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Sommaire de l’Évaluation de la coordination de la phase IV du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (TMX)

À propos de la coordination de la phase IV du projet TMX

En juin 2019, le gouvernement du Canada (GC) a entériné le projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet TMX). Cette décision s’est accompagnée d’un engagement à mettre en œuvre huit mesures d’accommodement et des réponses aux 16 recommandations de la Régie de l’énergie du Canada dans le but d’atténuer ou de prévenir les effets potentiellement associés au projet TMX, ainsi que de renforcer les capacités des peuples autochtones et de nouer des relations pérennes avec ces derniers. Le GC a prévu une enveloppe totale de 31,6 millions de dollars pour faciliter l’administration de la Phase IV du projet TMX.

Tandis que chaque ministère compétent reste imputable de la mise en œuvre de ses propres mesures d’accommodement et recommandations, Ressources naturelles Canada (RNCan) a obtenu 17,5 millions de dollars de cette somme pour assurer la coordination pangouvernementale de ces initiatives. Les ministères partenaires – Pêches et Océans Canada (MPO), la Garde côtière canadienne (GCC), Transports Canada (TC) et Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) – ont également établi leur propre « secrétariat TMX » pour faciliter la coordination ministérielle.

Constatations

Comparaison entre la mise en œuvre prévue et la mise en œuvre réelle

Nous avons constaté que le GC avait établi des mécanismes de gouvernance adéquats pour coordonner la mise en œuvre et la réalisation des activités de la phase IV du projet TMX. Bien que la structure organisationnelle et les postes aient changé au fil du temps pour tenir compte de l’évolution des rôles, les deux principales structures de coordination de RNCan fonctionnent, pour l’essentiel, comme prévu depuis 2019. Néanmoins, la charge de travail liée à la coordination du projet TMX n’est pas considérée comme étant viable, les ministères partenaires affirmant avoir sous-estimé le niveau d’effort nécessaire aux activités de coordination et de reddition de comptes.

Efficacité de l’équipe de RNCan chargée de la politique stratégique et de la coordination (PSC-RNCan)

L’équipe PSC-RNCan avait pour tâche d’assurer la supervision et la coordination des partenaires fédéraux et de suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Nous avons constaté que l’équipe PSC-RNCan avait mis au point des outils et des processus efficaces pour assurer la coordination à l’échelle fédérale. Les principaux organes de gouvernance bénéficient d’un appui solide. Bien que les ministères partenaires ne s’entendent pas toujours sur les décisions à prendre, l’équipe PSC-RNCan est perçue comme étant ouverte et transparente dans ses efforts visant à résoudre les problèmes transversaux. Elle a également contribué à faciliter et à accélérer l’obtention des autorisations réglementaires. Les représentants fédéraux ont cependant observé un manque d’efficacité dans les processus de création et de mise à jour des outils de coordination, et des améliorations doivent être apportées pour faciliter le flux d’information, y compris pour les communications externes.

Efficacité du Bureau des partenariats de la phase IV de RNCan (BPP4-RNCan)

Le BPP4-RNCan était chargé de faciliter la coordination entre les partenaires fédéraux et de suivre les progrès réalisés dans la mise en œuvre des mesures d’accommodement et des autres engagements spécifiquement pris envers les groupes autochtones. Nous avons constaté que le BPP4-RNCan avait, pour l’essentiel, accompli ce rôle de coordination avec efficacité. Il a joué un rôle novateur en aidant les ministères partenaires à se repérer face à la complexité, en s’attaquant à des questions délicates touchant un petit nombre de groupes autochtones et en s’exprimant d’une même voix à l’échelle fédérale en ce qui concerne les problèmes pangouvernementaux.

Le BPP4-RNCan a également rempli son rôle initial de sensibilisation auprès des 129 groupes autochtones spécifiquement autorisés à bénéficier d’une partie ou de la totalité des mesures d’accommodement adoptées dans le cadre de la phase IV du projet TMX. Toutefois, sa stratégie de mobilisation a été achevée à un stade relativement tardif de la mise en œuvre de la phase IV et ses principaux produits de communication (p. ex., bulletin d’information, portail des autochtones concernés par le projet TMX) ont été soit retardés, soit insuffisamment utilisés. Les indicateurs de rendement et les systèmes de suivi connexes ne donnent aucune information sur l’importance de la mobilisation.

Les répondants (issus d’un échantillon limité) de groupes autochtones ont généralement évalué l’efficacité de la mobilisation du BPP4-RNCan comme allant de « faible » à « moyenne ». Malgré quelques tentatives fructueuses d’orientation et de simplification du processus de mobilisation du GC, le BPP4-RNCan n’a pas rempli le rôle de « guichet unique » qui lui avait été confié pour assurer la mobilisation des autochtones. Pour diverses raisons valables, les ministères partenaires ont continué de bâtir ou d’entretenir leurs propres relations avec les groupes autochtones, avec lesquels ils interagissent directement. Les répondants autochtones ont également estimé qu’il y avait lieu d’améliorer les compétences nécessaires à la mobilisation (p. ex., communications personnalisées) et font état de difficultés à bâtir des relations et à les entretenir, difficultés exacerbées par le niveau de roulement élevé du personnel fédéral. En conséquence, la majorité des répondants fédéraux et autochtones ont reconnu que l’approche fédérale de mobilisation sur le projet TMX n’avait pas réussi à réduire la lassitude en la matière. Le BPP4-RNCan a reconnu le problème et s’est efforcé d’y remédier, mais il reste encore des améliorations à apporter.

Facteurs favorables et défavorables

TMX est un projet majeur, complexe, à haute visibilité et sensible au facteur temps pour lequel l’activité faisant suite à la décision du GC est sans précédent dans son ampleur comme dans sa portée. La mise en œuvre de la phase IV a également été affectée par plusieurs événements imprévus (p. ex., COVID-19, grandes catastrophes naturelles). Bien que l’évaluation ait mis en évidence des problèmes quant à l’efficacité des processus et l’atteinte des résultats, la coordination fédérale sur le projet TMX s’est révélée relativement efficace compte tenu du contexte plus vaste des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre.

L’efficacité de RNCan s’est heurtée au cadre fédéral de prise de décisions et de reddition de comptes lié au projet TMX. Dans le détail, RNCan s’est vu confier le mandat et la tâche d’assurer un rôle de coordination, mais sans avoir le pouvoir d’orienter l’action des ministères partenaires. Quoi qu’il en soit, l’existence d’une fonction de coordination, facilitée par la qualité de l’appui assuré par RNCan et la haute direction, a été un facteur essentiel aux réussites accomplies.

Nécessité de poursuivre la coordination de la phase IV du projet TMX

D’après les prévisions actuelles, la construction du pipeline jumelé dans le cadre du projet TMX devrait s’achever en 2023. L’évaluation a mis en évidence un consensus quant à la nécessité pour le GC de continuer d’assumer un rôle de coordination, et ce, au moins aussi longtemps que les mesures d’accommodement de la phase IV seront mises en œuvre ou que la construction se poursuivra.

L’instance à qui incombe l’exercice de la fonction de coordination n’est pas jugée importante tant que celle-ci continue de veiller à ce que l’État honore les engagements souscrits lors des consultations de la phase III et de la phase IV. Cela étant dit, il existe un fort soutien en faveur de l’équipe PSC-RNCan. Pour les hauts dirigeants, la question centrale ne porte pas sur la nécessité que l’équipe PSC-RNCan poursuive son rôle de coordination, mais sur les niveaux de ressource nécessaires pour assurer les fonctions de supervision et de coordination.

Néanmoins, il est ressorti de l’évaluation que le rôle du BPP4-RNCan pouvait être réduit maintenant que les mesures d’accommodement étaient en cours d’exécution et que les ministères partenaires avaient bâti leurs propres relations directes avec les groupes autochtones.

Enseignements retenus

L’évaluation a mis en évidence les domaines d’amélioration susceptibles de faciliter la poursuite de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX (p. ex., définition plus claire des rôles et responsabilités, renforcement de la soutenabilité de la charge de travail fédérale, amélioration de la coordination des activités de mobilisation des autochtones). L’évaluation a également mis en évidence les enseignements liés à la mobilisation sur les grands projets suivant la prise de décisions, ainsi que la nécessité de gérer le précédent créé par le projet TMX et de faire avancer la réconciliation avec les peuples autochtones. Les connaissances organisationnelles acquises durant la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX devraient être préservées et les enseignements connexes issus de l’examen des programmes actuels et précédents devraient être évalués de manière collective et diffusés au sein du gouvernement fédéral pour éclairer les initiatives futures.

Recommendations Réponse de la direction et plan d’action
    La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait collaborer avec les ministères partenaires pour évaluer et rationaliser le niveau d’effort à déployer pour assurer une coordination durable. Cela devrait notamment passer par un examen des outils et processus internes (p. ex. fréquence et combinaison de produits de coordination) afin de réduire la charge de travail et de présenter une perspective plus globale des contributions attendues et des délais connexes.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et a déjà pris des mesures pour rationaliser les produits de coordination, les activités et les processus afin de réduire la charge de travail des ministères partenaires de TMX.

Les mesures comprennent :

  • Au printemps 2022, Nòkwewashk a entrepris un examen collaboratif de tous les produits de coordination et de communication qui nécessitent une contribution interministérielle ainsi que toutes les réunions interministérielles sur la gouvernance. On a demandé aux représentants des cinq ministères partenaires de TMX de classer chacun des produits et des réunions en fonction de leur efficacité globale à appuyer la mise en œuvre coordonnée. Sur la base de cet examen collaboratif, les produits ont été soit maintenus, leur portée ou leur fréquence ont été réduites ou ils ont été abandonnés. De même, cet examen a mené au regroupement de plusieurs réunions de travail récurrentes au sein d’un seul groupe de travail interministériel.
  • Le résultat de cet examen a été une structure de gouvernance simplifiée mais complète et une liste réduite de produits interministériels efficaces qui seront maintenus.
  • Nòkwewashk répétera cet exercice à chaque exercice financier en collaboration avec les ministères partenaires de TMX, dans le but de maintenir uniquement les produits de coordination et de communication et les réunions de gouvernance qui sont les plus efficaces pour soutenir la mise en œuvre coordonnée.

Poste responsable : Gestionnaire, Mise en œuvre de TMX

Date d’échéance : L’examen des produits aura lieu chaque année, à la fin de chaque exercice financier jusqu’à la fin du programme. L’examen final est prévu d’ici le 1er avril 2025.

    Pour accroître l’utilité des communications externes, la SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait collaborer avec les ministères partenaires pour peaufiner et renforcer l’approche adoptée par le gouvernement fédéral relativement à ces dernières dans le cadre de   la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Cela suppose notamment de définir plus clairement les rôles et les responsabilités et d’opérer des améliorations dans les processus afin de rendre les communications plus rapides et plus ciblées, en particulier auprès des groupes autochtones.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et s’efforcera de renforcer et de peaufiner les communications sur la mise en œuvre de TMX, compte tenu des contraintes liées à sa capacité considérablement réduite. Nòkwewashk continuera de fournir un soutien à la coordination pour les communications futures concernant les initiatives TMX dans leur ensemble. Les ministères partenaires de TMX sont responsables des communications proactives et bidirectionnelles avec les groupes autochtones au sujet des initiatives individuelles qui relèvent de leur compétence.

Les mesures comprennent :

  • Nòkwewashk travaillera avec les ministères partenaires de TMX et le Secteur des communications et du portefeuille de Ressources naturelles Canada pour peaufiner l’approche du gouvernement fédéral en matière de communications, notamment en simplifiant davantage les processus d’approbation des produits de communication relevant de sa compétence (c.-à-d. le site Web de TMX et le portail dédié aux autochtones) afin d’assurer des mises à jour rapides et efficaces. L’approche révisée en matière de communications comprendra les éléments suivants :
    • Rôles, responsabilités et obligations redditionnelles bien définis;
    • Mécanismes de règlement des différends concernant le contenu;
    • Des échéanciers clairs et fermes pour les commentaires et les approbations; et
    • Emphase sur l’élaboration d’un contenu accessible et clair.
  • Une mise à jour complète du site Web TMX et du portail dédié aux autochtones est prévue avant le 31 mars 2023.

Poste responsable : Gestionnaire, Mise en œuvre de TMX

Date d’échéance : 1er avril 2023

    La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait revoir son approche de mobilisation des autochtones de manière à instaurer un climat de confiance et à cultiver des relations constructives avec les groupes autochtones (p. ex., appels de contrôle fréquents de la part des agents de mobilisation). Cette approche devrait être davantage proactive et comporter des mesures visant à atténuer les effets négatifs de la rotation du personnel sur le maintien des relations.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation, et l’établissement de relations significatives et à long terme avec les groupes autochtones est au cœur de son mandat.  Nòkwewashk est en train d’établir des mécanismes à long terme axés sur le lieu pour développer et renforcer ces relations qui ne sont pas liées à des projets ou des programmes individuels.

Nòkwewashk continuera de mener une mobilisation proactive liée au TMX par l’entremise des mécanismes existants comme le Comité consultatif et de surveillance autochtone de TMX. Toutefois, RNCan dispose de ressources limitées pour s’acquitter de son rôle de coordination de la mise en œuvre post-décision de TMX et de ses initiatives connexes, et le Ministère ne maintiendra plus son Bureau des partenariats de la phase IV.  Le rôle de Nòkwewashk dans la mise en œuvre d’un engagement proactif spécifiquement lié au projet TMX et aux initiatives connexes par l’entremise du Bureau des partenariats de la phase IV a été réduit au profit d’une mobilisation plus large, axée sur le lieu et sur l’établissement de relations à long terme.  Nòkwewashk continuera de jouer un rôle important en soutenant et en répondant aux besoins des groupes autochtones qui soulèvent des questions complexes ou transversales liées au projet TMX.

Les mesures comprennent :

  • Dans le budget de 2022, Nòkwewashk a reçu des fonds pour agrandir le Bureau des partenariats avec les autochtones (BPA). L’expansion du BPA est axée sur l’établissement de « carrefours régionaux » d’employés partout au Canada axés sur l’adoption d’une approche axée sur le lieu pour établir et maintenir des relations avec les communautés autochtones locales partout au Canada.
  • Nòkwewashk a également reçu des fonds dans le cadre du budget de 2022 pour continuer à soutenir le Comité consultatif et de surveillance autochtone de TMX afin de faciliter une approche collaborative, inclusive et transparente de la surveillance et de la surveillance de TMX.
  • Nòkwewashk continuera d’être réceptif et d’appuyer les groupes autochtones en ce qui concerne les questions complexes ou transversales liées au projet TMX.

Poste responsable : SMA Nòkwewashk, RNCan

Calendrier : Les mesures seront en cours. L’examen des progrès réalisés à ce jour doit être terminé d’ici le 1er avril 2025.

    La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait, dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, mettre au point des indicateurs de rendement plus pertinents aux yeux des groupes autochtones.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et a ajusté ses indicateurs de rendement pour refléter son rôle dans le soutien de la mobilisation continue des autochtones lié à la mise en œuvre du projet TMX dans la mesure du possible, compte tenu des ressources dédiées disponibles.

Les mesures comprennent :

  • Dans le cadre de sa stratégie de mesure du rendement, Nòkwewashk a ajusté ses indicateurs de rendement pour mesurer :
    • Le soutien et la réceptivité aux groupes autochtones sur les questions liées à TMX;
    • Capacité d’appuyer le respect des engagements personnalisés envers les groupes autochtones pris au cours des consultations de la Phase III et
    • Niveau de satisfaction des groupes autochtones à l’égard de l’efficacité du soutien fourni par Nòkwewashk pendant la mise en œuvre.
  • Nòkwewashk travaillera directement avec les groupes autochtones pour s’assurer de la pertinence des  mesures et des indicateurs de rendement pour ces derniers lors du développement de toute nouvelle proposition de programme  ou du renouvèlement d’un programme existant.

Poste responsable : SMA Nòkwewashk, RNCan

Date d’échéance : Les indicateurs de rendement doivent être atteints d’ici la fin du programme (mars 2025). Le rapport final est attendu d’ici le 30 juin 2025.

    La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait collaborer avec les ministères partenaires pour améliorer la définition et la communication des rôles et responsabilités liés à la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, y compris par une collaboration visant à établir des mécanismes de résolution des différends.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et collaborera avec les ministères partenaires de TMX pour s’assurer qu’il y a une compréhension mutuelle des rôles et des responsabilités.

Les mesures comprennent :

  • En mars 2022, Nòkwewashk a communiqué le mandat mis à jour de chacun de ses comités de gouvernance, lequel a été révisé en collaboration avec les ministères partenaires de TMX.
  • RNCan examinera ce cadre de référence sur une base annuelle, le prochain examen étant prévu pour mars 2023.
  • Le mandat mis à jour devrait :
    • Établir des objectifs clairs et prévisibles pour le travail interministériel;
    • Veiller à ce que les sujets et les enjeux puissent être présentés et résolus au moyen de la structure de gouvernance;
    • Établir des attentes claires pour toutes les parties en ce qui concerne le calendrier des commentaires, des examens et des approbations; et
    • Être accompagné d’un ordre du jour clair et prévisible.

Poste responsable : Directeur général, Coordination de la réglementation, consultation et inclusion économique des autochtones, Nòkwewashk

Date d’échéance : Mise à jour annuelle du mandat de la gouvernance jusqu’à la fin du programme (prochaine prévue pour mars 2023). L’examen final est prévu d’ici le 1er avril 2025.

À propos de l’évaluation

L’évaluation visait à examiner la mesure dans laquelle les structures de coordination de la phase IV du projet TMX ont été mises en œuvre comme prévu et a pu démontrer que des progrès avaient été réalisés en vue de l’atteinte des résultats escomptés. Elle visait également à déterminer s’il était pertinent que RNCan continue de coordonner la phase IV du projet TMX et a mis en évidence les enseignements issus de la première mise en œuvre qui pourraient être mis à profit dans le but d’améliorer le rendement ultérieur. L’évaluation a porté sur le rôle de coordination que RNCan a exercé de juin 2019 à décembre 2021, tout en tenant compte du rôle joué par les ministères partenaires pour faciliter l’atteinte des résultats escomptés. Étaient exclus de la portée de l’évaluation le rendement de certaines mesures d’accommodement ou des réponses de la REC liées au projet TMX ainsi que les activités entreprises lors des phases précédentes du projet TMX (p. ex., consultations de la phase III). La Division de l’évaluation de RNCan a collaboré avec les ministères partenaires pour assurer la conception et la réalisation de cette évaluation. L’évaluation a été menée en accord avec la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor (CT) et les Normes pour l’évaluation connexes.

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