Résumé de l’évaluation de l’incidence du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER)

Objectif de l’évaluation

L’évaluation vise à estimer l’incidence du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER) de Ressources naturelles Canada (RNCan) et d’en tirer des leçons.

Description du programme

Le programme PENSER soutient le développement d’un marché canadien durable de systèmes fiables et rentables de production d’énergie renouvelable en stimulant la demande, ainsi que le développement de cadres de politiques favorables.

Les dépenses totales du programme PENSER s’élèvent à 1,45 milliard (G) de dollars entre 2002 et 2019. Une ventilation plus précise de ces dépenses est présentée dans le rapport (cf. Tableau 2). Elle comprend trois éléments :

• Programme d’encouragement à la production d’énergie éolienne (EPEE) : 285,2 millions (M) de dollars;
• écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR) : 1,16 G$; et
• Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM) : 2,8 M$.

Le programme EPEE a pris fin le 31 mars 2007. Il a été remplacé par le programme écoÉÉR, qui a élargi ses activités de la production d’énergie éolienne aux projets de production d’énergie hydraulique, solaire et tirée de la biomasse.

Conclusions de l’évaluation

Rendement

L’évaluation a trouvé que, globalement, le programme PENSER a joué un rôle central dans le soutien des secteurs de l’énergie éolienne et solaire au Canada au cours des premières années de leur développement. Entre 2001 et 2007, l’action combinée des programmes EPEE et écoÉÉR a facilité la production de 4,442 mégawatts, soit 84 % de la capacité totale de production d’énergie éolienne au Canada à l’époque.

L’évaluation a conclu que le programme PENSER a contribué à une réduction totale de 85,7 mégatonnes d’émissions de gaz à effet de serre (GES) sur une période de 12 ans (de 2008 à 2019). Au total, les bénéfices liés aux projets soutenus par PENSER s’élèvent à plus de 12 G$ quand on prend en compte les investissements directs et les avantages sociaux. Cette somme comprend les effets directs sur le produit intérieur brut (PIB) et les avantages sociaux liés à une baisse des émissions de GES.

Plus précisément, les effets sur le PIB s’élèvaient à 8,86 G$ et incluaient les investissements et autres dépenses engagés dans le cadre des projets financés par le programme PENSER . En tout, 80 824 années‑emplois ont été consacrés à l’élaboration et à la création des projets entre 2006 et 2012 (soit 11 500 emplois par an en moyenne sur cette période). Malheureusement, les emplois créés dans le cadre des projets ne sont pas répartis de manière équitable entre les groupes sociaux : les femmes et les travailleurs autochtones représentaient une proportion relativement faible de la main‑d’œuvre employée (18 % et 5 % respectivement).

Les avantages sociaux liés à la réduction des émissions de GES s’élèvaient à 4,7 G$ après la conversion de cette réduction en valeur monétaire.

On observe aussi des signes probants d’effets importants sur les économies locales. Outre la création d’emplois, les entreprises locales ont bénéficié des activités de construction et d’entretien. Dans de nombreux cas, les projets financés par le programme PENSER ont permis aux entités et aux gouvernements locaux d’engranger des revenus directs. La propriété totale ou partielle de nombreux sites revient aux municipalités. Dans certains cas, les propriétaires des sites ont négocié des ententes avec les gouvernements locaux ou les propriétaires fonciers pour partager les revenus. Les données probantes issues d’études de cas indiquent par ailleurs que certains des projets financés ont joué un rôle essentiel pour certaines Premières Nations en ce qui concerne le développement de leurs collectivités et l’investissement dans des projets d’énergie renouvelable. Environ 40 % des études de cas ont montré une implication importante des collectivités autochtones ou des effets positifs pour ces dernières.

Outre l’électricité produite pour les réseaux provinciaux (l’ensemble des projets étaient liés aux réseaux provinciaux), de nombreux projets ont eu des effets positifs sur les politiques et les programmes des administrateurs des réseaux électriques provinciaux et locaux.

L’évaluation a constaté que les projets financés n’avaient aucun effet négatif sur l’environnement naturel et la faune. Tous les projets ont fait l’objet d’une évaluation environnementale conformément à la législation et la réglementation en vigueur dans la province d’accueil. On n’a signalé aucun effet négatif majeur sur l’environnement naturel ni sur la faune.

En ce qui concerne les MAÉRM, l’évaluation a conclu que ces mesures avaient permis de soutenir avec succès l’établissement d’un cadre légal pour les projets canadiens extracôtiers de production d’énergie renouvelable. On observe que les MAÉRM répondent à un besoin continu, dans la mesure où la législation soutenant la réglementation n’a pas encore été mise en œuvre et où les travaux sur les régimes fonciers se poursuivent.

Enfin, les coûts administratifs du volet du programme PENSER relatif aux subventions et aux contributions sont très bas : ils correspondent à moins de 2 % des coûts totaux du programme.

Pertinence

Dans l’ensemble, le programme PENSER correspond aux priorités gouvernementales, aux besoins en nouvelles sources d’énergie, ainsi qu’aux engagements internationaux du Canada sur la réduction des émissions de GES. Le programme PENSER est également conforme au mandat de RNCan, qui comprend le soutien au développement durable et à l’utilisation responsable des ressources naturelles. On a par ailleurs observé un besoin pour le programme de lancer des projets, de réduire les risques financiers pour les investisseurs et de développer ces secteurs. On a estimé que globalement, le programme PENSER complétait les mesures provinciales et territoriales de soutien à de nouvelles sources d’énergie renouvelable.

Leçons

• Les utilisateurs apprécient le modèle de financement du programme fondé sur le rendement ($ par kW/h).
• Les besoins auxquels le programme répond semblent plus grands dans certaines provinces, p. ex. dans les régions dans lesquelles aucune aide gouvernementale n’existe, ou celles dans lesquelles on a largement recours aux combustibles fossiles pour la production d’énergie. À l’avenir, des programmes similaires pourraient être axés principalement sur les régions dans lesquelles les effets sont les plus importants. Dans les régions dans lesquelles l’exploitation des sources d’énergie renouvelable est solidement établie, le programme pourrait financer des projets de recherche au lieu de soutenir la production.
• Le programme comble clairement une lacune du marché : bien que la plupart des projets n’auraient pas été viables financièrement sans le programme PENSER, les avantages observés excédaient largement les coûts du programme (et les coûts de fonctionnement).
• Les effets sur l’emploi n’étaient pas répartis équitablement entre les hommes, les femmes et les populations autochtones. Bien qu’on ait observé des exemples de projets impliquant des collectivités et des travailleurs autochtones, à l’avenir les programmes devraient inclure des plans et des objectifs d’analyse comparative entre les sexes plus.
• Le projet MAÉRM a contribué à l’élaboration d’un cadre législatif. Une occasion demeure pour le renfort du soutien à l’élaboration de la réglementation des projets extracôtiers de production d’énergie renouvelable.