l’intégration des Autochtones à la surveillance des grands projets d’infrastructure énergétique. Il est ressorti des entrevues, des consultations régionales et des études de cas que les CCSA étaient nécessaires pour continuer à renforcer les capacités des nations et communautés potentiellement touchées, et ce, en vue de favoriser leur participation continue à la surveillance des projets et aux possibilités de développement économique qui s’y rapportent. Les membres des caucus fédéraux ont également souligné la nécessité de maintenir ces comités afin de répondre à l’engagement que le gouvernement fédéral a pris pour toute la durée de vie des projets, et de faire progresser l’engagement plus large de celui-ci en faveur de la réconciliation.

Nécessité de faire évoluer les CCSA

Bien que toutes les personnes approchées dans le cadre de l’évaluation considèrent les CCSA comme d’importants mécanismes consultatifs et de surveillance conjoints entre les Autochtones et le gouvernement, certaines estiment qu’il est nécessaire de continuer à faire évoluer les CCSA pour répondre à l’évolution du travail et des priorités. Les avis des membres des caucus fédéraux et autochtones divergent quant à l’orientation, l’application et l’évolution futures du modèle des CCSA. Cela a été particulièrement le cas du caucus autochtone du CCSA-TMX.

La grande majorité des membres interrogés au sein des caucus autochtones du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 souhaitent que le processus décisionnel soit davantage délégué aux CCSA et qu’une nouvelle dynamique de pouvoir soit mise en place pour refléter la prise de décision conjointe et le partage des pouvoirs avec le gouvernement et les organismes de réglementation fédéraux. Si des progrès ont été accomplis, il reste encore des améliorations à apporter à la surveillance et à la prise de décision conjointe concernant les projets. Dans l’ensemble, les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 se sont dits davantage satisfaits des CCSA. Néanmoins, plusieurs membres se sont dits préoccupés par la manière dont le CCSA-Canalisation 3 évoluera au cours des phases ultérieures du projet, à mesure que la construction s’achèvera et que le projet entrera dans les phases d’exploitation courante et de déclassement.

Trois représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX ont indiqué que les nations potentiellement touchées s’étaient toujours battues pour obtenir un « siège à la table des discussions » lors de la prise de décisions réglementaires ayant une incidence sur leurs terres. Maintenant qu’ils siègent à la « table » du CCSA, ces représentants disent vouloir aller plus loin et plus rapidement afin d’obtenir de meilleurs résultats. En conséquence, le caucus autochtone fait souvent pression sur les représentants du gouvernement et les effectifs du secrétariat afin qu’ils répondent mieux à ses besoins (p. ex., en apportant des changements aux politiques et aux programmes, en débloquant plus rapidement les fonds de contribution ou encore en fournissant les mises à jour financières demandées). Certains membres du caucus fédéral (pas tous) estiment parfois que le caucus autochtone du CCSA-TMX outrepasse le cadre de référence du comité tel qu’il est défini dans son mandat. D’autres membres du caucus fédéral et hauts dirigeants de RNCan reconnaissent la frustration du caucus autochtone à l’égard de la structure et du fonctionnement des CCSA et du secrétariat qui les appuie. Il a été relevé, lors d’une entrevue de suivi menée avec un haut dirigeant de RNCan, que le ministère collaborait avec les membres de son caucus fédéral pour répondre à ces préoccupations.

 

« Ils [le caucus autochtone du CCSA-TMX] souhaitent passer d’un comité consultatif à un comité de surveillance, prendre eux-mêmes les décisions et demander des comptes aux entreprises. Il a y au CCSA une certaine frustration liée aux lourdeurs administratives [du gouvernement fédéral]. »
(Source : entrevue avec le caucus fédéral du CCSA-TMX)

 

La question de la responsabilisation des CCSA est un sujet qui préoccupe les membres des caucus autochtones. Il n’existe actuellement pas de leviers efficaces permettant aux membres des caucus (autochtones et non autochtones) de faire part de leurs préoccupations lorsque les CCSA ne fonctionnent pas comme ils le devraient, n’obtiennent pas les résultats escomptés ou obligent les membres à rendre des comptes. Les entrevues menées auprès des membres des caucus autochtones ont permis de cerner les solutions envisageables pour faire évoluer les CCSA au-delà de leur mandat actuel :

• Pour quelques membres du caucus autochtone du CCSA-TMX, l’idée serait de faire évoluer les CCSA vers un organisme de réglementation autochtone indépendant doté d’un pouvoir décisionnel partagé.
• En outre, un membre du caucus autochtone du CCSA-TMX et deux ressources du caucus ont recommandé l’adoption d’un modèle de CCSA à deux niveaux, avec un comité de haute direction de niveau 1 (pleinement mobilisé, délégué et engagé) et un comité technique de niveau 2 (dans le cadre duquel les détails techniques sont réglés avec des experts en la matière moins chevronnés).

Cela concorde avec la recommandation d’un représentant du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 de mettre en place un groupe de travail de haut niveau constitué du ministre des Ressources naturelles, du sous-ministre de RNCan, du directeur général de la REC et des coprésidents du CCSA, lesquels pourraient se réunir une ou deux fois par an pour évaluer les résultats obtenus et les progrès accomplis, définir les orientations et maintenir la dynamique impulsée.

 

« Le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 serait plus pertinent s’il avait du mordant; si le comité consultatif et de surveillance autochtone était une structure plus forte qu’un simple organe de conseil, avec la capacité de modifier la législation, législation qui, auquel cas, devrait être respectée par le gouvernement. Au lieu d’élaborer une législation qui ne fonctionne pas, il faudrait travailler de concert pour modifier la législation. Lorsqu’ils [le gouvernement du Canada] commenceront à nous respecter et à nous demander conseil en matière de législation et de politique, alors on pourra parler de réconciliation. »
(Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3)

 

Trois membres du caucus fédéral du CCSA-TMX et un haut responsable fédéral se sont posé la question de savoir comment les CCSA s’inscrivaient dans le cadre fédéral global et dans le paysage de la collaboration et de la consultation. Plus précisément, ces membres se sont demandé si les CCSA, tel qu’ils sont actuellement structurés et financés, devraient être maintenus à l’avenir. Deux représentants fédéraux considèrent les CCSA comme un mécanisme parmi d’autres dans un paysage encombré qui, selon eux, dépasse la capacité d’action du gouvernement fédéral et des nations et communautés autochtones. Ces personnes estiment que le gouvernement fédéral doit repenser son approche de la collaboration avec les nations et communautés autochtones. L’approche actuelle de la collaboration est considérée comme non viable (p. ex., négociation des traités, tables rondes sur la reconnaissance des droits autochtones et l’autodétermination, consultations pangouvernementales et ministérielles sur les politiques, les lois, les programmes et les services) et la création d’autres CCSA ne ferait qu’aggraver la situation.

 

« Il y a trop de collaboration [non coordonnée], tant à l’échelle individuelle que sectorielle. Les interfaces et les nations sont trop nombreuses pour que le gouvernement fédéral puisse faire les choses efficacement. Ce n’est pas viable. Nous [le gouvernement fédéral] sommes débordés, tout comme les nations autochtones. Du point de vue fédéral, nous devons réunir tous les ministères concernés afin d’examiner la situation et de mener la collaboration à l’échelle régionale, sous un angle écosystémique. »
(Source : entrevue avec un ancien haut responsable gouvernemental)

 

Efficacité : atteinte des résultats immédiats escomptés

La mise en œuvre des CCSA devait permettre d’obtenir les résultats immédiats suivants, décrits dans le modèle logique des CCSA (Figure 1) :

• La formulation d’avis et de recommandations à l’intention des décideurs est le fruit du travail collaboratif et éclairé des CCSA;
• Les groupes autochtones sont en mesure de collaborer de manière constructive avec les organismes de réglementation;
• Les groupes autochtones sont mieux équipés pour participer à la surveillance d’un grand projet, tant dans l’environnement terrestre que dans l’environnement maritime.

Dans une certaine mesure, ces résultats escomptés concordent avec les principales priorités des membres des caucus autochtones, à savoir l’établissement de relations fondées sur la confiance et le renforcement de l’apprentissage bidirectionnel entre les membres des CCSA et entre les surveillants autochtones (SI) des CCSA et les inspecteurs de la REC. Cette section présente les constatations liées à l’atteinte de ces résultats escomptés.

Les CCSA sont des organismes de concertation.

Lors des entrevues, la grande majorité des membres fédéraux et autochtones des deux CCSA ont indiqué que la création des CCSA témoignait d’un engagement à changer la nature de la relation et d’une volonté de tous les membres d’écouter et de travailler ensemble différemment (en partenariat) pour faire évoluer la surveillance réglementaire des grands projets énergétiques.

Les entrevues menées auprès de trois hauts dirigeants de RNCan et de la REC qui ont participé à la création des CCSA ont fait ressortir la nécessité de faire évoluer la manière dont le gouvernement fédéral collabore et travaille avec les nations et communautés touchées pour répondre à leurs préoccupations concernant les projets énergétiques qui traversent leurs terres ou se situent à proximité de celles-ci. Ces répondants ont souligné que les CCSA constituaient un engagement du gouvernement fédéral à répondre à la volonté des nations et communautés autochtones d’être associées à la surveillance et au suivi permanents des projets TMX et PRC3 et de formuler des avis à l’intention du gouvernement et des organismes de réglementation tout au long de leur cycle de vie respectif. Les CCSA se voulaient un nouveau modèle gouvernemental et autochtone visant à améliorer la collaboration et à recueillir les éclairages et les avis des Autochtones tout au long du cycle de vie de ces projets. Ils ont fait remarquer que les CCSA offraient un nouveau moyen pour les organismes de réglementation fédéraux de prendre en compte le point de vue des Autochtones dans le cadre de ces grands projets.

« Le CCSA a marqué un véritable changement dans la manière dont nous travaillons, avec l’adoption d’une approche axée sur la collaboration pour réglementer le pipeline tout au long du cycle de vie du projet. »
(Source : entrevue avec le caucus fédéral du CCSA-Canalisation 3)

« Le CCSA est l’occasion pour les personnes concernées de travailler avec le gouvernement du Canada pour exercer une influence sur les projets. Il s’agit fondamentalement d’une nouvelle manière de procéder dans le cadre d’un projet de réglementation. »
(Source : entrevue avec un ancien membre du caucus fédéral du CCSA-TMX)

« Membre de ce comité depuis cinq ans, j’ai vu les choses se développer et évoluer. Grâce à la relation que le caucus autochtone a pu bâtir avec la REC, nous avons une influence sur les cadres réglementaires. Ce n’est pas parfait, mais les choses avancent. »
(Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-TMX)

 

La majorité des membres interrogés au sein des caucus autochtones du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 ainsi que les dirigeants autochtones approchés dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX ont indiqué que, consécutivement à la création des CCSA, ils considéraient pour la première fois que les préoccupations des Autochtones étaient placées au premier plan de la surveillance réglementaire. Une grande majorité des répondants issus des CCSA, qu’il s’agisse des caucus fédéraux ou des caucus autochtones, ont indiqué que le processus des CCSA avait contribué à renforcer la collaboration et le partage des connaissances, et qu’il constituait une étape positive dans la restructuration des relations.

Les membres des caucus fédéraux et autochtones ont convenu que cela ne signifiait pas que les discussions et les activités des CCSA étaient exemptes de difficultés et de tensions. Comme l’a fait remarquer un membre du caucus fédéral, le modèle des CCSA est fondé sur les tensions inhérentes aux intérêts distincts et parfois opposés des membres. L’efficacité des CCSA dépend avant tout du niveau de confiance entre les membres, du degré d’inclusion, de la nature des relations, et de la capacité des membres à travailler ensemble. Les représentants des caucus autochtones des deux CCSA ont fait état des difficultés rencontrées pour former ces comités et bâtir des relations fondées sur la confiance, compte tenu des relations historiques entre les peuples autochtones et la Couronne, relations caractérisées par un manque d’inclusion des Premières Nations et de la Métis Nation dans la prise de décision sur les grands projets énergétiques et avec les organismes de réglementation de l’énergie au Canada.

 

« Les traumatismes intergénérationnels ont des influences subtiles qui peuvent être perçues différemment par les effectifs non autochtones du secrétariat et les représentants du gouvernement, et les réponses à ces traumatismes peuvent être considérées comme insultantes et irrespectueuses. Bien que cela ne fasse normalement pas partie du processus d’établissement des relations, les traumatismes intergénérationnels ont, pour les peuples autochtones, un effet marquant sur ce processus en raison des préjudices politiques du passé qui peuvent s’ajouter aux relations quotidiennes de tous les membres du comité, ou les exacerber. »
(Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3)

 

Comme l’a fait remarquer un représentant du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3, l’inclusion repose sur une pluralité de facteurs : acceptation de la vision du monde, participation, confiance et respect. Les membres des caucus autochtones ont indiqué que les membres des caucus fédéraux pourraient ne pas comprendre l’histoire autochtone au Canada et son incidence sur la capacité des peuples autochtones à bâtir des relations fondées sur la confiance avec le gouvernement fédéral. Parallèlement, un certain nombre de membres des caucus autochtones ont également indiqué qu’ils ne comprenaient pas bien le fonctionnement du gouvernement. Ces facteurs ont contribué à rendre difficile l’obtention d’un consensus et la réalisation de progrès.

Le processus d’élaboration conjointe des CCSA a été déterminant pour bâtir des relations fondées sur la confiance.

Il est ressorti de l’évaluation que le processus d’élaboration conjointe a été déterminant pour la création des CCSA et leur mise en œuvre continue.

Une grande majorité des membres des caucus des deux comités et des participants de haut niveau aux consultations régionales du CCSA-TMX se sont accordés à dire que le processus d’élaboration conjointe a été marqué par un niveau élevé de mobilisation des hauts responsables, une collaboration productive et une large participation des nations et communautés autochtones potentiellement touchées.

 

« Nous avons bien commencé dès le départ, avec un engagement et une participation essentiels de la part des dirigeants de la REC et de RNCan. »
- Source : entrevue avec le caucus fédéral du CCSA-TMX

 

Quelques membres des caucus autochtones des deux comités ont indiqué qu’il était difficile d’instaurer un climat de confiance et d’obtenir un consensus avec les nations et communautés potentiellement touchées, compte tenu du faible niveau de soutien de la plupart des dirigeants autochtones, des nations et des communautés à l’égard de ces grands projets énergétiques. La majorité des membres des caucus fédéraux et une grande majorité des membres des caucus autochtones des deux comités ont estimé que le niveau élevé de mobilisation en personne des hauts responsables (tant autochtones que fédéraux) était un facteur essentiel à l’instauration de cette confiance et au renforcement de ce soutien.

« Nous avons beaucoup appris sur l’élaboration conjointe grâce au processus d’élaboration conjointe des CCSA. C’est un processus extrêmement difficile, mais cela en vaut la peine. Je me demande, dans l’éventualité où le CCSA n’existerait pas, si l’opposition à ce projet [le projet TMX] serait restée forte au point où il n’aurait pas été construit. Il est très probable que le promoteur n’aurait pas fait autant de progrès sans le CCSA. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-TMX

 

Le mandat, la composition et la gouvernance des deux CCSA ont été élaborés conjointement. On peut citer, comme autres exemples d’élaboration conjointe, l’élaboration des programmes de SI des CCSA, dont chacun comprenait des représentants de chaque CCSA et de la REC, avec l’appui de RNCan et, parfois, du promoteur. Il est ressorti des entrevues menées auprès des principaux répondants, de l’examen des études de cas et des consultations régionales que les processus d’élaboration conjointe liés à ces quatre éléments clés étaient perçus de manière très positive.

En septembre 2019, le CCSA-TMX, la REC et Trans Mountain Corporation ont également mis en place une Table des politiques de surveillance en réponse aux préoccupations soulevées par le caucus autochtone du comité concernant le programme de surveillance autochtone de Trans Mountain. Cette table constitue une plateforme permettant à l’organisme de réglementation, au promoteur et aux représentants autochtones de discuter de questions en dehors du processus réglementaire officiel. Il se voulait une nouvelle manière de travailler ensemble, en mettant l’accent sur la recherche de l’excellence réglementaire et opérationnelle et sur la détermination des domaines d’action immédiate dans le cadre de la surveillance autochtone. En janvier 2020 a été signé un cadre de surveillance autochtone contenant plusieurs livrables à court terme ainsi que des considérations à plus long terme. Il est ressorti des entrevues menées auprès de deux représentants du Sous-comité de surveillance autochtone du CCSA-TMX que le cadre de SI n’avait pas encore été pleinement mis en œuvre.

Deux représentants du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont indiqué que les membres du comité avaient également travaillé à l’élaboration conjointe de solutions avec les nations et communautés potentiellement touchées par le projet PRC3, ce qui a conduit à des changements notables dans les politiques et les procédures de la REC.

Selon quelques membres des caucus autochtones (du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3), l’un des inconvénients du processus résidait dans la rapidité avec laquelle les comités ont dû être créés, imposant ainsi des délais serrés pour la finalisation de leur mandat. Néanmoins, ces personnes, tout comme la majorité des membres des caucus fédéraux des deux comités, ont reconnu que la rapidité du processus était nécessaire étant donné que la construction du projet Canalisation 3 avait déjà commencé et que des pressions étaient exercées pour faire avancer le projet de Trans Mountain.

La majorité des membres du caucus autochtone du CCSA-TMX, deux représentants des sous-comités du CCSA-TMX et quelques membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont recommandé, pour améliorer l’efficacité du processus d’évaluation conjointe, que celui-ci intègre l’élaboration conjointe du renouvellement et de l’évaluation continue des CCSA. En gardant ces principes à l’esprit, le renouvellement du mandat du CCSA-Canalisation 3 a été défini comme une priorité dans son plan stratégique 2021-2022.

Évolution de la relation

Il est ressorti de l’évaluation que les CCSA avaient été créés grâce à un niveau élevé de collaboration entre les hauts responsables fédéraux et les représentants des nations et communautés potentiellement touchées. Certains hauts responsables fédéraux et la majorité des répondants autochtones du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 ont estimé qu’il s’agissait-là d’une assise essentielle pour mieux comprendre la vision du monde de chacun et bâtir des relations fondées sur la confiance.

Les membres interrogés au sein des caucus autochtones des deux CCSA ont indiqué que la REC avait rejoint les comités en adoptant le bon état d’esprit et qu’elle s’était engagée, dès le départ, à opérer des changements concrets et pérennes. Ils ont ajouté que les hauts dirigeants de RNCan s’étaient pleinement engagés et investis dans le processus d’élaboration conjointe, y compris à travers une collaboration intense avec les représentants des communautés potentiellement touchées.

L’examen des documents fédéraux et les entrevues menées auprès des principaux représentants de la REC ont mis en évidence un engagement à faire évoluer la manière dont la REC examine et surveille les projets énergétiques. Il s’agit notamment d’un engagement, pris au plus haut niveau, de participer activement aux CCSA et de solliciter des contributions et des orientations quant à la manière de faire évoluer ces derniers. En témoigne la nomination d’un vice-président et d’un vice-président directeur de la REC au sein du CCSA-Canalisation 3 et du CCSA-TMX, respectivement. Par ailleurs, la REC a affecté des effectifs aux CCSA et aux programmes de SI des CCSA. Le Comité consultatif autochtone (CCA) de la REC, qui fournit des conseils stratégiques au conseil d’administration de la REC, entretient également une relation formelle avec les deux CCSA et se réunit régulièrement (au moins une fois par an) avec les coprésidents des deux comités afin que le CCA et le conseil d’administration soient tenus informés des questions d’intérêt et des activités en cours des CCSA.

L’examen des documents et les entrevues menées auprès d’un ancien haut responsable de RNCan, des effectifs actuels de RNCan et de deux hauts responsables de la REC (qui ont participé au processus d’élaboration conjointe) ont fait apparaître que le niveau de mobilisation des hauts responsables de RNCan à l’égard des CCSA avait diminué depuis 2020. Cette situation est imputable en partie à la pandémie de COVID-19, que les membres des caucus autochtones des deux CCSA ont considéré comme l’un des plus importants facteurs externes ayant fait obstacle à la mise en œuvre des CCSA et à l’obtention de résultats depuis le début de l’année 2020. Bien qu’il soit ressorti de l’évaluation que des progrès avaient été accomplis dans la mise en œuvre des CCSA, la COVID-19 a entravé ces progrès pour les raisons suivantes :

• La nécessité de revoir les priorités des CCSA afin de mettre l’accent sur la réponse à la pandémie et la sécurité des nations et communautés potentiellement touchées;
• L’impossibilité pour les CCSA de se réunir en personne, ce qui, pour certains membres des caucus autochtones des deux comités, a ébranlé la confiance envers les membres des caucus fédéraux;
• L’impossibilité pour les membres des CCSA, en particulier les membres des caucus autochtones, de mener des consultations en personne avec les nations et communautés potentiellement touchées, notamment celles qui n’ont pas participé au processus jusqu’à présent. Il est ressorti des consultations régionales du CCSA-TMX que la diminution des interactions en personne avait eu une incidence sur le niveau de compréhension et de confiance à l’égard des CCSA parmi les membres des nations et communautés potentiellement touchées.

La baisse du niveau de participation des hauts responsables, le niveau de mobilisation active du caucus fédéral (p. ex., le degré de préparation des membres et de participation active aux réunions), le fort taux de rotation des effectifs du secrétariat (y compris au niveau des hauts responsables), ainsi que la diminution du nombre de représentants fédéraux affectés aux CCSA sont des facteurs considérés comme ayant une incidence sur le maintien de relations fondées sur la confiance. Il est ressorti des discussions avec les membres des caucus autochtones des deux CCSA et des entrevues menées auprès des effectifs du secrétariat que cette situation avait contribué à l’augmentation des tensions et à la forte rotation des effectifs, ce qui a engendré des problèmes de capacité au sein du secrétariat, aboutissant ainsi à des retards dans la réalisation des travaux des CCSA, y compris l’administration de leurs programmes de contributions. Ces conditions induisent une nouvelle rotation des effectifs et un cycle qui se perpétue de lui-même. Pour les membres du CCSA-TMX, la forte rotation de la direction au niveau du secrétariat et au sein de RNCan a abouti au réexamen des décisions prises sous la direction précédente. Le processus d’approbation des accords de contribution a notamment été cité comme exemple. Il a été confirmé, lors des entrevues menées auprès des effectifs de RNCan, que des changements avaient été opérés dans les fonctions de direction et de supervision de RNCan, occasionnant ainsi des retards dans la prise de décision et le processus d’approbation des programmes de contributions (se reporter à la section « Efficience »).

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX souhaitent vivement que les autres partenaires fédéraux (MPO, GCC, ECCC et TC) participent au même niveau que la REC. Les membres du caucus fédéral du CCSA-TMX issus du MPO, de la GCC et de TC ont indiqué que les CCSA étaient un organisme consultatif parmi d’autres dans le ressort de ces ministères, tout en précisant qu’un investissement supérieur à ce qui a été prévu à l’origine avait été nécessaire pour appuyer le fonctionnement courant des comités.

Les CCSA ont facilité la participation des Autochtones et la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des décideurs.

Il est ressorti des entrevues, de l’examen des documents et des études de cas que la mise en œuvre des CCSA avait facilité la participation des Autochtones et la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des décideurs fédéraux. Les données de RNCan indiquent qu’entre la mise en œuvre des comités et mars 2020, 148 des 221 (67 %) nations et communautés potentiellement touchées ont participé à une ou plusieurs activités des CCSA (53 % concernant le projet TMX et 87 % concernant le projet Canalisation 3).

Les possibilités de participation étaient notamment les suivantes : consultations à l’échelle du tracé et à l’échelle de la région, financement des capacités pour participer aux CCSA et aux programmes de SI et élaboration conjointe d’un processus et de politiques sur les programmes de surveillance autochtone et les inspections conjointes.

Le processus d’élaboration conjointe du mandat du CCSA-Canalisation 3 a comporté deux ateliers à l’échelle du tracé, quatre ateliers à l’échelle de la région et un groupe de travail auquel 50 membres autochtones ont participé. Ce processus, qui a duré onze mois, a donné lieu à une ébauche de mandat pour le CCSA-Canalisation 3, et a facilité la contribution des groupes autochtones à la sélection des membres du comité chargés de représenter les communautés potentiellement touchées par le projet.

Le CCSA-Canalisation 3 a organisé son premier rassemblement à l’échelle du tracé en 2017. Le CCSA-Canalisation 3 a également tenu plusieurs séances d’information dans les provinces concernées. Par exemple, il a organisé quatre séances régionales de partage d’information auxquelles ont participé des dirigeants, des aînés et des techniciens, ainsi qu’un certain nombre de rassemblements à l’échelle du tracé. Ces séances se sont déroulées à Fort Qu’Appelle (novembre 2018), à Winnipeg (janvier 2019), dans le territoire de la Première Nation Tsuut’ina (février 2019) et à Saskatoon (février-mars 2019). Elles avaient pour but de fournir des renseignements sur les programmes et les activités du CCSA et de recueillir les rétroactions et les contributions de chaque région afin de mieux comprendre les questions et les préoccupations des trois provinces. De hauts dirigeants de la REC, y compris le directeur général en poste à ce moment-là, ont participé à chaque séance et ont présenté le rôle de l’organisme de réglementation au cours du cycle de vie du projet de remplacement de la canalisation 3. Le CCSA-Canalisation 3 a également effectué un certain nombre de visites communautaires, participé à des événements culturels et organisé des ateliers de surveillance et un rassemblement des chefs régionaux.

Pour le CCSA-TMX, le processus d’élaboration conjointe comportait une invitation à participer adressée à toutes les nations et communautés autochtones figurant sur la liste de consultation de la Couronne. Il était axé sur les intérêts communs et comprenait une facilitation indépendante, une planification conjointe et une prise de décision consensuelle. Le mandat a été rédigé conjointement par les responsables délégués et validé avec les nations et communautés autochtones dans le cadre d’un processus itératif. Environ 75 % des groupes potentiellement touchés ont participé à dix ateliers.

Le caucus autochtone du CCSA-TMX a tenu son premier rassemblement à l’échelle du tracé à la fin de l’année 2018. Celui-ci a réuni environ 90 participants autochtones qui ont eu l’occasion d’interagir avec des représentants de la REC, des ministères fédéraux et de BC Coast Pilots Ltd. Le CCSA-TMX a également organisé un atelier sur plusieurs jours sur la gestion des urgences, auquel ont participé des représentants de neuf communautés Stó:lō.

Des représentants de RNCan et de la REC ont participé à la table ronde des dirigeants lors du rassemblement à l’échelle du tracé du CCSA-TMX, en 2019, qui a réuni 150 participants autochtones représentant 61 nations et communautés.

En outre, les travaux des sous-comités des deux comités permettent de formuler en permanence des avis à l’intention du gouvernement. Par exemple, la Table des politiques du CCSA-TMX a contribué à la création d’un cadre sur les politiques de surveillance qui a été élaboré conjointement en 2020 et qui comporte 23 livrables à court terme. Ces livrables sont liés à l’objectif commun de veiller à ce que le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain soit construit et exploité en toute sécurité, en pleine conformité avec la réglementation et avec la participation des Autochtones à la surveillance du projet, afin que les perturbations et les risques pour l’environnement et les intérêts autochtones soient réduits au minimum. Un certain nombre de livrables ont été mis en œuvre, notamment des ateliers régionaux, des manuels et pratiques pour les programmes de surveillance autochtone et un programme de transition pour les surveillants autochtones au sein de la REC.

Formulation d’avis

Les membres des caucus autochtones du CCSA-Canalisation 3 et du CCSA-TMX indiquent que, grâce aux CCSA, les caucus autochtones ont été en mesure de formuler continuellement des avis et des recommandations à l’intention du gouvernement fédéral. Ces avis et recommandations sont formulés dans le cadre des interactions entre le CCSA principal, les sous-comités et les membres, et ce, directement à l’intention du ministre des Ressources naturelles, des autres organismes de réglementation et des promoteurs des projets. Si quelques représentants des caucus autochtones des deux CCSA s’interrogent sur la mesure dans laquelle les représentants gouvernementaux font remonter les questions et les recommandations examinées par les CCSA à leur ministère respectif, les représentants de la REC et de RNCan indiquent que les travaux des comités ont conduit à des changements au sein de leur ministère.

 

« On ne sait pas très bien si les représentants gouvernementaux interagissent avec leurs supérieurs. À quels niveaux de direction les avis formulés à l’intention du gouvernement parviennent-ils? »
(Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3)

 

« Il est essentiel d’atteindre tous les niveaux de la bureaucratie pour susciter le changement. Le comité [CCSA-Canalisation 3] a rencontré le ministre une fois en cinq ans : cela ne témoigne pas d’un engagement en faveur du changement. »
(Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3)

 

Les caucus autochtones des deux CCSA ont également formulé des avis et recommandations officiels à l’intention du gouvernement et des organismes de réglementation. Conformément à la clause 56 du mandat du CCSA-TMX et à la clause 15.1 du mandat du CCSA-Canalisation 3, les avis soutenus par une majorité de membres « peuvent être adressés aux organismes de réglementation lorsqu’ils traduisent un consensus des membres ». Par ailleurs, lorsque l’un ou l’autre des comités formule un avis écrit officiel à l’intention de la REC ou du gouvernement, son mandat prévoit que le gouvernement fédéral examine l’avis et réponde officiellement en indiquant s’il l’a accepté, modifié ou refusé, et en donnant les raisons ayant motivé sa décision.

En décembre 2019, les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont présenté un rapport contenant 55 recommandations à l’intention du gouvernement fédéral. Ces recommandations sont notamment les suivantes : améliorer le soutien aux capacités des nations autochtones afin de permettre une participation plus large et une collaboration plus efficace avec le gouvernement; accroître la participation des Autochtones à la gestion des urgences; améliorer la protection des ressources patrimoniales et des lieux sacrés des Autochtones; améliorer l’accès des aînés et des gardiens des savoirs traditionnels à l’emprise; et intégrer le soutien aux intérêts autochtones dans la législation fédérale et provinciale relative à l’examen des projets. Il était attendu que les ministères ou organismes fédéraux concernés répondent directement à ces recommandations. Il existe des éléments démontrant que la REC a répondu aux avis formulés dans le rapport de synthèse du CCSA-Canalisation 3 en mai 2021, et qu’elle a depuis lors mis en œuvre sa réponse et informé le CCSA de celle-ci.

Les membres des caucus autochtones des deux comités ont estimé que le temps écoulé entre le moment où les avis et les recommandations étaient adressés au gouvernement et le moment où les CCSA recevaient une réponse officielle était souvent trop long.

 

« Les avis et recommandations formulés à l’intention du gouvernement sont un sujet important – nous en étions encore à la phase de l’ébauche [de leur élaboration]. Nous avons accéléré les choses afin de les leur transmettre [aux organismes de réglementation fédéraux]. La production de la réponse a pris beaucoup plus de temps que nous le pensions : nous attendons toujours que l’organisme de réglementation et RNCan nous fassent parvenir leur réponse. Il existe des orientations claires quant à la manière dont ils doivent répondre, mais cela prend encore beaucoup de temps. Il a fallu insister pour obtenir des réponses. Nous faisons du bon travail, mais nous avons parfois l’impression de nous heurter à un obstacle. Nous n’avons toujours pas reçu de réponse à toutes les recommandations que nous avons formulées. »                
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

« Bien que le ministre ait donné la priorité aux comités consultatifs et de surveillance autochtones, son cabinet n’a pas donné la priorité à la réponse à ces comités. Lorsque le CCSA a formulé un avis à l’intention du gouvernement et de l’organisme de réglementation, il a fallu attendre 18 mois pour obtenir une réponse. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont indiqué avoir également formulé des avis et recommandations à l’intention du gouvernement à plusieurs reprises, et les avoir consignés dans un document de 390 pages contenant des avis sur les politiques et la législation, les risques et les avantages socioéconomiques, les mesures d’intervention d’urgence, les connaissances autochtones et la surveillance. Les ressources de soutien au caucus autochtone du CCSA-TMX ont indiqué qu’il arrivait souvent que les réponses ne soient pas reçues. L’équipe d’évaluation n’a recueilli aucun élément démontrant que le gouvernement a répondu officiellement à ces recommandations, bien qu’il existe des éléments attestant que des progrès ont été réalisés pour répondre aux avis reçus par l’entremise de la Table des politiques du CCSA-TMX. 

La REC a fait savoir que, depuis qu’elle a reçu les avis et recommandations des CCSA, elle a opéré en son sein un certain nombre de changements importants qui, pour nombre d’entre eux, s’inscrivent en phase avec les avis et perspectives des deux CCSA, et ont été éclairés par ces avis et perspectives. Les documents de la REC contiennent des éléments démontrant que des progrès sont accomplis dans plusieurs domaines. La REC a également présenté des exposés de suivi au CCSA-Canalisation 3 en ce qui concerne son approche en matière de réponse aux avis. Néanmoins, selon les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3, ces exposés sont informels, ne s’inscrivent pas dans un calendrier précis et ne répondent pas aux attentes en matière de réponse officielle aux avis et recommandations des CCSA.

Deux membres du caucus fédéral du CCSA-TMX ont fait remarquer que les avis formulés par le CCSA-TMX à l’intention du gouvernement témoignaient d’un consensus du caucus autochtone de ce comité, et non d’un consensus de tous ses membres (y compris le caucus fédéral). Pour ces deux représentants du caucus fédéral, le processus suivi pour soumettre les avis et recommandations des CCSA ne répond pas aux exigences des clauses précitées, ces représentants ayant indiqué que leur ministère respectif avait été appelé à répondre aux avis et recommandations du caucus autochtone. Quelques membres du caucus fédéral se sont également demandé si certains des avis et recommandations officiels des CCSA à l’intention du gouvernement n’étaient pas situés en dehors du mandat et du champ d’action des CCSA. »

 

« Les décisions consensuelles ne doivent pas être utilisées comme un droit de veto dans le processus de prise de décision. Les représentants gouvernementaux et autochtones doivent comprendre que les décisions consensuelles doivent toujours laisser une place à l’évolution, à la sensibilisation, aux concessions mutuelles et aux fluctuations, pour ainsi dire, et à la recherche de la meilleure décision possible lorsque les groupes travaillent à la réalisation d’un intérêt commun.
- Source: Interview Indigenous Caucus IAMC-Line 3

 

Comme cela a été indiqué plus haut, un membre du caucus autochtone du CCSA-TMX a suggéré de mettre en place un groupe de travail de haut niveau constitué du ministre, du directeur général de la REC, des sous-ministres et des coprésidents du comité ce qui, selon lui, pourrait accroître la responsabilisation de la part et à l’égard du CCSA.

Les groupes autochtones sont mieux équipés pour participer à la surveillance des grands projets.

Les programmes de surveillance autochtone des CCSA sont l’une des clés de voûte du travail des deux comités. C’est pourquoi une vue détaillée du programme de SI de chaque CCSA est présentée ci-dessous.

Origines du programme de surveillance autochtone

Pour faciliter l’établissement d’une nouvelle relation, les signataires du mandat du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 ont convenu de mettre en place un programme de surveillance autochtone destiné à soutenir, entre autres, le renforcement de la capacité des Autochtones à participer à la surveillance de ces projets, y compris leurs aspects environnementaux, sécuritaires et socioéconomiques.

Le concept de programme de surveillance autochtone n’était pas nouveau pour les organismes de réglementation fédéraux, certains ayant déjà intégré des programmes de surveillance autochtone dans le cadre de leur processus d’inspection réglementaire (p. ex., Programme de surveillance des pêches et Programme pour la participation autochtone sur les habitats du MPO). Néanmoins, il est ressorti des entrevues menées auprès des représentants de la REC et du MPO que le programme de SI des CCSA était une première pour la REC et qu’il se basait sur un contexte et un modèle différent (décrits ci-dessous).

Vue d’ensemble des programmes de SI des CCSA

Dans le cadre du programme de SI des CCSA, les surveillants autochtones font partie de l’équipe des activités de vérification de la conformité (AVC), mais ils ne sont pas présents en permanence sur le site du projet. Les inspections pipelinières ou les AVC de la REC sont des opérations de grande envergure. Pour la surveillance conjointe CCSA-REC, l’objectif était que le processus des AVC comporte jusqu’à cinq jours de travail avant et après l’inspection, ainsi que cinq jours de travail sur le site.

Programme de surveillance autochtone du CCSA-TMX

En 2017, un programme pilote de SI a été élaboré par le CCSA-TMX en partenariat avec la REC et Paul First Nation Industry Relations Corporation (PFN-IRC). Dans le cadre du pilote, les surveillants autochtones du CCSA-TMX ont participé à deux inspections environnementales et à trois inspections sécuritaires de la REC. Ce pilote a permis d’établir un cadre de surveillance autochtone et visait à servir de modèle pour un programme de SI du CCSA dans l’ensemble du couloir pipelinier de Trans Mountain^{Note de bas de page 17}. Trans Mountain a obtenu l’autorisation de commencer la construction en juin 2019. Toujours en 2019, la REC, Trans Mountain Corporation (TMC) et le CCSA-TMX sont parvenus à une entente conjointe visant à constamment améliorer la surveillance autochtone^{Note de bas de page 18}. L’équipe pilote a travaillé avec le Sous-comité de surveillance autochtone du CCSA-TMX pour élaborer un programme de surveillance qui intègre les intérêts et les préoccupations des Autochtones dans les inspections pipelinières de la REC. En vertu de cette entente conjointe, des protocoles distincts ont été mis au point relativement à la surveillance, l’inspection, la gestion des problèmes et la résolution des conflits.

De l’automne 2017 à mars 2023, le programme de SI a aidé les surveillants autochtones des nations et communautés autochtones potentiellement touchées, situées le long du tracé du pipeline, à participer à 148 activités de vérification de la conformité avec la REC (p. ex., inspections, réunions liées aux inspections et exercices d’intervention d’urgence menés de manière conjointe). D’autres activités de surveillance ont été menées avec d’autres organismes de réglementation fédéraux, notamment des inspecteurs du MPO et de Parcs Canada.^{Note de bas de page 19}

Surveillance des effets socioéconomiques

Outre le Sous-comité de surveillance autochtone et le programme de SI, le CCSA-TMX compte également un Sous-comité socioéconomique et un Sous-comité du transport maritime, tous deux chargés de surveiller les incidences de ces pipelines énergétiques.

Le Sous-comité socioéconomique (SCS) du CCSA-TMX s’attache à veiller à ce que les nations et communautés autochtones soient associées à la surveillance et à la gestion des effets sociaux, économiques, sanitaires et culturels, qu’ils soient positifs ou négatifs, du projet de Trans Mountain. Il est ressorti des entrevues menées auprès des principaux répondants et d’un examen des documents liés au projet que le SCS du CCSA-TMX avait commencé à travailler avec la Première Nation de Simpcw et la bande indienne de Lower Nicola pour organiser des séances de consultation visant à renforcer la capacité à surveiller les priorités socioéconomiques liées aux camps de travail du projet TMX.

En collaboration avec Trans Mountain Corporation, le SCS a recensé les incidences importantes pour les nations et les communautés autochtones, en espérant qu’elles feront l’objet d’un suivi au fil du temps^{Note de bas de page 20}. Le SCS tient des discussions mensuelles avec TMC en ce qui concerne le suivi et la présentation des indicateurs socioéconomiques élaborés conjointement et axés sur les Autochtones, et ce, dans le but de renforcer la participation des Autochtones dans le cadre du plan existant de surveillance des effets socioéconomiques (PSES) du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. Le PSES contient des indicateurs visant à surveiller les principales préoccupations soulevées par les nations et communautés potentiellement touchées (telles que les emplois, les contrats commerciaux, les maladies à déclaration obligatoire, les problèmes d’hébergement des travailleurs, la formation et la sécurité communautaire). Il est ressorti des entrevues menées auprès d’un représentant du SCS que le CCSA avait réussi à adopter une perspective autochtone dans le suivi de ces indicateurs, et que le SCS était en mesure d’adresser les questions à TMC et de collaborer avec celle-ci pour faire en sorte que les effets négatifs soient réduits au minimum et que les effets positifs soient maximisés. Toutefois, il est ressorti d’autres entrevues menées auprès de deux représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX que, d’après leur expérience avec la REC, le cadre réglementaire fédéral ne permettait généralement pas de surveiller efficacement les effets socioéconomiques. Ces représentants ont fait remarquer qu’il n’y avait pas d’AVC formelles liées au PSES, et que le PSES ne prenait pas adéquatement en compte les préoccupations des Autochtones. Un membre du caucus autochtone du CCSA-TMX a estimé que le comité n’accordait pas suffisamment de ressources à la surveillance des effets socioéconomiques par rapport à la surveillance des effets environnementaux associés à ces grands projets énergétiques.

Les documents publiés par le CCSA-TMX et les membres des caucus autochtones ont appelé à une meilleure planification et à une meilleure surveillance des effets socioéconomiques du pipeline.

Effets plus larges

Depuis 2018, le SCS a recueilli les points de vue des peuples autochtones, notamment au travers de mécanismes tels que des réunions bimensuelles du SCS, des événements annuels organisés à l’échelle du tracé, un projet pilote communautaire de surveillance socioéconomique lancé en 2019, et deux projets pilotes de surveillance socioéconomique par des groupes de travail régionaux lancés en 2020. L’objectif fondamental de ces initiatives pilotes est de renforcer la surveillance autochtone des risques et des effets socioéconomiques, notamment ceux liés à cinq camps de travail situés en Colombie-Britannique et au grand nombre de travailleurs utilisant des hébergements temporaires en Colombie-Britannique et en Alberta. Le SCS a également commandé des recherches primaires dans un certain nombre de domaines.

Le SCS continue de documenter les enseignements tirés de la surveillance autochtone des effets socioéconomiques dans le but de formuler des avis à l’intention de la REC lorsque celle-ci entreprendra la révision de ses documents et de ses politiques d’orientation. Le SCS a rencontré des représentants de deux ministères fédéraux – Femmes et Égalité des genres Canada (FEGC) et Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) – afin de mieux comprendre les liens entre ses travaux et les engagements du gouvernement fédéral sur les questions que sont la violence fondée sur le sexe, les femmes et filles autochtones disparues et assassinées (FFADA) et la mise en œuvre de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+).

Sur la base des recherches et des éléments recueillis, le CCSA-TMX a présenté un mémoire au Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes (mai 2022) concernant les effets socioéconomiques des pipelines énergétiques, notamment sur les femmes, et plus largement sur les communautés environnantes.

Surveillance des incidences maritimes

L’environnement du transport maritime est une spécificité du CCSA-TMX. Les entrevues menées auprès des membres du CCSA-TMX et les consultations régionales du CCSA-TMX ont fait ressortir l’importance de surveiller les incidences maritimes du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain. Selon deux membres du caucus fédéral, le processus d’élaboration conjointe du mandat a contribué à attirer l’attention sur le haut degré d’importance accordée à l’environnement maritime. L’importance de l’environnement maritime a également été mise en avant dans la décision de 2018 de la Cour d’appel fédérale d’annuler l’approbation initiale (2016) du projet TMX par le gouvernement du Canada, invoquant la nécessité de tenir compte « des effets environnementaux du transport maritime associé au projet selon les exigences de la LCEE (2012), ainsi que des effets nocifs de ce transport selon les exigences de l’article 79 de la LEP^{Note de bas de page 21}. À la suite de cette décision, le gouvernement fédéral a enjoint à la REC de tenir une audience de réexamen (se reporter à l’Encadré 2). De nombreuses mesures d’accommodement sont désormais mises en œuvre pour répondre spécifiquement aux préoccupations liées à l’environnement maritime et terrestre.

Encadré 2 : Chronologie des principaux événements du projet TMX depuis les consultations de la phase III jusqu’à la mise en œuvre de la phase IV

Novembre 2016	Le gouvernement du Canada approuve le projet TMX sous réserve que le promoteur (Trans Mountain Corporation) se soumette aux 157 conditions qui lui ont été imposées.
2016-2018	Des groupes autochtones, des groupes environnementaux et des municipalités contestent la décision visant le projet par voie de révision judiciaire.
Août 2018	La Cour d’appel fédérale annule la décision d’approbation du projet adoptée en novembre 2016, au motif que l’Office national de l’énergie (aujourd’hui la REC) a commis une erreur dans sa décision et a déclaré que le Canada ne s’est pas acquitté de manière adéquate de son obligation de consultation dans le cadre des consultations de la phase III, et dans sa décision d’exclure le transport maritime de la portée de son examen.
Octobre 2018	Le gouvernement entreprend un processus de réexamen afin de mieux cerner les répercussions potentielles des activités de transport maritime, et relance les consultations de la phase III, y compris en approuvant un mandat visant à prendre en compte les mesures d’accommodement nécessaires.
Février 2019	L’ONE (REC) soumet son Rapport de réexamen du projet, qui contient 156 conditions à l’intention de TMC et 16 recommandations à l’intention du GC.
Juin 2019	Le rapport sur les consultations et les accommodements de la Couronne lié au projet TMX est publié.
Juin 2019	Le GC approuve à nouveau le projet sous réserve du respect des 156 conditions imposées à TMC.

Le Sous-comité du transport maritime veille à protéger l’environnement maritime depuis le pipeline jusqu’au terminal maritime de Westridge. Le sous-comité a mis l’accent sur la sensibilisation et a rencontré virtuellement des représentants de 13 des 33 communautés situées le long des voies de transport maritime. Ces rencontres se sont tenues dans le cadre d’une mobilisation de niveau 1 (d’Autochtones à Autochtones). Les discussions se sont articulées autour de quatre thèmes : la mobilisation, la surveillance maritime, la gestion des urgences et les possibilités de financement par l’entremise du CCSA-TMX^{Note de bas de page 22}. Le sous-comité souhaitait se renseigner sur : la manière dont les nations et communautés et les responsables des espaces maritimes voulaient être mobilisés par le CCSA-TMX; les initiatives communautaires existantes de surveillance maritime; et les capacités des communautés en matière de gestion et d’intervention en cas d’urgence. En outre, il est ressorti de l’examen des études de cas effectué dans le cadre de l’évaluation que le programme de contributions du CCSA-TMX avait permis de financer une collaboration entre plusieurs nations en matière de surveillance environnementale. Sous le pilotage de la Première Nation de Beecher Bay, cette collaboration a permis de former et de perfectionner huit SI, désormais titulaires d’un certificat de plongée, afin que les communautés puissent cartographier et créer une base de référence de l’environnement maritime.

Programme de surveillance autochtone du CCSA-Canalisation 3

En décembre 2017, le CCSA-Canalisation 3 a mis en place un Sous-comité de surveillance autochtone chargé d’élaborer un programme de surveillance dans le cadre duquel les surveillants autochtones accompagneraient les inspecteurs de la REC lors d’AVC conjointes. Pour ce faire, il a envoyé une déclaration d’intérêt à toutes les nations autochtones potentiellement intéressées qui figurent à l’Annexe A du mandat du CCSA. À l’issue d’un processus de sélection et d’évaluation, six employeurs ont été retenus.

Lorsque le CCSA-Canalisation 3 a été créé, la construction de la canalisation de remplacement était déjà achevée en Alberta. Depuis 2017, les SI ont eu l’occasion de surveiller les activités de construction dans l’ensemble de la Saskatchewan et du Manitoba, en plus des inspections de déclassement effectuées dans les trois segments de l’Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba.

Le programme est mis en œuvre au travers d’accords de contribution signés avec plusieurs nations et organismes autochtones chargés d’employer, de former, d’équiper et d’appuyer les surveillants autochtones. En voici le détail :

• Un surveillant autochtone représentant la Métis Nation of Alberta et employé par celle-ci (région 3);
• Deux surveillants autochtones représentant la Métis Nation of Saskatchewan et employés par Infinite Investments, un organisme détenu à part entière par la Métis Nation of Saskatchewan (Ouest, région 3);
• Deux surveillants autochtones, l’un pour les territoires relevant du Traité 6 et l’autre pour les territoires relevant du Traité 4, représentant les Premières Nations de la Saskatchewan et employés par Wicehtowak Limnos Consulting Services, un organisme détenu à part entière par la Première Nation de George Gordon;
• Deux surveillants autochtones représentant les Premières Nations du Manitoba et employés par la Première Nation de Swan Lake;
• Deux surveillants autochtones représentant la Manitoba Métis Federation et employés par celle-ci.

Le comité a également noué un partenariat avec la Saskatchewan First Nation Natural Resource Centre, dont le rôle était de contribuer à l’élaboration d’ateliers de formation et de fournir un soutien technique aux surveillants et aux employeurs.

Le CCSA-Canalisation 3 a mis au point un certain nombre de programmes de formation et de renforcement des capacités, y compris des séances et des ateliers de formation à l’intention des SI et des inspecteurs, dont certains comportaient des éléments liés aux connaissances autochtones. Certaines parties de la formation étaient obligatoires pour que les surveillants puissent avoir accès à l’emprise^{Note de bas de page 23}.

En 2019, le CCSA-Canalisation 3 a offert une formation sur les compétences de réglementation aux effectifs techniques des nations autochtones touchées par le projet PRC3. Au total, 73 participants de 42 gouvernements des Premières Nations et de la Métis Nation ont assisté à ces ateliers de formation. En 2020, les SI ont participé à un éventail de séances de formation virtuelle, notamment sur les espèces en péril, la surveillance de l’eau et la préparation à la gestion des urgences.

Le CCSA-Canalisation 3 fournit des conseils, des ressources et des modèles aux nations autochtones qui élaborent leur propre programme de surveillance autochtone, y compris des documents d’orientation relatifs aux protocoles de découverte fortuite, aux protocoles d’établissement de rapports et aux protocoles de consultation.

Depuis 2018, le CCSA-Canalisation 3 a mené, conjointement avec la REC, plus de 46 inspections, réunions liées aux inspections et exercices d’intervention d’urgence.

Incidence des programmes de SI – progrès accomplis

Investissements dans le programme de SI des CCSA

Les CCSA et la REC ont considérablement investi dans l’élaboration du programme de formation conjointe des SI et des inspecteurs. Il est ressorti des entrevues menées auprès des représentants de la REC qui ont participé à l’élaboration du programme de formation des SI et des inspecteurs que la préparation et la prestation de chaque séance de formation nécessitaient des centaines d’heures (recherche, préparation des classeurs de formation, mise à jour des diapositives et logistique même de l’organisation de chaque séance). Bien que les investissements soient considérables, une grande majorité de représentants des caucus fédéraux et autochtones des deux CCSA ont indiqué que, dans l’ensemble, la mise en œuvre du programme de SI s’était assez bien déroulée en ce qui concerne l’élaboration du programme, la formation proprement dite et l’intégration des SI dans le processus d’inspection de la REC.^{Note de bas de page 24}

Renforcement des capacités des SI et des inspecteurs

Les membres des caucus autochtones des deux CCSA et les SI interrogés par l’équipe d’évaluation se sont accordés à dire que la création des CCSA avait permis d’accroître les ressources des nations et communautés touchées et leur capacité à faire part de leurs préoccupations et, plus important encore, à faire en sorte que des SI formés participent à la surveillance de ces grands projets énergétiques.

Les entrevues menées auprès des SI associés aux deux CCSA, ainsi qu’auprès des personnes ayant participé aux séances de consultation régionales du CCSA-TMX ont fait ressortir un niveau élevé de satisfaction à l’égard de la formation des SI et du programme de SI. Les SI interrogés dans le cadre de l’étude de cas sur le programme de SI ont indiqué avoir acquis de précieuses compétences de surveillance susceptibles d’être appliquées à d’autres domaines, y compris en vue d’un possible emploi avec la REC ou le promoteur. De plus, les SI interrogés considèrent que ces compétences de surveillance sont transférables à d’autres secteurs tels que l’exploitation minière, la foresterie ou encore la pêche.

Incidence à l’échelle communautaire

Il est ressorti de l’examen de l’étude de cas sur le programme de SI des CCSA que la participation des peuples autochtones à la surveillance de ces deux projets énergétiques était perçue de manière très positive par la REC, les représentants autochtones des communautés potentiellement touchées et les membres des caucus autochtones des deux comités, en particulier en ce qui concerne l’environnement, la sécurité des travailleurs et des communautés et la protection des zones culturellement sensibles et des terres traditionnelles. L’examen des études de cas à l’échelle du projet et les consultations régionales connexes ont mis en évidence une amélioration du partage des renseignements et des ressources de formation, ainsi qu’un renforcement de la capacité des nations et communautés potentiellement touchées à participer à la surveillance réglementaire de ces projets. Les répondants qui ont participé à l’examen des études de cas à l’échelle du projet et aux séances de consultation régionales du CCSA-TMX ont souligné l’importance du programme de surveillance autochtone et l’incidence positive qu’il avait au niveau communautaire, en premier lieu parce qu’il est ancré dans les connaissances et les valeurs autochtones et qu’il les intègre, qu’il a permis d’avoir des « bottes sur le terrain » et des « palmes dans l’eau » (pour le projet TMX) et qu’il a abouti à la création ou la documentation de données et de connaissances locales et de principes de collecte et de stockage de données, par exemple : à qui appartiennent les données? Comment sont-elles stockées? Qui peut y accéder?

Programme de SI des CCSA – principales difficultés

État de préparation

Bien que satisfaits de la formation, les SI interrogés dans le cadre de l’examen des études de cas ont fait remarquer que leur formation initiale était stressante et intimidante. Ils ont indiqué ne pas savoir exactement en quoi consisterait le programme et se sont interrogés sur la manière dont les inspections conjointes seraient menées dans la pratique. Tous ont indiqué avoir été dépassés par l’ampleur du matériel de formation, les nouveaux concepts introduits et le nombre de sigles utilisés. Certains SI ont indiqué ne pas être encore sûrs de la manière dont le programme serait déployé sur le terrain à la suite de la formation. Pour répondre à certaines de ces préoccupations, les représentants de la REC ont indiqué avoir travaillé avec le CCSA-TMX à l’élaboration d’une réunion préparatoire une semaine avant la formation afin de veiller à ce que les SI aient tous les outils en main pour participer à la séance de formation conjointe CCSA-REC.

Quelques-uns des SI interrogés et certains des SI ayant participé aux consultations régionales du CCSA-TMX ont fait remarquer que l’apprentissage des surveillants autochtones se déroulait en grande partie sur le terrain, lors des AVC.

Planification de la formation

Les discussions avec les effectifs de la REC font apparaître que le manque de préparation des participants autochtones à la formation peut être imputé en partie à la capacité insuffisante du secrétariat du CCSA à organiser les séances de formation conjointe. La planification de cette formation est une activité qui peut s’avérer complexe, car elle suppose, par exemple, d’associer les aînés afin qu’ils participent à la formation et transmettent les connaissances orales, ainsi que d’ouvrir chaque séance par des prières et des cérémonies. Dans certains cas, les équipes d’inspection ont également participé aux marches dirigées par les aînés et à une cérémonie de la suerie.

Il est ressorti des entrevues menées auprès de deux membres des effectifs de la REC que le secrétariat ne s’était pas montré proactif dans la réservation et l’organisation de la logistique de la formation conjointe, et dans le partage de renseignements avec les communautés afin de recruter les candidats au programme de SI. Ces retards ont également influé sur les décisions ayant trait au lieu de la formation et à sa prestation. De ce fait, les représentants de la REC ont fait remarquer que, dans certains cas, les participants n’étaient confirmés que quelques jours avant la formation et que certains d’entre eux ne répondaient pas aux conditions d’admission obligatoires. Cela a probablement eu une incidence sur le niveau de compréhension du programme de SI et de la formation par les surveillants autochtones en formation.

Étendue de la formation des surveillants autochtones

En revanche, il est ressorti des entrevues menées auprès de hauts responsables de la REC que les inspecteurs recrutés par la REC l’avaient été en fonction de leur expérience et de leur formation. Néanmoins, une fois le recrutement effectué, la formation et le perfectionnement de la REC peuvent prendre jusqu’à deux ans pour s’assurer que les inspecteurs de la REC sont suffisamment formés pour être habilités à émettre un avis d’arrêt des travaux si cela s’avère nécessaire.

Le programme de formation conjointe des surveillants autochtones et des inspecteurs avait pour objectif de préparer rapidement les SI des CCSA et de les envoyer sur le terrain afin qu’ils mènent des inspections conjointes. La formation poursuit également les buts suivants :

• Présenter aux inspecteurs de nouvelles manières de travailler avec les surveillants autochtones dans le cadre du processus des AVC;
• Présenter aux SI le processus réglementaire de la REC;
• Permettre aux SI et aux inspecteurs de se présenter afin qu’ils puissent se connaître avant les inspections conjointes;
• Faire en sorte que les inspecteurs comprennent mieux les connaissances et les concepts autochtones traditionnels, notamment les sites importants pour les Autochtones.

 

« Pour ma part, l’apprentissage s’est déroulé en grande partie sur le terrain, où j’ai pu découvrir la culture et les pratiques des Autochtones grâce aux SI locaux, mais aussi comprendre leurs préoccupations. Lors d’une inspection, les SI ont fait part de leurs préoccupations concernant, entre autres, la gestion de la circulation, l’utilisation des campements et la santé publique, notamment avec le port du masque. Lorsqu’il est question d’opérations très techniques et d’équipements, nous devons parfois travailler sur les questions relatives aux SI. Les SI m’ont aidé à mieux comprendre les questions de développement économique communautaire et les sites qui revêtent une importante à leurs yeux. »
- Source : groupe de discussion des inspecteurs de la REC

 

Les surveillants autochtones du CCSA-Canalisation 3 qui ont été interrogés ont souligné que le programme de SI avait contribué à améliorer la capacité de la REC à mieux comprendre les perspectives autochtones, et à favoriser la cohésion interculturelle et les possibilités de renforcement des capacités réglementaires. Ils ont estimé que le promoteur (Enbridge) semblait prendre le programme au sérieux, ce qui s’est traduit par la volonté d’intégrer les perspectives autochtones dans les activités du projet. Un surveillant autochtone du CCSA-Canalisation 3 a indiqué qu’il se sentait de plus de plus soutenu par les inspecteurs de la REC et que l’organisme de réglementation « assurait ses arrières ». En revanche, lors de deux des séances de consultation régionales du CCSA-TMX, les SI participants ont fait état des cas où ils ne se sentaient pas soutenus et avaient parfois l’impression que le rôle du surveillant autochtone était considéré comme symbolique, notamment par le promoteur. Il est difficile de savoir dans quelle mesure leur point de vue peut être généralisé à l’ensemble des surveillants autochtones, mais il est néanmoins révélateur d’un problème potentiel.

Un groupe de discussion composé d’inspecteurs, mis en place dans le cadre de l’étude de cas horizontale sur les programmes de SI, a indiqué que la formation conjointe avait abouti à des expériences positives, notamment en permettant aux inspecteurs de mieux comprendre les formes de savoir autochtones et les principales préoccupations liées aux pipelines, ainsi que la manière dont ils seront amenés à travailler ensemble sur le terrain. Les effectifs de la REC interrogés dans le cadre de l’évaluation ont décrit un changement notable dans leur approche des AVC et dans ce qu’ils recherchaient lors des inspections conjointes.

Si deux représentants du Sous-comité de surveillance autochtone du CCSA-TMX ont estimé que la formation des SI était comparable à celle des inspecteurs de la REC, ils ont également reconnu qu’une formation complémentaire était nécessaire. Il est ressorti des discussions avec les SI (dans le cadre de l’examen des études de cas et des consultations régionales du CCSA-TMX), les représentants de la REC et les inspecteurs qu’un certain nombre de SI avaient des difficultés à présenter leur rapport de surveillance en temps et en heure. Cette constatation a été confirmée par les SI interrogés au sein des deux comités, qui ont exprimé le souhait de recevoir une formation complémentaire en matière de rédaction de rapports. Les personnes interrogées ont également fait remarquer que les rapports des surveillants autochtones étaient souvent incohérents et difficiles à interpréter en raison d’un manque de formation à l’interprétation des renseignements liés au projet et d’un manque d’uniformité dans les méthodes d’établissement de rapports.

 

« La plus grosse difficulté pour les SI est la rédaction des rapports. Il n’y a aucune uniformité, bien qu’on nous ait fourni un modèle. J’ai trouvé ce modèle trop détaillé, alors j’ai élaboré le mien en le simplifiant. Nous avons une semaine pour rédiger notre rapport, mais il m’a fallu une semaine pour comprendre comment rédiger le rapport. J’ai calqué mon rapport sur le modèle fourni aux SI, mais en le simplifiant. Les rapports de certains SI ne comptaient que quelques paragraphes. Pour le projet Canalisation 3, nous avons également un rapport du surveillant autochtone des Premières Nations et du surveillant autochtone de la Métis Nation. Étant donné qu’ils soient compliqués, je ne pense pas qu’ils devraient être intégrés. Tout au long d’une inspection, nous avons des discussions et nous essayons d’obtenir un consensus.
- Source : entrevue avec un surveillant autochtone du projet Canalisation 3

 

Les SI interrogés et mobilisés dans le cadre de cette évaluation ont recommandé que tous les SI des CCSA suivent une formation sur les cartes-tracés du projet,^{Note de bas de page 25}les plans de protection environnementale des promoteurs et d’autres documents clés avant de travailler sur l’emprise.

Quelques représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX ont fait état de difficultés dans l’approbation par RNCan des demandes de financement du CCSA pour la formation complémentaire des SI (p. ex., la formation aux enquêtes TapRoot qui a été demandée pour les SI, mais qui, en mai 2023, n’avait toujours pas été approuvée par RNCan).

Viabilité à long terme du programme et des postes de SI

Les SI des CCSA sont employés par les communautés dans le cadre du programme de contributions du CCSA. Outre les SI des CCSA, la REC et les promoteurs emploient également chacun des surveillants autochtones.

Bien qu’il n’apparaisse pas clairement si les CCSA ont fixé un objectif pour la formation des SI et le nombre de possibilités d’emploi attendues, un représentant de la REC a fait remarquer que les CCSA et la REC avaient soutenu la formation de 70 candidats au poste de surveillant autochtone et qu’environ 20 SI travaillaient actuellement sur les inspections de la REC. Quant au CCSA-Canalisation 3, sur les neuf SI formés à l’origine, il n’en reste plus que deux. Il est ressorti des entrevues menées auprès des représentants de la REC et des données fournies par ces derniers que le taux de maintien en poste des SI n’était pas au niveau escompté ou souhaité. L’équipe d’évaluation a constaté, au travers des entrevues, de l’examen des études de cas et des consultations régionales du CCSA-TMX, qu’un certain nombre de difficultés importantes subsistaient par rapport à la viabilité à long terme des postes de surveillants autochtones des CCSA :

• Le manque de viabilité des postes de surveillant autochtone, qui supposent normalement un travail à temps partiel et intermittent. Au cours des séances de consultation régionales du CCSA-TMX au printemps 2022, plusieurs surveillants autochtones ont évoqué la difficulté de continuer à exercer ces fonctions lorsque les possibilités de travail sont si rares. Un certain nombre d’entre eux recherchaient d’autres possibilités d’emploi et certains ont indiqué avoir accepté un emploi auprès de la REC ou du promoteur.
• Les CCSA ne prévoient pas de taux de rémunération standard pour les SI. Chaque communauté fixe son propre taux de rémunération, le financement étant versé aux communautés par l’entremise du programme de contributions du CCSA.
• Une planification et un temps de préparation inadéquats pour chaque AVC. Les SI et les représentants du Sous-comité de surveillance autochtone du CCSA-TMX interrogés ont indiqué que les SI étaient souvent informés à très brève échéance de la réalisation d’une AVC, ce qui leur laissait peu de temps pour approcher les communautés et travailler avec les gardiens des savoirs traditionnels et les aînés en vue de cerner les préoccupations de la communauté et les sites importants pour celle-ci. Deux SI et quelques membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont également fait part d’une autre difficulté : en vertu de la Loi sur la REC, les sites importants ne sont pas inscrits dans le Règlement sur les pipelines terrestres et sont donc exclus du périmètre de surveillance de la conformité.

Évolution du programme de SI des CCSA

Les membres des caucus autochtones des deux comités souhaitent perfectionner les SI afin qu’ils soient sur un pied d’égalité avec les inspecteurs en matière de formation, de compétences, de rôles et de responsabilités. Certains membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont exposé une vision d’avenir pour le programme de SI du CCSA-TMX, à savoir l’élaboration d’un cadre pour des agents de réglementation autochtones. Un membre du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 a indiqué que l’un des objectifs du CCSA devrait être de normaliser l’inclusion de la surveillance autochtone dans le processus de surveillance de la conformité. Cependant, en vertu de la Loi sur la Régie canadienne de l’énergie, la REC n’est, à l’heure actuelle, pas habilitée à déléguer les responsabilités qui lui incombent à titre d’organisme de réglementation.

Efficacité : résultats intermédiaires

La mise en œuvre des CCSA devait appuyer l’atteinte des résultats intermédiaires suivants :

• Des partenariats sont noués avec les communautés autochtones sur la base du respect mutuel, du partage de renseignements et de la réalisation d’objectifs communs;
• Les groupes autochtones sont en mesure de collaborer de manière constructive avec les organismes de réglementation et de faire en sorte que leurs préoccupations et leurs besoins soient pris en compte tout au long du cycle de vie de ces projets d’infrastructure énergétique.

Ces résultats escomptés s’inscrivent en phase avec la priorité essentielle des membres des caucus autochtones, qui est de susciter des changements systémiques plus larges, et la capacité des CCSA à formuler des avis à l’intention des décideurs et, en fin de compte, des instances de décision. S’il est trop tôt pour faire état de la pleine atteinte de ces résultats (les projets d’infrastructure énergétique n’ont pas achevé leur cycle de vie – le projet PRC3 est désormais dans sa phase d’exploitation tandis que le projet TMX est toujours en construction), cette section présente les constatations de l’évaluation en ce qui concerne les résultats observés à ce jour.

Les partenariats semblent se maintenir au niveau des CCSA.

L’équipe d’évaluation a cherché à déterminer si les CCSA avaient permis de renforcer les partenariats entre les ministères et organismes fédéraux et les communautés autochtones. Bien qu’aucun des mandats des CCSA n’indique que les CCSA sont un « partenariat », les deux comités ont été désignés comme tels dans différents documents de communication (p. ex., sites Web, rapports annuels et bulletins d’information des CCSA).

Lors des entrevues menées auprès des principaux répondants, quelques membres des caucus fédéraux des deux comités ont employé le terme « partenariat » en évoquant les CCSA et la manière dont ils travaillaient avec les membres des caucus autochtones ainsi qu’avec les représentants des nations et communautés potentiellement touchées. Un membre du caucus fédéral du CCSA-Canalisation 3 a indiqué que la mise en place de partenariats solides entre toutes les parties potentiellement touchées par ces grands projets énergétiques était essentielle à la réussite de ces projets.

Par ailleurs, l’équipe d’évaluation a pu constater que les programmes de SI des CCSA constituaient un partenariat entre les CCSA et les organismes de réglementation, notamment la REC. Par exemple, le CCSA-TMX a recensé 17 communautés et organismes autochtones partenaires, situés le long du tracé du pipeline, qui participent à la surveillance avec les organismes de réglementation, notamment la REC, le MPO et Parcs Canada^{Note de bas de page 26}. Quant au CCSA-Canalisation 3, son programme de SI est mis en œuvre au travers de partenariats conclus avec plusieurs nations et organismes autochtones chargés d’employer, de former, d’équiper et d’appuyer les surveillants autochtones.

Bien que des partenariats aient été établis, il est ressorti de l’évaluation que les membres des caucus autochtones avaient l’impression que les relations continuaient d’être pilotées par le gouvernement, à la différence d’un véritable partenariat. Des représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX et des ressources du caucus ont indiqué, lors d’une entrevue de groupe, qu’ils estimaient que le CCSA-TMX était passé d’un modèle fondé sur le partenariat et l’élaboration conjointe à un projet dirigé par RNCan. Ces membres ont l’impression que les organismes de réglementation fédéraux continuent de manifester une attitude paternaliste dans leurs relations de travail avec les membres du caucus autochtone, notamment parce que RNCan continue de contrôler les budgets du CCSA, la signature des accords de contribution et les renseignements financiers.

 

« La prise de décision n’est pas vraiment partagée à l’heure actuelle. C’est le gouvernement qui a le dernier mot. Nous avons besoin de modèles décisionnels partagés. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-TMX

 

« C’est aussi une question de ressources. Ils [les CCSA] ne sont pas structurés de manière à soutenir le caucus autochtone, qui représente l’essentiel du travail et de l’expertise. Nous prenons les décisions ensemble, par consensus. Nous décidons des priorités et du budget, mais le problème est que les cordons de la bourse sont tenus par le gouvernement. RNCan a beaucoup d’effectifs et beaucoup de rotation; nous ne pouvons pas mobiliser les ressources de la même manière que les ministères fédéraux. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-TMX

 

« Notre point faible, c’est que nous n’avons pas de pouvoir décisionnel. Nous ne sommes pas un conseil d’administration, nous ne sommes pas constitués en société, et si nous prenons de mauvaises décisions, nous n’avons pas à en rendre compte. Nous n’avons pas nos propres employés. Le gouvernement nous tient constamment la main.»
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Renforcement des relations avec les Autochtones

Les participants de trois des quatre consultations régionales du CCSA-TMX ont souligné que les CCSA avaient contribué à établir des liens entre les nations et communautés potentiellement touchées, ce qui a permis d’avoir des discussions plus transparentes avec le promoteur et de faciliter le partage des enseignements retenus et des pratiques exemplaires entre ces nations et communautés. Les participants ont fait remarquer que les CCSA avaient créé un sentiment d’appartenance (comme le fait de ne plus être seul) et contribué à améliorer la communication entre les nations et les communautés, faisant ainsi naître un intérêt commun à travailler de concert. Les CCSA sont considérés comme capables de renforcer le pouvoir du collectif.

Du point de vue des Métis, les principaux répondants ont insisté sur la séparation historique des relations entre les Métis et les Premières Nations. Grâce aux CCSA, nombre de principaux répondants ont vu ces groupes se réunir et travailler en collaboration et dans le respect dans le cadre de ces projets énergétiques.

Les CCSA ont permis de cerner les préoccupations et les besoins des Autochtones tout au long du cycle de vie des projets.

Les membres des caucus autochtones du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 ont indiqué que le processus des CCSA avait permis aux représentants autochtones des nations et communautés potentiellement touchées d’avoir voix au chapitre et de formuler des avis à l’intention des organismes de réglementation fédéraux, en particulier la REC et RNCAN au titre de leur rôle de soutien aux secteurs des ressources naturelles et de l’énergie au Canada. Les représentants de la REC et de RNCan se sont également accordés à dire que les CCSA constituaient un mécanisme permettant de faire connaître les préoccupations, les avis et les recommandations des nations et communautés potentiellement touchées.

Les membres des caucus autochtones, ainsi que les personnes interrogées dans le cadre des projets financés par les CCSA sont préoccupés par la mesure dans laquelle le gouvernement fédéral s’engage à soutenir les CCSA tout au long de la durée de vie des projets. Le gouvernement du Canada s’est engagé publiquement à maintenir les CCSA pendant toute la durée de vie de ces projets énergétiques. Néanmoins, comme c’est le cas pour de nombreux programmes fédéraux, les approbations de financement des CCSA ont été limitées dans le temps (p. ex., financement sur cinq ans avec possibilités de renouvellement et de financement à court terme sous forme de contribution)^{Note de bas de page 27}. Comme l’a fait remarquer un membre du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3, le renouvellement permanent est un fardeau pour les membres du caucus autochtone. La majorité des membres des caucus autochtones des deux CCSA et des dirigeants autochtones approchés dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX ont souligné que la nature à court terme du financement gouvernemental témoignait, selon eux, d’une absence d’engagement sur toute la durée de vie des projets. Le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 est de plus en plus préoccupé par la manière dont le CCSA évoluera pour aborder la prochaine phase du projet, maintenant que la canalisation 3 est entièrement déclassée et que la canalisation de remplacement entre dans sa phase opérationnelle.

 

« Il est difficile pour le comité de mener à bien son travail sans savoir s’il va être renouvelé. Tout ce processus d’évaluation se résume au paradoxe de l’œuf ou de la poule. La limite la plus importante est la période très brève au cours de laquelle le financement est fourni. Le ministre a pris un engagement pour toute la durée de vie du projet, mais le financement ne portait que sur une période de cinq ans. »
- Source : entrevue avec un membre du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

« Les membres du comité, dans tout ce qu’ils font pour leur communauté, peuvent se passer du fardeau du renouvellement et d’autres fonctions qui ne sont pas axées sur les enjeux. »
- Source : entrevue avec un membre du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

En raison du manque de capacités des communautés, les personnes rencontrées dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX ont souligné la nécessité d’un soutien et d’un renforcement des capacités afin de pouvoir demander un financement pour le CCSA. Les participants ont fait remarquer que l’effort à fournir pour demander une subvention unique de 50 000 dollars et les exigences connexes en matière de rapports étaient dissuasifs. La nécessité d’un financement à long terme ou pluriannuel est étayée par les propres constatations de RNCan selon lesquelles, dès la première année de mise en œuvre, les accords de contribution pluriannuels, qui réunissent plusieurs groupes autochtones, sont les plus efficaces pour accroître la participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique.^{Note de bas de page 28}

Susciter des changements systémiques plus larges

Dans les commentaires que le CCSA-TMX a formulés en octobre 2021 sur le cadre stratégique du gouvernement fédéral sur les connaissances autochtones dans le contexte des décisions réglementaires et examens de projets proposés, le président du caucus autochtone du CCSA-TMX attribue à la REC le mérite d’avoir reconnu que des changements structurels doivent être opérés pour que les normes adoptées dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones puissent être respectées. Ont notamment été cités en exemple le fait de promouvoir une culture de travail dans laquelle les employés sont ouverts à la critique et à la rétroaction, le fait de soutenir activement le travail du caucus autochtone et des CCSA, et le fait de reconnaître l’existence d’un racisme systémique au sein de l’institution. Dans le cadre des consultations régionales, la majorité des SI du CCSA-TMX se sont accordés à dire que des améliorations avaient été apportées au fil du temps en ce qui concerne le racisme dont ils ont été victimes dans l’exercice de leurs fonctions.

« Les CCSA témoignent d’un effort du gouvernement du Canada en faveur de la réconciliation et de l’inclusion. Nous constatons que de plus en plus de choses sont faites à l’égard des comités consultatifs autochtones. C’est un pas en avant vers le renforcement de la confiance. Les processus réglementaires du gouvernement doivent davantage tenir compte de la vision du monde des Autochtones.
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

Un représentant fédéral du CCSA-TMX a indiqué avoir constaté que des changements étaient opérés dans les grands systèmes afin de s’attaquer aux préjugés systémiques et de les faire tomber. Un représentant du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 et un du CCSA-TMX ont fait remarquer que les CCSA contribuaient à faire évoluer la culture au sein de la REC et à instituer une nouvelle norme en ce qui concerne la surveillance autochtone. La réconciliation est désormais l’une des quatre priorités stratégiques de la REC. La REC a également approuvé un énoncé sur la signification de la réconciliation pour elle et dans le cadre de son mandat, énoncé qui a été publié sur son site Web à l’été 2022^{Note de bas de page 29}. Au travers de cette approche, la REC vise à transformer son mode de travail avec les peuples autochtones du Canada par un engagement à mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, en les faisant participer davantage à la réalisation de son mandat par la reconnaissance de leurs cultures, connaissances et histoires uniques; en établissant des relations renouvelées fondées sur la reconnaissance des droits, le respect, la collaboration et le partenariat; en améliorant les compétences culturelles de la REC et de ses effectifs; en apportant des changements significatifs aux exigences de la REC et à ses attentes à l’endroit du secteur qu’elle réglemente. Exemples de changements introduits par la REC à la suite des enseignements tirés de son travail avec les CCSA et d’une collaboration plus vaste avec les peuples autochtones : ajustement des processus de vérification de la conformité (pour exiger des discussions de délimitation avec les membres de l’équipe de surveillance autochtone); ajustement des systèmes de données afin de permettre une analyse plus ciblée (p. ex., en mettant en évidence les commentaires des Autochtones afin qu’ils puissent être compilés puis analysés ou communiqués dans les résumés); et prestation récente, par les inspecteurs, d’une formation à l’intention des effectifs de la REC relativement à la détermination et à la gestion des découvertes fortuites^{Note de bas de page 30}.

 

« Il est difficile de changer le système; nous devons nous éloigner des méthodes traditionnelles. C’est aujourd’hui le constat d’un grand nombre d’acteurs [fédéraux].
- Source : entrevue avec le caucus fédéral du CCSA-Canalisation 3

 

Deux responsables fédéraux et un représentant du Sous-comité socioéconomique du CCSA-TMX ont également fait part de la manière dont les CCSA contribuaient à amener des changements plus larges au sein du gouvernement. Par exemple, un haut dirigeant de RNCan a fait remarquer que le travail du Sous-comité socioéconomique du CCSA-TMX avait été pris en compte dans le rapport final de l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées, et qu’il influait sur l’évolution de l’écosystème dans son ensemble, ainsi que sur le soutien aux grandes priorités du gouvernement fédéral. En outre, les représentants de la REC ont indiqué que leur organisme avait appliqué à d’autres programmes de SI ce qu’ils avaient appris du programme de SI des CCSA. Par exemple, en 2022, la REC a annoncé la création d’un programme de surveillance autochtone pour le réseau de Nova Gas Transmission Ltd (NGTL).

Une grande majorité de membres du caucus autochtone du CCSA-TMX et quelques-uns du CCSA-Canalisation 3 souhaitent que les CCSA s’élargissent à d’autres projets énergétiques ou à d’autres projets situés en dehors du secteur de l’énergie (p. ex., exploitation minière, foresterie). Deux membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont déploré que le gouvernement fédéral n’ait pas créé de CCSA pour le projet NGTL.

 

« Pourquoi avons-nous des CCSA seulement pour ces projets? Pourquoi ces deux projets, et pas d’autres, tels que celui du pipeline Nova Gas Transmission? Pourquoi pas d’autres grands projets énergétiques?
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-TMX

 

Deux représentants du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont fait remarquer que les organismes de réglementation (p. ex., REC, Agence d’évaluation d’impact du Canada, organismes de réglementation provinciaux) entreprenaient également des consultations au titre de l’article 35. Bien que cela soit autorisé dans le contexte du cadre fédéral, ces personnes ne sont pas favorables à ce que les organismes de réglementation supervisent le processus d’obligation de consultation en vertu de l’article 35, tout en jouant le rôle d’organisme de réglementation.

Efficacité : progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme

En fin de compte, il est escompté que les CCSA permettront :

• de renouveler la relation avec les peuples autochtones sur la base de la confiance, de la reconnaissance, des droits, du respect, de la coopération et du partenariat;
• d’accroître la confiance des Autochtones et du public dans l’exploitation et la commercialisation des ressources.

S’il est trop tôt pour faire état de l’atteinte de ces objectifs, cette section présente les constatations de l’évaluation en fonction des résultats observés à ce jour.

On constate une relation renouvelée fondée sur la reconnaissance des droits, le respect, la coopération et le partenariat.

 

« Les deux premières années ont été marquées par des retards dans le projet et, à n’en pas douter, par le processus d’élaboration conjointe. Il faut du temps pour bâtir la confiance et les relations et tracer la voie à suivre. »
- Sources : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Les CCSA sont considérés comme des mécanismes consultatifs horizontaux uniques au Canada entre les Autochtones et le gouvernement en ce qui concerne les grands projets énergétiques. Une grande majorité des personnes interrogées au sein des caucus autochtones des CCSA et de la REC ont estimé que les CCSA, sans être parfaits, représentaient une amélioration notable par rapport à la manière dont les peuples autochtones étaient historiquement consultés et mobilisés à l’égard des grands projets ayant une incidence sur leurs terres (à savoir, soumissions à l’organisme de réglementation concernant le projet envisagé, avec un suivi limité et une consultation individuelle des nations potentiellement touchées). Si les représentants des autres organismes de réglementation fédéraux ne se sont pas prononcés sur la question de savoir si les CCSA représentaient une amélioration, ils ont néanmoins fait remarquer que de réels progrès avaient été accomplis grâce aux CCSA, et que les problèmes étaient désormais résolus avec l’aide de ces derniers plutôt que par une agitation civile ou une action devant les tribunaux.

 

« C’est un processus qui a été vraiment difficile, mais je pense que les comités ont accompli beaucoup de choses et ont fait bouger les lignes d’une manière extraordinaire par rapport à la façon dont les communautés touchées étaient consultées dans le passé. Les CCSA sont un immense succès.
- Source : entrevue avec un représentant fédéral du BPA-Ouest

 

Lors des entrevues, les dirigeants des caucus autochtones des deux comités ont estimé que les CCSA constituaient une reconnaissance du droit des nations autochtones potentiellement touchées à être associées aux processus d’examen et de surveillance réglementaires. Au cours d’autres discussions avec les dirigeants autochtones dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX, les CCSA ont été désignés comme un mécanisme permettant de faire connaître leurs préoccupations par rapport à ces grands projets énergétiques. Néanmoins, certains représentants des caucus autochtones du CCSA-TMX et du CCSA-Canalisation 3 ont indiqué être confrontés à des problèmes de capacité les empêchant de collaborer pleinement avec les membres des nations et communautés potentiellement touchées. Cette situation est imputable à la pandémie de COVID-19, qui a eu pour effet de restreindre la collaboration en personne, ainsi qu’au nombre limité de ressources et d’effectifs des CCSA destinés à aider les caucus autochtones à atteindre le niveau de collaboration requis. Les membres des caucus autochtones des deux comités ont insisté sur l’importance de la sensibilisation, en particulier auprès des nations et communautés qui ne sont pas au fait du processus ou qui s’en sont désengagées.

Les personnes interrogées au sein des CCSA ont indiqué que ces derniers avaient contribué au partage des enseignements. Comme l’a fait remarquer un membre du caucus fédéral, il y a une grande utilité à apprendre et à collaborer différemment. Plus précisément, il existe un certain nombre de questions non fondées sur les droits qui peuvent être résolues par le truchement des CCSA, comme le renforcement de la surveillance autochtone du projet, le recensement des sites importants et les interventions d’urgence.

Un représentant du caucus fédéral du CCSA-TMX a indiqué que les progrès accomplis dans le cadre du projet TMX n’auraient pas été possibles sans le CCSA. Cette constatation est corroborée par quelques membres du caucus autochtone de ce CCSA qui ont indiqué que, sans le CCSA, il y aurait probablement eu des troubles, des perturbations et des protestations coûteuses contre le projet énergétique.

Il est également ressorti de l’évaluation que les CCSA avaient contribué à renouveler la relation. Par exemple, un membre du secrétariat a indiqué qu’un haut dirigeant fédéral avait déclaré aux membres d’un sous-comité du CCSA-TMX que leur travail contribuait à changer le Canada et à introduire une toute nouvelle manière de travailler avec les communautés autochtones pour renforcer le développement économique et la surveillance.

Confiance des peuples autochtones dans le processus de commercialisation des ressources

Les CCSA se voulaient un moyen d’accroître la confiance des peuples autochtones et du public dans le processus de commercialisation des ressources énergétiques. Il s’agit là d’un objectif de RNCan et d’un résultat escompté des CCSA. Il convient cependant de noter que le processus de commercialisation des ressources au Canada dépasse largement le contexte réglementaire et de surveillance des CCSA.

Du point de vue du caucus autochtone du CCSA-TMX, cette initiative a été une expérience qui s’est avérée couronnée de succès, démontrant ainsi une nouvelle manière d’intégrer les perspectives et les intérêts des Autochtones dans la surveillance du projet sur la base d’un apprentissage conjoint, d’une résolution collaborative des problèmes, d’un respect mutuel et d’une volonté partagée de réduire les incidences du projet TMX sur l’environnement et sur les intérêts autochtones. Pour les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 interrogés, les CCSA ont permis aux représentants du caucus autochtone de se sentir davantage à l’aise et en confiance à l’égard du processus réglementaire. Le programme de SI est considéré comme une composante essentielle des CCSA, car il permet aux nations et communautés potentiellement touchées de faire en sorte que leurs membres soient présents sur le terrain pour observer le projet et en rendre compte aux dirigeants communautaires et aux représentants des CCSA.

L’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer si les CCSA avaient permis d’accroître la confiance du public dans le processus de commercialisation de l’énergie au Canada. Par exemple, en 2017, Petronas (le promoteur) a décidé de ne pas poursuivre le projet de GNL Pacific NorthWest « après un examen minutieux et complet du projet dans un contexte de mutation des conditions du marché »^{Note de bas de page 32}. Ce risque est toujours présent aujourd’hui. RNCan considère toujours que les obstacles à la compétitivité du secteur des ressources naturelles, y compris la confiance du public dans l’exploitation des ressources naturelles, figurent parmi ses principaux risques organisationnels^{Note de bas de page 33}. Il a été difficile pour l’équipe d’évaluation de déterminer si les CCSA contribuaient à répondre aux préoccupations du public et des Autochtones concernant la mise sur le marché de l’énergie par l’entremise des projets TMX et Canalisation 3, étant donné les difficultés rencontrées pour approcher les peuples autochtones et le grand public.

Efficience

Modèle et structure et gouvernance des CCSA

Le modèle des CCSA est considéré comme favorisant l’atteinte des résultats escomptés.

Toutes les parties considèrent généralement que la composition et la structure des CCSA sont adéquates. Le CCSA-TMX compte six sous-comités (décrits dans le Tableau 1) composés de membres du CCSA, de représentants des nations et communautés potentiellement touchées et d’experts en la matière (dont la REC). Le CCSA-Canalisation 3 compte quatre sous-comités composés de membres existants du CCSA et d’experts en la matière de chaque ministère et organisme participant (soit RNCan et la REC). Deux membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont suggéré d’échelonner davantage la rotation des membres afin d’améliorer la continuité du comité.

Certaines des personnes interrogées ont fait part de la nécessité de continuer à faire évoluer la composition des CCSA. Si quelques représentants des caucus fédéraux des deux comités et quelques représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX ont reconnu la nécessité de collaborer avec les organismes de réglementation provinciaux, plusieurs membres des caucus autochtones des deux comités ont indiqué qu’ils ne devraient être invités qu’en fonction des besoins. En outre, certains membres des caucus fédéraux des CCSA ont fait valoir la nécessité que les promoteurs (TMC et Enbridge) prennent part aux discussions des CCSA. Bien que les représentants des promoteurs participent à certains des sous-comités du CCSA-TMX, ils ne sont membres d’aucun des CCSA, et les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ne se sont pas montrés particulièrement favorables à une recommandation visant à ce qu’ils en deviennent membres. Il est précisé dans le mandat des deux comités que ceux-ci s’efforceront de collaborer avec le promoteur, le mandat du CCSA-Canalisation 3 indiquant que le promoteur sera régulièrement invité aux réunions du comité. Il a été confirmé lors des entrevues de suivi avec les effectifs du secrétariat que le promoteur assistait régulièrement aux réunions du CCSA-Canalisation 3.

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont souligné la nécessité de faire participer plus activement le MPO, la GCC et TC, ainsi que la nécessité de représenter les autres ministères (AM), en particulier Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada.

Un nombre limité de membres du caucus fédéral du CCSA-TMX ont indiqué que le modèle du CCSA lui-même pouvait ne pas être efficient compte tenu de sa complexité et des exigences en matière de ressources (comme indiqué précédemment dans ce rapport à la section « Pertinence et nécessité de maintenir les CCSA »).

Il est nécessaire de renforcer les pratiques et les processus de gouvernance.

Les personnes interrogées au sein du caucus autochtone du CCSA-TMX et quelques représentants du CCSA-Canalisation 3 ont mis en exergue l’incidence de l’absence de pratiques et de processus de gouvernance normalisés et structurés sur l’efficacité des CCSA. Les lacunes ressenties sont notamment les suivantes :

• L’absence de planification à long terme.
• Une planification opérationnelle limitée pour les deux CCSA, notamment l’affectation de ressources aux principaux engagements, en adéquation avec les ressources des CCSA et du secrétariat. Bien que le CCSA-Canalisation 3 dispose de plans de travail assortis de budgets élevés, tant à l’échelle du comité que des sous-comités, et que le CCSA-TMX dispose de plans de travail pour ses sous-comités, il est ressorti des entrevues menées auprès de quelques représentants fédéraux de RNCan et quelques membres des caucus fédéraux des deux comités que les processus de gouvernance pourraient être renforcés, notamment en tenant compte de manière adéquate des niveaux de ressources annuels (y compris les effectifs) dans le cadre de la planification des CCSA.
• Un délai de réponse lent de la part des effectifs du secrétariat.
• L’absence de structure normalisée pour les réunions et de discipline.
• Un soutien limité de la part du secrétariat à l’égard des caucus autochtones.
• L’absence de comptes rendus de décisions détaillés (et de suivi permanent de ces derniers) et de procédures opérationnelles normalisées (y compris au niveau des sous-comités). Certaines améliorations ont été récemment constatées : les effectifs de Naut’sa mawt Resources Group (NRG) ^{Note de bas de page 34}prennent désormais des notes pour le CCSA-TMX et appuient le travail de ses sous-comités. Les difficultés liées à cette lacune sont aggravées par l’absence de répertoire central, accessible à tous les membres des CCSA, dans lequel sont regroupés les documents, les politiques et les procédures des CCSA, ainsi que les renseignements utilisés ou produits par ces derniers. Étant donné l’absence de suivi formel des comptes rendus de décisions, quelques membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont indiqué avoir constaté un réexamen permanent des décisions prises par le passé, en particulier en raison du fort taux de rotation des effectifs de la Direction des partenariats et de la mobilisation de RNCan, des membres du caucus fédéral et des effectifs du secrétariat des CCSA.
• Un manque de clarté quant aux rôles, aux responsabilités et aux instances auxquelles incombe actuellement la prise de décision.
• En ce qui concerne le CCSA-TMX, il a été souligné que le comité n’avait pas été en mesure d’entreprendre un examen régulier des renseignements financiers qui lui sont associés, y compris le programme de S et C ainsi que les dépenses des autres ministères et organismes fédéraux en appui au travail du CCSA.

Ces difficultés semblent moins importantes pour le CCSA-Canalisation 3. Quelques membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont fait état d’un renforcement des pratiques de gouvernance, tout en précisant que des améliorations pourraient encore être apportées aux comptes rendus de décisions et au suivi de la mise en œuvre des décisions prises.

Adéquation des ressources

Les CCSA sont une initiative interministérielle dont le financement provient de plusieurs ministères fédéraux, chacun d’entre eux disposant de systèmes financiers différents pour assurer le suivi de ses dépenses liées aux CCSA. Les ministères participants ne sont pas tenus de rendre compte, au niveau central ou au secrétariat des CCSA au sein de RNCan, des dépenses annuelles engagées par rapport à ce qui avait été prévu. En outre, pour l’exercice financier 2016-2017, le financement de la création des CCSA devait être réaffecté en fonction des fonds existants des ministères participants. Ces facteurs ont largement compliqué la tâche de l’équipe d’évaluation pour comprendre le financement réel affecté aux CCSA et les changements liés aux dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles d’une année à l’autre. Quoiqu’il en soit, l’examen des données financières donne à penser que les ressources n’ont pas été utilisées de la manière prévue. Entre 2017-2018 et 2020-2021, 60,2 millions de dollars devaient être dépensés au total, mais seulement 51,6 millions de dollars ont été utilisés, soit une différence d’environ 8,6 millions de dollars (Tableau 4).

Tableau 4 : Total des dépenses prévues et des dépenses réelles par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)

Ministère	Dépenses prévues	Dépenses réelles
Ressources naturelles Canada	50,7 millions de dollars	38,1 millions de dollars
Régie de l’énergie du Canada	6,6 millions de dollars	11,1 millions de dollars
Transports Canada	0,81 million de dollars	0,54 million de dollars
Pêches et Océans Canada / Garde côtière canadienne	2,1 millions de dollars	1,91 million de dollars
Environnement et Changement climatique Canada	0,003 million de dollars	0,002 million de dollars
Total	60,2 millions de dollars	51,65 millions de dollars

Source : données financières fournies à l’équipe d’évaluation par chaque ministère en concertation avec ses conseillers financiers.

Comme cela a été indiqué plus haut, cette sous-utilisation peut être imputée au temps qu’il a fallu pour élaborer conjointement le mandat de chaque comité et pour que les CCSA soient pleinement établis et opérationnels.

 

« Les deux premières années ont été marquées par des retards dans le projet et, à n’en pas douter, par le processus d’élaboration conjointe. Il faut du temps pour bâtir la confiance et les relations et tracer la voie à suivre. »
- Sources : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Outre ces retards, les CCSA ont dû s’adapter de manière considérable pour aider les communautés à faire face à la pandémie de COVID-19 et pour garantir le renforcement continu des capacités et la surveillance des pipelines respectifs. Au cours de cette période, dans l’ensemble, les CCSA ont dépensé environ 14 % de moins que prévu, et le programme de S et C a dépensé environ 25 % de moins que prévu.

Comme cela apparaît dans le Tableau 5, jusqu’à la fin de l’exercice 2020-2021, tous les ministères, à l’exception de la REC, avaient sous-utilisé leur budget consacré aux CCSA. Cependant, les CCSA se sont vu accorder une certaine souplesse pour reporter sur les exercices financiers ultérieurs les fonds qui n’ont pas été utilisés de la manière prévue au cours d’un exercice donné. Entre 2017-2018 et 2019-2020, RNCan a reporté un total de 13 996 697 dollars sur les exercices 2020-2021 et 2021-2022. Bien que cela ne relève pas de la portée de l’évaluation, il est important de souligner qu’en 2021-2022, les dépenses réelles de la REC (3,19 millions de dollars) ont continué à dépasser les dépenses prévues (1,52 million de dollars). En 2021-2022, les dépenses réelles de RNCan (20,03 millions de dollars) ont également dépassé les dépenses prévues (16,19 millions de dollars). Il en résulte, au total, une sous-utilisation de RNCan estimée à environ sept millions de dollars sur l’ensemble de la période.

Comme cela a été indiqué plus haut, un certain nombre de membres des caucus fédéraux des deux comités estiment que les CCSA nécessitent un investissement supérieur à ce qui avait été prévu à l’origine pour appuyer leur fonctionnement courant. Par exemple, la REC s’est vu allouer un total de 8,1 millions de dollars en financement temporaire sur cinq ans, dont six ETP pour la première année et dix ETP pour les quatre années suivantes. La REC a, en moyenne, affecté environ 18 employés d’une année sur l’autre pour soutenir les activités des comités. RNCan s’est vu allouer un financement correspondant à un maximum de 13 employés équivalents temps plein (ETP). RNCan dispose actuellement de 20 employés chargés d’appuyer le fonctionnement des comités. Les autres ministères ont estimé que les niveaux de ressources étaient adéquats. Certains membres interrogés au sein des caucus autochtones se sont dits préoccupés par le fait qu’ils consacraient plus de temps que prévu à la participation aux CCSA, temps qui n’est pas entièrement rémunéré. Beaucoup de membres des caucus autochtones ont d’autres engagements, y compris des postes à temps plein dans d’autres organismes ou dans leur communauté. De ce fait, certains membres des CCSA ont indiqué être surchargés par leurs engagements au sein des comités.

Tableau 5 : Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars) d’une année sur l’autre par ministère (de 2017-2018 à 2020-2021)

Organisme fédéral	2017-18		2018-19		2019-20		2020-21		Total
	Dépenses prévues	Dépenses réelles	Dépenses prévues	Dépenses réelles	Dépenses prévues	Dépenses réelles	Dépenses prévues	Dépenses réelles	Dépenses prévues	Dépenses réelles
RNCan	7 498 691	5 945 651	10 643 699	9 249 777	11 999 254	10 764 195	20 513 738	11 994 115	43 156 691	32 008 087
REC	1 389 091	2 149 031	1 862 037	2 999 299	1 862 037	2 839 027	1 518 037	3 136 852	6 631 202	11 124 209
TC	271 903	50 426	181 270	131 826	177 576	187 965	182 992	$166 994	813 741	537 211
MPO/GCC	618 409	555 636	485 838	504 896	484 884	435 448	484 876	399 078	2 074 007	1 895 058
ECCC	10 000	4 600	10 000	9 900	10 000	5 800	--	--	30 000	20 300
	2 289 403	2 759 693	13 182 844	12 895 698	14 533 751	14 232 435	22 699 643	15 697 039	52 705 641	45 584 865

Source : données financières fournies à l’équipe d’évaluation par chaque ministère en concertation avec ses conseillers financiers.

Programme de subventions et contributions

Les CCSA avaient pour objectif de répartir l’intégralité de leur budget de subventions et contributions (S et C) aux projets approuvés à l’horizon 2021-2022. De 2016-2017 à 2020-2021, le CCSA-TMX et le CCSA-Canalisation 3 ont conclu 185 et 94 accords de contribution, respectivement, pour financer des projets liés aux CCSA. La majorité des projets des deux comités financés par le programme de contributions ont obtenu un financement inférieur à 250 000 dollars. Il ressort des éléments recueillis que RNCan s’est fixé l’objectif de signer 30 accords de contribution pour favoriser la participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique en Colombie-Britannique et en Alberta sur une période de deux ans. Cet objectif a été revu à la baisse par rapport à l’objectif initialement fixé (38), qui ne semble pas refléter le nombre réel de demandes de financement présentées et d’accords signés d’une année sur l’autre.

L’équipe d’évaluation a mis en évidence plusieurs facteurs ayant une incidence sur les demandes de financement et le traitement des accords de financement des CCSA sous forme de contribution, notamment : les retards dans la pleine mise en place des CCSA; le manque de connaissance du programme parmi les nations et communautés potentiellement touchées; la capacité des nations et communautés à demander un financement; le manque de capacité de l’unité des S et C de RNCan à soutenir un programme de contributions de cette ampleur; et les obstacles de nature administrative.

Le processus décisionnel relatif au financement des communautés devait être intégré directement au CCSA. Il est ressorti des entrevues menées auprès du caucus autochtone du CCSA-TMX que les propositions de financement pouvaient, à un moment donné, être approuvées par le CCSA, alors que, désormais, elles sont transmises à un sous-comité spécial chargé des S et C (placé sous l’égide du CCSA), puis à RNCan à qui revient en dernier ressort le pouvoir de décision et d’approbation. Concernant le CCSA-TMX, le sous-comité chargé des S et C a été créé dans le but de séparer le processus d’approbation du gouvernement, mais quelques membres du caucus autochtone ont indiqué que ce nouveau processus était moins efficient, RNCan conservant le pouvoir de décision finale. Les représentants du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont également fait remarquer que les processus de S et C relatifs à l’examen, l’approbation et la distribution des fonds des CCSA étaient inefficients. En conséquence, les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX et deux membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 estiment que l’administration du programme de contributions reste « paternaliste » et sous le contrôle du gouvernement, et qu’elle ne reflète pas les engagements pris en faveur de la réconciliation et de l’autodétermination.

 

« Je ne crois pas que le secrétariat ait pris au sérieux les membres autochtones du comité en ce qui concerne le budget. Le secrétariat a fait de la microgestion à notre égard, en nous expliquant comment le budget devait être dépensé. Nous avons systématiquement dû revoir nos plans stratégiques en fonction de son mandat 
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Comme l’ont fait remarquer deux hauts responsables gouvernementaux, les CCSA constituaient un modèle nouveau et innovant placé au sein d’un système gouvernemental guidé par des règles et des processus restrictifs dans certains domaines tels que l’approvisionnement, la passation de marchés, l’accueil ou encore les exigences de sécurité. Les différences entre les attentes du caucus autochtone et la capacité du caucus fédéral à donner rapidement suite aux demandes ont été à l’origine de frustrations et de tensions, et ont contribué à diminuer les niveaux de confiance des membres du caucus autochtone à l’égard du processus des CCSA.

Les participants aux séances de consultation régionales du CCSA-TMX et les membres des caucus autochtones des deux CCSA ont plaidé en faveur d’un renforcement de l’autonomie et du pouvoir décisionnel des CCSA en ce qui concerne la manière dont les fonds sont versés dans le cadre du programme de contributions.

Adéquation des ressources pour favoriser la participation à l’échelle des nations et des communautés

Conformément à leur mandat, les deux comités sont tenus de collaborer avec les nations et les communautés autochtones potentiellement touchées. À cette fin, il est prévu que les comités échangent régulièrement avec les nations autochtones pour cerner leurs préoccupations, leurs priorités, leurs perspectives et leurs recommandations. Le mandat du CCSA-TMX précise que le comité peut allouer des ressources afin de favoriser la collaboration dans le cadre de son plan de travail global et de son budget, le cas échéant.

L’équipe d’évaluation a constaté, au travers des entrevues menées auprès des membres des caucus autochtones et des consultations régionales du CCSA-TMX, que les caucus autochtones éprouvaient des difficultés à mener ces actions de sensibilisation et de mobilisation. Les membres des caucus autochtones des deux comités ont fait part de la nécessité d’accroître les ressources pour les aider à entreprendre un travail de communication plus ciblé et à mener des consultations en personne auprès des communautés potentiellement touchées. Les membres des caucus autochtones se sentent collectivement chargés de mobiliser les personnes désignées comme étant potentiellement touchées et de faire valoir leur point de vue, et toutes les personnes interrogées au sein des caucus autochtones ont fait état d’un manque de ressources pour mobiliser efficacement à ce niveau. Par exemple, le CCSA-Canalisation 3 compte 16 membres dans son caucus autochtone, et 109 nations et communautés sont susceptibles d’être touchées par le projet. Quant au CCSA-TMX, il compte 13 membres dans son caucus autochtone, et 129 nations et communautés sont susceptibles d’être touchées par le projet. Il a été souligné que la structure actuelle ne permettait pas de favoriser une plus grande participation sans exercer une pression sur les personnes. Un représentant du caucus autochtone du CCSA-TMX a fait remarquer que les modèles de prise de décision partagée exigeaient davantage de temps et d’énergie, accentuant encore plus la pression sur les membres appelés à jouer un rôle actif dans les sous-comités ou à titre de coprésidents.

En l’absence de financement supplémentaire, le CCSA-Canalisation 3 s’est dit préoccupé par le fait de ne pas disposer de ressources suffisantes pour embaucher des effectifs chargés d’aider le caucus autochtone à mener des actions de sensibilisation et de mobilisation auprès des communautés potentiellement touchées. De plus, deux membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont relevé des différences notables entre le financement alloué au CCSA-TMX et au CCSA-Canalisation 3. Cependant, même avec l’embauche d’effectifs pour le caucus autochtone du CCSA-TMX, les membres du caucus ont fait état de difficultés à assurer le niveau nécessaire de sensibilisation et de mobilisation à l’échelle communautaire.

Secrétariat des CCSA

Il ressort des documents examinés que les ressources du secrétariat des CCSA ont été établies au moyen d’approbations de financement initiales avant le processus d’élaboration conjointe du mandat des CCSA. Les entrevues menées auprès des hauts dirigeants gouvernementaux participants et des membres des caucus fédéraux font apparaître que, dans le cadre du processus d’élaboration conjointe, la vision et les attentes à l’égard des CCSA ont été affinées par la suite et ont commencé à évoluer, souvent avec des divergences d’opinions notables entre les membres des caucus fédéraux et les membres des caucus autochtones.

L’équipe d’évaluation n’a pu obtenir qu’un organigramme du secrétariat des CCSA représentant les niveaux proposés lors de sa création, et un organigramme proposé pour 2022. Cela rend difficile l’évaluation des changements au fil du temps. Toutefois, il est ressorti de l’évaluation que le secrétariat, par sa structure et son fonctionnement, ne disposait pas de ressources suffisantes, et n’avait pas la capacité à répondre pleinement au rôle croissant des CCSA et aux attentes des caucus autochtones. À l’origine, jusqu’à 20,29 millions de dollars (notamment du RASE, de TPSGC et de SPC) et 13 ETP devaient être affectés à la Direction des partenariats et de la mobilisation (P et M)^{Note de bas de page 35} de RNCan pour soutenir les activités du secrétariat, y compris les structures régionales ou les autres sous-comités, ainsi que les frais de déplacement et de réunion connexes, dont ceux des membres autochtones. En 2022, l’organigramme du secrétariat des CCSA indique que celui-ci a augmenté ses effectifs, qui sont passés à 18 membres en réponse à la demande de soutien (neuf membres en appui au CCSA-TMX, sept membres en appui au CCSA-Canalisation 3, et deux membres assurant un appui partagé entre les deux comités).

Manque de stabilité au sein du secrétariat

Les hauts dirigeants ayant participé à la création des CCSA et une grande majorité des membres des caucus autochtones des deux comités ont indiqué que le secrétariat s’appuyait sur des mécanismes de dotation temporaires (p. ex., programmes de perfectionnement, emplois occasionnels et à durée déterminée, affectations). Cette approche tend à attirer des effectifs moins expérimentés et participe au faible niveau de maintien en poste. Toutes les personnes interrogées reconnaissent que les effectifs de RNCan, notamment au sein de l’unité des S et C, ont connu un fort taux de rotation.

 

« Nous avons besoin de plus de constance au secrétariat. Le soutien est adéquat, mais le taux de rotation est élevé, ce qui ne permet pas d’instaurer un climat de confiance. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Les effectifs du secrétariat interrogés dans le cadre de l’examen des études de cas ont décrit le secrétariat comme étant dépourvu de ressources et très mal organisé, et indiqué qu’il constituait un environnement particulièrement stressant, pour la raison principale qu’il est incapable de répondre pleinement aux besoins des caucus autochtones. Cette situation a fait naître des tensions dans les relations entre les effectifs du secrétariat et les membres des caucus autochtones, et est considérée comme ayant contribué au fort taux de rotation. Comme l’a fait remarquer un représentant du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3, le manque de compréhension de l’histoire des Autochtones et de leur vision du monde peut également contribuer à des interprétations erronées et à un déficit de confiance.

En raison de la rotation, en particulier au sein de l’unité des S et C, les effectifs du secrétariat ont été appelés à pourvoir les postes vacants et à appuyer la mise en œuvre du programme de contributions des CCSA. Ces effectifs ont indiqué qu’ils ne disposaient pas de la formation et des compétences requises pour exercer efficacement les fonctions de ces postes. Quelques membres du caucus autochtone du CCSA-TMX ont souligné que le manque de capacité, notamment d’effectifs de haut niveau, avait une incidence considérable sur le travail du comité et sur la mise en œuvre efficace et efficiente du programme de S et C.

Les membres des caucus autochtones des deux comités ont souligné la nécessité immédiate de renforcer les capacités et les connaissances du secrétariat, ainsi que d’accroître le nombre d’effectifs autochtones (qui peuvent également jouer le rôle d’intermédiaires culturels). Au moment où ce rapport a été rédigé, le secrétariat employait six membres autochtones pour les deux CCSA : quatre pour le CCSA-TMX et deux pour le CCSA-Canalisation 3. Les personnes interrogées au sein des caucus autochtones ont insisté sur la nécessité de doter à titre permanent le secrétariat d’effectifs de plus haut niveau qui comprennent l’appareil gouvernemental ainsi que l’histoire et les préoccupations des nations et communautés potentiellement touchées par ces grands projets énergétiques. Il apparaît difficile de savoir si la structure et les niveaux de dotation actuels du secrétariat permettront de répondre aux principales préoccupations relevées par les caucus autochtones.

Les effectifs chargés des S et C interrogés dans le cadre de l’évaluation ont fait valoir que les systèmes financiers de RNCan (en particulier le manque d’intégration de ces systèmes avec le système SAP qui traite les paiements de S et C) étaient insuffisants pour appuyer la mise en œuvre du programme de contributions des CCSA. Il a donc été difficile pour les effectifs de fournir les mises à jour financières demandées par le caucus autochtone. En outre, les effectifs chargés des S et C recommandent de simplifier et de rationaliser le processus interne de traitement des demandes de remboursement. Il a été constaté que ces facteurs avaient eu pour effet de ne pas satisfaire les attentes des membres du caucus autochtone et d’accroître les tensions entre le caucus autochtone et les effectifs du secrétariat.

En réponse, certains membres du CCSA-Canalisation 3 ont suggéré la création d’un secrétariat autochtone chargé d’assurer un soutien auprès du caucus autochtone.

 

« Il faut que nos réunions soient mieux organisées. Nous avons besoin d’un secrétariat et d’effectifs autochtones pour soutenir le caucus autochtone et faciliter l’organisation de ces réunions. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Le caucus autochtone du CCSA-TMX et les ressources du caucus souhaitent également que le secrétariat soit transféré à un organisme extérieur au gouvernement et que celui-ci relève directement du président du caucus autochtone. Les anciens membres et les membres actuels des caucus fédéraux qui ont fait part de difficultés liées aux activités du secrétariat ont estimé qu’il s’agissait d’une possibilité. Il existe des précédents à cet égard, notamment la Régie de la santé des Premières Nations^{Note de bas de page 36} en Colombie-Britannique et la Clean Air Strategic Alliance^{Note de bas de page 37} en Alberta, qui font toutes deux intervenir des partenaires fédéraux et provinciaux.

Mesures, processus et outils en appui à l’évaluation de l’incidence des CCSA

Il existe des processus et des outils pour appuyer les CCSA

À l’origine, il était prévu que le secrétariat des CCSA fournisse des instruments de politique, des processus, des modèles, des outils, des formations et des conseils spécialisés, avec l’appui du Centre d’expertise sur les subventions et les contributions (S et C) de RNCan. Des formations et conseils devaient être offerts par l’entremise du Centre d’expertise afin de veiller à ce que les programmes de paiements de transfert soient gérés avec intégrité et transparence et dans le respect de la Politique sur les paiements de transfert du CT.

Il ressort des entrevues menées auprès des effectifs du secrétariat des CCSA que le rôle du secrétariat était essentiellement axé sur : l’élaboration conjointe; les consultations à l’échelle du tracé et à l’échelle de la région; le soutien aux activités des comités et des sous-comités, y compris la mise en œuvre des plans de travail; l’application du programme de SI, y compris la logistique de la formation des surveillants autochtones; la maintenance des sites Web; la publication des rapports annuels des CCSA; et l’administration du programme de contributions.

Les deux CCSA ont investi dans l’élaboration de politiques, de processus et d’outils en appui à leur travail. Il s’agit notamment, pour les deux comités, de politiques de gouvernance et de documents d’orientation, notamment sur la confidentialité, les conflits d’intérêts et les honoraires, ainsi que de documents et de protocoles stratégiques de SI. Chaque comité dispose également de documents qui lui sont propres, par exemple la foire aux questions sur le programme de contributions du CCSA-TMX, les orientations provisoires du CCSA-Canalisation 3 sur la participation préliminaire aux demandes de projets de la REC et les facteurs à prendre en compte dans les décisions relatives aux projets, y compris les incidences sur les droits des Autochtones, et une vidéo YouTube du CCSA-Canalisation 3 sur les avantages et l’importance de la surveillance socioéconomique.

D’après les données de RNCan, en 2019-2020, 51 % des accords de contribution des CCSA portaient sur des projets visant à faciliter l’accès des Autochtones à des renseignements, à des outils ou à d’autres ressources concernant le développement de l’infrastructure énergétique. De plus, au cours de cette même période, 49 % des accords de contribution des CCSA prévoyaient d’intégrer les possibilités liées au développement de l’infrastructure énergétique dans les activités, les plans ou les stratégies des communautés autochtones.

Mesurer les résultats

Les membres des caucus fédéraux qui ont été interrogés estiment dans leur ensemble qu’il existe des lacunes en ce qui concerne les données ou les mesures de rendement fondées sur les résultats, et ce, tant au niveau des comités qu’au niveau des nations et des communautés.

Le CCSA-Canalisation 3 s’est doté d’un plan stratégique, ainsi que de plans de travail pour les sous-comités assortis de budgets généreux. Quant au CCSA-TMX, chaque sous-comité dispose d’un plan de travail annuel. Ces plans ont tendance à être davantage axés sur les extrants plutôt que sur les résultats.

La Politique sur les résultats du CT (2016) exige des ministères fédéraux qu’ils élaborent et tiennent à jour un profil d’information sur le rendement (PIR) pour chacun de leurs programmes. Ces PIR doivent décrire les extrants et les résultats escomptés du programme et fournir des indicateurs fiables pour mesurer les résultats obtenus. L’examen des PIR de tous les ministères partenaires a révélé qu’une grande partie des renseignements liés aux CCSA étaient suivis par le secrétariat, ainsi que par la REC, RNCan (P et M), le MPO, la GCC et TC. Par exemple, le PIR de la REC relatif aux CCSA fournit des renseignements détaillés sur ses indicateurs de rendement. Pour le MPO, le PIR est détaillé et comprend des engagements qui vont au-delà du projet TMX, y compris une législation plus large qui s’inscrit dans le mandat du ministère.

En 2019-2020, les indicateurs utilisés par RNCan relativement aux CCSA ont été révisés afin de les rendre plus précis et plus clairs et de faciliter la collecte de données. Si les indicateurs à long terme sont un peu plus axés sur les résultats, nombre d’entre eux restent axés sur les extrants. Parmi les exemples d’indicateurs actuellement utilisés, on peut citer : le montant des dépenses liées aux accords de contribution; les mandats signés; et le pourcentage de demandes de renseignements ou de conseils sur des questions techniques et scientifiques émanant des comités et auxquelles les ministères participants (REC, MPO/GCC, TC, ECCC) ont répondu dans les délais prescrits.

Mesurer l’incidence à l’échelle de la nation ou de la communauté

L’équipe d’évaluation a relevé un nombre limité d’indicateurs mesurant l’incidence des CCSA à l’échelle des nations et communautés autochtones.

Un des moyens d’évaluer l’incidence serait de procéder à l’analyse et au résumé des résultats figurant dans les rapports annuels (au besoin) et les rapports descriptifs finaux des nations et communautés ayant reçu un financement sous forme de contribution de la part des CCSA. Cependant, les effectifs de l’unité des S et C de RNCan ont indiqué que les rapports descriptifs finaux issus des projets financés n’étaient pas soumis de manière systématique et, si certains des rapports soumis démontrent effectivement que les CCSA ont une incidence à l’échelle de la nation, de la communauté et de l’individu^{Note de bas de page 38}, nombre d’entre eux ne sont pas suffisamment détaillés pour permettre une évaluation adéquate de l’incidence. Les effectifs de l’unité des S et C indiquent qu’ils ne lisent les rapports que sous l’angle de la conformité et que les effectifs du secrétariat ne procèdent pas à un examen et à une analyse critiques de ces rapports afin d’évaluer le rendement et les pratiques exemplaires et d’éclairer l’évolution et le renouvellement des programmes en cours. Les renseignements limités fournis dans ces rapports démontrent néanmoins que les activités financées ont été menées à bien, et permettent de connaître le nombre de communautés approchées.

Il est ressorti des entrevues menées auprès des effectifs de l’unité des S et C que les systèmes et outils de RNCan n’étaient, selon eux, pas suffisamment efficaces et souples pour assurer un suivi continu des renseignements financiers des CCSA ou une évaluation des résultats de ces derniers. Par exemple, l’établissement des rapports financiers demande beaucoup d’efforts. Il est ressorti des entrevues menées auprès de deux membres de l’unité des S et C qu’il existait de meilleurs outils de gestion des dossiers utilisés dans les autres ministères fédéraux. En outre, un membre des effectifs financiers de RNCan qui appuie les CCSA a convenu, lors d’une entrevue, que les systèmes financiers rendaient difficile le soutien à une initiative interministérielle telle que les CCSA, en particulier en ce qui concerne l’obtention de renseignements financiers opportuns pour assurer la surveillance continue des activités des CCSA.

Cette constatation a été corroborée par les entrevues menées auprès des membres du caucus autochtone du CCSA-TMX, qui ont fait part de leur frustration face à l’incapacité du secrétariat à produire des prévisions financières pour les dépenses liées aux activités du comité et au programme de S et C. Cela influe sur la capacité du CCSA à surveiller et à contrôler les dépenses, notamment dans le cadre du programme de contributions, et à débloquer des fonds pour d’autres secteurs ou projets lorsqu’il y a des retards dans le traitement de certains projets. Deux représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX ont avancé que l’incapacité à surveiller les dépenses de manière régulière pouvait avoir contribué en partie à la non-utilisation, d’une année sur l’autre, du financement prévu dans le cadre du programme de S et C du CCSA.

Favoriser la diversité et l’inclusion

L’une des grandes priorités du gouvernement fédéral est de favoriser l’inclusion et la diversité, non seulement dans la fonction publique fédérale, mais aussi dans les programmes et les services dont il assure le financement. Il était prévu que les activités des CCSA soient accessibles aux membres des communautés autochtones de tous les sexes et de tous les âges, et que le processus d’élaboration conjointe permette de prendre en compte le point de vue des femmes autochtones. Cette évaluation visait à déterminer de quelle manière les CCSA ont favorisé la diversité et l’inclusion et supprimé les obstacles qui s’y opposaient.

Assurer une représentation équilibrée

Il existe des éléments démontrant que des stratégies et des mesures d’atténuation ont été élaborées et mises en œuvre pour remédier aux incidences sur l’égalité des sexes ou la diversité. L’examen des documents et les entrevues menées auprès de certains membres des CCSA ont fait apparaître que l’objectif était d’assurer une représentation diversifiée et équilibrée des sexes dans la composition des CCSA. Les femmes étaient représentées à plus de 50 % dans les premières nominations au caucus autochtone du CCSA-TMX. Au cours de la période d’évaluation, les coprésidents des deux comités étaient des femmes. Cet objectif a été atteint et maintenu dans le temps pour les deux comités. Il s’agit -là d’un point positif, étant donné que les membres sont soit élus, soit proposés par les nations et les communautés auxquelles ils appartiennent.

Les membres des caucus autochtones des deux comités estiment que les activités des comités sont accessibles aux personnes de tous les sexes et de tous les âges. Le processus d’élaboration conjointe, au travers des consultations à l’échelle du tracé et des ateliers régionaux, a permis de prendre en compte un éventail de points de vue, y compris ceux des femmes autochtones. Il a été fait remarquer que la conception et la mise en œuvre de plusieurs projets financés étaient axées sur les jeunes, en particulier la surveillance environnementale et l’acquisition de compétences (p. ex., formation de conducteurs). Les aînés ont été associés à la plupart des projets examinés et dans le cadre des programmes de SI des CCSA afin qu’ils partagent leurs conseils et leurs connaissances.

Toutefois, quelques membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 ont fait remarquer que les comités gagneraient à faire davantage participer les jeunes, en particulier les étudiants de niveau postsecondaire, ainsi que les aînés et les gardiens des savoirs traditionnels. Quelques participants aux consultations régionales du CCSA-TMX ont également recommandé de favoriser la participation des aînés et des gardiens des savoirs traditionnels aux travaux des CCSA.

L’équipe d’évaluation n’a pas effectué d’analyse détaillée des comptes rendus de discussions pour déterminer la mesure dans laquelle les différents groupes ont contribué à alimenter les discussions. Toutefois, selon un représentant de projet du CCSA-Canalisation 3 interrogé dans le cadre des études de cas, les membres du CCSA s’en remettent souvent aux personnes titulaires de diplômes universitaires (en particulier les hommes). Il a estimé que cela conférait une certaine autorité aux hommes possédant ces diplômes, et que cela contribuait à instaurer un contexte négatif lorsqu’ils participaient aux réunions. Parallèlement, deux femmes entrepreneuses interrogées dans le cadre de l’examen des études de cas ont estimé qu’elles avaient moins de poids au sein du CCSA alors qu’elles soulevaient, selon elles, les questions les plus difficiles. Un membre du caucus autochtone du CCSA-TMX interrogé a indiqué qu’il y avait parfois autour de la table des voix masculines fortes qui empêchaient les autres voix de se faire entendre.

Par ailleurs, la représentation des Premières Nations et des Métis touchés est globalement considérée comme étant équilibrée, malgré certaines préoccupations quant au fait que le poste de membre de la BC Métis Federation au sein du CCSA-TMX reste vacant. Il est ressorti des discussions menées au cours de la phase de planification et de délimitation de l’évaluation qu’il était important que les CCSA (et ainsi l’évaluation) reconnaissent la diversité des besoins, des difficultés et des priorités des nations et communautés autochtones potentiellement touchées. Les consultations régionales du CCSA-TMX ont fait apparaître que certaines communautés autochtones potentiellement touchées ne se sentaient pas pleinement associées, pour la raison principale qu’elles sont situées à l’écart des grandes zones urbaines. Par exemple, un participant à la séance de consultation de Kamloops a indiqué que les communautés situées au nord de Hope, en Colombie-Britannique, n’avaient aucun espoir d’être mobilisées par le CCSA-TMX (« Il n’y a aucun espoir [de mobilisation] au nord de Hope »). Il a été recommandé que le CCSA-TMX déploie davantage d’efforts pour faire participer toutes les nations et communautés touchées, en particulier celles situées dans les régions les plus éloignées.

Avantages partagés

Comme l’ont fait remarquer les membres des caucus autochtones du CCSA-Canalisation 3 et du CCSA-TMX, le potentiel de développement économique a été un facteur déterminant pour inciter les représentants des nations et communautés potentiellement touchées à participer au processus d’élaboration conjointe des CCSA.

 

« Les attentes initiales en matière d’avantages économiques pour les nations touchées ont constitué un point focal lors du processus d’élaboration et au cours de premières années de fonctionnement du comité. Il s’agissait d’un grand projet à plus de sept milliards de dollars. Il était donc logique que les nations autochtones utilisent tous les moyens à leur disposition pour en récolter les avantages. »
- Source : entrevue avec le caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3

 

Il est ressorti de l’examen des données publiées par le promoteur que les nations et communautés touchées ont bénéficié de ces grands projets énergétiques. Par exemple, les données du promoteur font apparaître qu’en décembre 2021, plus de 2 000 Autochtones avaient travaillé sur le projet TMX, et que plus de 2,74 milliards de dollars avaient été dépensés au titre de 3 942 contrats autochtones. D’autres avantages sont également récoltés grâce à la participation d’entreprises autochtones ou de coentreprises à la construction du projet d’agrandissement, en plus des améliorations apportées sur la côte ouest en matière de sécurité maritime et d’intervention en cas de déversement^{Note de bas de page 39}. De même, les données du promoteur du projet PRC3 font apparaître que, pendant la construction, plus de 1 000 Autochtones ont été employés sur le projet, soit 20 % de l’ensemble de la main-d’œuvre. Les données indiquent également que le projet de remplacement de la canalisation 3 a permis de générer plus de 400 millions de dollars d’avantages économiques pour les Autochtones, dont 116 millions de dollars de salaires versés aux travailleurs autochtones^{Note de bas de page 40}.

Quelques membres du caucus autochtone du CCSA-TMX se sont dits préoccupés par l’absence de mise en œuvre du partenariat de parcours économiques (PPE), qui devait fonctionner en conjonction avec les CCSA. Le PPE avait pour but d’aider les Autochtones à accéder aux possibilités économiques associées aux projets Canalisation 3 et TMX en leur facilitant l’accès aux mesures de soutien existantes telles que la formation, la création d’entreprise et le renforcement des capacités. Prévu pour être mis en œuvre par RNCan et financé par la réaffectation des autorisations de fonctionnement interne existantes des ministères participants (pour un total prévu de 1,1 million de dollars provenant de RNCan, d’Emploi et développement social Canada, de Diversification de l’économie de l’ouest Canada et de l’ancien ministère des Affaires autochtones et du Nord Canada), le PPE constituait un engagement à élaborer et exécuter une approche pangouvernementale destinée à améliorer l’accès aux programmes fédéraux de développement économique existants associés à ces projets énergétiques.

En raison d’une pénurie d’effectifs, seul 0,5 ETP a été affecté à ce dossier. En 2019-2020, RNCan a déterminé qu’il n’existait pas de stratégie viable à long terme pour faire avancer le projet pilote du PPE en raison de fortes contraintes en matière d’effectifs et de ressources. Cette initiative a donc été suspendue de manière permanente. Cela a permis aux effectifs de recentrer leur attention sur les CCSA et sur le nouveau programme de Partenariats pour les ressources naturelles autochtones (PRNA)^{Note de bas de page 41} que RNCan a mis en place en 2019 avec un budget global de S et C de 18 millions de dollars entre 2017-2018 et 2021-2022. Selon les représentants du programme de RNCan, le programme de PRNA offre une nouvelle voie de financement et de soutien aux communautés que le projet pilote de PPE devait servir, et la rétroaction des communautés et groupes autochtones associés au projet pilote de PPE a été intégrée dans sa conception. En février 2022, le ministre des Finances a annoncé les prochaines étapes à la lumière de la révision des coûts estimatifs et du calendrier d’achèvement du projet TMX, en s’engageant notamment à faire de nouvelles annonces sur le renforcement de la participation économique des communautés autochtones touchées^{Note de bas de page 42}. Épaulé par un financement issu du Budget de 2022, RNCan s’est récemment engagé à travailler avec les partenaires fédéraux à l’élaboration d’un nouveau Cadre national sur le partage des avantages pour les grands projets de ressources naturelles situés sur les territoires autochtones.

Néanmoins, pas plus tard qu’en juin 2022, le coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 a fait part au ministre des Ressources naturelles de ses préoccupations quant à la persistance d’une « inégalité d’accès aux possibilités et de lacunes constatées dans le soutien à la capacité des nations autochtones à accéder au financement ». Le PRNA n’a pas été mentionné, contrairement au Cadre national sur le partage des avantages, qui a été cité comme un bon moyen de veiller à ce que les nations autochtones bénéficient de ces grands projets. Il a également été recommandé que les nations autochtones soient associées à l’élaboration de ce cadre^{Note de bas de page 43}.

Conclusions et recommandations

Pertinence

Il est ressorti de l’évaluation que les CCSA restaient pertinents, bien qu’il soit possible d’ajuster et d’améliorer leur conception. Les personnes interrogées (notamment les caucus fédéraux, les caucus autochtones et les participants aux consultations régionales) considèrent les CCSA comme une étape importante vers la réalisation de l’engagement du gouvernement du Canada en faveur de la réconciliation.

Les CCSA sont toujours nécessaires, étant donné que le gouvernement fédéral s’est engagé à les mettre en œuvre tout au long du cycle de vie des projets énergétiques TMX et Canalisation 3, et que les progrès accomplis par rapport aux objectifs initiaux des CCSA ont été ralentis par l’ampleur des processus d’élaboration conjointe et par l’apparition de la COVID-19. Étant donné l’engagement pris pour toute la durée de vie des projets, les membres des caucus s’accordent à dire que les CCSA devront continuer à évoluer pour s’adapter au stade de chaque projet, à la nécessité d’exercer une surveillance et aux besoins des nations et communautés potentiellement touchées par ces pipelines énergétiques. Cependant, les visions diffèrent quant à la manière dont les CCSA doivent évoluer.

Les membres des caucus autochtones souhaitent que le processus décisionnel soit davantage délégué aux CCSA et qu’une nouvelle dynamique de pouvoir soit mise en place pour refléter la prise de décision conjointe et le partage des obligations redditionnelles.

Efficacité : atteinte des résultats escomptés à court terme

Les CCSA ont efficacement défendu les préoccupations des Autochtones et les ont portées au premier plan de la surveillance réglementaire de ces grands projets énergétiques. La création des CCSA a été marquée par un engagement en faveur d’un processus d’élaboration conjointe, ainsi que par la participation des hauts responsables tout au long de leur mise en place. Cette assise était essentielle pour mieux comprendre la vision du monde de chacun et bâtir des relations fondées sur la confiance.

Les membres des caucus autochtones des CCSA et les personnes approchées dans le cadre des consultations régionales du CCSA-TMX considèrent les CCSA comme une étape positive vers le respect des engagements de la Couronne. Les membres des caucus autochtones et fédéraux, ainsi que les participants aux consultations régionales considèrent les CCSA comme une amélioration et un mécanisme plus efficace pour faciliter la participation des Autochtones et la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des organismes de réglementation et des décideurs fédéraux. Les membres des caucus autochtones souhaitent néanmoins faire évoluer les CCSA, tandis que certains membres des caucus fédéraux considèrent que les CCSA doivent continuer à être mis en œuvre tel que cela est décrit dans le mandat élaboré conjointement, et ce, jusqu’à ce qu’une nouvelle vision soit définie et approuvée de manière conjointe.

Les caucus autochtones des deux CCSA ont formulé de nombreux avis et recommandations à l’intention du gouvernement. Il est ressorti des entrevues menées auprès des membres des caucus autochtones que le gouvernement avait tardé à répondre officiellement aux recommandations et aux avis formulés par les caucus autochtones. En outre, les mandats des CCSA ne précisent pas clairement à qui incombe le pouvoir de formuler des recommandations à l’intention du gouvernement. Pour le moment, les membres des caucus autochtones et fédéraux sont en désaccord quant à la signification du consensus du CCSA. Dans leur structure actuelle, les caucus autochtones des deux comités représentent la majorité des membres des CCSA. Il reste à savoir si les recommandations des CCSA qui nécessitent une réponse du gouvernement doivent faire l’objet d’un consensus de tous les membres du CCSA, ou seulement du caucus autochtone. Certains membres des caucus fédéraux indiquent que ce manque de clarté peut contribuer au retard pris par les ministères fédéraux dans la formulation de leurs réponses officielles. Tous ces points ont une incidence négative sur la confiance que les membres des caucus autochtones accordent au gouvernement fédéral et à son engagement à l’égard du processus des CCSA.

Les CCSA ont amélioré les ressources des nations et des communautés autochtones afin de renforcer leur capacité à participer à la surveillance de ces projets énergétiques au travers de la création de programmes de surveillance autochtone distincts. Outre les consultations menées dans le cadre des exigences réglementaires, ces programmes de SI ont contribué à renforcer la surveillance autochtone des effets environnementaux, culturels et socioéconomiques de ces projets énergétiques. Bien que les programmes de SI soient considérés comme un aboutissement important et positif des CCSA, des difficultés subsistent en ce qui concerne la formation initiale et continue et le maintien des surveillants autochtones, en particulier compte tenu de la nature épisodique de leur poste. Les membres des caucus autochtones et les surveillants autochtones souhaitent que l’on investisse davantage dans la formation continue des SI et dans la création de programmes et de postes de SI plus pérennes.

Efficacité : atteinte des résultats intermédiaires

Les CCSA ont permis de mettre en place une approche davantage axée sur le partenariat entre les membres fédéraux et autochtones des comités, y compris le processus d’élaboration conjointe du mandat, ainsi que l’élaboration et la mise en œuvre du programme de SI. Néanmoins, il est nécessaire d’accroître la communication et la sensibilisation au niveau plus large des nations et des communautés. Les membres des caucus autochtones ont indiqué qu’ils ne disposaient ni des ressources ni du temps nécessaires pour sensibiliser efficacement toutes les nations et communautés potentiellement touchées, et qu’il leur était particulièrement difficile d’approcher celles qui s’opposent à ces projets énergétiques ou qui se sont désengagées du processus des CCSA. Il a été souligné que ces voix et ces points de vue devaient être recueillis par les membres des CCSA et pris en compte lors des discussions avec les organismes de réglementation, bien que, dans certains cas, ils puissent déjà être recueillis par les ministères et organismes fédéraux lorsque ces derniers collaborent directement avec les titulaires de droits. Cela met en évidence la complexité de l’approche adoptée par le gouvernement fédéral pour collaborer avec les nations et les communautés autochtones.

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX constatent une baisse du niveau de participation des hauts responsables au sein du comité. En outre, les membres autochtones des deux CCSA considèrent que l’absence de financement à long terme contribue à restreindre les investissements plus stratégiques et à ébranler la confiance des dirigeants autochtones à l’égard de l’engagement que le gouvernement fédéral a pris envers les CCSA pour toute la durée de vie de ces projets.

Il existe des éléments démontrant que les CCSA suscitent des changements systémiques plus larges, notamment l’avènement de changements organisationnels au sein de la REC et l’élargissement des programmes de SI à d’autres projets énergétiques. Bien que les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX se soient dits déçus que des CCSA n’aient pas été mis en place pour d’autres projets énergétiques récemment approuvés par le gouvernement fédéral, il est ressorti de l’évaluation que les éclairages des CCSA ont été pris en compte dans des initiatives menées à plus grande échelle par le gouvernement fédéral, telles que l’Enquête nationale sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées.

Efficacité : progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme

Les CCSA sont considérés comme une amélioration importante quant à la manière dont les peuples autochtones sont mobilisés, notamment avec la reconnaissance du droit des nations autochtones potentiellement touchées d’être associées aux processus d’examen et de surveillance réglementaires des grands projets énergétiques par l’intermédiaire des membres des CCSA. Les CCSA permettent de remédier à un certain nombre de questions qui ne sont pas fondées sur les droits.

Il est ressorti de l’évaluation que, grâce aux CCSA, les dirigeants autochtones participants se sentaient davantage à l’aise et en confiance à l’égard du processus réglementaire. Le programme de SI est considéré comme une composante essentielle des CCSA, car il a permis de renforcer la capacité des communautés potentiellement touchées à faire en sorte que leurs membres soient présents sur le terrain pour surveiller le projet et en rendre compte aux dirigeants communautaires et aux représentants des CCSA.

Les membres des caucus autochtones ont indiqué que les progrès accomplis dans l’avancement des deux projets énergétiques n’auraient probablement pas été aussi importants sans les CCSA.

Efficience

Les CCSA sont généralement considérés comme ayant la bonne composition et la bonne structure. Il a été suggéré, pour le CCSA-Canalisation 3, d’échelonner davantage la rotation des membres afin d’améliorer la continuité du comité.

Il existe des éléments démontrant que plusieurs processus et outils ont été élaborés pour appuyer les CCSA. Néanmoins, les membres des caucus autochtones, en particulier celui du CCSA-TMX, souhaitent que les processus et les pratiques de gouvernance, ainsi que la gestion des connaissances issues des documents des CCSA soient renforcés. Certains représentants fédéraux de RNCan, les membres des caucus fédéraux et la majorité des membres des caucus autochtones des deux comités s’accordent à dire que les processus de gouvernance devraient être renforcés, y compris la structure des réunions des CCSA, la discipline et la planification, afin de refléter de manière adéquate les niveaux de ressources annuels. Les membres des caucus autochtones des deux comités souhaitent une plus grande délégation de pouvoirs et de prise de décision.

Il est ressorti de l’évaluation que le secrétariat des CCSA ne fonctionnait pas de manière optimale. À l’heure actuelle, les CCSA ne disposent pas d’un financement permanent, et RNCan estime que cela limite sa capacité à embaucher des effectifs permanents. En conséquence, le secrétariat a recours à des mesures de dotation temporaires et, de plus en plus, à des effectifs subalternes et moins expérimentés. Ces facteurs, combinés à l’absence de planification à long terme permettant d’affecter les ressources aux priorités, ont contribué à l’incapacité de répondre pleinement aux attentes des caucus autochtones des CCSA. Cela s’est traduit par des tensions croissantes et une pression accrue sur les effectifs du secrétariat, contribuant potentiellement au fort taux de rotation des effectifs du secrétariat et de l’unité des S et C et, en fin de compte, à la diminution des niveaux de confiance. Face à ces difficultés, le caucus autochtone du CCSA-TMX souhaiterait que le secrétariat soit structurellement placé en dehors du gouvernement et qu’il relève directement du caucus autochtone. Les membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 n’ont pas souhaité que le secrétariat soit placé en dehors de RNCan, mais sont favorables à la création d’un secrétariat autochtone distinct pour aider dans leur travail.

Les membres du caucus autochtone du CCSA-TMX et quelques membres du caucus autochtone du CCSA-Canalisation 3 estiment que l’administration du programme de contributions des CCSA reste « paternaliste » et sous le contrôle du gouvernement, et qu’elle ne reflète pas les engagements pris en faveur de la réconciliation et de l’autodétermination. Les effectifs du secrétariat et de l’unité des S et C estiment également que les systèmes financiers employés par RNCan ne sont pas suffisants pour appuyer une initiative interministérielle complexe comme les CCSA.

Les discussions avec les membres des caucus autochtones des deux comités ont fait ressortir qu’ils ne disposaient ni des ressources, ni du soutien, ni du temps nécessaires pour sensibiliser efficacement toutes les nations et communautés potentiellement touchées. Ceci a également été confirmé lors des consultations régionales et de l’examen de la portée du programme de contributions des CCSA.

Les ministères emploient un certain nombre de mesures et d’indicateurs de rendement pour suivre les progrès accomplis dans le cadre des CCSA, mais ces renseignements sont davantage axés sur les extrants (plutôt que sur les résultats) et ne sont pas communiqués lors des réunions des CCSA. Les membres des caucus autochtones se sont demandé si le modèle logique des CCSA comportait des résultats et des mesures de rendement appropriés. Plus précisément, le modèle logique actuel était considéré comme ne reflétant pas avec exactitude les résultats attendus par les nations et les communautés potentiellement touchées. Cela a suscité des difficultés dans la conduite de cette évaluation.

Favoriser la diversité et l’inclusion

Il est ressorti de l’évaluation que les CCSA avaient atteint l’objectif qu’ils s’étaient fixé à l’origine, à savoir la création d’un comité assurant une représentation diversifiée et équilibrée entre les sexes, ainsi qu’une représentation des Premières Nations et de la Métis Nation. Certains ont indiqué que les comités devraient associer davantage les jeunes, les aînés et les gardiens des savoirs traditionnels.

Les deux comités se focalisent sur les risques et les priorités associés aux deux projets énergétiques. Le CCSA-Canalisation 3 s’attache à accroître la participation des Autochtones aux possibilités économiques associées au projet énergétique, et à vérifier que le projet a bien produit les avantages économiques promis. Le CCSA-TMX a appelé à une meilleure planification et à une meilleure surveillance des effets socioéconomiques du pipeline.

Le potentiel de partage des avantages économiques et de réconciliation économique a été un facteur de premier plan pour inciter les représentants des nations et communautés potentiellement touchées à participer au processus d’élaboration conjointe des CCSA. Bien que les données publiées par les promoteurs de chaque projet indiquent que les nations et communautés touchées ont bénéficié de ces grands projets énergétiques, les coprésidents autochtones des deux comités ont fait part de leurs préoccupations, notamment auprès du ministre des Ressources naturelles, quant au fait qu’il persiste une inégalité d’accès aux principaux programmes et aux possibilités de partage des avantages. Épaulé par un financement issu du Budget de 2022 (103,4 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2022-2023), RNCan s’est récemment engagé à travailler avec les partenaires fédéraux à l’élaboration d’un nouveau Cadre national sur le partage des avantages pour les grands projets de ressources naturelles situés sur les territoires autochtones^{Note de bas de page 44}.

Enseignements retenus

Un certain nombre de facteurs ont favorisé ou entravé l’atteinte des résultats des CCSA. Il est clair que la création d’organismes consultatifs et de surveillance conjoints entre les Autochtones et le gouvernement demande du temps afin de pouvoir favoriser un processus d’élaboration conjointe et bâtir des relations positives fondées sur la confiance. Cette réalité doit être prise en compte dans les délais liés à la création de comités similaires à l’avenir.

Comme il s’agit de nouveaux organismes consultatifs horizontaux, les membres des caucus ont le sentiment qu’ils ont besoin d’une formation plus poussée. Une formation serait bénéfique pour les représentants fédéraux, conformément à l’appel à l’action n^o 57 de la Commission de vérité et réconciliation, et pour comprendre les répercussions des traumatismes intergénérationnels^{Note de bas de page 45}. Les membres des caucus autochtones gagneraient à recevoir une formation d’introduction à l’appareil gouvernemental, au processus budgétaire et aux exigences législatives en matière de responsabilisation. Par ailleurs, dès les premiers stades de la création des comités, les membres pourraient bénéficier de l’aide d’un facilitateur qui, lors des réunions, pourrait amener les membres à surmonter les étapes difficiles de la dynamique de groupe et à évoluer vers des relations fondées sur la confiance qui permettent aux comités d’exploiter pleinement leur potentiel.

Une plus grande attention devrait être accordée au secrétariat quant à son rôle d’appui auprès de ces comités, et à la nécessité de veiller à ce qu’il soit adéquatement doté en effectifs et en ressources pour mener à bien son mandat.

Annexe A : Vue détaillée de la méthodologie

Les principales méthodologies et approches employées dans le cadre de cette évaluation sont décrites ci-dessous.

Examen des documents et des dossiers

L’examen des documents consiste en une analyse de l’ensemble des documents pertinents liés à la conception initiale, à la planification et à la mise en œuvre des CCSA. Il s’agissait, entre autres, des approbations de financement, des documents de planification, des profils d’information sur le rendement de chaque ministère ou organisme fédéral relativement aux CCSA, du mandat de chaque comité, des dossiers des projets financés au titre du programme de contributions des CCSA, des communications des CCSA, des bulletins d’information, des plans et rapports des consultations des CCSA menées à l’échelle du tracé et à l’échelle de la région, des lettres envoyées aux ministres, des communiqués de presse et des notes d’information, des documents liés à la gouvernance, des avis et recommandations formulés par les CCSA à l’intention du gouvernement, des documents de formation, des rapports de surveillance et du site Web des CCSA.

L’examen des documents a porté sur des questions essentiellement liées à la raison d’être et à la pertinence, tout en recueillant quelques éléments de preuve concernant le rendement.

Entrevues avec les principaux répondants

Des entrevues individuelles ont été menées auprès des principaux répondants (PR) afin d’obtenir un éclairage sur la mise en œuvre des CCSA. Cette source de données a permis d’étayer l’évaluation de la pertinence et du rendement, y compris les gains d’efficience. Les entrevues avec les principaux répondants ont permis de recueillir des éléments probants sur l’intention et la conception initiales, l’évolution au cours du processus d’élaboration conjointe, les activités et les pratiques actuelles, les changements de contexte, les réalisations et les progrès, les autres approches de mise en œuvre, les domaines d’amélioration ainsi que les orientations et les besoins à venir.

Près de 50 personnes ont été interrogées (certaines à plusieurs reprises) afin de clarifier certaines questions et d’obtenir des renseignements et des documents complémentaires. Les personnes consultées étaient les suivantes :

• Neuf représentants de RNCan, y compris des effectifs de l’équipe des P et M, du secrétariat des CCSA et de l’unité des S et C;
• Quatre représentants de la REC (à l’exclusion des inspecteurs de la REC consultés dans le cadre des études de cas);
• Six entrevues avec des représentants du MPO (2), de TC (2), de la GCC (1) et d’ECCC (1);
• Quatre anciens et actuels coprésidents et dirigeants autochtones ayant participé à la création des deux CCSA;
• 19 représentants des membres des caucus autochtones des deux CCSA (dix pour le projet Canalisation 3 et neuf pour le projet TMX);
• Quatre entrevues avec des membres de l’équipe des ressources du caucus autochtone du CCSA-TMX;
• Un expert en la matière.

Les données ont été recueillies à l’aide de guides d’entrevue adaptés à chaque partenaire et à chaque groupe d’intervenants. Les éléments recueillis lors des entrevues ont été intégrés dans une matrice prévue à cet effet.

Examen des études de cas

Cette source de données a permis d’étayer l’évaluation de la pertinence, du rendement et de l’incidence du programme de contributions des CCSA. Plus précisément, les études de cas devaient permettre de mieux comprendre la mesure dans laquelle le programme de contributions a permis d’obtenir les extrants et les résultats escomptés (p. ex., renforcement des capacités, participation active et constructive des Autochtones tout au long du cycle de vie des grands projets de ressources naturelles à travers le renforcement des capacités et la prise en compte des enjeux et des priorités des Autochtones). En outre, trois études de cas horizontales ont été entreprises afin d’examiner les principaux domaines horizontaux des CCSA.

Une sélection ciblée des études de cas (par opposition à une sélection aléatoire) a été effectuée pour garantir la représentation des projets financés selon les principaux critères suivants : le nombre de projets financés par les CCSA et par région; le type de demandeur; la fourchette de financement; et le type de projet financé.

Au total, neuf études de cas à l’échelle du projet (cinq pour le CCSA-TMX et quatre pour le CCSA-Canalisation 3) ont été analysées dans le cadre de l’examen des études de cas. Deux autres études de cas pour le CCSA-TMX et une étude de cas pour le CCSA-Canalisation 3 ont été lancées, mais elles n’ont pas été achevées, car les évaluateurs n’ont pas été en mesure d’approcher les chargés et gestionnaires de projet afin qu’ils apportent un éclairage plus poussé sur les projets. L’Annexe C contient une liste des études de cas menées à l’échelle du projet.

Les évaluateurs ont procédé à un examen des documents et des dossiers (documents de référence) pour chacune des études de cas sélectionnées et ont mené des entrevues ciblées en s’appuyant sur un cadre pour les études de cas.

En outre, l’évaluation a porté sur les études de cas horizontales suivantes :

• Élaboration conjointe des mandats des CCSA : examen approfondi du processus d’élaboration conjointe qui a été utilisé pour définir le mandat de chaque CCSA.
• Appui du secrétariat des CCSA : examen de la création du secrétariat, de sa structure, de son efficacité dans l’appui aux membres du gouvernement fédéral et des caucus autochtones et, globalement, de l’efficience de son fonctionnement.
• Mise en place du programme de surveillance autochtone des CCSA : examen de l’élaboration et de la mise en œuvre du programme de surveillance autochtone des CCSA et de la manière dont il a contribué à la formulation de conseils la REC, ainsi qu’à l’introduction et l’intégration de la surveillance autochtone dans les politiques, les processus et les activités de surveillance de la REC. Cette étude de cas comprenait un groupe de discussion avec des inspecteurs de la REC (n = 7) et des entrevues avec un nombre limité de surveillants autochtones (n = 10).

Sondage auprès des représentants des communautés autochtones potentiellement touchées

Le rapport sur la méthodologie de cette évaluation prévoyait à l’origine qu’un sondage en ligne soit mené afin de recueillir les points de vue des membres des nations et communautés autochtones potentiellement touchées qui ont participé aux activités des CCSA ou ont interagi avec les différents organes des CCSA, par exemple dans le cadre des rassemblements à l’échelle du tracé. À l’issue de discussions avec le groupe de travail horizontal et plus précisément avec le caucus autochtone du CCSA-TMX, il a été déterminé que les séances régionales de consultation en personne seraient la méthode privilégiée pour recueillir les points et de vue des communautés et des nations sur leurs expériences en matière de demande de financement et de mise en œuvre des projets financés. Cela a entrainé des retards dans la conduite de l’évaluation, notamment en ce qui concerne l’obtention de l’approbation du changement de la portée, et la planification et la tenue des consultations régionales.

Consultations régionales du CCSA-TMX

En février 2022, des représentants de l’équipe d’évaluation ont rencontré un petit groupe de représentants du caucus autochtone du CCSA-TMX. Cette séance a constitué une première étape importante pour comprendre leur expérience dans la création du CCSA et pour planifier les séances de consultation régionales qui se sont tenues dans les lieux suivants :

Région	Date	Participation estimée
Vallée du Fraser, inlet Burrard et bas Fraser (Abbotsford)	17 mars 2022	43 participants : 13 en personne, 30 en ligne
Région côtière de la Colombie-Britannique (Victoria)	26 avril 2022	25 participants : 16 en personne, 9 en ligne
Région intérieure de la Colombie-Britannique (Kamloops)	28 avril 2022	23 participants : 17 en personne, 6 en ligne
Région de l’Alberta (Edmonton)	5 mai 2022	34 participants : 28 en personne, 6 en ligne

Au travers de ces séances de consultation régionales, l’équipe d’évaluation a recueilli des renseignements sur les activités, les résultats et les incidences du CCSA-TMX, ainsi que sur son efficacité dans la prise en compte des problématiques des nations et communautés liées au projet TMX. Les séances avaient également pour but de fournir des orientations aux membres du CCSA afin qu’ils puissent faire valoir les priorités et les préoccupations des nations et communautés touchées.

Le CCSA-Canalisation 3, qui a organisé ses séances de consultation régionales à la fin de l’année 2021, s’est montré préoccupé par la charge que représenterait l’organisation d’autres séances. Il a été recommandé que l’équipe d’évaluation utilise les rapports issus de ces séances de consultation du CCSA-Canalisation 3 pour étayer l’évaluation. Bien que les renseignements et les témoignages contenus dans ces rapports se soient avérés utiles, ils ne correspondaient pas totalement au cadre de l’évaluation. De ce fait, les renseignements recueillis auprès du CCSA-Canalisation 3 n’étaient pas aussi détaillés que ceux recueillis auprès du CCSA-TMX.

Annexe B : Principales questions de l’évaluation

Pertinence et nécessité de maintenir les CCSA :

Concordance avec les priorités ministérielles et gouvernementales

• • De quelle manière et dans quelle mesure les CCSA sont-ils toujours en phase avec les priorités de RNCan, du gouvernement et des communautés autochtones?
• • La mise en œuvre des CCSA revêt-elle un rôle légitime et approprié par rapport aux domaines cernés?

Nécessité du maintien des CCSA

• • Dans quelle mesure est-il nécessaire de maintenir la mise en œuvre des CCSA?

Efficacité :

Atteinte des résultats escomptés à court terme

• Dans quelle mesure les groupes autochtones sont-ils mieux équipés pour participer à la surveillance des grands projets?
• Dans quelle mesure l’approche des CCSA a-t-elle facilité la participation des Autochtones et la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des décideurs?
• De quelle manière et dans quelle mesure les groupes autochtones sont-ils à même de collaborer de manière constructive avec le ou les organismes de réglementation?
• Dans quelle mesure la formulation d’avis et de recommandations à l’intention des décideurs est-elle le fruit d’un travail collaboratif et éclairé réalisé dans le cadre de la mise en œuvre des CCSA?

Atteinte des résultats escomptés intermédiaires

• Les préoccupations et les besoins des Autochtones ont-ils été pris en compte au cours du cycle de vie du projet?
• Dans quelle mesure les partenariats noués avec les communautés autochtones sont-ils fondés sur le respect mutuel, le partage de renseignements et la réalisation d’objectifs communs?
• Dans quelle mesure les Autochtones participent-ils de manière constructive au cycle de vie complet du développement de l’infrastructure énergétique (y compris par la surveillance environnementale, la formulation d’avis et le suivi)?

Atteinte des résultats escomptés ultimes

• Dans quelle mesure la relation renouvelée avec les peuples autochtones est-elle fondée sur la reconnaissance, les droits, le respect, la coopération et le partenariat?
• Dans quelle mesure la confiance des Autochtones et du public dans l’exploitation et la commercialisation des ressources est-elle renforcée?

Efficience et rentabilité :

• Dans quelle mesure les ressources ont-elles été utilisées de la manière prévue pour réaliser les activités et les extrants escomptés dans le cadre de la mise en œuvre des CCSA?
• Dans quelle mesure la structure de gouvernance et le modèle de mise en œuvre des CCSA contribuent-ils à l’atteinte des résultats escomptés?
• Dans quelle mesure les processus et outils prévus ont-ils été mis en œuvre pour favoriser l’efficacité, l’efficience et la rentabilité des CCSA?
• Quels sont les éléments démontrant que des mesures d’atténuation ont été élaborées et mises en œuvre pour remédier aux incidences sur l’égalité des sexes ou la diversité (ACS+)?
• Quels sont les facteurs internes et externes ayant influé (positivement ou négativement) sur l’atteinte des résultats escomptés?

Annexe C : Liste des études de cas

Étude de cas

TMX

Nom du projet	Lieu	Type de projet
Collaboration entre plusieurs nations en matière de surveillance environnementale	Colombie-Britannique	Communauté
Renforcement des capacités de préparation aux situations d’urgence	Alberta	Communauté
Formation sur l’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures	Colombie-Britannique	Communauté
Formation et certification en inspection de pipelines	Colombie-Britannique	Communauté
Consultation communautaire pour remédier aux préoccupations environnementales et élaborer des conseils et des stratégies d’atténuation	Colombie-Britannique	Communauté

Canalisation 3

Nom du projet	Lieu	Type de projet
FILE HILLS QU’APPELLE TRIBAL COUNCIL (trois projets connexes évalués ensemble : GC-129241S, GC-128995S et GC-128964S)	Saskatchewan	Communauté
Développement économique	Alberta	Comité
Recherches sur la préparation aux situations d’urgence	Alberta	Comité
Surveillance environnementale et formation en matière de santé, de sécurité et d’environnement (SSE)	Saskatchewan	Comité

Études de cas horizontales

Nom du projet	Lieu	Type de projet
Processus d’élaboration conjointe du mandat	-	-
Programmes de surveillance autochtone	-	-
Secrétariat des CCSA	-	-

Annexe D : Réponse détaillée de la direction et plan d’action

Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action	Postes de responsabilité	Principales étapes
Recommandation 1 : Il est recommandé que chaque CCSA, dirigé par les coprésidents, entreprenne des discussions stratégiques afin de s’entendre sur la vision des CCSA pour l’avenir, , y compris les aspects de la prise de décision commune et d’élaboration conjointe future. Cette vision devrait orienter les discussions sur le modèle le plus approprié pour chaque CCSA, y compris la participation révue et l’engagement de la haute direction de chaque ministère fédéral participant, et les changements devraient être pris en compte dans le mandat, au besoin.	La direction est d’accord. L’élaboration de la vision future des CCSA des projets TMX et Canalisation 3 est en cours. Les discussions se poursuivront, y compris les activités de mobilisation et de sensibilisation régulières avec les dirigeants des nations touchées. Le plan d’action en réponse à la recommandation 1 est décrit ci-dessous. Date d’achèvement prévue : novembre 2024 (date cible pour valider la vision auprès des communautés lors des rassemblements à l’échelle de la canalisation)
	La mobilisation des nations touchées se poursuivra et orientera l’avenir du programme.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3	Été 2023 : Clôture des consultations régionales Novembre 2023 : Rassemblement à l’échelle de la canalisation – poursuite de la collaboration avec les communautés
	À l’avenir, les conversations porteront sur des facteurs comme la façon dont le rôle du secrétariat est administré, la proportion de financement pur le travail lié aux projets communautaires, la composition du caucus autochtone, et la surveillance de l’effectif de soutien (employeurs, responsables de programme, TI, soutien administratif, etc.).	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Soutien : Représentant Établissement de relations pour la Stratégie nationale du CCSA de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Avril 2024 : prise de la décision de financement du gouvernement pour éclairer les discussions sur la planification à long terme. Les CCSA élaboreront des plans de travail et des budgets pour l’affectation des fonds. Décembre 2023 : Début de la mise à jour élémentaire du mandat (p. ex., remplacerl’ONE par REC), qui doit être terminée d’ici mars 2024 Avril 2024 : Début de la mise à jour de fond du mandat, qui doit être terminée d’ici juillet 2024
	Le mandat de chaque CCSA fera l’objet d’un examen stratégique et sera actualisé au besoin, y compris en définissant plus clairement la participation et l’engagement de la REC et des autres ministères fédéraux. Les autres modifications porteront sur les enseignements retenus et la mise à jour du modèle de mise en œuvre, y compris le financement, la gouvernance et les domaines de travail.	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Soutien : Représentants fédéraux du CCSA-TMX de TC, d’ECCC, du MPO et de la GCC Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC
Recommandation 2 : Il est recommandé que la REC, en collaboration avec les CCSA, continue d’évoluer et d’élaborer des programmes de surveillance autochtone plus durables pour les CCSA, en assurant l’uniformité de la rémunération, l’investissement continu dans le perfectionnement des compétences, et de gérer les attentes des SA quant à la viabilité de ces postes.	La direction est d’accord avec la recommandation d’évoluer et d’élaborer conjointement la profession de surveillant autochtone (SA). Il est essentiel que l’élaboration de la surveillance autochtone en tant que profession demeure du ressort des experts en la matière autochtones. La REC entend collaborer efficacement avec les surveillants autochtones en cultivant et en maintenant des relations avec ces derniers et en leur offrant des possibilités à long terme. De plus, la REC aide les CCSA à établir des relations parallèles avec d’autres ministères afin d’élargir la portée de la surveillance autochtone. Le plan d’action en réponse à la recommandation 2 est décrit ci-dessous. Date d’achèvement prévue : mars 2025
	Élaboration d’un plan stratégique pour créer un titre de compétences pour la surveillance autochtone et sa mise en œuvre.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA, du projet de remplacement de la Canalisation 3 Soutien : Directeur général, s Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Présidents des sous-comités des CCSA Vice-président, Opération sur le terrain, REC Soutien supplémentaire : Les représentants fédéraux du CCSA-TMX établissent des liens avec les programmes d’inspection ministériels : TC, ECCC, MPO, GCC	Septembre 2024 : Ébauche du plan stratégique disponible Novembre 2024 : Plan stratégique finalisé
	Communiquer les leçons tirées de la surveillance terrestre et marine et participation des surveillants autochtones à la prestation de conseils d’experts pour l’avancement des régimes de réglementation.		Avril 2024 : Forum annuel des surveillants autochtones Septembre 2024 : Rapport du forum des surveillants autochtones
	Élaboration de la Stratégie nationale de surveillance autochtone de la REC. Depuis la création des CCSA, la REC a renforcé sa capacité internepour appuyer l’évolution de ces programmes. À la suite de l’engagement pris en 2021 d’élaborer une stratégie nationale de surveillance autochtone dans le cadre de la pourtée de la REC, des progrès ont été réalisés en matière d’affectation des ressources et de recherche, ce qui a mené à l’élaboration initiale du cadre de mobilisation. Ce cadre sera axé sur les structures et les objectifs de la REC dans sa relation avec les surveillants autochtones (SA), mais pas sur la profession de SA. L’élaboration du cadre comprend des des mécanismes de collecte de données et de production de rapports pour veiller à ce que le CCSA participe et soit informé tout au long du processus. De même, la REC a recruté et formé deux anciens surveillants autochtones dans le but d’obtenir le titre d’agent d’inspection, ce qui pourrait contribuer à l’élaboration de cheminements de carrière drables pour les surveillants autochtones. La REC maintiendra un pesonnel et un soutien adéquats pour les programmes de SA tout au long de l’élaboration du cadre.	Responsables : Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC Vice-présidents des opérations sur le terrain et des activités systémiques, REC Soutien : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Présidents des sous-comités du CCSA Autres appuis : Les représentants fédéraux du CCSA-TMX établissent des liens avec les programmes d’inspection ministériels : TC, ECCC, MPO, GCC	Mars 2024 : Établissement de relations pour la Stratégie nationale du CCSA de la REC Juin 2024 : Début des ateliers sur la stratégie nationale Septembre 2024 : Production de rapport « Ce que nous avons entendu » Décembre 2024 : Prectionnement et collecte de renseignements Mars 2025 : Stratégie nationale initiale disponible pour examen par le CCSA
Recommandation 3 : Il est recommandé que les CCSA et le gouvernement fédéral élaborent une définition commune du terme « consensus » en ce qui concerne les avis et recommandations au gouvernement et les conditions des réponses de celui-ci, ainsi qu’un processus structuré visant à faciliter la réception et le suivi des avis et recommandations des CCSA au gouvernement (p. ex., accuser réception des avis ou recommandations; clarifier les domaines dans lesquels les CCSA peuvent formuler des avis ou des recommandations; s’engager sur les délais de réponse du gouvernement aux avis ou aux recommandations des CCSA une fois qu’ils ont été reçus; et, enfin, assurer le suivi des réponses aux CCSA).	La direction est d’accord. Dans le cadre de l’élaboration du plan stratégique (recommandation 4), les CCSA des projets TMX et Canalisation 3 définiront la stratégie à long terme, qui contribuera à orienter la formulation des avis. Elle comprendra les mesures décrites ci-dessous en réponse à la recommandation 3. Date d’achèvement prévue : novembre 2024 (date cible à valider avec les communautés lors des rassemblements à l’échelle de la canalisation)
	Mise en œuvre d’une boucle de communication et de ressources appropriées et accessibles pour que les avis puissent être reçus et que l’on puisse y répondre pour les deux CCSA. Le destinataire de l’avis doit respecter un délai pour transmettre sa réponse. Les avis doivent être recueillis dans un registre et une stratégie doit être élaborée pour organiser des discussions sur les points inscrits audit registre afin de remédier aux problèmes.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Soutien : Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Avril 2024 : Début des travaux sur le mécanisme de la « boucle de communication » et création du registre sur Google Drive
	Lors de la planification continue du travail, les deux CCSA redéfiniront un cadre de mesure du rendement comprenant notamment des indicateurs de rendement clés (IRC) pertinents et des normes de service concernant les réponses.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3	Juillet 2024 : entamer une discussion au sein des comités sur l’élaboration des IRC
	Une compréhension commune et des principes de consensus seront intégrés au mandat révisé (lien avec la recommandation 1).	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Soutien : Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Avril 2024 : Discussion sur les principes de consensus dans le cadre de la mise à jour de fond du mandat.
Recommandation 4 : Dans l’esprit de l’engagement pris pour toute la durée de vie du projet, il est recommandé que chaque CCSA élabore un plan stratégique à long terme précisant sa vision, ses résultats ultimes et ses priorités stratégiques axées sur la nature à long terme de ce projet. Chacun de ces plans stratégiques à long terme devrait être étayé par un plan d’investissement quinquennal et par des plans de travail annuels dans lesquels sont définis les priorités, les engagements et les résultats escomptés en fonction des niveaux de financement approuvés, ainsi que les ressources affectées à la mise en œuvre des plans annuels.	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 4, les CCSA des projets TMX et Canalisation 3 mènent des discussions sur la planification stratégique à long terme dans le cadre de la planification du travail à venir pour les cinq prochaines années. Le plan d’action en réponse à la recommandation 4 est décrit ci-dessous. Date d’achèvement prévue : novembre 2024 (date cible à valider avec les communautés lors des rassemblements à l’échelle du tracé)
	[CAVIARDÉE]	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Soutien : Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Novembre 2023 : [CAVIARDÉE]
	Les comités produiront des plans de travail afin d’y énoncer les priorités annuelles. Ces plans de travail seront basés sur des objectifs stratégiques plus larges et sur des éléments de travail clés approuvés par les caucus autochtones, et intégreront les résultats des consultations régionales au sujet des projets TMX et Canalisation 3.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3	Juin 2024 : Soumission des ébauches de plan de travail des sous-comités et des caucus autochtones
Recommandation 5 : Il est recommandé que RNCan entame des discussions relatives à des modalités de financement à plus long terme, telles que la mise en place des CCSA à titre d’initiative continue dotée d’un financement permanent ou d’un financement sous forme de contribution à plus long terme (p. ex., sur dix ans). D’autres modalités de financement seraient nécessaires si la décision était prise de transférer le secrétariat des CCSA à un organisme externe dirigé par des Autochtones.	La direction est d’accord. Les nations touchées ont fait part de leur objectif à long terme de créer un organisme de réglementation énergétique autochtone, financièrement indépendant, soutenu par la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Les discussions en matière de gouvernance permettront d’élaborer des mesures qui, à l’avenir, seront intégrées dans les modalités applicables aux subventions et aux contributions. Les étapes exploratoires en réponse à la recommandation 5 sont décrites ci-dessous. Date d’achèvement prévue : Juin 2024
	Discussions directes entre les caucus autochtones, les dirigeants et les organismes centraux, sur la base des décisions de financement du gouvernement	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3	Avril 2024 : Discussions terminées.
	Participer à la mise en œuvre de la mesure 34 du plan d’action de la DNUDPA.	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Vice-président de la transparence et de la mobilisation stratégique, REC Soutien : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3	Été 2023 : Élaboration conjointe de la mesure relative au plan d’action. Les futurs jalons sont en cours de détermination dans le cadre du processus de mise en œuvre du plan d’action de la DNUDPA.
	Participer à l’élaboration du Règlement sur les accords ministériels autochtones (RAMA).	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Soutien : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Vice-président des activités systémiques, REC	Novembre 2022 : Mise à jour sur le RAMA présentée au CCSA-TMX
	Plan stratégique à long terme précisant l’étendue des travaux (à savoir les travaux qui seraient considérés comme dépassant le cadre d’autorité des programmes sur les projets TMX ou Canalisation 3) et autres projets réglementés par la REC.	Responsables : Directeur général Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC Soutien : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3	Avril 2024 : Début des discussions sur la mise en œuvre des décisions de financement du gouvernement
	Étudier les exemples existants pour obtenir des modalités de financement à long terme, sur la base des décisions de financement du gouvernement.	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan	Avril 2024 : lancement des discussions sur les approches de financement à long terme
Recommandation 6 : Il est recommandé que RNCan, en collaboration avec les CCSA, effectue un examen de la gouvernance afin de déterminer et d’établir l’ordre de priorité des politiques, procédures et pratiques de gouvernance du CCSA qui nécessitent un renforcement et l’élaboration d’un plan pour combler les lacunes. De plus, il devrait veiller à ce que tous les renseignements liés aux activités des CCSA se trouvent sur un lecteur accessible et partagé et à ce que les comités reçoivent régulièrement des mises à jour financières. Dans ce dernier cas, tous les ministères participants seraient tenus de faire un suivi constant et de produire des rapports au moins une fois par année sur leurs dépenses du CCSA, les progrès réalisés à l’égard des résultats et les obstacles à l’atteinte des résultats.	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 6, les CCSA des projets Canalisation 3 et TMX procéderont à un examen des politiques, procédures et pratiques de gouvernance des comités et des sous-comités, mettront en évidence les points forts et les possibilités d’amélioration et apporteront des mises à jour aux politiques, aux procédures, aux mandats, aux modalités de programme et aux autres mesures des CCSA, au besoin, afin d’assurer une meilleure concordance avec les priorités.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident du caucus fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3	Les décisions de financement du gouvernement, prévues pur avril 2024, contribueront à alimenter les discussions sur la gouvernance. Date d’achèvement prévue : mars 2027
Recommandation 7 : L’objectif, le travail et les possibilités de financement des CCSA doivent être communiqués de manière plus efficace aux nations et communautés potentiellement touchées. Par conséquent, RNCan devrait veiller à ce que les caucus autochtones soient adéquatement dotés en ressources pour entamer un dialogue en personne et virtuel avec les membres des nations et communautés potentiellement touchées.	La direction est d’accord. En 2022, les deux CCSA ont adopté un modèle de financement plus réactif qui confère des capacités renforcées aux programmes de dotation et de sensibilisation des caucus autochtones, et ce, afin de favoriser une communication constructive avec les communautés potentiellement touchées. L’utilisation stratégique et adaptative des médias sociaux et d’autres outils techniques se poursuivra afin de mieux faire connaître les CCSA au sein des nations touchées. Les plans visant à ce que les deux CCSA mettent en œuvre les décisions prises dans le cadre du Budget de 2024 seront élaborés de manière conjointe. Cela permettra de confirmer les coûts et le calendrier et d’éclairer les futures décisions en matière de planification.	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3	Juin 2024 : Amorcer l’élaboration conjointe de la version provisoire de plans de mise en œuvre Décembre 2024 : Finaliser les plans de mise en œuvre
Recommandation 8 : RNCan devrait entamer des discussions avec les membres des CCSA afin de déterminer où le secrétariat des CCSA devrait être installé pour garantir l’efficacité des activités et l’obtention de résultats. Si la décision est prise de maintenir le secrétariat au sein du gouvernement, il est recommandé que RNCan, en concertation avec les membres des CCSA, élabore un plan de dotation pour le secrétariat (y compris l’unité des S et C), en y indiquant les postes, les niveaux et les compétences nécessaires pour appuyer chaque CCSA. En ce qui concerne la dotation du secrétariat, la préférence devrait être donnée aux employés autochtones. Du fait de la nature à long terme de ces comités, RNCan devrait demander l’autorisation de doter le secrétariat au moyen de mesures de dotation permanentes.	La direction est partiellement d’accord. En réponse à la recommandation 8, RNCan continuera à mettre en place des équipes de secrétariat efficaces en attirant, en recrutant, en maintenant en poste et en perfectionnant des effectifs pour ce travail unique. La préférence sera donnée aux employés autochtones. Les CCSA, dans le cadre de l’examen global de la gouvernance qui relève de la planification stratégique à long terme des CCSA, évaluera l’incidence d’un placement du secrétariat à l’extérieur du gouvernement et les ressources nécessaires à un tel placement, et définiront clairement les rôles et les responsabilités (se reporter à la recommandation 5).	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Soutien : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Juillet 2024 : Examiner l’incidence d’un placement du secrétariat à l’extérieur du gouvernement et les ressources nécessaires à un tel placement Novembre 2024 : Valider l’approche proposée pour le secrétariat avec les communautés lors des rassemblements à l’échelle de la canalisation
Recommandation 9 : Il est recommandé que RNCan, en collaboration avec les représentants de chaque CCSA, examine le modèle logique des CCSA du point de vue autochtone (p. ex., visions du monde des Autochtones), l’élabore conjointement et le reformule au besoin. Cet examen devrait permettre de convenir des extrants et des résultats escomptés des CCSA, des indicateurs de rendement clés et du calendrier de collecte de données pour éclairer la surveillance et l’évaluation en cours, ainsi que le futur cadre d’évaluation.	La direction est d’accord. Le plan d’action en réponse à la recommandation 9 est décrit ci-dessous. Date d’achèvement prévue : novembre 2025 (date cible pour valider le modèle logique des CCSA avec les communautés lors des rassemblements à l’échelle de la canalisation)
	L’élaboration conjointe d’un modèle logique permettrait d’appuyer les futures évaluations, ainsi que le cadre de rendement cité mentionné en réponse à la recommandation 3. Il est également nécessaire d’obtenir la contribution des nations touchées : un nouveau modèle logique pourrait être un sujet à aborder lors des futurs événements de consultation à l’échelle de la région ou à l’échelle du tracé (recommandation 7).	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Soutien : Représentants fédéraux de TC, d’ECCC, du MPO et de la GCC au CCSA-TMX Représentant du CCSA-TMX de la REC Représentant du CCSA du projet de remplacement de la canalisation 3 de la REC	Janvier 2024 : Entamer les discussions sur le modèle logique avec les groupes de travail
	Pour obtenir des conseils sur un modèle logique approprié sur le plan culturel, les CCSA mettront en place des groupes de travail réunissant des aînés ou des jeunes. Ces groupes de travail ou cercles pourront également fournir des orientations sur les plans stratégiques globaux et les modèles de gouvernance visés dans la recommandation 4.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Coprésident fédéral et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident autochtone du CCSA-Canalisation 3 Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3	Novembre 2024 : Discuter de la formation de groupes de travail lors des rassemblements à l’échelle du tracé dans le but d’alimenter le modèle logique
Recommandation 10 : Il est recommandé que RNCan surveille les avantages économiques que retirent les nations et communautés potentiellement touchées par ces grands projets énergétiques, et qu’il établisse des rapports à ce sujet.	La direction est partiellement d’accord. Les nations demandent à obtenir des rapports financiers pertinents et accessibles, mais les avantages économiques totaux que retirent les nations autochtones potentiellement touchées sont souvent inscrits dans des accords confidentiels conclus entre le promoteur et la nation. Il est possible de contraindre les promoteurs à communiquer le nombre d’accords conclus, mais cela ne répondra probablement pas aux attentes des nations potentiellement touchées. Les mesures adoptées par la direction en réponse à la recommandation 10 sont décrites ci-dessous. Date d’achèvement prévue : décembre 2025, une fois que tous les ministères auront finalisé les plans de mise en œuvre et obtenu leur approbation, à la suite des décisions de financement du gouvernement attendues en 2024
	Une analyse de toutes les S et C des CCSA (actuelles et depuis la création des CCSA), y compris des renseignements sur les répercussions et les avantages pour les communautés, sera compilée dans un tableau de bord, puis publiée sur les sites Web des deux CCSA dans le cadre de mises à jour permanentes destinées aux nations touchées.	Responsables : Directeur général, Partenariats et engagement, Nòkwewashk, RNCan Directeur général de la mise en œuvre de la réconciliation, Nòkwewashk, RNCan Soutien : Directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-TMX Coprésident fédéral du CCSA-Canalisation 3 et directeur de Nòkwewashk (RNCan) au CCSA-Canalisation 3 Directeur de la livraison et de la transformation des programmes, Nòkwewashk, RNCan	Avril 2024 : Commencer à analyser les montants en dollars après la fin de l’exercice financier
	Le Cadre national sur le partage des avantages (CNPA) est en cours d’élaboration et des indicateurs visant à mesurer le succès de sa mise en œuvre seront établis à la suite de la consultation des principaux intervenants et de l’élaboration des composantes essentielles du Cadre en collaboration avec les groupes autochtones.	Responsables : Sous-ministre adjoint par intérim, Nòkwewashk, RNCan	Février 2024 : La mise en œuvre du CNPA doit commencer à partir de l’hiver 2024
	Le CCSA-TMX a déjà commencé un programme de surveillance socioéconomique qui sera achevé d’ici l’été 2024.	Responsables : Coprésident autochtone du CCSA-TMX Président du Sous-comité socioéconomique Soutien : Coprésident fédéral et directeur au CCSA-TMX	Été 2024 : Le programme du Sous-comité socioéconomique sera achevé

Notes de bas de page

Notes de bas de page 1

Se reporter à « Droits des peuples autochtones du Canada », partie II de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’Annexe B la Loi de 1982 sur le Canada (Royaume-Uni), 1982, ch. 11, art. 35. 

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Notes de bas de page 2

Décrets

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Notes de bas de page 3

Un certain nombre de nations et communautés autochtones seront potentiellement touchées par ces deux grands projets. L’évaluation a permis d’estimer à 221 le nombre total de communautés potentiellement touchées par les deux projets.

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Notes de bas de page 4

Le Sous-comité des opérations vise à permettre au CCSA-TMX de se concentrer sur les discussions stratégiques de haut niveau. Son travail s’articule essentiellement autour de trois axes : fonctions opérationnelles, communications et collaboration et finances (subventions et contributions).

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Notes de bas de page 5

Dans le cadre normal du processus d’allocation des fonds fédéraux, un pourcentage des fonds est transféré pour soutenir les fonctions organisationnelles de base telles que le programme fédéral des avantages sociaux des employés, les mesures d’adaptation en milieu de travail fournies par Services publics et Approvisionnement Canada ainsi que l’infrastructure et l’assistance de base en matière de technologies de l’information assurées par Services partagés Canada.

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Notes de bas de page 6

La période visée par cette évaluation s’étend de 2016-2017 à 2020-2021. Les données financières pour 2021-2022 ont seulement été examinées par rapport aux dépenses prévues.

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Notes de bas de page 7

Aucun nouveau financement n’a été alloué à ECCC. En revanche, il était prévu que les fonds mentionnés dans le Tableau 2 soient réaffectés en interne pour soutenir la participation d’ECCC aux CCSA (déplacements pour assister aux événements et aux réunions des CCSA, et soutien aux travaux en cours des comités).

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Notes de bas de page 8

51 628 125 $, y compris pour 2021-2022  

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Notes de bas de page 9

15 216 825 $, y compris pour 2021-2022

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Notes de bas de page 10

Déclaration du premier ministre du Canada après avoir prononcé un discours lors de l’Assemblée extraordinaire des Chefs de l’Assemblée des Premières Nations.

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Notes de bas de page 11

Discours du Trône de 2015, gouvernement du Canada et discours du Trône de 2019, gouvernement du Canada.

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Notes de bas de page 12

La pleine mise en œuvre de la DNUDPA est énoncée dans la lettre de mandat que le premier ministre Justin Trudeau a adressée le 16 décembre 2021 au ministre des Ressources naturelles. Toutes les lettres de mandat

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Notes de bas de page 13

Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (L.C. 2021, ch. 14)

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Notes de bas de page 14

Lettre du président du caucus autochtone du CCSA sur le projet d’agrandissement du réseau et le pipeline existant de Trans Mountain à l’intention du ministre des Ressources naturelles du Canada. 31 mars 2021.

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Notes de bas de page 15

Consensus Definition & Meaning - Merriam-Webster; CONSENSUS Definition & Usage Examples | Dictionary.com

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Notes de bas de page 16

Rapports sur la conformité et l’exécution

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Notes de bas de page 17

Rapport intermédiaire sur la surveillance autochtone du CCSA-TMX, 2018, PDF - 511 KB (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 18

Entente jointe visant à constamment améliorer la surveillance autochtone pour le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain et le pipeline existant , PDF – 794 KB

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Notes de bas de page 19

Programme de surveillance des populations autochtones (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 20

Mémoire du caucus autochtone du CCSA-TMX au Comité permanent de la condition féminine de la Chambre des communes concernant l’exploitation des ressources et la violence faite aux femmes et aux filles autochtones, mai 2022.

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Notes de bas de page 21

REC – Introduction et dispositif (extrait du Rapport de réexamen)

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Notes de bas de page 22

Bulletin d’information de juin 2021 du CCSA-TMX

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Notes de bas de page 23

L’emprise correspond à la bande de terre pour laquelle une société a obtenu le droit de construire et d’exploiter un pipeline. La largeur de l’emprise varie en fonction de la taille, du tracé et du nombre de pipelines.

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Notes de bas de page 24

Les SI participent également aux inspections des sites du MPO. Cependant, l’évaluation n’a permis de recueillir que peu de rétroactions permettant de jauger l’efficacité de la relation entre les SI et le MPO.

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Notes de bas de page 25

Une carte-tracé est une illustration graphique du tracé et de l’emplacement exacts du pipeline et de ses installations connexes, ainsi que toutes les connaissances relatives au pipeline au moment de sa conception.

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Notes de bas de page 26

Programme de surveillance des populations autochtones (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 27

Dans le cadre du Budget de 2022, les CCSA ont été renouvelés pour seulement deux ans (soit 27,9 millions de dollars sur deux ans à compter de 2022-2023).

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Notes de bas de page 28

Profil d’information sur le rendement du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (2019)

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Notes de bas de page 29

REC – La voie vers la réconciliation à la Régie

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Notes de bas de page 30

Les découvertes fortuites sont des utilisations traditionnelles des terres ou des ressources patrimoniales potentielles qui étaient inconnues jusque-là et qui ont été découvertes de manière fortuite pendant les activités de construction.

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Notes de bas de page 31

Les questions fondées sur les droits font référence aux droits reconnus par les traités et accords existants et aux droits historiques. Les questions fondées sur les droits peuvent être globalement définies comme des questions ayant une incidence sur le droit des Autochtones à la terre, aux ressources et activités de subsistance, à l’autodétermination et à l’autonomie gouvernementale, ainsi que sur le droit de pratiquer leur culture et leurs coutumes (Université de la Colombie-Britannique).

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Notes de bas de page 32

Communiqué de presse de Petronas, 2017.

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Notes de bas de page 33

Rapport sur les résultats ministériels 2021-2022 de RNCan.

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Notes de bas de page 34

NRG est un organisme détenu et géré par le Naut'sa mawt Tribal Council, une société sans but lucratif chargée de fournir des services consultatifs.

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Notes de bas de page 35

Nommé à l’origine Bureau de gestion des grands projets – Ouest, puis Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest.

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Notes de bas de page 36

Autorité sanitaire des Premières nations de la Colombie-Britannique (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 37

Alliance stratégique pour l'air pur (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 38

Par exemple, ces renseignements concernent le nombre de personnes formées à la surveillance, le nombre de communautés touchées, la tranche d’âge des participants, la transférabilité des compétences, l’embauche d’un responsable du développement économique, l’élaboration d’une stratégie de développement économique communautaire et d’une stratégie d’utilisation des terres traditionnelles, le nombre de séances de partage de renseignements ou de mobilisation communautaire, les recherches et les rapports sur la préparation aux situations d’urgence des communautés et nations potentiellement touchées, ainsi que les difficultés liées à la mise en œuvre du projet.

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Notes de bas de page 39

Occasions pour les Autochtones le long de l’oléoduc.

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Notes de bas de page 40

Enbridge - Inclusion et réussite des autochtones , PDF – 1MB (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 41

Partenariats pour les ressources naturelles autochtones

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Notes de bas de page 42

Le gouvernement du Canada annonce les prochaines étapes du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain

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Notes de bas de page 43

Lettre de l'Assemblée générale autochtone de L3 IAMC au ministre (Accessible uniquement en anglais)

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Notes de bas de page 44

En savoir plus sur le Cadre national sur le partage des avantages

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Notes de bas de page 45

Commission de vérité et réconciliation du Canada : appels à l’action, 2015

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