Sommaire de l’évaluation horizontale de l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets

Renseignements sur le programme

Établie en 2007, l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (BGGP) est une initiative horizontale fédérale à laquelle participent 12 ministères et organismes réglementaires fédéraux. Dirigée par Ressources naturelles Canada (RNCan), elle comporte deux volets principaux :

• Fournir un financement aux ministères et organismes partenaires pour leur permettre de renforcer leurs capacités scientifiques, techniques et de consultation auprès des Autochtones en vue d’appuyer des analyses techniques robustes et des consultations pertinentes auprès des Autochtones; et
• Le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) est établi à RNCan, qui agit comme un organe central de coordination pour les examens des grands projets au Canada.

Les activités financées par l’Initiative du BGGPI comprennent le renforcement des capacités d’expertise scientifique et technique, les consultations auprès des Autochtones, l’appui au promoteur et l’intégration du système, les politiques et les rapports, ainsi que les services juridiques. Cinq ministères et organismes ont déjà reçu un financement pour réaliser ces cinq activités.

En plus d’examiner les activités financées du BGGP, l’évaluation couvrait les activités visées par la Stratégie provisoire relative aux pipelines et autres examens de l’Office national de l’énergie (ONE) (Stratégie provisoire). L’objectif de la Stratégie provisoire était de soutenir les engagements du gouvernement à rétablir la confiance du public à l’égard des processus d’examen environnemental et réglementaire, tandis qu’un examen plus vaste de ces processus avait lieu. Il consistait en des mesures précises visant à s’assurer que les examens des grands projets d’exploitation des ressources soumis à l’ONE s’effectuent selon les principes annoncés par le gouvernement du Canada en janvier 2016, à savoir :

• Aucun promoteur n’aura à retourner au point de départ;
• Les décisions se fonderont sur les données scientifiques et les connaissances autochtones traditionnelles;
• On sollicitera et tiendra compte l’opinion du public et des collectivités concernées ;
• Les peuples autochtones participeront activement aux consultations et au besoin, des mesures d’adaptation seront prises pour atténuer les répercussions des décisions sur leurs droits et leurs intérêts; et
• Les émissions de gaz à effet de serre directes et en amont attribuables aux projets examinés seront évaluées.

Ressources : Pendant cette période, les ministères et organismes ont reçu environ 274,6 M$, répartis comme suit :

• BGGP : nouveau financement de 81 M$ (en plus des 164,9 M$ provenant des budgets existants des ministères et organismes);
• Stratégie provisoire : nouveau financement de 28,7 M$ (en plus des 13 M$ provenant des budgets existants des ministères et organismes).

À propos de l’évaluation

L’évaluation couvre la période allant de 2015-2016 à 2017-2018 et comprend à la fois l’initiative du BGGP et la Stratégie provisoire. La collecte des données s’est effectuée entre juillet 2018 et février 2019.

Objectif : Évaluer la pertinence, l’efficacité et l’efficience de l’Initiative du BGGP et de la Stratégie provisoire. L’évaluation comprend une estimation de la pertinence continue et du rôle du BGGP.

Méthodes : Examen de documents et de données; 52 entrevues menées auprès de 68 personnes.

Gouvernance de l’évaluation : L’évaluation était appuyée par un Comité consultatif présidé par la Direction générale de la vérification et de l’évaluation de RNCan. Elle comprenait des représentants des fonctions d’évaluation à Pêches et Océans Canada, Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et Services aux Autochtones Canada (RCAANC-SAC); l’Agence canadienne d’évaluation environnementale; Environnement et Changement climatique Canada (ECCC); Transports Canada (TC); et l’ONE. RNCan a retenu les services de PRA Inc. pour effectuer l’évaluation.

Contexte législatif : Depuis le lancement de l’Initiative du BGGP en 2007, le régime législatif et réglementaire pour les grands projets d’exploitation des ressources au Canada a évolué considérablement.

• La mise en œuvre de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012 (LCEE 2012) qui améliore la durée et la prévisibilité du processus d’examen, réduit les dédoublements dans les examens des projets, renforce la protection de l’environnement et rehausse les consultations auprès des Autochtones. La Loi réduit aussi le nombre d’instances responsables de 40 à 3.
• La proposition d’un nouveau processus de réglementation et d’évaluation d’impact – notamment les projets de loi C-69 et C-68 – qui modifie fondamentalement les lois qui sous-tendent l’Initiative du BGGP (c.-à-d., la LCEE 2012).

Conclusions de l’évaluation

Pertinence

L’Initiative du BGGP et la Stratégie provisoire s’alignent avec :

• Les priorités du gouvernement fédéral, y compris celles qui ont trait à la protection environnementale, les mesures relatives au changement climatique, et la réconciliation avec les peuples autochtones; et
• Les priorités et les responsabilités des ministères et organismes.

Il y a un besoin continu pour les ministères et organismes de fournir des capacités scientifiques, techniques et de consultation auprès des Autochtones pour appuyer les examens des grands projets d’exploitation des ressources.

Il y a aussi un besoin continu pour des fonctions actuellement fournies par le BGGP, mais on ne s’entend pas sur l’entité qui devrait en être responsable à l’avenir.

Efficacité

Aucune conclusion définitive quant à la mesure dans laquelle des progrès sont réalisés en ce qui a trait aux résultats escomptés en raison d’un manque de données de mesure de référence et de mesure du rendement, et les perspectives diverses provenant d’informateurs clés.

Il existe néanmoins quelques preuves indiquant que des progrès ont été réalisés en ce qui a trait aux trois résultats évalués :

• Coordination du processus d’examen réglementaire pour les grands projets liés aux ressources;
• Rapidité, prévisibilité, qualité, transparence des examens réglementaires et reddition de comptes; et
• Consultations plus coordonnées, cohérentes et pertinentes auprès du public et des peuples autochtones.

De multiples facteurs internes et externes influencent la capacité de l’Initiative d’atteindre les résultats escomptés : le rôle du BGGP, les capacités et les ressources, les attentes du public, la conjoncture économique et du marché, ainsi que les priorités du gouvernement.

Efficience

Dans la mesure où elle a permis aux ministères et organismes fédéraux de s’acquitter de leurs obligations réglementaires en ce qui a trait aux examens des grands projets, la conception était appropriée. Toutefois, étant donné que l’évaluation n’a pupas déterminer de façon concluante les progrès réalisés dans l’atteinte des résultats escomptés, la conception n’est peut-être pas optimale.

En raison de l’information objective limitée sur l’utilisation des ressources, les extrants et les résultats attendus, l’évaluation ne peut pas conclure si l’Initiative fonctionne de manière efficiente. Cependant, il n’y a aucune preuve indiquant qu’une autre conception serait plus efficace ou efficiente.

Les comités du sous-ministre et du sous-ministre adjoint (SMA), les éléments clés de la structure de gouvernance, sont perçus comme étant la principale force de l’Initiative. Toutefois, il y a possiblement un besoin de clarifier les rôles et responsabilités de ces comités, leur participation à la résolution des questions, et la nature de la participation de RNCan.

Certains renseignements sur la mesure du rendement sont souvent insuffisants pour démontrer l’efficience et l’efficacité.

Recommandation 1

RNCan devrait travailler avec les ministères et organismes participants pour assurer la continuation des activités pertinentes actuellement réalisées par le BGGP. Ce processus devrait être informé par un examen détaillé du mandat du Bureau, de ses rôles et responsabilités par rapport aux rôles des autres ministères et organismes participants et/ou des intervenants externes, et devrait comprendre la tâche suivante :

• Déterminer quelle(s) entité(s) (y compris le BGGP lui-même) devrai(en)t désormais remplir les rôles et responsabilités qui relèvent actuellement du BGGP, en s’appuyant explicitement sur tout instrument législatif pertinent (c.-à-d. projet de loi C-69) ou tout autre fait nouveau en cours ou prévu au moment de la détermination, et mettre le mandat à jour au besoin.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction de RNCan est d’accord.

Avec l’entrée en vigueur du projet de loi C-69 et l’adoption de la nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact (LEI), plusieurs des rôles et responsabilités du Bureau en ce qui concerne la coordination du processus réglementaire fédéral pour les grands projets relèvent maintenant de l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC). D’autres rôles comme, par exemple, la coordination des consultations de la Couronne, relèvent maintenant de l’AEIC, des organismes de réglementation du cycle de vie ou autres organismes de réglementation.

En ce qui concerne la responsabilité des questions de politiques horizontales, le mandat et les autorisations de l’AEIC telles qu’énoncés dans la LEI, consistent à administrer, à coordonner et à élaborer des politiques liées directement à la LEI.

RNCan a entrepris un examen détaillé des anciennes fonctions et des exigences de coordination horizontale du Bureau, et a cerné quelle(s) entité(s) sont responsables de ces rôles dans le nouveau contexte législatif et réglementaire.

RNCan, de concert avec les ministères et organismes participants, cherche à faire réviser le mandat du Bureau, en tenant compte des nouvelles lois, des résultats de l’examen et du contexte plus vaste des priorités du gouvernement en ce qui touche le secteur des ressources naturelles du Canada. 

Gestionnaire responsable – SMA, BGGP
Échéance – 30 septembre 2020

Recommandation 2

RNCan devrait collaborer avec les ministères et organismes participants pour améliorer le rendement de l’Initiative du BGGP. Afin de veiller à ce que les ministères et organismes responsables soient en mesure de démontrer l’efficacité et l’efficience de l’Initiative et des processus d’étude d’impact et de réglementation, on devrait (à tout le moins) prendre les mesures suivantes :

• Réviser le modèle logique de l’Initiative afin de s’assurer qu’il énonce clairement les activités, les extrants et les résultats escomptés (immédiats, intermédiaires et à long terme). Cela peut inclure la révision, l’élimination ou l’ajout d’activités, d’extrants et de résultats escomptés en vue d’assurer la clarté et d’éviter les répétitions.
• Élaborer et mettre en œuvre un ensemble de mesures du rendement correspondant aux résultats mentionnés dans le modèle logique révisé. Les mesures du rendement devraient permettre de surveiller les progrès réalisés dans l’atteinte des résultats; on ne devrait pas se fier aux indicateurs de progrès comme preuve de l’obtention des résultats et les indicateurs devraient être pertinents et utiles pour les intervenants et les partenaires de l’Initiative.
• Renforcer les outils et les pratiques de surveillance et d’établissement de rapports, afin de faciliter une collecte cohérente des données sur le rendement dans tous les ministères et organismes, et permettre une compréhension claire des progrès réalisés quant à l’atteinte des résultats ou un changement de cap si on n’obtient pas le changement désiré. Cela devrait inclure l’établissement de bases de référence ou de repères pour les résultats escomptés, et la détermination d’objectifs clairs assortis de dates d’échéance.
• Améliorer le suivi des renseignements sur les ressources humaines et financières. Cela devrait comprendre :
• L’utilisation réelle des ressources des budgets nouveaux et existants des ministères et organismes pour les examens des grands projets (y compris les tendances sur le temps); et
• L’allocation de ressources humaines et financières à diverses activités correspondant à celles dont il est question dans le modèle logique révisé.
• Améliorer les systèmes de surveillance des projets destinés au public pour s’assurer que les intervenants et les membres intéressés du public peuvent obtenir et comprendre l’information sur les grands projets liés aux ressources qui font l’objet d’un examen fédéral, notamment en leur donnant un meilleur accès aux renseignement sur les évaluations des projets (y compris la justification des décisions relatives aux examens), et en améliorant la fonctionnalité et la rapidité des systèmes de surveillance destinés au public afin d’assurer l’accessibilité de renseignements de base et agrégés sur les grands projets liés aux ressources qui progressent dans le système d’examen fédéral.

Avec l’adoption du projet de loi C-69 et la mise en œuvre de l’Initiative et des processus d’étude d’impact et de réglementation, l’AEIC devrait également tenir compte de ces améliorations à la mesure du rendement et collaborer avec les ministères et organismes participants pour veiller à ce qu’elles soient abordées dans cette nouvelle initiative horizontale.

Réponse et plan d’action de la direction

La direction de RNCan est d’accord.

RNCan reconnaît l’importance de la qualité de la mesure du rendement pour éclairer la gestion des programmes, améliorer le rendement et fournir des renseignements clairs et utiles sur les résultats obtenus.

Étant donné que l’Initiative horizontale du BGGP dirigée par RNCan s’est terminée à la fin de l’exercice 2019-2020, il n’y a plus lieu d’apporter des révisions à la mesure du rendement pour l’Initiative actuelle du BGGP. 

RNCan veillera à ce que les mesures visant à appuyer l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience soient des composantes clés de toute nouvelle proposition de programme présentée.

Avec l’entrée en vigueur du projet de loi C-69, l’AEIC a assumé la responsabilité du suivi des résultats horizontaux et de l’établissement de rapports sur les nouveaux processus d’évaluation d’impact et de réglementation, y compris le suivi des mesures du rendement et les rapports connexes, ainsi que le suivi des ressources humaines et financières.

Gestionnaire responsable – SMA, BGGP
Échéance – Sans objet

La direction de l’Agence d’évaluation d’impact est d’accord.

En 2018, l’AEIC (anciennement l’Agence canadienne d’évaluation environnementale) a collaboré avec huit autres ministères et organismes pour élaborer un cadre horizontal de résultats pour l’initiative horizontale des processus d’évaluation d’impact et de réglementation. Ce cadre a été approuvé par les administrateurs généraux de chacun des neuf ministères et organismes, y compris : l’AEIC, la Régie de l’énergie du Canada (anciennement l’Office national de l’énergie), RNCan, ECCC, RCAANC, SAC, Santé Canada, TC et le Pêches et Océans Canada. Le cadre a été approuvé par le Secrétariat du Conseil du Trésor en décembre 2018.

Deux fois par année, l’Agence recueille des renseignements sur le rendement financier et non financier et les publie sur son site Web dans le cadre des processus d’établissement du Rapport sur les résultats ministériels (RRM) et du Plan ministériel (PM). Les renseignements sur le rendement seront publiés pour la première fois dans le RMM de 2018-2019.

Avec l’entrée en vigueur de la LEI le 28 août 2019, soit pendant l’année financière 2019-2020, l’Agence a collaboré de plus près avec les ministères et organismes susmentionnés pour examiner les objectifs, les dates cibles et, au besoin, pour renforcer les indicateurs du rendement. Ces mises à jour seront publiées dans le PM de 2020-2021.

L’Agence continuera de collaborer avec les organismes partenaires pour assurer une surveillance soutenue du rendement de l’initiative horizontale, et la disponibilité de données financières et non financières sur le rendement en vue d’appuyer l’établissement de rapports annuels dans le RRM et le PM ainsi que les évaluations futures.

L’Agence continuera aussi de mettre à jour le Registre canadien d’évaluation d’impact (anciennement le Registre canadien d’évaluation environnementale) en vue de veiller à ce que le public ait accès à des renseignements scientifiques et d’évaluation d’impact; à fournir une plus grande transparence dans le processus décisionnel; et à renseigner le public sur les mesures prises en matière de conformité et de mise en application.

Gestionnaire responsable – vice-président, Opérations; vice-président, Secteur des relations externes et des politiques stratégiques; vice-président – Secteur des services ministériels
Échéance – 31 mars 2020