Sommaire de l’évaluation de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest
Objectif de l’évaluation
L’évaluation avait pour but d’estimer la pertinence, l’efficience et l’efficacité de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO), qui s’est déroulée de 2014-2015 à 2018-2019.
Description du programme
L’IECO avait pour objectif de veiller à ce que l’engagement fédéral auprès des communautés autochtones concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest de la Colombie-Britannique (C.-B.) aboutisse à des mesures et des investissements concrets pour répondre aux priorités des Autochtones. Elle constituait une réponse directe aux recommandations formulées par Douglas Eyford, représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Les rôles et responsabilités de l’Initiative ne comprenaient pas les consultations propres à chaque projet (p. ex., les projets sur le gaz naturel liquéfié, ou les projets d’expansion de pipeline), qui relevaient de la responsabilité d’autres organismes comme le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) de Ressources naturelles Canada, l’Office national de l’énergie (ONE), l’Agence canadienne d’évaluation environnementale (renommée l’Agence d’évaluation d’impact du Canada [AEIC]).
L’IECO était une initiative horizontale fédérale réalisée par quatre ministères, sous la direction de RNCan. Elle comprenait quatre éléments :
- Une présence régionale stratégique à RNCan, par l’établissement du Bureau de gestion des grands projets – Ouest (renommé Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest [BPA-Ouest]) à Vancouver, C.-B.;
- Le Fonds pour les compétences et les partenariats – énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO) d’Emploi et Développement social Canada (EDSC);
- L’Initiative des partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO), administrée par Affaires autochtones et du Nord Canada (renommé Services aux Autochtones Canada [SAC]);
- L’Initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC) d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC).
Portée de l’évaluation
L’évaluation a pris fin en janvier 2019 et visait la période allant de 2014-2015 à 2017-2018. L’initiative avait un budget total de 103,67 M$. L’évaluation a été effectuée conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor. Elle consistait en une analyse fondée sur les conclusions de l’évaluation du BPA-Ouest menée par RNCan, le rapport technique de l’IPS-ECO élaboré par SAC/RCAANC, ainsi que le rapport technique sur le FCP-ECO préparé par EDSC. On a également recueilli des renseignements sur l’ISEC dans des documents et dans le cadre d’entrevues.
La principale limitation de l’évaluation était le nombre restreint d’entrevues effectuées auprès de répondants autochtones (11 entrevues pour le BPA-Ouest, des entrevues avec des membres de dix communautés pour l’IPS-ECO, et deux entrevues pour RCAANC).
Conclusions de l’évaluation
L’évaluation de l’IECO a cerné un besoin soutenu d’appuyer la participation des Autochtones aux projets de développement de l’infrastructure énergétique, notamment en offrant une formation et des outils. Étant donné que les projets liés à l’infrastructure énergétique soulèvent des préoccupations environnementales, les communautés continuent d’exprimer un besoin continu d’obtenir des données de base, de surveiller leurs effets, et d’éclairer les discussions et le processus décisionnel liés au développement de l’infrastructure énergétique.
De façon générale, l’IECO concorde avec les priorités, les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral, même si des questions ont été soulevées sur la mesure dans laquelle elle correspond au mandat d’Affaires autochtones et du Nord Canada, et que les opinions sur l’efficacité de la gouvernance de l’Initiative étaient mitigées. La structure de gouvernance horizontale a facilité l’échange d’information et l’alignement stratégique; toutefois, beaucoup de répondants du gouvernement avaient des doutes sur le rôle exact du BPA-Ouest et sur l’efficacité de l’approche à guichet unique. On a observé des retards et des défis dans le processus décisionnel lié à l’attribution des subventions et contributions (S et C). Toutes les composantes de l’IECO étaient sous-financées en raison de retards dans l’embauche et dans les projets d’infrastructure énergétique et du temps requis pour établir des relations efficaces avec les communautés autochtones.
L’IECO a permis d’amener les communautés autochtones à participer à l’infrastructure énergétique. Les priorités et les intérêts des Autochtones ont été cernés, notamment une mobilisation précoce et soutenue en dehors du processus de réglementation, un accès accru à l’emploi et à la croissance économique, la restauration des habitats du poisson et la gérance environnementale. Des groupes ayant des points de vue et des intérêts diversifiés ont travaillé ensemble et la participation des Autochtones aux projets énergétiques a augmenté. Les partenaires autochtones qui ont pris part à l’évaluation ont soulevé des préoccupations à savoir que l’interruption de l’IECO ou la réduction de sa portée risque d’avoir une incidence négative sur les relations.
Recommandations
The Evaluation has resulted in four (4) recommendations.
Recommandation 1
| Étant donné que le Canada cherche à faire avancer la réconciliation en déployant des efforts ciblés et en établissant des relations efficaces, et compte tenu des préoccupations liées aux effets cumulatifs des multiples projets d’exploitation des ressources, il est recommandé que les ministères participant à l’IECO utilisent des approches de mobilisation fondées sur les observations formulées en 2013 par Douglas R. Eyford, qui préconisait une vaste mobilisation précoce des communautés autochtones allant au-delà du devoir juridique de consultation spécifique à un projet, et le recours à une approche pangouvernementale. Afin d’appuyer les approches futures pour les projets prioritaires bénéficiant d’un financement conjoint comme l’IECO, on devrait effectuer une évaluation détaillée des approches de mobilisation (c.-à-d. pangouvernementales ou à guichet unique), y compris des pratiques exemplaires et des leçons retenues. Cet exercice sera dirigé par RNCAN. |
| La direction de RNCan est d’accord En réponse à cette recommandation, en 2018-2019 et en 2019-2020, RNCan a recensé les pratiques exemplaires et les leçons retenues en matière de mobilisation des Autochtones en C.-B. en ce qui a trait à l’infrastructure énergétique, y compris l’élaboration de l’examen sommaire des projets de l’Initiative des partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest et un aide-mémoire. L’examen sommaire cerne les tendances et les observations découlant de l’IECO et a permis de constater que les participants autochtones et du gouvernement fédéral encourageaient fortement le maintien des approches de l’IECO (p. ex., soutien à l’élaboration de propositions). RNCan a également préparé un aide-mémoire sur les leçons retenues concernant les facteurs de réussite pour les partenariats autochtones. Ces renseignements ont été diffusés au sein du ministère et transmis aux ministères partenaires de l’IECO (SAC, ECCC, Pêches et Océans Canada [MPO], DEO et Transports Canada); ils ont aussi fait l’objet de discussions avec les ministères et organismes fédéraux qui prennent part à l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (BGGP), en vue d’éclairer les approches futures à la mobilisation des Autochtones en ce qui concerne l’infrastructure énergétique et les initiatives horizontales connexes. Mesures prises pour donner suite à la recommandation :
Échéance – 30 septembre 2020 |
Recommandation 2
| Compte tenu des retards qu’accusent les projets énergétiques et du besoin continu pour le gouvernement du Canada de mobiliser les communautés autochtones dans l’exploitation des ressources, notamment le développement énergétique de la côte Ouest, il est recommandé que RNCan clarifie et communique les rôles et responsabilités du BPA-Ouest, en accordant une attention spéciale au rôle que jouent les autres ministères et organismes fédéraux qui travaillent auprès des communautés autochtones de la côte Ouest sur des questions socioéconomiques. |
| La direction de RNCan est d’accord En 2019-2020, RNCan a intégré le BPA-Ouest au portefeuille du BGGP-O. Ce dernier est à présent responsable de la reddition de comptes et de la supervision du BPA-Ouest et a déjà clarifié et communiqué les rôles et les responsabilités aux ministères participants concernés. Le Budget de 2019 renouvelait des composantes clés de l’IECO, y compris la présence régionale stratégique de RNCan dans l’Ouest canadien pour fournir un financement ciblé visant à favoriser une participation accrue des Autochtones dans les secteurs des ressources naturelles par l’entremise du programme de Partenariats pour les ressources naturelles autochtones (PRNA). Le financement renouvelé a servi à appuyer la participation économique des Autochtones dans le secteur de l’énergie en C.-B. et en Alberta. Cette approche est venue compléter les travaux actifs d’autres ministères fédéraux, mais elle a réduit le besoin de collaboration avec des ministères comme ECCC et le MPO. Le Portrait économique et budgétaire 2020 a fourni deux autres années de financement au BPA-Ouest à partir de 2020-2021 pour l’aider à continuer de renforcer les capacités des Autochtones à participer au développement de l’infrastructure des ressources naturelles en C.-B. et en Alberta et à en tirer profit. En 2020, le Conseil du Trésor a demandé au ministre des Ressources naturelles, en consultation avec les ministres de Services aux Autochtones et d’Environnement et Changement climatique, d’élaborer une proposition de politique comprenant un plan à long terme pour l’initiative du Bureau des partenariats avec les Autochtones. Cette proposition doit inclure une évaluation du besoin soutenu et de la gouvernance appropriée pour l’initiative, ainsi que des occasions de mettre à profit les ressources existantes à RNCAN, SAC et AANC pour appuyer la participation des Autochtones aux projets d’exploitation des ressources. Parmi les mesures à prendre pour donner suite à la recommandation, citons :
Échéance – 1er avril 2022 |
Recommandation 3
| Étant donné que les constatations concernant la durée des processus décisionnels liés aux S et C, il est recommandé que RNCan retienne un budget de S et C du BPA-Ouest afin de réduire les retards et la durée des processus décisionnels au moment de financer les projets de mobilisation des collectivités autochtones pour le développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Ce faisant, RNCan devrait entamer d’autres travaux avec les ministères participant à l’IECO afin de s’assurer qu’il n’y a pas de dédoublements entre les activités financées par ce budget et les mécanismes de financement actuels du gouvernement fédéral, et que ces activités correspondent au mandat de RNCan. |
| La direction de RNCan est d’accord Le 20 juin 2019, RNCan a reçu les autorisations de politique et financières pour instaurer un processus simplifié pour fournir les fonds de contribution directement aux communautés autochtones par l’entremise du programme PRNA. Le Budget de 2019 a renouvelé des composantes clés de l’IECO, dont une enveloppe de 6 M$ pour les S et C sur une période d’un an, qui a été distribuée directement dans l’Ouest du Canada par RNCan. Ce financement soulignait le mandat du ministère de soutenir la participation économique des Autochtones dans le secteur de l’énergie, et un processus simplifié a été mis en œuvre de manière à fournir ce financement directement aux communautés autochtones. Le programme PRNA donne à RNCan les capacités nécessaires pour offrir un programme de S et C axé sur les Autochtones dans l’Ouest du pays au-delà de 2019-2020. En 2020, le BPA-Ouest a été renouvelé pour deux ans avec un budget de S et C de 12 M$. Ce niveau de financement est conforme aux niveaux de financement historiques du programme PRNA (6 M$ sur un an). RNCan renforcera les capacités régionales qu’il a établies en 2019-2020 pour fournir 12 M$ directement aux communautés autochtones en 2020-2022, et il instaurera un mécanisme permettant de veiller à ce que les ministères fédéraux prennent part aux décisions liées aux projets le cas échéant. Parmi les mesures à prendre pour donner suite à la recommandation, citons :
Échéance – 30 septembre 2020 |
Recommandation 4
| Compte tenu des importants efforts déployés pour mobiliser les groupes autochtones et surveiller les effets cumulatifs de l’IECO, les pratiques exemplaires et les leçons retenues de cette évaluation devraient être élaborées conjointement par les ministères participant à l’IECO et diffusées à l’échelle du gouvernement fédéral, en vue d’éclairer l’élaboration et la mise en œuvre actuelles et futures des programmes d’exploitation des ressources naturelles par les ministères fédéraux. |
| La direction de RNCan est d’accord RNCan a facilité l’échange des pratiques exemplaires et des leçons retenues en matière de mobilisation des groupes autochtones et de surveillance des effets cumulatifs au sein du ministère RNCan par l’entremise du Comité d’intégration des politiques et des sciences et avec d’autres ministères fédéraux concernés par l’intermédiaire du BGGP-O. Les pratiques exemplaires et les leçons retenues ont éclairé l’élaboration pangouvernementale des mesures d’accommodement du projet TMX (juin 2019), y compris le Financement pour la conservation et la restauration de l’habitat aquatique (projets de renouvellement de l’habitat aquatique entrepris dans le cadre de l’IPS-ECO), l’Initiative sur les effets cumulatifs terrestres et l’Initiative de la mer des Salish (l’Initiative de surveillance des effets cumulatifs de l’IECO). Les résultats de l’évaluation et les leçons retenues serviront à éclairer la réalisation des programmes au cours des deux prochaines années, notamment les efforts visant à appuyer des activités connexes dans d’autres parties de l’Alberta et de la C.-B., ainsi que le plan à long terme pour l’initiative du Bureau des partenariats avec les Autochtones. Ces exercices seront effectués en collaboration avec les ministères fédéraux concernés, y compris SAC, ECCC, le MPO et AANC. Gestionnaire responsable – Sous-ministre adjoint de RNCan, BGGP-Ouest Échéance – 30 septembre 2020 |
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