IIRE : Résumé des consultations préliminaires des intervenants (2020 - 2021)

En 2020 et 2021, les représentants de l’initiative Innovation et la réglementation de l’électricité (IIRE) de RNCan ont mené une série de consultation auprès des intervenants. L’objectif de la série était de réunir les organismes de réglementation, les services publics, les gouvernements provinciaux et territoriaux et d’autres intervenants afin de tenir des discussions visant à éclairer les programmes fédéraux et à accélérer les innovations en matière de carboneutralité dans les cadres de réglementation provinciaux.

• 26 novembre 2020 – Approches réglementaires pour l’examen des projets en innovation
• Public : organismes de réglementation, gouvernements provinciaux et territoriaux et services publics du Canada
• Objectif : discuter des défis réglementaires communs et des solutions afin de faire progresser la modernisation du réseau. Entendre les présentations des organismes de réglementation canadiens, notamment la Commission de l’énergie de l’Ontario (CEO), la British Columbia Utilities Commission (BCUC) et la Nova Scotia Utility and Review Board (NSUARB).

• 10 décembre 2020 – Forum des organismes de réglementation de l’électricité de l’Atlantique
• Public : les organismes de réglementation de la région de l’Atlantique et du Québec
• Objectif : discuter des défis auxquels sont confrontés les organismes de réglementation à l’appui des projets d’innovation et du rôle potentiel des programmes fédéraux pour relever ces défis

• 24 février 2021 – Atelier sur la réglementation de l’électricité dans la région de l’Atlantique
• Public : les acteurs du secteur de l’électricité dans la région de l’Atlantique
• Objectif : discuter des obstacles et des défis réglementaires auxquels sont confrontés les projets de modernisation du réseau – en particulier, l’élaboration de meilleurs moyens de valoriser la modernisation du réseau et communiquer ces valeurs au public

Principales constatations tirées des consultations préliminaires

Objectifs en matière d’innovation et de climat : Le rôle de l’organisme de réglementation

• En ce qui concerne le réseau électrique répondant aux objectifs d’innovation ou d’action climatique, le rôle de l’organisme de réglementation économique est principalement réactionnaire et n’est pas traité différemment de tout autre projet proposé par les services publics; il s’agit d’examiner minutieusement l’analyse avantages-coûts pour les contribuables et de déterminer si le projet ne pourrait pas être entrepris à un coût égal ou inférieur par le secteur privé sur un marché concurrentiel. Les organismes de réglementation ne peuvent travailler que dans les limites des lois et des politiques provinciales et territoriales existantes et ne contribueront donc qu’au niveau de la procédure.
• Les organismes de réglementation évaluent les projets en fonction des avantages, des coûts et des risques à long terme pour les contribuables. Toutefois, les projets axés sur l’innovation ne doivent pas nécessairement répondre à la norme du coût le plus bas à long terme, mais ils doivent avoir le potentiel d’y parvenir.

Obstacles réglementaires

• Les projets d’innovation qui sortent du cadre réglementaire conventionnel peuvent présenter des difficultés, car ils peuvent être différents des applications traditionnelles des services publics. Souvent, les projets d’innovation nécessitent un examen plus approfondi, des données nouvelles et différentes, et éventuellement des renseignements supplémentaires (p. ex. la capacité technique) par rapport aux projets traditionnels, étant donné qu’ils n’ont jamais été réalisés par ce service public auparavant. Cela peut se traduire par des processus plus lents, même s’il existe des processus réglementaires ciblés pour les évaluer et des défis à relever pour évaluer les analyses de rentabilisation avec peu de données sectorielles, et parfois insuffisantes.
• Chaque administration au Canada a des besoins énergétiques, des réseaux électriques et des structures de marché, des motivations politiques, des mandats législatifs et des moteurs stratégiques qui lui sont propres – ces différences rendent difficile l’harmonisation de la réglementation à travers le pays.
• Le gouvernement fédéral devrait continuer à utiliser son pouvoir de rassemblement pour réunir un groupe diversifié d’intervenants (gouvernement, services publics, organismes de réglementation, etc.) et organiser des séminaires ou des ateliers pour la diffusion des connaissances. Toutefois, certains obstacles ne peuvent être surmontés que par l’élaboration de politiques qui le permettent.

Évaluation des projets de modernisation du réseau

• Le rythme rapide d’adoption des nouvelles technologies, combiné à la difficulté de mesurer les avantages de la modernisation du réseau, a entraîné des défis pour les organismes de réglementation et les services publics – les deux parties doivent décider du moment et de la possibilité d’investir dans des projets de modernisation du réseau.
• L’accès à plus de données peut contribuer à renforcer la proposition de valeur des projets d’innovation pour les clients et aider les organismes de réglementation et les services publics à décider des projets d’innovation à poursuivre.
• Il est important de comprendre l’éventail des modèles opérationnels disponibles ainsi que les motivations, les considérations et les perspectives des intervenants lors de la conception d’incitations ciblées visant à accroître la participation aux projets de modernisation du réseau.
• Les clients s’attendent à ce que le système électrique soit fiable et ont tendance à être sensibles aux prix. Pour obtenir le soutien pour un projet d’innovation, les clients doivent participer tout au long du processus d’élaboration et doivent être informés de ses avantages et de ses défis. 
• Il devient difficile de faire valoir la présence des avantages et de convaincre l’organisme de réglementation qu’un projet doit être financé par tous les contribuables lorsque seules certaines collectivités/sections de la base tarifaire reçoivent des avantages directs.

Intégrer l’innovation dans les critères de justification : Un exemple en Nouvelle-Écosse

En 2018, la Nova Scotia Utility and Review Board (Commission des services publics et de révision de la Nouvelle-Écosse – NSUARB) a élaboré une définition de l’innovation dans le cadre de ses Critères de justification des dépenses en immobilisations. Les critères d’innovation ont été définis sous deux rubriques.

1. Les projets d’investissement dans l’innovation sont justifiés par le fait que l’on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils apportent une valeur ajoutée aux clients dans certains ou tous les secteurs suivants :
• la réduction de la pression à la hausse sur les besoins en revenus;
• la fiabilité et la stabilité du réseau;
• la politique gouvernementale;
• la conformité;
• l’expérience client grâce au déploiement de technologies éprouvées de manière innovante.
2. Les investissements de capital en innovation peuvent être justifiés par le fait que l’on peut raisonnablement s’attendre à ce qu’ils permettent d’effectuer des essais avant un déploiement à grande échelle, qu’ils fournissent des données et des enseignements précieux ou qu’ils contribuent à l’élaboration des analyses de rentabilisation, le cas échéant.

Le rôle des bacs à sable réglementaires

• Les bacs à sable réglementaires sont un outil qui peut permettre à un organisme de réglementation économique d’examiner de plus près les projets d’innovation et lui donner une occasion moins formelle de discuter des obstacles réglementaires, même s’il ne soutient pas le projet par le recouvrement des taux. Cependant, les bacs à sable peuvent être moins transparents que des processus plus formels, qui doivent être plus inclusifs et transparents.
• Lors de la conception d’un bac à sable, un organisme de réglementation peut choisir d’opter pour un processus de demande ouvert et simplifié afin de pouvoir évaluer un large éventail de projets. Cependant, ce processus peut ne pas communiquer correctement la portée que l’organisme de réglementation recherche ou sa vision d’un futur système intégré d’énergie qu’il essaie d’encourager avec la mise sur pied du bac à sable.
• L’administration des projets du bac à sable pour l’innovation peut exiger davantage de ressources de la part des organismes de réglementation. Il convient donc de trouver un équilibre entre les demandes de détails supplémentaires dans les demandes de projets et la garantie d’une réponse rapide aux demandes. En outre, il est essentiel de disposer d’une expertise interne au sein de l’organisme de réglementation, d’une équipe spécialisée d’experts en codes, normes, personnel chargé de l’octroi des licences, conseillers juridiques et équipes chargées des politiques stratégiques pour répondre aux besoins des utilisateurs du bac à sable.

Complexité croissante dans la réalisation des objectifs du secteur de l’électricité

• À mesure que le secteur de l’électricité s’oriente vers la création d’un réseau moderne et flexible pour appuyer la vision du Canada d’atteindre l’objectif en matière de carboneutralité d’ici 2050, il est de plus en plus difficile de réaliser tous les objectifs en même temps. Certains objectifs sont fondamentaux : le caractère abordable, le maintien de la croissance et des revenus des entreprises, et la garantie de la fiabilité et de l’équité des services. Cependant, avec le changement climatique, les infrastructures doivent devenir plus adaptables et résilientes tout en répondant à l’objectif supplémentaire de réduction des émissions de GES (« Surmonter les obstacles aux investissements des distributeurs dans la modernisation du réseau d’électricité », rapport de Guidehouse commandé par le groupe de travail sur l’électricité pour la Conférence des ministres de l’Énergie et des Mines, 2020).

Ces observations éclairent les travaux en cours dans le cadre de l’Initiative Innovation et la réglementation de l’électricité.