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Évaluation de la coordination de la phase IV du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada

Présenté au Comité de mesure du rendement d’évaluation et d’expérimentation (CMREE)
24 octobre 2022

Reconnaissance Territoriale

La Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de Ressources naturelles Canada reconnaît que ses bureaux d’Ottawa sont situés sur le territoire non cédé de la peuple algonquine anishinaabe. Nous reconnaissons qu’il est possible que les lecteurs de ce rapport résident et travaillent dans un autre territoire autochtone traditionnel. Bien que nos bureaux se trouvent en un seul et même lieu, nous entendons nous appuyer sur un ensemble de connaissances et d’expériences au service d’un processus décisionnel éclairé par des données probantes. Ce processus offre potentiellement de grands avantages et peut, nous l’espérons, contribuer à impulser une action collective destinée à bâtir une société plus forte.

Dans la province de la Colombie-Britannique, le pipeline Trans Mountain traverse de nombreux territoires traditionnels ainsi que quinze réserves des Premières Nations. Dans la province de l’Alberta, le tracé du pipeline Trans Mountain traverse de nombreux territoires traditionnels de Premières Nations visés par le Traité 6, le Traité 7, le Traité 8, ainsi que la Métis Nation of Alberta.

Nous reconnaissons que les nations autochtones établies au sein des frontières coloniales du Canada vivent, depuis des temps immémoriaux, sur cette terre (« île de la Tortue ») et sur leurs territoires respectifs. Nous reconnaissons que leur langue, leur culture, leur histoire passionnante et le soin qu’ils n’ont cessé d’apporter à cette terre sont un enrichissement pour nos collectivités et pour les générations passées, présentes et futures.

Table des Matières

Liste des sigles

ACS+ analyse comparative entre les sexes plus
AEIC Agence d’évaluation d’impact du Canada
AM autres ministères
BPP4-RNCan Bureau chargé des partenariats de la phase IV du projet TMX à Ressources naturelles Canada
CCDG Comité de coordination des directeurs généraux
CCSA Comité consultatif et de surveillance autochtone
CSSM Comité de surveillance des sous-ministres sur le projet TMX
CSSMA Comité de surveillance des sous-ministres adjoints sur le projet TMX
CT Conseil du Trésor
DAE Direction de l’audit et de l’évaluation
DG directeur général
ECCC Environnement et Changement climatique Canada
EF exercice financier
F et E fonctionnement et entretien
GC gouvernement du Canada
GCC Garde côtière canadienne
MPO Pêches et Océans Canada
ONE Office national de l’énergie (aujourd’hui appelé Régie de l’énergie du Canada [REC])
PAR permis et autorisations réglementaires
PPO Plan de protection des océans
PSC-RNCan Équipe chargée de la politique stratégique et de la coordination du projet TMX à Ressources naturelles Canada
RCAANC Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada
REC Régie de l’énergie du Canada (anciennement appelée Office national de l’énergie)
RNCan Ressources naturelles Canada
RNCan-TMX Équipe de Ressources naturelles Canada chargée du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain
S et C subventions et contributions
SAAM sensibilisation accrue aux activités maritimes
SM sous-ministre
SMA sous-ministre adjoint
TC Transports Canada
TMC Trans Mountain Corporation
TMX projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain
VFPA Administration portuaire Vancouver-Fraser

Résumé

À propos de l’évaluation

Ce rapport présente les constatations, conclusions et recommandations issues de l’évaluation des structures de coordination destinées à faciliter la mise en œuvre de la phase IV du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet TMX) à la suite de son approbation par le gouvernement du Canada. La DAE de RNCan a mené cette évaluation entre juin 2021 et mars 2022, avec l’aide des ministères et organismes partenaires intervenant dans la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX (à savoir : Garde côtière canadienne, Environnement et Changement climatique Canada, Pêches et Océans Canada et Transports Canada).

L’évaluation a examiné la conception et l’efficacité de ces structures de coordination de juin 2019 à décembre 2021, ainsi que les activités entreprises par les ministères partenaires pour faciliter l’atteinte des résultats escomptés. Cette évaluation poursuit les objectifs suivants :

  • Évaluer la mesure dans laquelle les structures de coordination de la phase IV du projet TMX ont été mises en œuvre conformément aux attentes, et peuvent démontrer que des progrès ont été réalisés dans l’atteinte des résultats escomptés.
  • Au vu des résultats obtenus à ce jour et de l’état d’avancement de la mise en œuvre, évaluer s’il est pertinent que RNCan continue de coordonner la phase IV du projet TMX.
  • Cerner et documenter les enseignements tirés des premières étapes de la mise en œuvre, qui peuvent être mis à profit pour améliorer le rendement de ces fonctions ou être appliqués lors des futures interventions.

Ce travail fait suite à l’engagement souscrit auprès du Conseil du Trésor (CT) de réaliser une évaluation avant mars 2022, et concorde avec l’approche globale que les chefs de l’évaluation de RNCan et des ministères partenaires ont approuvée en 2019 concernant l’évaluation de la coordination de la phase IV du projet TMX.

Ce que l’évaluation a permis de constater

Comparaison entre la mise en œuvre prévue et la mise en œuvre réelle

Il est ressorti de l’évaluation que le gouvernement du Canada avait établi des mécanismes de gouvernance adaptés pour coordonner la mise en œuvre et la réalisation, par la Couronne, des activités de la phase IV du projet TMX, et que ces structures de gouvernance étaient opérationnelles en 2019. Les structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX, à savoir l’équipe de la politique stratégique et de la coordination (PSC-RNCan) et le Bureau des partenariats de la phase IV (BPP4-RNCan), étaient, elles aussi, pleinement opérationnelles en 2019. Dans l’ensemble, bien que les rôles exercés par RNCan étaient relativement bien définis et cohérents, la structure organisationnelle et les titres associés aux structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX ont souvent changé au fil du temps afin de tenir compte de l’évolution des rôles.

Ces structures de coordination étaient organisées et fonctionnaient conformément aux attentes, à une grande exception près : le BPP4-RNCan n’a pas totalement rempli le rôle de « guichet unique » qui lui avait été confié à l’origine pour faciliter la mobilisation autochtone. Pour diverses raisons, les ministères partenaires ont noué ou entretenu leurs propres relations avec les groupes autochtones, avec lesquels ils interagissent directement. En dépit de cette approche, la plupart des répondants continuent de percevoir le BPP4-RNCan comme un acteur important dans la gestion des questions particulièrement délicates ou complexes, et dans la coordination interministérielle.

Chaque ministère est responsable des initiatives de la phase IV du projet TMX qu’il pilote, et en rend compte par l’entremise de ses propres structures de gouvernance et à l’échelle interministérielle. Les ministères partenaires considèrent que la charge de travail liée à la coordination du projet TMX n’est pas soutenable, ces derniers affirmant avoir sous-estimé le niveau d’effort nécessaire à l’avancement des activités de coordination et de reddition de comptes.

Efficacité de l’équipe de la politique stratégique et de la coordination

Nous avons globalement constaté que l’équipe PSC-RNCan avait mis au point des outils et des processus efficaces pour faciliter la coordination à l’échelle fédérale. Bien que la coordination assurée par l’équipe PSC-RNCan ait permis de gagner en efficacité dans certains domaines, il reste encore des améliorations à apporter pour que les mécanismes existants puissent faciliter la circulation de l’information. Nos observations sur les activités propres à l’équipe PSC-RNCan sont les suivantes :

  • Présentation des progrès accomplis aux instances de gouvernance. Dans l’ensemble, le processus de présentation des progrès accomplis aux instances de gouvernance est efficace, et les principales instances de gouvernance bénéficient d’un appui solide. Néanmoins, le Comité des directeurs généraux gagnerait à être plus efficace.
  • Surveillance et orientation stratégiques. Les répondants fédéraux relevant des niveaux décisionnels jugeaient les fonctions de surveillance et d’orientation stratégiques efficaces, tandis que les répondants relevant des niveaux opérationnels les jugeaient inefficaces. L’efficacité des outils et processus connexes gagnerait à être améliorée. Néanmoins, bien qu’il n’ait pas toujours été possible de s’entendre sur les décisions à prendre, l’équipe PSC-RNCan est jugée ouverte et transparente dans ses efforts pour résoudre des problèmes transversaux malgré les points de vue divergents.
  • Élaboration de messages uniformes. L’équipe PSC-RNCan était jugée efficace dans sa capacité à influer sur l’élaboration de messages uniformes destinés au public, aux peuples autochtones et aux ministères partenaires, même si certains produits d’information essentiels (comme les mises à jour du site Web du projet TMX) ont été considérablement retardés. Les répondants ont également estimé qu’il n’existait pas de distinction claire entre les activités et responsabilités relevant de la « communication » et celles relevant de la « mobilisation ».
  • Coordination réglementaire. L’équipe PSC-RNCan était généralement jugée efficace dans l’exercice du rôle de coordination réglementaire qui lui avait été confié à l’origine. Les répondants de TMC ont fait remarquer qu’ils n’étaient pas totalement satisfaits des délais de délivrance des autorisations réglementaires, tout en reconnaissant que RNCan avait contribué à faciliter et accélérer ce processus (en collaboration avec les décideurs clés du MPO et d’ECCC).

Efficacité du Bureau des partenariats de la phase IV

Les répondants fédéraux clés estimaient dans leur ensemble que le BPP4-RNCan constituait une approche innovante pour encourager la mobilisation à l’égard des grands projets.  Toutefois il peut exister un décalage entre les attentes ministérielles à ce sujet, à savoir la nécessité d’avancer rapidement et de travailler différemment, et la réalité opérationnelle. Quoi qu’il en soit, les répondants fédéraux se sont largement accordés sur le fait que le BPP4-RNCan avait été efficace dans l’exercice de son rôle de coordination, en aidant les ministères partenaires à faire face à la complexité, en s’attaquant à des questions délicates touchant un petit nombre de groupes autochtones et en s’exprimant d’une seule voix sur les questions pangouvernementales. 

Le BPP4-RNCan a mis en place différents outils et mécanismes de suivi, selon les besoins, pour faciliter la coordination du processus de mobilisation à l’échelle du gouvernement. Bien que ces outils soient efficaces, l’évaluation a permis de déterminer que certains systèmes de suivi présentaient des limites entravant la mesure efficace du rendement. Ces systèmes n’étaient pas suffisamment solides pour évaluer précisément l’ampleur de la mobilisation de RNCan.

La stratégie de mobilisation élaborée par le BPP4-RNCan a été achevée à un stade relativement tardif de la mise en œuvre de la phase IV. Bien que cela n’ait pas retardé l’effort initial de communication auprès des groupes autochtones, les principaux produits de communication (p. ex., bulletin d’information du BPP4 et portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX) ont été soit retardés, soit insuffisamment utilisés.

Il ressort des éléments de preuve recueillis que le BPP4-RNCan interagit régulièrement avec un grand nombre de groupes autochtones et qu’il a atteint les cibles de rendement fixées relativement à ses activités initiales de communication et de mobilisation. Les indicateurs du BPP4-RNCan ne donnent cependant aucune information sur l’importance de la mobilisation. Bien qu’ils représentent un échantillon limité de groupes autochtones, les répondants autochtones à l’évaluation ont généralement évalué l’efficacité de la mobilisation du BPP4 comme allant de « faible » à « moyenne », et exprimé divers points de vue quant à l’importance de sa mobilisation. L’évaluation a mis en évidence quelques tentatives fructueuses d’orientation, de rationalisation et d’adaptation du processus de mobilisation de la Couronne dans le but de tenir compte des préoccupations et intérêts des groupes autochtones, ainsi que des répercussions du projet sur ces derniers. Cependant, l’approche fédérale de mobilisation à l’égard du projet TMX n’a pas permis de dissiper la lassitude des publics ciblés. Par rapport aux autres initiatives du GC, le BPP4-RNCan ne s’est pas imposé comme un modèle de coordination dans le domaine de la mobilisation.

Il n’apparaît pas clairement si les améliorations requises sont de la responsabilité du BPP4-RNCan ou des ministères partenaires. Même si ces améliorations étaient mises en œuvre avec succès dans le cadre du projet TMX, l’approche de « guichet unique » du projet serait malgré tout limitée par l’absence de coordination avec les autres initiatives fédérales (autres que celles relevant du projet TMX).

Facteurs favorables et défavorables

Nous avons relevé plusieurs facteurs internes et externes ayant influé ou pouvant influer sur l’efficacité et l’efficience de la coordination fédérale de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Les répondants ont estimé que les facteurs défavorables influant le plus sur l’efficacité de l’équipe PSC-RNCan étaient la capacité du GC et le cadre fédéral de prise de décisions et de responsabilisation lié au projet TMX (soit le fait que RNCan s’est vu confier le mandat et la tâche d’assurer un rôle de coordination, mais sans avoir le pouvoir d’orienter l’action des ministères partenaires). En revanche, les principaux facteurs nuisant à l’efficacité du BPP4-RNCan se rapportent davantage à la capacité de mobilisation (coordonnée) du gouvernement fédéral et des groupes autochtones.

La qualité du soutien apporté par les équipes RNCan-TMX et le soutien continu assuré par la haute direction ont contribué à l’efficacité de la coordination du projet TMX. Bien qu’il y ait des facteurs sur lesquels les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX exercent peu ou pas d’influence (p. ex., catastrophes naturelles), l’évaluation a permis de recenser plusieurs cas dans lesquels RNCan a cerné les obstacles à une coordination efficace, et y a remédié. Par exemple, le BPP4-RNCan a reconnu la nécessité de mettre en place des capacités supplémentaires pour les groupes autochtones, et s’est employé à y répondre. Malgré tout, les répondants autochtones à l’évaluation ont estimé qu’il y avait lieu d’améliorer les compétences nécessaires à la mobilisation (p. ex., communications personnalisées), et fait état de difficultés à nouer des relations et à les entretenir, en particulier eu égard aux niveaux élevés de roulement du personnel fédéral.

Nécessité de poursuivre la coordination de la phase IV du projet TMX

RNCan et les ministères partenaires s’accordent de manière générale sur la nécessité de poursuivre la coordination de la phase IV du projet TMX, et ont préconisé de préserver les connaissances organisationnelles acquises dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet. Cette nécessité perdurera au moins aussi longtemps que les mesures d’accommodement seront mises en œuvre ou que la construction se poursuivra. Bien que, à l’heure actuelle, RNCan soit peut-être le mieux placé pour piloter la coordination entre les ministères, le choix de l’instance à qui incombe l’exercice de la fonction de coordination n’est pas jugé important tant que celle-ci continue de veiller à ce que la Couronne tienne les engagements souscrits lors des consultations de la phase III et de la phase IV.

La majeure partie des répondants ont indiqué souhaiter que cette responsabilité continue d’échoir à l’équipe PSC-RNCan plutôt qu’au BPP4-RNCan. Pour les gestionnaires principaux, la question centrale ne porte pas sur la nécessité que l’équipe PSC-RNCan continue d’assumer son rôle de coordination, mais sur les niveaux de ressources nécessaires à la poursuite de l’exercice des fonctions de supervision et de coordination. En revanche, un nombre de répondants ont indiqué que le rôle du BPP4-RNCan pouvait être réduit maintenant que les mesures d’accommodement étaient en cours d’exécution et que les ministères partenaires avaient noué leurs propres relations directes avec les groupes autochtones.

Enseignements retenus

Comme souligné plus haut, l’évaluation a mis en évidence les domaines d’amélioration susceptibles de faciliter la poursuite de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Elle a également permis de cerner les enseignements liés à la mobilisation post-décisionnelle sur les grands projets, ainsi que la nécessité de gérer le précédent créé par le projet TMX et de faire avancer la réconciliation avec les peuples autochtones. Ces enseignements ne permettent pas de trouver des solutions miracles, mais ils ne sont pas, pour autant, propres au projet TMX. Les enseignements connexes issus de l’examen des programmes actuels et précédents devraient être analysés de manière collective et diffusés au sein du gouvernement fédéral pour éclairer les initiatives futures.

Recommandations et réponses de la direction et plan d’action

Recommandation Réponse de la direction et plan d’action

Recommandation 1. La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait travailler avec les ministères partenaires pour évaluer et rationaliser le niveau d’effort à déployer en vue d’assurer une coordination durable. Cela devrait notamment passer par un examen des outils et processus internes (p. ex., fréquence et combinaison de produits de coordination) afin de réduire la charge et de présenter une perspective plus globale des contributions attendues et des délais connexes.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et a déjà pris des mesures pour rationaliser les produits de coordination, les activités et les processus afin de réduire la charge de travail des ministères partenaires de TMX.

Les mesures comprennent :

  • Au printemps 2022, Nòkwewashk a entrepris un examen collaboratif de tous les produits de coordination et de communication qui nécessitent une contribution interministérielle ainsi que toutes les réunions interministérielles sur la gouvernance. On a demandé aux représentants des cinq ministères partenaires de TMX de classer chacun des produits et des réunions en fonction de leur efficacité globale à appuyer la mise en œuvre coordonnée. Sur la base de cet examen collaboratif, les produits ont été soit maintenus, leur portée ou leur fréquence ont été réduites ou ils ont été abandonnés. De même, cet examen a mené au regroupement de plusieurs réunions de travail récurrentes au sein d’un seul groupe de travail interministériel.
  • Le résultat de cet examen a été une structure de gouvernance simplifiée mais complète et une liste réduite de produits interministériels efficaces qui seront maintenus.
  • Nòkwewashk répétera cet exercice à chaque exercice financier en collaboration avec les ministères partenaires de TMX, dans le but de maintenir uniquement les produits de coordination et de communication et les réunions de gouvernance qui sont les plus efficaces pour soutenir la mise en œuvre coordonnée.

Poste responsable : Gestionnaire, Mise en œuvre de TMX

Date d’échéance : L’examen des produits aura lieu chaque année, à la fin de chaque exercice financier jusqu’à la fin du programme. L’examen final est prévu d’ici le 1er avril 2025.

Recommandation 2. Pour accroître son utilité, la SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait collaborer avec les ministères partenaires pour peaufiner et renforcer l’approche adoptée par le gouvernement fédéral relativement aux communications externes sur la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Cela suppose notamment de définir plus clairement les rôles et les responsabilités et d’opérer des améliorations dans les processus afin de rendre les communications plus rapides et plus ciblées, en particulier auprès des groupes autochtones.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et s’efforcera de renforcer et de peaufiner les communications sur la mise en œuvre de TMX, compte tenu des contraintes liées à sa capacité considérablement réduite. Nòkwewashk continuera de fournir un soutien à la coordination pour les communications futures concernant les initiatives TMX dans leur ensemble. Les ministères partenaires de TMX sont responsables des communications proactives et bidirectionnelles avec les groupes autochtones au sujet des initiatives individuelles qui relèvent de leur compétence.

Les mesures comprennent :

  • Nòkwewashk travaillera avec les ministères partenaires de TMX et le Secteur des communications et du portefeuille de Ressources naturelles Canada pour peaufiner l’approche du gouvernement fédéral en matière de communications, notamment en simplifiant davantage les processus d’approbation des produits de communication relevant de sa compétence (c.-à-d. le site Web de TMX et le portail dédié aux autochtones) afin d’assurer des mises à jour rapides et efficaces. L’approche révisée en matière de communications comprendra les éléments suivants :
    • Rôles, responsabilités et obligations redditionnelles bien définis;
    • Mécanismes de règlement des différends concernant le contenu;
    • Des échéanciers clairs et fermes pour les commentaires et les approbations; et
    • Emphase sur l’élaboration d’un contenu accessible et clair.
  • Une mise à jour complète du site Web TMX et du portail dédié aux autochtones est prévue avant le 31 mars 2023.

Poste responsable : Gestionnaire, Mise en œuvre de TMX

Date d’échéance : L’examen des produits aura lieu chaque année, à la fin de chaque exercice financier jusqu’à la fin du programme. L’examen final est prévu d’ici le 1er avril 2025.

Recommandation 3. La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait revoir son approche de mobilisation des autochtones de manière à instaurer un climat de confiance et à cultiver des relations constructives avec les groupes autochtones (p. ex., appels de contrôle fréquents de la part des agents de mobilisation). Cette approche devrait être davantage proactive et comporter des mesures visant à atténuer les effets négatifs de la rotation du personnel sur le maintien des relations.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation, et l’établissement de relations significatives et à long terme avec les groupes autochtones est au cœur de son mandat.  Nòkwewashk est en train d’établir des mécanismes à long terme axés sur le lieu pour développer et renforcer ces relations qui ne sont pas liées à des projets ou des programmes individuels.

Nòkwewashk continuera de mener une mobilisation proactive liée au TMX par l’entremise des mécanismes existants comme le Comité consultatif et de surveillance autochtone de TMX. Toutefois, RNCan dispose de ressources limitées pour s’acquitter de son rôle de coordination de la mise en œuvre post-décision de TMX et de ses initiatives connexes, et le Ministère ne maintiendra plus son Bureau des partenariats de la phase IV.  Le rôle de Nòkwewashk dans la mise en œuvre d’un engagement proactif spécifiquement lié au projet TMX et aux initiatives connexes par l’entremise du Bureau des partenariats de la phase IV a été réduit au profit d’une mobilisation plus large, axée sur le lieu et sur l’établissement de relations à long terme.  Nòkwewashk continuera de jouer un rôle important en soutenant et en répondant aux besoins des groupes autochtones qui soulèvent des questions complexes ou transversales liées au projet TMX.

Les mesures comprennent :

  • Dans le budget de 2022, Nòkwewashk a reçu des fonds pour agrandir le Bureau des partenariats avec les autochtones (BPA). L’expansion du BPA est axée sur l’établissement de « carrefours régionaux » d’employés partout au Canada axés sur l’adoption d’une approche axée sur le lieu pour établir et maintenir des relations avec les communautés autochtones locales partout au Canada.
  • Nòkwewashk a également reçu des fonds dans le cadre du budget de 2022 pour continuer à soutenir le Comité consultatif et de surveillance autochtone de TMX afin de faciliter une approche collaborative, inclusive et transparente de la surveillance et de la surveillance de TMX.
  • Nòkwewashk continuera d’être réceptif et d’appuyer les groupes autochtones en ce qui concerne les questions complexes ou transversales liées au projet TMX.

Poste responsable : SMA Nòkwewashk, RNCan

Calendrier : Les mesures seront en cours. L’examen des progrès réalisés à ce jour doit être terminé d’ici le 1er avril 2025.

Recommandation 4. La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait, dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, mettre au point des indicateurs de rendement plus pertinents aux yeux des groupes autochtones.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et a ajusté ses indicateurs de rendement pour refléter son rôle dans le soutien de la mobilisation continue des autochtones lié à la mise en œuvre du projet TMX dans la mesure du possible, compte tenu des ressources dédiées disponibles.

Les mesures comprennent :

  • Dans le cadre de sa stratégie de mesure du rendement, Nòkwewashk a ajusté ses indicateurs de rendement pour mesurer :
    • Le soutien et la réceptivité aux groupes autochtones sur les questions liées à TMX;
    • Capacité d’appuyer le respect des engagements personnalisés envers les groupes autochtones pris au cours des consultations de la Phase III, et
    • Niveau de satisfaction des groupes autochtones à l’égard de l’efficacité du soutien fourni par Nòkwewashk pendant la mise en œuvre.
  • Nòkwewashk travaillera directement avec les groupes autochtones pour s’assurer de la pertinence des mesures et des indicateurs de rendement pour ces derniers et ce, pour toute proposition de nouveau programme ou de renouvèlement de programme existant.

Poste responsable : SMA Nòkwewashk, RNCan

Date d’échéance : Les indicateurs de rendement doivent être atteints d’ici la fin du programme (mars 2025). Le rapport final est attendu d’ici le 30 juin 2025.

Recommandation 5. La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait collaborer avec les ministères partenaires pour améliorer la définition et la communication des rôles et responsabilités liés à la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, y compris par une collaboration visant à établir des mécanismes de résolution des différends.

Réponse de la direction : Nòkwewashk est d’accord avec cette recommandation et collaborera avec les ministères partenaires de TMX pour s’assurer qu’il y a une compréhension mutuelle des rôles et des responsabilités.

Les mesures comprennent :

  • En mars 2022, Nòkwewashk a communiqué le mandat mis à jour de chacun de ses comités de gouvernance, lequel a été révisé en collaboration avec les ministères partenaires de TMX.
  • RNCan examinera ce cadre de référence sur une base annuelle, le prochain examen étant prévu pour mars 2023.
  • Le mandat mis à jour devrait :
    • Établir des objectifs clairs et prévisibles pour le travail interministériel;
    • Veiller à ce que les sujets et les enjeux puissent être présentés et résolus au moyen de la structure de gouvernance ;
    • Établir des attentes claires pour toutes les parties en ce qui concerne le calendrier des commentaires, des examens et des approbations; et
    • Être accompagné d’un ordre du jour clair et prévisible;

Poste responsable : Directeur général, Coordination de la réglementation, consultation et inclusion économique des autochtones, Nòkwewashk

Date d’échéance : Mise à jour annuelle du mandat de la gouvernance jusqu’à la fin du programme (prochaine prévue pour mars 2023). L’examen final est prévu d’ici le 1er avril 2025.

Introduction

Ce document présente les constatations, conclusions et recommandations issues de l’évaluation des structures de coordination destinées à faciliter la mise en œuvre de la phase IV du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (projet TMX) à la suite de son approbation par le gouvernement du Canada. L’évaluation a permis d’examiner la conception et l’efficacité de ces structures de coordination de juin 2019 à décembre 2021.

Les résultats de l’évaluation seront mis à profit pour éclairer le renouvellement du programme. Les constatations et les enseignements issus de l’évaluation pourront également être mis à profit pour améliorer la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, ainsi que pour éclairer la réalisation des prochains grands projets de ressources naturelles approuvés par le gouvernement fédéral.

Ce travail fait suite à l’engagement souscrit auprès du Conseil du Trésor (CT) de réaliser une évaluation avant mars 2022. La Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de RNCan a mené cette évaluation entre juin 2021 et mars 2022, avec l’aide des ministères et organismes partenaires intervenant dans la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, à savoir la Garde côtière canadienne (GCC), Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), Pêches et Océans Canada (MPO) et Transports Canada (TC). L’équipe d’évaluation a également sollicité les groupes autochtones concernés par le projet TMX afin de recueillir leur point de vue sur la pertinence et l’efficacité de ce dernier.

Renseignements sur le programme

Le projet d’agrandissement de Trans Mountain (le « projet ») consiste à doubler le pipeline actuel de Trans Mountain qui a été construit en 1953, faisant ainsi passer sa capacité de 300 000 à 890 000 barils par jour. Il suivra les emprises actuelles sur 89 % de son tracé de 1147 kilomètres. Le projet permettra également d’agrandir le terminal maritime Westridge à Burnaby, en Colombie-Britannique. La construction du pipeline jumelé a démarré en novembre 2019 et devait, à l’origine, s’achever au second semestre 2022 (désormais en 2023). L’Encadré 1 présente la chronologie des événements clés du projet TMX ayant abouti à la phase IV.

Encadré 1 : Chronologie des événements clés du projet TMX depuis les consultations de la phase III jusqu’à la mise en œuvre de la phase IV

Novembre 2016 - Le gouvernement du Canada (GC) approuve le projet sous réserve que Trans Mountain Corporation (TMC; le « promoteur ») se soumette aux 157 conditions qui lui ont été imposées.

2016-2018 - Des groupes autochtones, des groupes environnementaux et des municipalités contestent la décision visant le projet par voie de révision judiciaire.

Août 2018 - La Cour d’appel fédérale annule la décision d’approbation adoptée en novembre 2016, au motif que l’Office national de l’énergie (ONE) (aujourd’hui la Régie de l’énergie du Canada [REC]) a commis une erreur en décidant d’exclure le transport maritime de son examen, et que le Canada a omis de s’acquitter adéquatement de son obligation de consultation durant la phase III.

Octobre 2018 - Le gouvernement entreprend un processus de réexamen afin de mieux cerner les répercussions potentielles des activités de transport maritime, et relance les consultations de la phase III, y compris en approuvant un mandat visant à prendre en compte les mesures d’accommodement nécessaires.

Février 2019 - L’ONE (REC) soumet son rapport de réexamen du projet, qui contient 156 conditions à l’intention de TMC et 16 recommandations à l’intention du GC.

Juin 2019 - Le rapport sur les consultations et les accommodements de la Couronne lié au projet TMX est publié. PDF – 5,23 Mo

Juin 2019 - Le GC approuve de nouveau le projet sous réserve du respect des 156 conditions imposées à TMC.

En juin 2019, la décision visant le projet TMX s’est accompagnée d’un engagement du GC à mettre en œuvre huit mesures d’accommodement pour contrer les répercussions potentielles du projet sur les droits et les intérêts des autochtones recueillis lors des consultations de la phase III. Le GC s’est également engagé à répondre aux seize recommandations que la Régie de l’énergie du Canada lui a adressées pour atténuer ou éviter les effets potentiellement associés au projet et au transport maritime connexe (p. ex., sécurité maritime, prévention et intervention en cas de déversement d’hydrocarbures, études sur les effets terrestres et cumulatifs) et pour renforcer les capacités des peuples autochtones et entretenir des relations pérennes avec ces derniers. Cent-vingt-neuf groupes autochtones sont admissibles à une partie ou la totalité de ces mesures d’accommodement, les conditions particulières d’admissibilité étant fondées sur la liste 2019 des consultations de la Couronne sur le projet TMX.Footnote 1 D’autres engagements sur mesure pris (propres à un ou plusieurs groupes autochtones) également convenus durant les consultations de la phase III devaient être mis en œuvre. Ces initiatives sont complexes et multidimensionnelles, car elles sont liées aux rôles et responsabilités de même qu’aux programmes et activités existants de plus de sept ministères et organismes fédéraux. Néanmoins, la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX n’est pas une initiative horizontale : chaque ministère demeure responsable et imputable de la réalisation des initiatives du projet TMX dont il assure le pilotage (se reporter à l’Annexe 1).

Compte tenu de cette complexité, les principaux objectifs de la coordination fédérale de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX ont été énoncés dans les approbations de financement. Ces objectifs étaient les suivants :

  • Veiller à ce que le GC soit mobilisé et à ce qu’il dispose des ressources nécessaires pour gérer la mise en œuvre depuis l’adoption de la décision jusqu’à la fin de la phase réglementaire du projet TMX, selon le calendrier de construction établi par le promoteur.
  • Entamer un travail de mobilisation constructive des autochtones pendant la phase post-décisionnelle, et poursuivre ce travail dans le cadre des activités postérieures à la décision.
  • Veiller à ce que l’ensemble des mesures d’accommodement et des réponses aux recommandations de l’ONE (REC) soient mises en œuvre de manière coordonnée, et à ce que les activités en cours fassent l’objet d’un compte rendu auprès des instances compétentes.

Gouvernance du programme

Le ministre des Ressources naturelles est le responsable désigné de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. La mise en œuvre des initiatives connexes est pilotée par le Comité interministériel de surveillance des sous-ministres sur le projet TMX (CSSM), ainsi que par le Comité de surveillance des sous-ministres adjoints sur le projet TMX (CSSMA) et le Comité de coordination des directeurs généraux (CCDG). Bien que le CSSM et le CSSMA constituent des instances de surveillance et de coordination stratégiques pangouvernementales, la plupart des décisions sont désormais prises à l’échelle du CCDG.

Le GC a financé deux structures de coordination – toutes deux pilotées par RNCan – dans le but de faciliter la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX :

  • Équipe de la politique stratégique et de la coordination – L’équipe de la politique stratégique et de la coordination de RNCan (PSC-RNCan) est une structure de coordination interne. Elle a pour but d’aider les ministères partenaires à faire face à la complexité entourant la mise en œuvre et la coordination horizontale de la phase IV du projet TMX. L’équipe PSC-RNCan a deux fonctions principales : (1) assurer un rôle d’élaboration de politiques et de coordination (offrir un appui stratégique sur les questions transversales, effectuer le suivi des progrès accomplis, garantir la coordination entre les ministères partenaires, coordonner les communications publiques, rechercher des gains d’efficacité en matière d’exécution et aider la haute direction à exercer son rôle de surveillance) et (2) assurer un accompagnement et un suivi en ce qui concerne les autorisations réglementaires, les permis et la construction.
  • Bureau des partenariats de la phase IV – Le Bureau des partenariats de la phase IV de RNCan (BPP4-RNCan) est une structure de coordination externe. Il a pour but de contribuer activement à la coordination et à l’orientation des efforts de communication déployés par la Couronne afin de dissiper la lassitude des groupes autochtones à l’égard de la mobilisation. Le BPP4-RNCan est chargé d’amorcer un dialogue sur les mesures d’accommodement et les engagements sur mesure pris convenus durant les phases III et IV, ainsi que de suivre l’avancement de leur mise en œuvre par les ministères partenaires.

Depuis 2019, ces deux structures de coordination du projet TMX rendaient compte à la sous-ministre adjointe (SMA) du secteur Nòkwewashk de RNCan.Footnote 2 Jusqu’à la fin de l’exercice 2021-2022, elles relevaient du directeur général (DG) de la politique sur le projet TMX. À la suite d’une réorganisation du secteur, ces deux structures font désormais partie de deux directions distinctes au sein de Nòkwewashk, et rendent compte au DG de la Direction de la coordination réglementaire, de la consultation et de l’insertion économique. Chaque ministère partenaire a également établi son propre secrétariat sur le projet TMX pour faciliter la coordination en s’appuyant sur ce modèle global de gouvernance.

Bien que la plupart des initiatives de la phase IV soient pilotées par les ministères partenaires, RNCan assume également la responsabilité totale ou partielle de deux mesures d’accommodement et de deux recommandations de la REC, qu’il doit mettre en œuvre séparément de la fonction de coordination. Le rendement de ces initiatives ne s’inscrit pas dans la portée de cette évaluation.

Ressources du programme

Les fonds alloués en vertu des premières approbations de financement au renforcement des capacités gouvernementales et à l’administration du projet TMX sont présentés dans le Tableau 1. Au total, le financement par reconduction alloué à ces travaux s’élève à 31,6 millions de dollars sur une période de trois à cinq ans. Ce chiffre ne comprend pas les fonds alloués à les mesures d’accommodement (se reporter à l’Annexe 1).

Tableau 1 : Fonds alloués au renforcement des capacités gouvernementales et à l’administration de la phase IV du projet TMX

Ministère Financement alloué par reconduction Années de financement
RNCanFootnote a 17,5 M$ 2019-2020 à 2021-2022
MPOFootnote b 8,7 M$ 2019-2020 à 2023-2024
GCC 5,1 M$ 2019-2020 à 2021-2022
TC 300 000 2019-2020 à 2021-2022
ECCC Footnote c 0$ S.O.
Total 31,6 M$  

Résultats escomptés

La coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX est reliée au programme du Secteur des partenariats de ressources en vertu de la responsabilité essentielle de RNCan « Secteurs des ressources naturelles concurrentiels à l’échelle mondiale » qui figure dans son Cadre ministériel des résultats. Cette responsabilité essentielle a pour but de renforcer et promouvoir l’accès aux marchés, l’intégration et la compétitivité des secteurs canadiens des ressources naturelles, en appui à la création d’emplois et à la croissance économique. Cela suppose notamment d’encourager la participation des groupes autochtones, des organismes ou des gouvernements dans l’économie canadienne des ressources naturelles. De 2019 à 2020, la construction et l’achèvement du doublement du pipeline de Trans Mountain figuraient également parmi les engagements de la lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles. Ces engagements s’inscrivaient dans la volonté de protéger les emplois et d’en créer de nouveaux, d’offrir des débouchés économiques aux collectivités autochtones et de mobiliser les recettes générées pour financer la transition du Canada vers l’énergie propre.

Les résultats escomptés de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX ont été énoncés dans les approbations de financement de l’initiative. Il s’agissait notamment de ce qui suit :

  • Respecter les engagements que le gouvernement du Canada a pris envers le public et les peuples autochtones relativement à la mise en œuvre des initiatives liées au projet TMX.
  • Assurer une coordination pangouvernementale quant à la réalisation des initiatives.
  • Mobiliser les structures de gouvernance actuelles (créées lors de la phase III) pour optimiser les réseaux existants et améliorer l’efficacité de la mise en œuvre.
  • Aider les groupes autochtones à accéder plus facilement aux possibilités liées aux initiatives relevant du projet TMX.
  • Surveiller les progrès accomplis et faciliter la reddition de comptes à ce sujet.

Aucun modèle logique n’a guidé la mise en œuvre de l’initiative en raison de son orientation administrative et de sa courte durée prévue. Afin d’appuyer son analyse, l’équipe d’évaluation a élaboré un modèle logique pour la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, et ce, en se fondant sur les objectifs susmentionnés et les résultats escomptés (se reporter à la Figure 1).

Figure 1: Modèle logique de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX

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Description textuelle

Document infographique illustrant le modèle logique de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX.

Le modèle logique met en évidence les relations qui existent entre les intrants, les activités, les extrants, la portée/les participants, les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et le résultat ultime global du projet TMX, et ce, pour les trois composantes de la coordination de la phase IV du projet : le BPP4, la fonction de politique et de coordination de l’équipe PSC ainsi que sa fonction relative aux autorisations réglementaires, aux permis et à la construction.

Pour chacune de ces trois composantes, les flèches en ligne continue sont orientées dans le sens « intrants » > « activités » > « extrants » > « portée/participants », indiquant ainsi les facteurs d’influence directe de la coordination de la phase IV du projet TMX. Les flèches en ligne pointillée sont orientées dans le sens « portée/participants » > « résultats immédiats » > « résultats intermédiaires » > « résultat ultime du projet TMX », indiquant ainsi les facteurs d’influence indirecte de la coordination de la phase IV.

Parmi les intrants de la coordination de la phase IV du projet TMX figure l’octroi d’un financement sur une période de 27 mois (2019-2022), notamment au bénéfice de RNCan (22,1 millions de dollars), du MPO (8,7 millions de dollars), de la GCC (5,10 millions de dollars), de TC (300 000 dollars en F et E; 1,5 million de dollars en S et C) et des secrétariats des AM pour le projet TMX.

Pour le BPP4 :

  • Activités : le BPP4 joue un rôle de « guichet unique » pour faciliter la mobilisation autochtone.
  • Extrants : communication et mobilisation (stratégie de mobilisation, lettres ou courriels de sensibilisation, ateliers, portail des Autochtones, vastes rassemblements, etc.), ainsi que suivi et coordination (engagements souscrits lors de la phase III, mesures d’accommodement, registre des communications, etc.).
  • Portée/participants : groupes autochtones, ministères partenaires, AM et équipe PSC.
  • Résultats immédiats : les groupes autochtones obtiennent rapidement des réponses à leurs questions ou préoccupations, qui sont gérées de manière efficace dans le cadre d’une approche coordonnée; réalisation coordonnée et en temps opportun des initiatives et règlement des problèmes de travail avec les collectivités autochtones.
  • Résultat intermédiaire : mobilisation efficace des groupes autochtones par le GC à l’égard des activités post-décisionnelles.

Pour la fonction de politique et de coordination de l’équipe PSC :

  • Activités : met en œuvre les outils et processus nécessaires à la coordination des activités de la phase IV du projet TMX.
  • Extrants : orientation et communications (mises à jour hebdomadaires sur le projet TMX, etc.), coordination (boîte à outils de mobilisation, calendrier de la phase IV, dépôt GCdocs, etc.) et surveillance (tableaux de bord [progrès accomplis dans la mise en œuvre des recommandations, mesures d’accommodement], outil de suivi du financement, etc.).
  • Portée/participants : SMA et SM, ministères partenaires, ministre de RNCan et BPP4.
  • Résultats immédiats : des orientations sont fournies pour faire face de manière efficace à la complexité inhérente au projet; rapports hebdomadaires efficaces produits à l’intention des ministres; relations de travail constructives avec le BPP4 permettant de veiller à ce que les messages soient uniformes et transmis en temps opportun; vision intégrée/globale de l’exécution des initiatives complémentaires du projet.
  • Résultat intermédiaire : coordination efficace de la mise en œuvre du projet entre les ministères partenaires.

Pour la fonction de l’équipe PSC dédiée aux autorisations réglementaires, aux permis et à la construction :

  • Activités : coordonne et accompagne le processus lié aux autorisations réglementaires et aux permis.
  • Extrants : mises à jour régulières sur les permis, les autorisations réglementaires et l’avancement de la construction; liaison avec les équipes chargées des permis et des autorisations réglementaires (TMC, P-T, AM, etc.); mise à jour sur les différends (au besoin); rencontres collaboratives avec les intervenants compétents chargés d’examiner les questions liées aux permis, aux autorisations réglementaires et à la construction. 
  • Portée/participants : BPP4, ministères partenaires, TMC, provinces, AM et groupes autochtones.
  • Résultats immédiats : surveillance efficace de la construction, des permis et des autorisations réglementaires; suivi, gestion et résolution coordonnés des questions relatives aux permis, aux autorisations réglementaires et aux aspects opérationnels; soutien efficace apporté au promoteur; les relations entre le gouvernement fédéral et les provinces sont améliorées.
  • Résultats intermédiaires : supervision efficace et prestation d’un soutien visant à s’assurer que le projet est réalisé de la bonne manière.

Résultat ultime global du projet TMX : les groupes autochtones sont satisfaits des activités de mobilisation post-décisionnelle liées au projet TMX, activités auxquelles ils participent et qui sont mises en œuvre comme prévu.

Le document infographique contient également trois encadrés où sont présentés les postulats, les facteurs internes et les facteurs externes qui influent sur la coordination de la phase IV du projet TMX. Le premier encadré présente les « postulats » :

  • Les arrangements institutionnels sont propices à la coopération et à une prestation conjointe axée sur la collaboration.
  • Objectifs et points de vue communs entre les ministères quant aux pouvoirs, aux rôles et aux responsabilités.
  • Les équipes des ministères chargées du projet TMX disposent d’un ensemble adéquat de compétences (compétences culturelles pour la mobilisation autochtone, connaissance des programmes, créativité, etc.).
  • Intégration harmonieuse des solutions informatiques entre les ministères.
  • Degré d’homogénéité des groupes autochtones (capacités humaines, infrastructures des groupes, adhésion au projet, etc.).

Le deuxième encadré présente les « facteurs externes » :

  • Apparition de la pandémie de COVID-19.
  • Catastrophes naturelles en Colombie-Britannique et en Alberta (feux de végétation, inondations).
  • Projet à haute visibilité suscitant un grand intérêt politique.

Le troisième encadré présente les « facteurs internes » :

  • Fonction de coordination.
  • Soutien des équipes de RNCan.
  • Rythme de mise en œuvre.
  • Capacités de gestion variables entre les ministères concernés.
  • Soutien permanent de la haute direction.
  • Projet exempt d’autorité centrale mais débouchant sur des résultats horizontaux.
  • Dialogue bilatéral entre les ministères partenaires et les groupes autochtones.

Objectifs de l’évaluation et méthodes employées

Dirigées par la Division de l’évaluation de RNCan, les fonctions d’évaluation des ministères partenaires concernés ont travaillé de concert pour élaborer une approche destinée à évaluer la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. L’approche choisie a été présentée en 2019 aux Comités de surveillance des SMA et des SM sur le projet TMX afin que ces derniers l’avalisent. Conformément à cette approche, l’évaluation a été menée par la Division de l’évaluation de RNCan, et la contribution des ministères partenaires a été coordonnée par l’entremise d’un Comité directeur interministériel de l’évaluation.

Objectifs et portée de l’évaluation

Cette évaluation poursuit les objectifs suivants :

  1. Évaluer la mesure dans laquelle les structures de coordination du projet TMX ont été mises en œuvre conformément aux attentes, et peuvent démontrer que des progrès ont été réalisés dans l’atteinte des résultats escomptés.
  2. Au vu des résultats obtenus à ce jour et de l’état d’avancement de la mise en œuvre, évaluer s’il est pertinent de maintenir les équipes BPP4 et PSC de RNCan.
  3. Cerner et documenter les enseignements tirés des premières étapes de la mise en œuvre qui peuvent être mis à profit pour améliorer le rendement de ces fonctions ou être appliqués lors des futures interventions.

L’évaluation s’est penchée sur la conception et la réalisation, par RNCan, de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX de juin 2019 à décembre 2021. L’évaluation a pris en compte les activités entreprises par les ministères partenaires pour faciliter l’atteinte des résultats escomptés de ces structures de coordination, dans la mesure où ces activités influaient sur le rendement. Elle a néanmoins exclu de sa portée les fonctions de ces ministères qui, dans le cadre de la phase IV, s’étendent au-delà de la coordination (p. ex., processus optimisé d’examen réglementaire du MPO pour le projet TMX).

Le rendement de certaines initiatives liées au projet TMX, y compris celles menées par RNCan, a été exclu de la portée de l’évaluation. Certaines d’entre elles feront l’objet d’une évaluation distincte conformément à l’approche d’évaluation globale du projet TMX et aux plans d’évaluation interne des ministères responsables. Ont également été exclues de la portée de l’évaluation les activités entreprises au cours des phases précédentes du projet TMX (p. ex., consultations de la phase III).

Au vu du stade de sa mise en œuvre, il n’a pas été possible d’évaluer complètement les résultats intermédiaires ou ultimes de la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. L’évaluation s’est focalisée sur les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats immédiats et sur la mesure dans laquelle les risques cernés lors de la conception du programme ont été efficacement atténués.

L’analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) réalisée dans le cadre du programme a mis en évidence l’importance d’adopter une approche adaptée et fondée sur les distinctions pour favoriser la mobilisation des autochtones, et le fait que les grands projets de ressources naturelles, tels qu’ils sont pensés actuellement, contribuent à maintenir une relation déséquilibrée entre la Couronne et les peuples autochtones et constituent une source de problèmes sexospécifiques (p. ex., violence fondée sur le sexe et difficultés socioéconomiques). Les problèmes sexospécifiques ne s’inscrivent pas dans la portée de cette évaluation; néanmoins, la mesure dans laquelle ce contexte élargi pourrait éclairer les enseignements tirés de la conception et de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX ou d’autres grands projets de ressources naturelles a été prise en compte dans le cadre de l’analyse de l’évaluation.

Questions et considérations de l’évaluation

L’évaluation a poursuivi ces objectifs en répondant aux questions suivantes :

  1. Dans quelle mesure les mécanismes de coordination de la mise en œuvre et de la réalisation, par le gouvernement du Canada, des activités post-décisionnelles ont-ils été établis et fonctionnent-ils conformément à ce qui avait été prévu?
  2. Les équipes BPP4 et PSC de RNCan parviennent-elles à obtenir les résultats escomptés? Pour qui? Pourquoi et pourquoi pas?
    1. Dans quelle mesure le BPP4-RNCan facilite-t-il la mobilisation des autochtones durant la phase post-décisionnelle, et parvient-il à poursuivre cette mobilisation dans le cadre des activités postérieures à la décision?
    2. Dans quelle mesure l’équipe PSC-RNCan facilite-t-elle la mise en œuvre et la réalisation efficaces et coordonnées des activités post-décisionnelles?
    3. Quels sont les facteurs ayant contribué ou nui à l’efficacité et l’efficience de ces structures de coordination pour le gouvernement du Canada? Pour les groupes autochtones? Pour les autres partenaires et intervenants?
  3. Est-il nécessaire de maintenir les équipes BPP4 ou PSC de RNCan?
    1. Dans l’affirmative, quels seraient leurs rôles respectifs et à qui la responsabilité devrait-elle incomber?
    2. Y a-t-il des domaines d’activité ou des chevauchements qu’il convient de rationaliser?
    3. Quelles seraient les autres solutions à envisager?
  4. Quels enseignements tirés des premières étapes de la mise en œuvre de ces structures de coordination peuvent être mis à profit pour améliorer le rendement de ces fonctions ou être appliqués lors des futures interventions?

L’évaluation a été conçue en tenant compte des besoins informationnels, des risques et de la complexité du programme, ainsi que des considérations liées à l’ACS Plus. Étant donné les objectifs de la phase IV du projet TMX, l’évaluation a été pensée en intégrant la nécessité de recueillir les points de vue des groupes autochtones en ce qui concerne la pertinence et l’efficacité. Ce point s’est heurté à certaines limites lors de la collecte des données (se reporter à la section « Limites de l’évaluation »).

La coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX n'avait jamais été évaluée auparavant. Il existe toutefois un certain nombre d’examens antérieurs liés à la gestion de grands projets, à la coordination fédérale horizontale et à la mobilisation autochtone qui se sont avérés utiles pour éclairer les enseignements retenus dans le cadre de cette évaluation.

Méthodes d’évaluation

L’approche et la méthodologie employées pour cette évaluation étaient conformes à la Politique sur les résultats (2016) du CT et aux Normes pour l’évaluation connexes. L’évaluation s’est appuyée sur quatre sources de données (Figure 2).

Figure 2 : Les quatre sources de données de l’évaluation

Entrevues avec les répondants clés

Des entrevues virtuelles (n=17) ont été réalisées auprès de 28 répondants fédéraux clés, y compris des hauts dirigeants (n=14; 5 sur 14 issus de RNCan) et des employés du programme (n=14) chargés de la coordination ou de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX.

Ces entrevues ont permis de recueillir le point de vue du personnel relevant des niveaux décisionnels sur toutes les questions de l’évaluation.

Les contributions du promoteur ont été recueillies au moyen de deux autres entrevues menées auprès de représentants de TMC (n=3).

Examen des documents

Les documents internes et publics liés à la conception et au rendement (présentations au CT, comptes rendus de décision, outils de programme, etc.) ont été examinés.

Ces documents ont permis de faciliter l’examen de la conception et de l’exécution du programme, ainsi que de l’atteinte des premiers résultats.

Sondage du GC

Un sondage en ligne a été mené auprès des responsables fédéraux de la mobilisation et des coordinateurs ministériels de RNCan et des ministères partenaires (n=28; taux de réponse : 64,3 %).

Ce sondage a permis de recueillir des points de vue sur le degré de pertinence et d’efficacité des efforts de coordination à l’échelon opérationnel.

Mobilisation autochtone

Divers moyens ont été mis à la disposition des groupes autochtones afin qu’ils puissent faire part de leur point de vue dans le cadre de l’évaluation (Annexe 2).

Les contributions de 12 groupes sur 30 issus d’un échantillon cible (taux de réponse : 40 %) ont été recueillies au moyen d’entrevues virtuelles et de réponses transmises par courriel.

Un des répondants était un conseiller représentant une Première Nation; les autres étaient des membres du groupe autochtone au nom duquel ils répondaient.

Les points de vue autochtones se sont révélés particulièrement utiles pour comprendre l’efficacité du BPP4-RNCan quant à la mobilisation autochtone.

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Description textuelle

Répartition des répondants fédéraux par ministère

Un diagramme circulaire illustre la répartition totale des répondants fédéraux par ministère.

Ministère Nombre de répondants fédéraux

RNCan

16

MPO

4

GCC

3

ECCC

3

TC

2

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Description textuelle

Répartition des répondants au sondage du GC par ministère

Un diagramme circulaire illustre la répartition totale des répondants au sondage du GC par ministère.

Ministère Nombre de répondants au sondage du GC

RNCan

1

MPO

5

GCC

6

ECCC

5

TC

3

Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation

L’évaluation s’est fondée sur une approche à méthodes mixtes accompagnée de plusieurs sources de données pour atténuer les limites associées à chaque méthode. Cela nous a permis d’effectuer la triangulation des données issues des différentes sources d’information afin de cerner les constatations valides et de tirer des conclusions fondées sur des éléments probants. Il convient néanmoins de tenir compte des principales limites suivantes au moment d’examiner les constatations de l’évaluation. Les autres limites sont indiquées dans ce rapport lorsque cela s’avère opportun.

Entrevues avec les répondants clés et sondage du GC. Bien qu’un petit nombre de répondants aient refusé de participer (n=4), les entrevues étaient suffisamment exhaustives pour être jugées représentatives des perceptions des gestionnaires principaux de RNCan et des ministères partenaires. De même, un taux de réponse adéquat a été obtenu au sondage mené auprès des responsables fédéraux de la mobilisation et des coordinateurs ministériels. Cependant, en raison du roulement de personnel observé depuis 2019 à tous les échelons de RNCan et au sein des ministères partenaires, tous les répondants clés fédéraux ne connaissaient pas parfaitement les structures initialement prévues pour la coordination de la phase IV du projet TMX.

Examen des documents. Les documents nécessaires à l’étayage de l’évaluation étaient disponibles en nombre suffisant, mais certains renseignements qui auraient permis d’appuyer l’analyse n’ont pas été conservés. Par exemple, RNCan n’a pas gardé trace des changements intervenus depuis 2019 dans sa structure organisationnelle liée au projet TMX, ou des contributions éphémères des ministères partenaires ayant servi à mettre à jour les principaux outils et processus. Des examens internes (p. ex., état des lieux) étaient en cours de réalisation, mais leurs résultats n’étaient pas encore connus au moment de l’analyse pour éclairer l’évaluation.

Mobilisation autochtone. La mobilisation autochtone a, dans la conception de l’évaluation, été considérée comme une méthode à part afin de veiller à ce qu’elle reçoive l’attention nécessaire. L’équipe d’évaluation a engagé un conseiller spécialisé en mobilisation autochtone auprès du Kelly Sears Consulting GroupFootnote 3 afin qu’il oriente l’approche de mobilisation et pilote les entrevues avec les répondants autochtones clés. L’évaluation visait à recueillir les contributions d’au moins trente groupes autochtones (23,3 % des 129 groupes inscrits sur la liste des consultations de la Couronne sur le projet TMX). Au moyen d’un échantillon aléatoire et ciblé, l’évaluation a permis de prendre contact avec 64 groupes autochtones (49,6 % des 129 groupes). En dépit des meilleurs efforts (se reporter à l’Annexe 2), l’évaluation a seulement permis de recueillir les contributions de représentants de douze groupes autochtones (9,3 % des 129 groupes, soit 40 % de la cible de l’évaluation). En raison du manque notoire d’homogénéité dans ce groupe de répondants, les constatations issues de la mobilisation autochtone ne sauraient être généralisées à l’ensemble des 129 groupes autochtones. Néanmoins, les points de vue exprimés au travers des réponses ont, de manière générale, laissé apparaître un degré élevé de convergence.

Ce que nous avons constaté : Comparaison entre la mise en œuvre prévue et la mise en œuvre réelle

Résumé des principales constatations :

Il est ressorti de l’évaluation que le gouvernement du Canada avait établi des mécanismes de gouvernance et des structures de coordination adaptés pour coordonner la mise en œuvre et la réalisation, par la Couronne, des activités de la phase IV du projet TMX, et que ces mécanismes et ces structures étaient tous opérationnels en 2019. Bien que les rôles exercés étaient relativement bien définis et cohérents, la structure organisationnelle et les titres associés aux structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX ont souvent changé au fil du temps afin de tenir compte de l’évolution des rôles.

Les structures de coordination du projet TMX étaient organisées et fonctionnaient conformément aux attentes, à une grande exception près : le BPP4-RNCan n’a pas totalement rempli le rôle de véritable « guichet unique » qui lui avait été confié à l’origine pour faciliter la mobilisation autochtone. Pour diverses raisons, y compris la nécessité d’assurer une responsabilisation continue dans la prestation des programmes de S et C, les ministères partenaires ont noué ou entretenu leurs propres relations avec les groupes autochtones, avec lesquels ils interagissent directement. En dépit de cette approche, la plupart des répondants continuent de percevoir le BPP4-RNCan comme un acteur important dans la gestion de questions particulièrement délicates ou complexes, et dans la coordination interministérielle.

Les ministères partenaires considèrent que la charge de travail liée à la coordination du projet TMX n’est pas soutenable. Chaque ministère est responsable des initiatives de la phase IV du projet TMX qu’il pilote, et en rend compte par l’entremise de ses propres structures de gouvernance et à l’échelle interministérielle. Les ministères partenaires indiquent avoir sous-estimé le niveau d’effort nécessaire à l’avancement des activités de coordination et de reddition de comptes.

Recommandation 1 : La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait travailler avec les ministères partenaires pour évaluer et rationaliser le niveau d’effort à déployer en vue d’assurer une coordination durable. Cela devrait notamment passer par un examen des outils et processus internes (p. ex., fréquence et combinaison de produits de coordination) afin de réduire la charge et de présenter une perspective plus globale des contributions attendues et des délais connexes.

La création efficace et en temps utile de mécanismes visant à coordonner la mise en œuvre et la réalisation, par le gouvernement du Canada, des activités post-décisionnelles, y compris en vue de favoriser la mobilisation des groupes autochtones, a été l’une des activités clés inscrites dans les approbations de financement relatives à la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. L’évaluation a permis d’examiner la mesure dans laquelle ces mécanismes ont été établis et fonctionnaient conformément aux attentes.

Le gouvernement du Canada a mis en place des mécanismes de gouvernance visant à coordonner la mise en œuvre et la réalisation du projet TMX.

Les structures de gouvernance sont une composante essentielle de l’approche fédérale coordonnée. Pour la phase IV du projet TMX, le GC devait mobiliser les structures de gouvernance à disposition (créées lors de la phase III) pour optimiser les réseaux existants et améliorer l’efficacité de la mise en œuvre. Il s’agit notamment du CSSM, qui a été établi dans le cadre des consultations de la phase III du projet, et du CSSMA qui lui est associé. L’analyse des documents du programme confirme que le GC a maintenu ces deux comités de gouvernance et en a établi un troisième, le Comité de coordination des directeurs généraux (CCDG), afin de mieux coordonner la mise en œuvre et la réalisation des activités post-décisionnelles.

Le GC prévoyait que ces comités de gouvernance se réunissent régulièrement pendant au moins les trois premières années de la mise en œuvre afin d’examiner les questions liées à la mise en œuvre et à la réalisation du projet. Comme le montre la Figure 3, le nombre de réunions effectivement tenues a dépassé les cibles de rendement au cours de la première année, mais a diminué depuis.Footnote 4 Les employés du programme de l’équipe RNCan-TMX ont indiqué que, bien qu’une fonction de gouvernance importante était requise dans un premier temps, la nécessité que la haute direction exerce des fonctions décisionnelles s’est estompée à mesure que la mise en œuvre a progressé. Les répondants fédéraux clés (y compris les membres dirigeants du CSSM et du CSSMA) de tous les ministères ont estimé que le nombre de réunions était suffisant. Le CCDG continue également à se réunir de manière régulière.

Figure 3 : Réunions des comités de surveillance du projet TMX (comparaison entre les réunions prévues et celles effectivement tenues)

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Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de diagramme à barres, les réunions des comités de surveillance du projet TMX (comparaison entre les réunions prévues et celles effectivement tenues).

Comparaison entre le nombre de réunions prévues et le nombre de réunions effectivement tenues par le CSSM par exercice

Exercice

Nombre de réunions prévues et nombre de réunions effectivement tenues

Réunions prévues

Réunions effectivement tenues

2019-20

2

7

2020-21

8

2

2021-22 (Year to Date)

8

1

Comparaison entre le nombre de réunions prévues et le nombre de réunions effectivement tenues par le CSSMA par exercice

Exercice

Nombre de réunions prévues et nombre de réunions effectivement tenues

Réunions prévues

Réunions effectivement tenues

2019-20

8

10

2020-21

12

3

2021-22 (Year to Date)

12

1

Source : documents du programme

Les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX étaient établies et opérationnelles en 2019.

Les documents examinés montrent que le Bureau des partenariats de la phase IV a été établi et rendu opérationnel en 2019, la première des multiples communications du BPP4-RNCan à l’intention des groupes autochtones ayant eu lieu en septembre 2019. Bien que frôlant la cible de dotation (avec 14 postes pourvus par 13 ETP), ce résultat dépasse l’objectif de RNCan d’avoir établi et intégralement doté le BPP4-RNCan (avec 15 ETP) avant mars 2020. Il ressort également des éléments de preuve recueillis qu’au cours de cette période, le BPP4-RNCan a élaboré et mis en œuvre bon nombre des outils et processus nécessaires à l’avancement de son travail (p. ex., groupes de travail, y compris un consacré à la mobilisation). Par la force des choses, l’approche de communication du BPP4-RNCan a considérablement évolué avec l’apparition de la pandémie de COVID-19, mais les interactions avec les groupes autochtones se sont poursuivies.

Une équipe de RNCan chargée de la coordination pangouvernementale de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX (désormais appelée « équipe de la politique stratégique et de la coordination ») a également été mise sur pied en 2019, date depuis laquelle elle est opérationnelle. Certains des outils essentiels de l’équipe PSC-RNCan (p. ex., calendrier de la phase IV du projet TMX) ont été mis au point et enrichis dès juin 2019, tandis que les groupes de travail et d’autres outils et processus clés ont été mis en œuvre à l’automne 2019. Une fonction liée aux permis et autorisations réglementaires (PAR) a également été créée pour être ensuite intégrée à l’équipe PSC-RNCan. Même si le mandat de l’équipe PSC-RNCan était conforme au plan envisagé, sa dotation en personnel était plus faible qu’initialement prévu (neuf ETP contre quinze à l’origine).

Les gestionnaires principaux de RNCan ont estimé que les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX étaient adéquatement dotées en ressources. Cependant, des répondants clés du gouvernement fédéral et de TMC ont constaté un taux élevé de roulement du personnel des structures de coordination au cours de la période de mise en œuvre. Certains éléments indiquent que ce roulement a eu une incidence sur les activités prévues, en particulier sur l’établissement et l’entretien de relations dans le cadre d’un projet interministériel qui suppose une mobilisation importante des peuples autochtones.

Les cadres et rôles des structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX sont conformes aux plans de conception, mais ont souvent changé au fil du temps pour tenir compte de l’évolution des rôles.

Les rôles et responsabilités des structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX sont bien documentés, et les principales responsabilités incombant au BPP4-RNCan et à l’équipe PSC-RNCan ont clairement énoncées en janvier 2020. Les responsabilités énoncées correspondent généralement aux rôles décrits dans les approbations de financement, et viennent les compléter.

Les répondants clés de RNCan et des ministères partenaires ont fait état d’une compréhension commune quant au rôle des structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX. Ils ont indiqué que RNCan jouait un rôle capital dans la coordination pangouvernementale. Étant donné que RNCan n’est pas le ministère responsable de la mise en œuvre de la plupart des mesures d’accommodement ou des recommandations de la REC, son rôle n’est pas d’imposer la manière dont les initiatives devraient être mises en œuvre, mais plutôt d’exercer une surveillance, de fournir une orientation stratégique et d’assurer un appui à l’élaboration de politiques en ce qui concerne les questions transversales, ainsi que de garantir la coordination entre les ministères et les organismes afin qu’ils puissent faire face à la complexité entourant la mise en œuvre de la phase IV. Cela suppose notamment de veiller à l’élaboration de messages uniformes et d’éviter de faire peser une charge inutile sur les groupes autochtones. Les approbations de financement décrivent le rôle particulier du BPP4-RNCan, comme le montre la Figure 4.

Figure 4 : Rôle du Bureau des partenariats de la phase IV de RNCan (juillet 2021)

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Document infographique illustrant le rôle du Bureau des partenariats de la phase IV de RNCan (juillet 2021).

Le côté gauche décrit le rôle de « mobilisation » : mobiliser les collectivités sur le terrain; faciliter la transition entre les consultations de la phase III et la mobilisation de la phase IV; assurer un service de conciergerie à guichet unique; appuyer le maintien de la mobilisation à l’égard des mesures d’accommodement.

Le côté droit décrit le rôle de « coordination pangouvernementale » : coordonner la mobilisation autochtone dans une perspective pangouvernementale; coordonner la réponse pangouvernementale aux préoccupations en suspens liées au projet; assurer la liaison avec les ministères partenaires pour répondre aux priorités et aux préoccupations des groupes autochtones.

Bien que les rôles exercés étaient relativement bien définis et cohérents, la structure organisationnelle et les titres associés aux structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX ont souvent changé.Footnote 5 Les répondants fédéraux clés s’accordaient généralement à dire que la mise en œuvre des structures de coordination de la phase IV du projet TMX s’était déroulée de manière itérative, tout en précisant que celles-ci avaient adéquatement évolué à mesure que le programme gagnait en maturité.

Tous les ministères ont convenu que les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX fonctionnaient conformément aux attentes, à une grande exception près. L’un des principaux objectifs de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX était de mobiliser de manière constructive les groupes autochtones, ce qui, d’après les approbations de financement, devait être facilité par l’adoption d’une approche de mobilisation « à guichet unique » que le BPP4-RNCan serait chargé de piloter. Ce « guichet unique » aurait la tâche de gérer l’ensemble des initiatives nécessitant de mener des consultations auprès des autochtones, d’assurer la liaison avec les organismes fédéraux partenaires pour répondre aux questions des groupes autochtones, et de fournir des conseils éclairés en temps opportun. Bien que les répondants de tous les ministères aient indiqué que cette approche relevait d’une intention ou d’un concept louable, les éléments de preuve recueillis montrent que le BPP4-RNCan n’a pas totalement rempli ce rôle. Pour diverses raisons, les ministères partenaires continuent, pour l’essentiel, de mobiliser directement les groupes autochtones plutôt que de le faire par l’entremise du BPP4-RNCan (se reporter à l’Encadré 2).

Encadré 2 : Raisons justifiant la mobilisation directe des autochtones par les ministères partenaires

Les ministères partenaires ont noué ou entretenu leurs propres relations avec les groupes autochtones, avec lesquels ils interagissent directement. Les raisons citées étaient notamment les suivantes :

  • Les ministères partenaires qui avaient déjà établi des processus et des relations avec certains groupes autochtones consécutivement à d’autres initiatives ministérielles ne jugeaient pas nécessaire ou bénéfique de recevoir un appui du BPP4-RNCan.
  • Chaque ministère est responsable de l’exécution de ses propres mesures d’accommodement. La coordination est rendue compliquée par les différences dans la conception des mesures d’accommodement; chacune avance à son propre rythme et fait intervenir différents groupes autochtones. Une fois rentrés dans le détail de l’élaboration conjointe ou de la mise en œuvre des mesures d’accommodement, les ministères qui possèdent des connaissances techniques et exercent un rôle décisionnel direct doivent être directement mobilisés. Les délais de mise en œuvre des mesures d’accommodement sont limités, et les ministères partenaires ne veulent pas accuser de retard (la mobilisation bilatérale étant plus rapide que la mobilisation multilatérale).
  • Le fait d’établir une relation avec ceux qui fournissent le programme ou le service (et non les coordinateurs) était également jugé important du point de vue de la responsabilisation continue en matière de prestation. Il arrive également que les groupes autochtones préfèrent ce type de mobilisation directe.
  • Certains éléments témoignaient d’une méfiance quant à l’efficacité avec laquelle le BPP4-RNCan représentait la position des AM.

Les répondants clés de TMC ont également fait état de chevauchements, entre TMC et le BPP4, dans les activités de mobilisation des groupes autochtones et le soutien offert à ces derniers. Avant la phase IV, TMC avait déjà établi des ententes et des relations de longue date avec les groupes autochtones pour accompagner ces derniers tout au long du projet. Forts des relations existantes, certains partenaires autochtones ont, dans un premier temps, adressé leurs questions visant les mesures d’accommodement à l’équipe de TMC chargée de la mobilisation autochtone. TMC n’étant pas responsable de ces mesures, elle a organisé des appels téléphoniques ou des réunions entre les groupes autochtones et le BPP4-RNCan. Pourtant, les relations entre TMC et le BPP4-RNCan étaient jugées mutuellement bénéfiques, comme lorsque TMC a proactivement invité le BPP4-RNCan à participer à ses ateliers avec les groupes autochtones (et réciproquement).

Quoiqu’il en soit, la plupart des répondants continuent de percevoir le BPP4-RNCan comme un acteur important en matière de coordination, voire de mobilisation. Plusieurs répondants (y compris à TMC) ont également souligné les fonctions importantes exercées par le BPP4-RNCan en tant que « service de conciergerie » (faciliter la tenue de conversations délicates ou le règlement de problèmes complexes ou transversaux) ou en tant que « courtier en relations » (aider les groupes autochtones à s’y retrouver dans les mesures d’accommodement et leur gouvernance), tout en faisant remarquer que, si ce n’était pas le cas, les groupes autochtones auraient beaucoup de mal à s’y retrouver dans les mesures d’accommodement.

Les répondants clés de quelques ministères ont également indiqué que, au tout début, l’attention portée aux recommandations de la REC était insuffisante. Bien que corrigé depuis, ce problème a fait naître un sentiment d’incompréhension quant à la manière dont certaines de ces recommandations contribuaient aux mesures d’accommodement connexes.

Les ministères partenaires considèrent que la charge de travail liée à la coordination du projet TMX n’est pas soutenable.

Outre la reddition de comptes à l’échelle interministérielle, chaque ministère rend également compte de l’initiative de la phase IV du projet TMX dont il assure le pilotage par l’entremise de son propre secrétariat sur le projet TMX et de ses propres structures de gouvernance. RNCan estime que les interactions avec ces structures sont efficaces et efficientes, dans la mesure où elles l’aident à établir de solides canaux de communication avec ses ministères partenaires. Néanmoins, les répondants clés de tous les ministères partenaires indiquent avoir sous-estimé le niveau d’effort nécessaire à l’avancement des activités de coordination et de reddition de comptes. Bien que ces AM soient fréquemment amenés à gérer de grands projets en vertu de leur mandat, l’exercice par RNCan de la fonction de coordination de la phase IV du projet TMX engendre un travail administratif supplémentaire qu’ils n’ont pas l’habitude de réaliser dans le cadre des grands projets. La charge de travail connexe est jugée éprouvante pour les ressources internes.

Figure 5 : Points de vue des coordinateurs ministériels et des responsables de la mobilisation concernant les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX

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Description textuelle

Document infographique illustrant les points de vue des coordinateurs ministériels et des responsables de la mobilisation concernant les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX.

  • 0 % des répondants se sont accordés à dire que « l’approche actuelle était totalement soutenable ».
  • 44 % des répondants se sont accordés à dire que « l’approche actuelle était plutôt soutenable ».
  • 28 % des répondants se sont accordés à dire que « l’approche actuelle était plutôt insoutenable ».
  • 11 % des répondants se sont accordés à dire que « l’approche actuelle était totalement soutenable ».

Source : sondage mené dans le cadre de l’évaluation

Les répondants fédéraux clés relevant des niveaux décisionnels et opérationnels ont fait remarquer que la coordination du projet TMX se traduisait par la constante nécessité de respecter des délais serrés, ce qui contribue à exercer une pression sur les capacités limitées des ministères partenaires. Il a été demandé aux participants au sondage de se prononcer sur la soutenabilité de l’approche actuelle de coordination gouvernementale compte tenu des capacités (ressources et charges de travail) de RNCan et des ministères partenaires. Bien qu’aucun répondant n’ait estimé que l’approche actuelle était tout à fait soutenable (Figure 5), la perception des répercussions de cette contrainte varie d’un ministère à l’autre (Tableau 2). Les répondants de RNCan, de TC et d’ECCC se sont montrés les plus positifs à l’égard de la soutenabilité. Bien que la perception du MPO était moins positive, la GCC est le seul organisme où la majorité des répondants (60 %) ont estimé que l’approche était insoutenable. D’après les commentaires recueillis, cette perception est notamment attribuable à l’imposition de délais très courts en matière de reddition de comptes. Le taux élevé de roulement et la nécessité de mettre à niveau les nouveaux membres du personnel, y compris au sein de l’équipe PSC-RNCan, ont pu influencer ces perceptions.

Tableau 2 : Points de vue des répondants fédéraux concernant les répercussions sur la coordination du projet

Ministère / organisme Points de vue concernant le caractère suffisant des ressources prévues et les répercussions sur la coordination du projet

RNCan

La haute direction de RNCan estimait que son ministère était adéquatement doté en ressources de coordination, avec neuf ETP pour l’équipe PSC-RNCan et treize ETP pour le BPP4-RNCan (mars 2020). L’équipe RNCan-TMX a souvent évalué l’efficacité de ses structures de coordination internes, la structure interne de RNCan ayant fait l’objet de changements constants dans le cadre de la coordination du projet TMX (avec notamment une vaste restructuration du secteur dans son ensemble).

ECCC

ECCC a obtenu les ressources de coordination du projet par l’entremise d’un transfert du crédit 1 de la part du MPO. D’après les répondants d’ECCC, une partie de ce financement sert à gérer un petit secrétariat (4 ETP) jugé efficace. Un haut dirigeant d’ECCC a fait savoir qu’il serait préférable de disposer de ressources plus importantes.

TC

La haute direction de TC a jugé relativement faible le financement qui lui a été alloué. TC a fait appel à d’autres ressources et d’autres sources de financement, y compris le financement des CCSA du projet TMX et l’excédent ministériel, afin de pouvoir exercer son rôle et d’alléger les contraintes financières d’un exercice à l’autre. Un répondant a laissé entendre qu’un seul ETP faisait le travail de trois personnes. Bien que les répondants aient indiqué que des ressources plus importantes étaient nécessaires, ils n’en ont pas précisé le montant.

MPO

Le MPO a sollicité un financement au titre des capacités et fonctions administratives requises dans plusieurs domaines de travail pour faciliter la mise en œuvre de la phase IV, y compris la coordination interministérielle. L’essentiel du financement visait à appuyer une équipe chargée de l’examen réglementaire du projet TMX, ainsi qu’à piloter la mise en œuvre des recommandations 5 et 6 au sein du MPO. D’autres fonds étaient destinés à appuyer les autres programmes ministériels dont la charge de travail devait augmenter consécutivement au projet TMX (p. ex., sur l’ensemble des fonds, 1,07 million de dollars ont été attribués à l’Unité des services juridiques du MPO et 1,82 million de dollars aux divisions Sciences, Gestion des océans et Gestion des pêches et des ports du MPO afin de faciliter la mise en œuvre du projet TMX).

Au MPO, les responsabilités en matière de coordination incombent à une équipe chargée de l’examen réglementaire du projet TMX (2 ETP) et à la Division des grands projets dans la région de la capitale nationale (2 ETP). Bien que cela concorde avec la conception telle qu’elle était prévue à l’origine, en raison du volume de travail nécessaire à l’appui de la coordination interministérielle, le MPO a mobilisé des ressources allouées aux mesures d’accommodement afin de mieux assurer la coordination. Le MPO s’est également réorganisé de manière à placer les fonctions de coordination directement sous la houlette du directeur général régional associé pour la région du Pacifique, et ce, afin de veiller à ce que la haute direction accorde toute l’attention nécessaire à ce dossier.

GCC

Les répondants de la GCC ont estimé que leur organisme avait créé trois à quatre ETP pour coordonner la mise en œuvre avec RNCan. De même, compte tenu du volume de travail nécessaire à l’appui de la coordination interministérielle, le financement alloué à la coordination était jugé insuffisant et la GCC a dû mobiliser des ressources destinées à la mise en œuvre d’autres initiatives pour assurer cette coordination.

Dans l’ensemble, les ministères partenaires ont indiqué ne pas être suffisamment dotés en ressources pour assurer la coordination. Comme le montre la Figure 6, les éléments de preuve recueillis indiquent que RNCan, le MPO et la GCC ont sous-utilisé les fonds alloués aux activités de coordination et d’administration (et, dans le cas du MPO, aux activités d’examen réglementaire). Globalement, RNCan a dépensé 69,3 % de son budget dédié à la coordination de la phase IV du projet TMX, tandis que le MPO a dépensé 62,2 % et la GCC 70 %. Les dépenses totales d’ECCC ont été plus ou moins conformes aux prévisions (99,5 % du budget prévu), soit un dépassement de 3 % au cours d’un seul des trois exercices. Inversement, les dépenses de TC représentaient 123,4 % de son budget prévu. Concernant les cas de la non-utilisation de fonds, les données financières disponibles indiquent que ces fonds correspondaient en grande partie à des dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E). RNCan et les ministères partenaires ont expliqué que la non-utilisation de ces fonds était attribuable à certains facteurs tels que la COVID-19 (les fonds n’étant dès lors pas affectés aux activités prévues comme les déplacements et l’embauche d’entrepreneurs), ainsi que le roulement du personnel. RNCan a également sous-utilisé les 1,5 million de dollars qu’il a obtenus sous forme de S et C pour encourager les groupes autochtones à participer aux activités de mobilisation et de consultation (se reporter à l’Encadré 6).

Figure 6 : Comparaison du total des dépenses prévues et des dépenses réelles consacrées à la coordination de la phase IV du projet TMX (toutes catégories confondues)

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Document infographique illustrant, sous forme de diagramme à barres, la comparaison du total des dépenses prévues et des dépenses réelles consacrées à la coordination de la phase IV du projet TMX (toutes catégories confondues).

Comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles de RNCan par exercice


Exercice

Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars)

Dépenses prévues

Dépenses réelles

2019-2020

 4 971 300 $

 3 665 600 $

2020-2021

 6 326 900 $

 4 678 600 $

2021-2022

 6 226 900 $

 3 795 200 $

Comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles du MPO par exercice


Exercice

Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars)

Dépenses prévues

Dépenses réelles

2019-2020

 1 208 300 $

 738 900 $

2020-2021

 2 044 500 $

 1 175 900 $

2021-2022

 1 484 800 $

 1 030 000 $

Remarques : Le MPO a établi un codage financier pour chaque volet de financement du projet TMX. Il se peut que ces données contiennent des erreurs de codage; les données ici présentées témoignent de l’effort que le MPO a entrepris afin d’isoler, autant que faire se peut, le financement de la coordination du financement de l’examen réglementaire.

Comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles de la GCC par exercice


Exercice

Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars)

Dépenses prévues

Dépenses réelles

2019-2020

 927 400 $

 314 500 $

2020-2021

 1 228 500 $

 1 127 700 $

2021-2022

 1 228 500 $

 911 900 $

Comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles de TC par exercice


Exercice

Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars)

Dépenses prévues

Dépenses réelles

2019-2020

 681 900 $

 1 029 500 $

2020-2021

 647 100 $

 561 800 $

2021-2022

 445 900 $

 599 500 $

Comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles d’ECCC par exercice


Exercice

Dépenses prévues et dépenses réelles (en dollars)

Dépenses prévues

Dépenses réelles

2019-2020

 276 400 $

 268 600 $

2020-2021

 596 900 $

 615 200 $

2021-2022

 485 600 $

 468 000 $

Remarques :

* Le MPO a établi un codage financier pour chaque volet de financement du projet TMX. Il se peut que ces données contiennent des erreurs de codage; les données ici présentées témoignent de l’effort que le MPO a entrepris afin d’isoler, autant que faire se peut, le financement de la coordination du financement de l’examen réglementaire.

Source : données financières fournies par les employés du programme. Il convient de noter que ces données ne comprennent pas les fonds alloués aux mesures d’accommodement ou à la mise en œuvre des recommandations de la REC.

Ce que nous avons constaté : Efficacité de l’équipe de la politique stratégique et de la coordination

Résumé des principales constatations :

Nous avons globalement constaté que l’équipe PSC-RNCan avait mis au point des outils et des processus efficaces en appui à la coordination fédérale. Cependant, les processus employés pour créer et mettre à jour ces produits n’étaient pas aussi efficaces. Les responsables de la mobilisation et les coordinateurs ministériels ont estimé que les processus étaient souvent précipités, incohérents ou répétitifs en ce qui concerne la reddition de comptes, et qu’ils sous-estimaient le temps nécessaire à l’obtention des contributions et approbations. Les répondants ont laissé entendre qu’une plus grande prévisibilité ou une notification préalable des demandes et des normes de service attendues permettrait d’améliorer le processus, tout comme le fait de mettre plus efficacement à profit les outils et processus des initiatives fédérales connexes.

Bien que la coordination assurée par l’équipe PSC-RNCan ait permis de gagner en efficacité dans certains domaines, il reste encore des améliorations à apporter pour que les mécanismes existants puissent faciliter la circulation de l’information. S’agissant des activités propres à l’équipe PSC-RNCan, nos observations sont les suivantes :

  • Présentation des progrès accomplis aux instances de gouvernance. Dans l’ensemble, le processus de présentation des progrès accomplis aux instances de gouvernance est efficace, et les principales instances de gouvernance (CSSMA et CSSM) bénéficient d’un appui solide. Les répondants fédéraux clés ont toutefois estimé que le CCDG gagnerait à être plus efficace. Une des causes possibles de son efficacité limitée est la faible participation des ministères partenaires.
  • Surveillance et orientation stratégiques. Les répondants fédéraux relevant des niveaux décisionnels jugeaient les fonctions de surveillance et d’orientation stratégiques efficaces, tandis que la plupart (67 %) des répondants relevant des niveaux opérationnels les jugeaient inefficaces. La plupart des répondants ont indiqué que l’efficacité des outils et processus connexes gagnerait à être améliorée. Néanmoins, bien qu’il n’ait pas toujours été possible de s’entendre sur les décisions à prendre, l’équipe PSC-RNCan est jugée ouverte et transparente dans les efforts qu’elle déploie afin de résoudre les problèmes transversaux tout en composant avec des points de vue divergents.
  • Élaboration de messages uniformes. Les répondants ont globalement estimé que l’équipe PSC-RNCan était efficace dans sa capacité à influer sur l’élaboration de messages uniformes, même si certains produits d’information essentiels (y compris ceux fournis par le BPP4-RNCan) ont été considérablement retardés. Les répondants ont également estimé qu’il n’existait pas de distinction claire entre les activités et les responsabilités liées à la « communication » et celles liées à la « mobilisation ».
  • Coordination réglementaire. L’équipe PSC-RNCan était généralement jugée efficace dans l’exercice de la fonction liée aux permis et aux autorisations réglementaires qui lui avait été confiée à l’origine. Les répondants de TMC ont fait remarquer qu’ils n’étaient pas totalement satisfaits des délais de délivrance des autorisations réglementaires, tout en reconnaissant que RNCan avait contribué à faciliter et accélérer ce processus (en collaboration avec les décideurs clés du MPO et d’ECCC).

Recommandation 2 : Pour gagner en utilité, la SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait travailler avec les ministères partenaires afin de peaufiner et renforcer l’approche adoptée par le gouvernement fédéral relativement aux communications externes sur la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX. Cela suppose notamment de délimiter plus clairement les rôles et les responsabilités et d’apporter des améliorations aux processus afin de rendre les communications plus rapides et plus ciblées, en particulier auprès des groupes autochtones.

L’évaluation a permis d’examiner la mesure dans laquelle l’équipe PSC-RNCan et les mécanismes que celle-ci a mis en place se sont révélés efficaces pour faciliter la mise en œuvre et la réalisation efficientes et coordonnées des activités post-décisionnelles, y compris une surveillance et une reddition de comptes intégrées à l’échelle pangouvernementale.

L’équipe PSC-RNCan a mis au point des outils et processus efficaces en appui à la coordination fédérale et à la mobilisation autochtone.

En raison de leur importance pour la recherche et le maintien de gains d’efficacité dans la collaboration pangouvernementale en vue de la réalisation des initiatives liées au projet TMX, RNCan a assigné à l’équipe PSC-RNCan l’objectif d’établir au moins quatre outils redditionnels et mécanismes de coordination avant mars 2020. Il est ressorti de l’évaluation que cette cible de rendement avait été dépassée, l’équipe PSC-RNCan ayant élaboré et mis en œuvre plus de dix outils et processus en appui à la coordination fédérale. Ces outils, qui étaient tous en place en mars 2020, comprenaient notamment un groupe de travail pangouvernemental, des mises à jour hebdomadaires, des documents de présentation des initiatives ainsi que des plans de travail et des tableaux de bord des mesures d’accommodement. Chaque outil et processus poursuit son propre objectif.

RNCan a également fixé l’objectif initial que les cinq ministères responsables (y compris lui-même) contribuent régulièrement à chaque outil ou processus (et ce, au moins de manière trimestrielle). Le ministère a par la suite reconnu que les mises à jour trimestrielles n’étaient pas possibles pour tous les produits, et proposé que la contribution se fasse au moins de manière annuelle. Ces mises à jour supposent l’utilisation de renseignements éphémères. Bien que les registres de contributions n’étaient, pour la plupart des outils et processus, pas disponibles dans le dépôt de RNCan, les employés du programme et les répondants fédéraux clés ont indiqué que les partenaires s’étaient activement employés à fournir les mises à jour concernant leur ministère. Par conséquent, bien qu’ils ne soient pas concluants, les éléments de preuve disponibles donnent à penser que la cible de rendement a été atteinte.

Les répondants fédéraux clés de la plupart des ministères ont généralement estimé que ces outils et processus constituaient une approche systématique, uniforme et comparable pour obtenir des renseignements de base (p. ex., état d’avancement de la mise en œuvre et du financement). Toutefois, ces points de vue différaient quelque peu entre les répondants selon qu’ils relevaient des niveaux décisionnels ou opérationnels. Les résultats du sondage mené auprès des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels sont présentés à la Figure 7. Les répondants au sondage s’accordaient généralement à dire que la plupart des outils ou processus de l’équipe PSC-RNCan étaient efficaces pour faciliter la coordination entre les différents ministères et organismes. La plupart des répondants (≥50 %) jugeaient plutôt efficaces ou très efficaces tous les outils ou processus visant à fournir des mises à jour internes et à examiner les questions transversales (p. ex., tableaux de bord des mesures d’accommodement et outil de suivi du financement). Le seul outil ou processus jugé inefficace était le site Web du projet TMX. De manière générale, la rétroaction des coordinateurs ministériels était plus positive que celle des responsables de la mobilisation. Les répondants de TC se sont également montrés plus positifs que ceux des autres ministères partenaires.

Figure 7 : Points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant l’efficacité des outils et processus de l’équipe PSC-RNCan

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Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de diagramme à barres, les points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant l’efficacité des outils et processus de l’équipe PSC-RNCan. Le degré d’efficacité est exprimé selon trois catégories : « inefficace », « neutre » et « efficace ».

Pourcentage de répondants au sondage s’exprimant quant au degré d’efficacité des outils et processus


Outils et processus

Répondants au sondage s’exprimant quant au degré d’efficacité (%)

Inefficace

Neutre

Efficace

CCDG du projet TMX

18%

18%

64%

Site Web du projet TMX

56%

22%

32%

Mises à jour hebdomadaires

10%

30%

60%

Documents de présentation

36%

27%

36%

Tableaux de bord et plans de travail relatifs aux mesures d’accommodement

30%

20%

50%

Outil de suivi du financement

11%

11%

67%

Source : sondage mené dans le cadre de l’évaluation

En revanche, les répondants fédéraux clés relevant des niveaux décisionnels ont estimé que le CCDG gagnerait à être plus efficace. Bien que ce comité était considéré comme une instance essentielle de discussion et de résolution des questions importantes, certains répondants ont indiqué que son efficacité était limitée par le faible niveau de contribution des ministères partenaires. Ces répondants ont également laissé entendre que le manque de discussions au niveau opérationnel et la diffusion tardive des ressources avaient rendu difficile la mise en place d’une mobilisation constructive. RNCan a commencé à s’attaquer à ce problème au travers de réunions informelles avec ses homologues des ministères partenaires dans le but de déterminer les domaines où il est nécessaire d’apporter un meilleur appui et d’adopter une orientation plus claire.

En ce qui concerne les autres outils et processus, les répondants relevant des niveaux décisionnels et opérationnels attribuaient leurs perceptions négatives moins à la qualité des produits qu’à l’efficacité des processus employés pour les créer. Les responsables de la mobilisation et les coordinateurs ministériels ont indiqué que les processus étaient souvent jugés précipités et incohérents en ce qui concerne la reddition de comptes, et qu’ils sous-estimaient le temps nécessaire à l’obtention des réponses. Les constatations issues du sondage et des entrevues ont mis en évidence des difficultés à obtenir les contributions et les approbations, des limites informatiques entravant la diffusion des outils ou processus entre les ministères, et des doubles emplois imputables à l’ajout de groupes de travail et de comités. Les répondants ont laissé entendre qu’une plus grande prévisibilité ou une notification préalable des demandes et des normes de service attendues permettrait d’améliorer le processus. Les répondants fédéraux clés de quelques ministères ont également avancé que le fait de mettre plus efficacement à profit les outils et processus issus des initiatives actuelles ou antérieures (p. ex., Plan de protection des océans) aurait permis de gagner en efficacité.

Dans l’ensemble, les répondants fédéraux jugeaient l’équipe PSC-RNCan efficace dans l’atteinte de l’objectif qui lui était assigné.

Les approbations de financement relatives à la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX indiquent que l’équipe PSC-RNCan avait prévu de réaliser un sondage annuel auprès des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels afin d’éclairer ses indicateurs de rendement liés à l’efficacité de la coordination. Cependant, au début de cette évaluation (mai 2021), l’équipe PSC-RNCan a fait savoir que ce sondage n’avait pas encore été réalisé. L’équipe d’évaluation a dès lors travaillé avec les représentants du programme sur la conception du sondage de l’évaluation afin de veiller à ce qu’il réponde également à ces besoins informationnels.

Les résultats du sondage de l’évaluation font apparaître que la plupart des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels jugeaient l’équipe PSC-RNCan efficace dans l’atteinte de l’objectif qui lui était assigné (Figure 8).Footnote 6 Les responsables de la mobilisation se sont montrés moins positifs que les coordinateurs ministériels; ceux du MPO et d’ECCC ont fourni une rétroaction plus négative que ceux des autres ministères partenaires.

Figure 8 : Points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant la mesure dans laquelle l’équipe PSC-RNCan s’est efficacement acquittée de son mandat

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Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de diagramme en anneau, les points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant la mesure dans laquelle l’équipe PSC-RNCan s’est efficacement acquittée de son mandat.

Pourcentage de répondants au sondage s’exprimant quant au degré d’efficacité


Degré d’efficacité

Répondants au sondage (%)

Efficace

50%

Neutre

25%

Inefficace

25%

Source : sondage mené dans le cadre de l’évaluation

Les constatations de l’évaluation liées à l’efficacité de l’équipe PSC-RNCan peuvent être réparties selon chacun de ses principaux domaines d’activité :

  • Présentation des progrès accomplis aux instances de gouvernance. Les répondants de tous les niveaux ont estimé que cette activité était la plus efficace. Les répondants fédéraux clés ont estimé que les principales instances de gouvernance (soit le CSSMA et le CSSM) bénéficiaient d’un appui solide et garantissaient une bonne circulation de l’information. Les rapports d’étape, les produits et les mises à jour sur les questions transmis aux instances de gouvernance étaient jugés adéquatement organisés et uniformes. Les répondants fédéraux clés relevant des niveaux décisionnels les plus élevés (SM et SMA) ont estimé que RNCan répondait de manière proactive à leurs besoins informationnels.
  • Surveillance et orientation stratégiques. Les répondants fédéraux relevant des niveaux décisionnels jugeaient les fonctions de surveillance et d’orientation stratégiques efficaces, tandis que la plupart (67 %) des répondants relevant des niveaux opérationnels les jugeaient inefficaces. La plupart des répondants ont indiqué que l’efficacité des outils et processus connexes gagnerait à être améliorée. En revanche, les répondants fédéraux clés se sont accordés à dire que l’équipe PSC-RNCan avait établi de solides canaux de communication avec les ministères partenaires, et qu’elle s’employait réellement à favoriser la cohérence à l’égard des questions transversales, tout en composant avec des points de vue divergents. Bien qu’il n’ait pas toujours été possible de s’entendre sur les décisions à prendre (se reporter à l’Encadré 3), les répondants ont mis en exergue l’importance d’avoir des discussions ouvertes et de promouvoir la transparence dans le cadre du processus décisionnel.

Encadré 3 : Exemple de difficultés liées à la résolution de problèmes stratégiques transversaux

L’équipe PSC-RNCan a piloté l’élaboration d’une approche pangouvernementale visant à mobiliser une collectivité autochtone inscrite sur la liste des consultations de la Couronne sur le projet TMX, mais que le Canada ne considère pas comme titulaire de droits reconnus en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle. RNCan et l’ensemble des ministères partenaires ont discuté de l’approche stratégique à définir, mais la recherche d’un consensus a été compliquée par le fait que les ministères avaient des points de vue différents sur la question. L’élaboration de l’approche supposait d’entamer une vaste collaboration à tous les échelons (du niveau opérationnel aux SM) entre les ministères concernés et de mettre à profit les structures de gouvernance existantes.

L’équipe PSC-RNCan a piloté l’élaboration de l’exposé de position final. Il a fallu près d’un an pour terminer l’approche, qui a nécessité de nombreux cycles de rétroaction sur un éventail de questions délicates. Une fois l’approche validée par le SM de RNCan, le BPP4-RNCan a communiqué la décision à la collectivité concernée et piloté l’élaboration de messages communs que les ministères devaient transmettre à l’ensemble des groupes autochtones.

Les répondants fédéraux clés des AM ont indiqué que cette question transversale particulière avait eu une incidence négative durable sur les relations interministérielles. Néanmoins, la plupart des répondants fédéraux clés se sont accordés à dire que cela n’était pas forcément représentatif du degré de désaccord ou d’effort nécessaire à l’obtention d’une position finale qui s’est illustré lors de la mise en œuvre.

  • Élaboration de messages uniformes. Comme le montre l’Encadré 3, il existe des éléments démontrant que RNCan a travaillé de concert avec les AM pour élaborer des messages uniformes dans les secteurs stratégiques où les points de vue des ministères divergeaient. Nombre de répondants fédéraux ont indiqué que l’adoption d’une position homogène à l’égard des questions transversales n’aurait pas été possible sans le rôle de coordination et de supervision joué par RNCan. L’examen des documents et les entrevues ont également montré que l’équipe PSC-RNCan avait collaboré avec le BPP4-RNCan pour définir des points de discussion communs concernant la disponibilité du programme et la sensibilisation à celui-ci dans le cadre de la mobilisation autochtone. Bien que les répondants fédéraux jugeaient RNCan efficace dans sa capacité à influer sur l’élaboration de messages uniformes, 50 % des répondants au sondage jugeaient cette activité inefficace. Les répondants de tous les ministères ont recensé les points nécessitant des améliorations :
    • Les répondants ont estimé qu’il n’existait pas de distinction claire entre les activités et les responsabilités liées à la « communication » et celles liées à la « mobilisation ». Les communications doivent faire partie de la mobilisation, et la coordination connexe doit s’appuyer sur la présence (ou l’absence) d’un plan de mobilisation solide.
    • Les principaux produits de communication externe (p. ex., le portail dédié aux autochtones du projet TMX [Accessible uniquement en anglais], le site Web du projet TMX) ont été considérablement retardés; ces produits étaient jugés les moins efficaces pour atteindre les résultats escomptés. Une constatation similaire s’applique aux produits de communication fournis par le BPP4-RNCan. Les répondants fédéraux ont mis en évidence les nombreux facteurs ayant entravé la livraison en temps voulu des produits de communication destinés au public, y compris l’absence de budget ou de savoir-faire dédié aux communications au sein de l’équipe RNCan-TMX et l’obligation d’obtenir les contributions et les approbations horizontales des AM. Les éléments de preuve recueillis laissent penser que certaines erreurs de communication de RNCan ont été source de désaccord et de malentendu. Ces erreurs auraient donné lieu à une charge de travail supplémentaire pour les AM, et contribué à accroître le travail d’examen des ministères partenaires. Bien que les représentants de l’équipe RNCan-TMX aient indiqué avoir mis à profit les enseignements connexes dans une optique d’amélioration continue, cela a malgré tout entravé la rapidité des communications publiques.
    • Certains répondants fédéraux clés ont également relevé des lacunes dans l’échange d’information entre le Comité consultatif et de surveillance autochtone (CCSA) pour le projet TMXFootnote 7 et les structures de coordination du projet TMX.
  • Coordination réglementaire. Le rôle de la fonction de l’équipe PSC-RNCan responsable des permis et des autorisations réglementaires est précisé à l’Encadré 4. Bien que RNCan ne lui ait assigné aucune cible de rendement particulière, il est ressorti de l’évaluation que son rôle et sa fonction étaient clairement définis et qu’ils étaient généralement jugés efficaces. Les répondants de TMC ont fait remarquer qu’ils n’étaient pas totalement satisfaits des délais de délivrance des autorisations réglementaires, tout en reconnaissant que RNCan avait contribué à faciliter et accélérer ce processus (en collaboration avec les décideurs clés du MPO et d’ECCC). Bien que les ministères partenaires s’efforcent de délivrer les permis et les autorisations dans les délais prévus par la loi et en accord avec le calendrier de construction de TMC, les promoteurs et les organismes de réglementation sont d’abord tenus de s’assurer que toutes les exigences liées aux décisions réglementaires sont respectées. Il existe des éléments démontrant que des réunions entre les intervenants externes et les ministères partenaires ont fréquemment eu lieu afin de mieux comprendre les problèmes opérationnels, l’avancement de la construction et les priorités de TMC. TMC et les répondants fédéraux clés jugeaient l’équipe PSC-RNCan efficace dans sa capacité à diriger le processus et à résoudre les problèmes en rassemblant les ministères partenaires et les intervenants externes (y compris les organismes de réglementation provinciaux) et en sensibilisant les parties clés aux délais. 

Encadré 4 : Fonction de l’équipe PSC-RNCan dédiée aux permis et aux autorisations réglementaires

L’équipe PSC-RNCan était chargée de gérer les obstacles à la construction et l’exploitation du projet, d’en rendre compte et d’y remédier. Cela supposait notamment ce qui suit :

  1. Surveiller et coordonner les permis et autorisations réglementaires nécessaires à la réalisation du projet, y compris les permis fédéraux et provinciaux, ainsi que les processus réglementaires de la REC.
  2. Faciliter la coordination entre les ministères fédéraux afin de résoudre les problèmes liés aux permis fédéraux.
  3. Faire progresser les relations avec les provinces de la Colombie-Britannique et de l’Alberta par rapport au projet TMX, et surveiller les progrès accomplis en vue de l’obtention des permis provinciaux.
  4. Suivre les progrès accomplis dans l’obtention des autorisations réglementaires, la réalisation des activités liées aux permis et le respect des conditions imposées.

Même si le rôle de RNCan consistait à faciliter le processus lié aux permis et aux autorisations réglementaires, la décision d’approbation finale revenait à l’organisme de réglementation (ministères et organismes fédéraux et provinciaux responsables). 

Bien que la coordination horizontale ait permis de gagner en efficacité dans certains domaines, il reste encore des améliorations à apporter pour que les mécanismes existants puissent faciliter la circulation de l’information.

Les approbations de financement relatives à la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX indiquent que l’équipe PSC-RNCan avait notamment comme tâche essentielle de rechercher des gains d’efficacité pour la réalisation des initiatives liées au projet. Les résultats indiquent que la moitié des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels sondés jugeaient l’équipe PSC-RNCan inefficace dans la recherche de gains d’efficacité pour la réalisation des activités post-décisionnelles; ils n’étaient que 20 % à la juger efficace. Les responsables de la mobilisation se sont à nouveau montrés un peu plus négatifs que les coordinateurs ministériels. La réponse n’a pas beaucoup varié d’un ministère à l’autre. Ces points de vue se situent vraisemblablement dans le sillage des problèmes cités plus haut quant aux capacités gouvernementales nécessaires pour faire face aux pressions liées à la charge de travail.

Les répondants fédéraux se sont montrés un peu plus positifs, faisant remarquer que la coordination horizontale permettait de cerner les domaines de collaboration, de faciliter le travail et de décloisonner les ministères. Les répondants fédéraux clés de quelques ministères ont néanmoins mis en avant les domaines nécessitant des améliorations. Bien que les communications internes de l’équipe PSC-RNCan aient été efficaces, il reste à savoir si les canaux de rétroaction entre les AM et RNCan le sont également. Les points de vue divergent quant à la capacité des groupes de travail du CCDG et des comités à relayer efficacement les produits auprès des décideurs clés (des directeurs aux DG aux fins d’approbation). Certains ont fait remarquer qu’il fallait investir beaucoup de temps et de ressources dans la préparation des réunions connexes, mais que les discussions qui s’y tenaient avançaient, malgré tout, à un rythme assez lent (p. ex., temps considérable passé à débattre de l’approche en matière de renouvellement). Les répondants clés ont également fait état, dans certains cas, d’une rupture dans les canaux de communication entre les niveaux opérationnels et décisionnels (les décisions ne sont pas transmises aux échelons supérieurs ou inférieurs) et entre l’AC et les régions. Il est jugé nécessaire de mettre en place un meilleur mécanisme pour assurer la continuité du processus. À l’heure actuelle, tout doit être négocié, ce qui peut ralentir le processus décisionnel en cas de manque de supervision ou d’attention de la part des DG.  

Ce que nous avons constaté : Efficacité du Bureau des partenariats de la phase IV

Résumé des principales constatations :

Efficacité de la coordination

Les répondants fédéraux clés estimaient dans leur ensemble que le BPP4-RNCan constituait une approche innovante pour encourager la mobilisation à l’égard des grands projets. Toutefois il peut exister un décalage entre les attentes ministérielles à ce sujet, à savoir la nécessité d’avancer rapidement et de travailler différemment, et la réalité opérationnelle. Quoi qu’il en soit, les répondants fédéraux se sont largement accordés sur le fait que le BPP4-RNCan avait été efficace dans l’exercice de son rôle de coordination. Il joue un rôle utile et novateur en aidant les ministères partenaires à faire face à la complexité et en s’attaquant à des questions délicates touchant un petit nombre de groupes autochtones, et s’exprime d’une seule voix au nom du GC en ce qui concerne les problèmes pangouvernementaux.

Le BPP4-RNCan a mis en place différents outils et mécanismes de suivi, selon les besoins, pour faciliter la coordination pangouvernementale. Bien que ces outils soient efficaces, l’évaluation a déterminé que certains systèmes de suivi présentaient des limites entravant la mesure efficace du rendement. Ces systèmes n’étaient pas suffisamment solides pour évaluer précisément l’ampleur de cette mobilisation.

Efficacité de la mobilisation

La stratégie de mobilisation élaborée par le BPP4-RNCan a été achevée à un stade relativement tardif de la mise en œuvre de la phase IV. Bien que le BPP4-RNCan ait commencé à cibler activement les groupes bien avant que la stratégie de mobilisation ne soit achevée, les principaux produits de communication (p. ex., bulletin d’information du BPP4 et le portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX) ont été soit retardés, soit insuffisamment utilisés.

Il ressort des éléments recueillis que le BPP4-RNCan interagit régulièrement avec de nombreux groupes autochtones et qu’il a atteint les cibles de rendement qui lui avaient été fixées relativement aux activités initiales de communication et de mobilisation. Néanmoins, même s’ils constituent des outils valables pour mesurer la prestation des services, ces indicateurs ne donnent aucune information sur l’importance de la mobilisation. Bien qu’ils représentent un échantillon limité de groupes autochtones, les répondants autochtones ont généralement évalué l’efficacité de la mobilisation du BPP4 comme allant de « faible » à « moyenne », et exprimé divers points de vue quant à l’importance de sa mobilisation. L’évaluation a mis en évidence quelques tentatives fructueuses d’orientation, de rationalisation et d’adaptation du processus de mobilisation de la Couronne dans le but de tenir compte des préoccupations et intérêts des groupes autochtones, ainsi que des répercussions du projet sur ces derniers. Toutefois, la majorité des répondants fédéraux et autochtones se sont accordés à dire que l’approche fédérale de mobilisation à l’égard du projet TMX n’avait pas permis de dissiper la lassitude des publics ciblés. Par rapport aux autres initiatives du GC, le BPP4-RNCan ne s’est pas imposé comme un modèle de coordination dans le domaine de la mobilisation. Même si elle était mise en œuvre avec succès dans le cadre du projet TMX, la capacité du BPP4-RNCan à réduire la lassitude à l’égard de la mobilisation serait malgré tout limitée par l’absence de coordination avec les autres initiatives fédérales (autres que celles relevant du projet TMX).

Recommandation 3 : La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait revoir son approche de mobilisation des groupes autochtones de manière à instaurer un climat de confiance et à cultiver des relations constructives avec ces derniers (p. ex., appels de contrôle fréquents de la part des agents de mobilisation). Cette approche devrait être davantage proactive et comporter des mesures visant à atténuer les effets négatifs du roulement du personnel sur l’entretien des relations.

Recommandation 4 : La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait, dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, mettre au point des indicateurs de rendement plus pertinents aux yeux des groupes autochtones.

L’évaluation a permis d’examiner la mesure dans laquelle le BPP4-RNCan et les mécanismes que celui-ci a mis en place se sont révélés efficaces pour faciliter la mise en œuvre et la réalisation efficientes et coordonnées des activités post-décisionnelles de mobilisation autochtone. L’évaluation a également permis d’examiner la mesure dans laquelle le Bureau des partenariats de la phase IV avait facilité la participation des peuples autochtones aux activités post-décisionnelles dans le cadre du projet.

Dans l’ensemble, les répondants fédéraux se sont accordés à dire que le BPP4-RNCan avait été efficace dans l’exercice de son rôle de coordination (mais pas en tant que « guichet unique »).

Les approbations de financement relatives à la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX indiquaient que le BPP4-RNCan avait cinq objectifs principaux à atteindre :

  1. Entretenir des relations efficaces avec les groupes autochtones admissibles (au moyen d’une approche à guichet unique) et les renforcer en orientant et rationalisant les efforts de communication déployés par la Couronne afin de prévenir la lassitude au sein des groupes autochtones;
  2. Coordonner le plan de mobilisation pangouvernemental avec les groupes chargés des mesures d’accommodement, des permis et des autorisations réglementaires;
  3. Mettre en œuvre un processus de consultation en appui à une approche fondée sur les distinctions, et ce, en adaptant la consultation en fonction des préoccupations et des intérêts des différents groupes autochtones, et des répercussions du projet sur ces derniers;
  4. Organiser un dialogue constant avec les groupes autochtones en ce qui concerne la mise en œuvre des mesures d’accommodement, des réponses aux recommandations de la REC et des processus continus liés aux permis et autorisations réglementaires; et
  5. Cerner les engagements souscrits lors des phases III et IV et en assurer le suivi. 

La mise en application efficace de ces objectifs était indispensable pour veiller à ce que le GC respecte son engagement à répondre aux préoccupations des groupes autochtones concernant la mise en œuvre du projet. Le respect de cet engagement visait également à appuyer la réconciliation entre le GC et les peuples autochtones. Les répondants fédéraux clés estimaient dans leur ensemble que le BPP4-RNCan constituait une approche innovante pour encourager la mobilisation à l’égard des grands projets. Habituellement, le GC ne poursuit pas la mobilisation sur l’ensemble du cycle de vie du projet (la mobilisation prend fin après l’adoption de la décision, une fois les consultations terminées). Le BPP4-RNCan contribue, du moins sur le plan conceptuel, à veiller à ce que le GC continue de rendre des comptes aux groupes autochtones et de discuter avec ces derniers. Quelques ministères ont indiqué qu’un projet comme celui-ci nécessitait de faire preuve d’innovation et de créativité. Cependant, ils ont également estimé qu’il existait un (grand) décalage entre les attentes ministérielles à ce sujet, à savoir la nécessité d’avancer rapidement et de travailler différemment, et la réalité opérationnelle.

Quoi qu’il en soit, les répondants fédéraux se sont largement accordés sur le fait que le BPP4-RNCan avait été efficace dans l’exercice de son rôle de coordination. La moitié des répondants au sondage (50 %) ont indiqué que le BPP4-RNCan avait été efficace dans la coordination de la réponse du GC aux préoccupations et aux priorités en suspens des groupes autochtones en ce qui concerne le projet; seuls 14 % des répondants jugeaient le BPP4-RNCan plutôt inefficace. Les répondants fédéraux ont estimé que RNCan avait joué un rôle efficace de « concierge » en aidant les ministères partenaires à faire face à la complexité et en s’attaquant à des questions délicates touchant un petit nombre de groupes autochtones. Les AM adressaient les questions connues ou naissantes à la messagerie du projet TMX, et le BPP4-RNCan contribuait à ouvrir la voie aux discussions difficiles. Certains éléments donnaient à penser que ce service était apprécié, en particulier par ceux disposant d’une expertise interne moindre en matière de mobilisation autochtone. Toutefois, le personnel de RNCan et les AM ont reconnu que, puisque les ministères demeuraient responsables de leurs propres programmes, ils devaient également résoudre leurs propres problèmes. Quoiqu’il en soit, les répondants ont indiqué que, bien qu’il y ait certaines difficultés à surmonter, le BPP4-RNCan jouait un rôle particulièrement utile et précieux en se faisant la seule voix du GC par rapport aux problèmes pangouvernementaux et en faisant valoir un point de vue neutre pour aider les ministères fédéraux à s’entendre sur la démarche à suivre.

Le BPP4 appuie efficacement la coordination des messages dans le cadre d’efforts de mobilisation individuels en fournissant des renseignements sur les autres programmes et les points de discussion communs. Le BPP4-RNCan fait également part des renseignements recueillis à partir de ses propres actions de mobilisation et de ceux des autres ministères pour fournir des mises à jour sur les questions naissantes et la situation actuelle des groupes autochtones (p. ex., fermetures pour cause de COVID-19 ou de feux de végétation, personnes-ressources clés). Cependant, pour que cela soit fait de manière efficace, le BPP4-RNCan doit être au courant des points discutés (être impliqué dans les efforts de mobilisation individuels ou informé des questions clés par le ministère responsable) et savoir où et quand les AM vont déployer ces efforts. Ce n’est pas toujours le cas.

Le BPP4-RNCan assure en permanence le suivi des progrès accomplis dans la mobilisation des groupes autochtones, tout en étant soumis à certaines limites.

Il est ressorti de l’examen que le BPP4-RNCan avait mis en place différents outils et mécanismes de suivi, selon les besoins, pour faciliter la coordination pangouvernementale (Annexe 3). Ces outils de suivi revêtent deux grandes fonctions : ils visent à (1) documenter et suivre les progrès accomplis dans la mobilisation des groupes autochtones, y compris en mesurant le rendement; et à (2) appuyer la coordination de la mobilisation autochtone entre les ministères fédéraux chargés de piloter les mesures d’accommodement.

La majorité des répondants au sondage ont indiqué que les outils et processus spécifiquement mis au point par le BPP4-RNCan pour coordonner la mobilisation étaient efficaces (Figure 9). Les hauts fonctionnaires fédéraux ont également souligné l’efficacité de ces outils. Par exemple, la mise en place d’une coordination élargie entre les acteurs fédéraux par l’entremise du groupe de travail sur la mobilisation du BPP4-RNCan a permis d’établir des liens entre le projet TMX et le projet de terminal 2 à Roberts Bank. Bien que son utilisation ait quelque peu diminué au cours des derniers mois à mesure que les AM déployaient des efforts de mobilisation plus directs, le calendrier interministériel de mobilisation élaboré par le BPP4-RNCan a également joué un rôle essentiel en l’aidant à coordonner les réunions et à gagner en efficacité. Les responsables de la mobilisation ont indiqué qu’ils étaient tenus au courant des activités menées par les autres ministères et que le BPP4-RNCan était efficace dans sa capacité à éviter les réunions concurrentes avec les groupes autochtones, ou à en réduire le nombre.

Figure 9 : Points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant l’efficacité des outils et processus du BPP4-RNCan

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Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de diagramme à barres, les points de vue des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels concernant l’efficacité des outils et processus du BPP4-RNCan. Le degré d’efficacité est exprimé selon trois catégories : « inefficace », « neutre » et « efficace ».

Pourcentage de répondants au sondage s’exprimant quant au degré d’efficacité des outils et processus

 

Répondants au sondage s’exprimant quant au degré d’efficacité (%)

Outils et processus

Inefficace

Neutre

Efficace

Groupe de travail sur la mobilisation

20%

20%

60%

Outil(s) de suivi de la mobilisation

17%

17%

67%

Calendrier du projet TMX

15%

23%

62%

Source : sondage mené dans le cadre de l’évaluation

Toutefois, les répondants fédéraux ont exprimé des points de vue contrastés à l’égard des systèmes de suivi du BPP4-RNCan. Ceux ayant exprimé une opinion positive ont fait remarquer que le BPP4-RNCan savait quels groupes devraient avoir accès à chaque mesure d’accommodement, et qu’il surveillait de manière appropriée la mesure de leur effort de mobilisation. D’autres répondants se sont montrés dubitatifs quant à l’adéquation du cadre de mesure du rendement que le BPP4-RNCan avait mis en place (se reporter au Tableau 3), faisant remarquer que les indicateurs fondés sur sa capacité à communiquer avec les groupes autochtones pour les informer ou leur rappeler que des mesures de soutien sont à leur disposition constituent des outils valables pour mesurer la prestation des services, mais qui ne donnent pas d’information sur l’efficacité de la communication ou sur l’importance de la mobilisation.

Le processus d’évaluation a également permis de déterminer que certains des systèmes de suivi de la mobilisation et de la coordination du BPP4 présentaient des limites entravant la mesure efficace du rendement. Ces limites concernaient notamment la présence de données obsolètes ou (dans quelques cas) annulées, la répétition des renseignements dans certains des systèmes de suivi et l’absence de concordance avec les AM. Par ailleurs, les activités de communication (p. ex., nombre de courriels envoyés aux groupes, nombre de groupes ayant communiqué avec le GC ou nombre de réunions organisées avec une collectivité particulière) n’ont pas été consignées de manière systématique et l’information a été répartie entre plusieurs dépôts, empêchant ainsi l’équipe d’obtenir une vue d’ensemble de l’ampleur des activités de mobilisation menées par le BPP4-RNCan au cours de la période visée par l’évaluation. Certains de ces problèmes sont imputables au roulement du personnel, et notamment aux difficultés liées au transfert des connaissances relatives à l’utilisation efficace des outils, ainsi qu’aux limites interministérielles sur le plan informatique. Eu égard à ces limites, les observations présentées dans les sections suivantes en ce qui concerne l’atteinte des cibles de mobilisation établies par le BPP4-RNCan reposent essentiellement sur les éléments de preuve recueillis dans les différents rapports sur le rendement du programme (l’évaluation n’a pas été en mesure de dupliquer ces données).

Le BPP4-RNCan a élaboré une stratégie de mobilisation, mais celle-ci a été achevée à un stade relativement tardif de la mise en œuvre de la phase IV.

Le BPP4-RNCan a élaboré une stratégie de mobilisation pour guider les ministères fédéraux tout au long du processus de mobilisation, et pour veiller à ce que la mobilisation soit coordonnée, opportune et pertinente pour les groupes autochtones. Bien que ce document apporte de précieux conseils, il a été mis en œuvre pour la première fois en octobre 2020 (puis révisé en 2021), soit plusieurs mois après le lancement du processus de mobilisation. Certains ministères ont indiqué que la stratégie de mobilisation aurait dû être en place dès le début du processus. Quelques répondants clés ont se sont également posé la question de savoir si ce guide était suffisamment fiable. Par exemple, ils ont fait remarquer que le travail sur les partenariats avec les groupes autochtones était complexe, et ont estimé que le BPP4-RNCan aurait pu en faire davantage pour comprendre le cadre existant des ministères partenaires et travailler dans les limites de celui-ci.

Bien que nombre de répondants aient souligné la nécessité d’une communication proactive, quelques-uns ont estimé que l’approche du BPP4 s’était traduite par une transmission « juste à temps » des communications en matière de mobilisation, et par des difficultés à déterminer les renseignements les plus pertinents à communiquer. Le BPP4-RNCan a commencé à communiquer activement aux groupes les renseignements sur la phase IV, et ce, bien avant que la stratégie de mobilisation ne soit achevée. Néanmoins, les principaux produits de communication ont été soit retardés, soit sous-utilisés. Voici les points de vue exprimés par un ou plusieurs répondants concernant certains outils ou processus :

  • Le bulletin d’information du BPP4, pensé comme un simple outil de diffusion de l’information auprès des groupes autochtones, devait être publié sous la forme d’une mise à jour trimestrielle, mais ne l’avait été que deux fois à l’automne 2021.
  • Le portail dédié aux autochtones du projet TMX (Accessible uniquement en anglais) a été élaboré pour servir de « guichet unique » d’accès aux ressources clés (p. ex., guide de présentation des demandes, fiches d’information, points de discussion pour les groupes autochtones). Le concept de portail dédié n’a pas été intégré à la conception originale du programme, mais a été approuvé par le SM et l’équipe des communications de RNCan en janvier 2021. Il n’a toutefois été lancé qu’en août 2021. Ce lancement est intervenu à un stade trop tardif de la mise en œuvre pour que son public cible puisse en profiter pleinement.
  • En janvier 2021, le BPP4-RNCan a envoyé des lettres aux groupes autochtones qui devaient accéder aux mesures d’accommodement, mais qui n’avaient pas encore été mobilisés dans le cadre des ateliers et des efforts de communication. Ces groupes ont pu être mis en évidence grâce au système de suivi de la mobilisation du BPP4. Les lettres ont été envoyées et complétées par un suivi direct par les personnes compétentes au sein des ministères responsables (au besoin, en fonction de l’admissibilité des collectivités). Ce processus était jugé efficace : l’envoi des lettres a été suivi d’une légère hausse du nombre de groupes autochtones accédant aux mesures d’accommodement.

Le lancement de ces produits a été ralenti par la nécessité d’obtenir l’approbation des ministères partenaires en ce qui concerne les langues. Il aurait été difficile de continuer d’avancer sans mobiliser les AM, car, sans leur contribution, les produits n’auraient peut-être pas contenu les bons renseignements ou auraient pu présenter des lacunes au niveau de leur contenu.

Lors des consultations de la phase III, les peuples autochtones ont indiqué que le GC devait s’exprimer d’une seule et même voix afin de prévenir la lassitude au sein des groupes autochtones. Il était crucial que le GC respecte cet engagement afin de maintenir des relations efficaces avec les groupes autochtones admissibles, et de les renforcer. Bien que tous les répondants clés se soient accordés à dire que le BPP4-RNCan n’avait pas totalement rempli le rôle de « guichet unique » qui lui avait été confié, l’évaluation a mis en évidence des éléments démontrant que quelques tentatives d’orientation et de rationalisation des efforts de mobilisation de la Couronne ont été menées avec succès. Il s’agit notamment de ce qui suit :

  1. Communication générale ou ponctuelle ayant bénéficié à la grande majorité (voire la totalité) des 129 groupes autochtones. Le BPP4-RNCan a contribué à rationaliser les efforts de mobilisation des partenaires autochtones en coordonnant, avec l’aide des AM, une vaste opération de communication (p. ex., lettre de sensibilisation, ateliers de l’automne 2019, le portail dédié aux autochtones). Dans certains cas, le personnel du BPP4-RNCan a également géré un processus de communication ponctuelle avec les groupes autochtones au nom de tous les ministères concernés (p. ex., lettre de mobilisation sur la COVID-19).
  2. Coordination interministérielle dans le cadre de laquelle le personnel du BPP4-RNCan a organisé des réunions interministérielles avec certains groupes autochtones afin de faciliter l’accès de ces derniers aux mesures d’accommodement. Au travers de ces réunions, le BPP4-RNCan s’est employé à coordonner l’action des ministères fédéraux, ce qui s’avérait particulièrement important lorsque des groupes avaient besoin d’accéder simultanément à plusieurs mesures d’accommodement.
  3. Questions transversales soulevées par le BPP4-RNCan lorsqu’il était nécessaire de mener une sensibilisation ou une action collective. Nombre de ces questions concernaient l’admissibilité aux mesures d’accommodement et nécessitaient que le personnel du BPP4-RNCan coordonne la participation de plusieurs ministères. Le BPP4-RNCan a coordonné la communication de la réponse des ministères fédéraux à ces questions délicates.
  4. Communication ciblée du BPP4-RNCan auprès d’un sous-ensemble de groupes autochtones au nom de RNCan et des ministères partenaires (p. ex., envoi de lettres aux groupes qui n’étaient pas encore mobilisés).

En dépit de ces efforts, la majorité des répondants fédéraux se sont accordés à dire que l’approche fédérale de mobilisation à l’égard du projet TMX n’avait pas permis de dissiper la lassitude des groupes autochtones. Certains répondants ont souligné qu’au début, l’effort de mobilisation coordonnée du BPP4-RNCan s’était révélé utile pour informer les groupes autochtones au sujet des mesures d’accommodement. Cet effort était jugé plus efficace (pour le GC comme pour les groupes autochtones) que les réunions ponctuelles. Néanmoins, les ministères continuent de mobiliser bilatéralement les groupes autochtones. Bien qu’aucun répondant fédéral ne jugeait cette mobilisation bilatérale inappropriée, quelques représentants ministériels ont relevé les inconvénients suivants par rapport à l’approche désagrégée :

  • Il arrive que cette approche entre en contradiction avec l’approche pangouvernementale : l’absence de coordination peut contraindre les groupes autochtones à privilégier un ou plusieurs ministères dans le cadre de la mobilisation, et ce, au détriment des mesures d’accommodement gérées par les autres ministères.
  • Les ministères responsables n’informent pas toujours les autres membres de la « famille » fédérale avant d’engager des discussions. Cela tend à compliquer la coordination et à affaiblir la capacité du gouvernement fédéral à réduire la charge de travail ou la lassitude des groupes autochtones à l’égard de la mobilisation.
  • Le BPP4-RNCan n’assiste pas toujours aux réunions organisées par les AM, ce qui limite sa capacité à contribuer à l’élaboration de messages horizontaux.
  • Des messages confus et incohérents ont été formulés concernant l’admissibilité de certains groupes autochtones aux mesures d’accommodement. Cela a posé des difficultés à l’échelle interministérielle ainsi que pour la communication externe du BPP4-RNCan avec les groupes autochtones.

Parallèlement, de nombreux ministères ont indiqué que, même si elle était mise en œuvre avec succès dans le cadre du projet TMX, la capacité du BPP4-RNCan à dissiper la lassitude à l’égard de la mobilisation serait malgré tout limitée par l’absence de coordination avec les autres initiatives fédérales (autres que celles relevant du projet TMX).

Il ressort des éléments de preuve recueillis que le BPP4-RNCan interagit régulièrement avec un grand nombre de groupes autochtones et qu’il a atteint les cibles de rendement fixées relativement à ses activités de mobilisation.

Il était important que le GC entretienne un dialogue constant avec les groupes autochtones afin de garantir une mise en œuvre efficace et coordonnée de la phase IV du projet TMX. RNCan a établi un cadre de rendement visant à démontrer que le GC interagissait de manière permanente avec les groupes autochtones. L’équipe d’évaluation a examiné les documents du programme et les rapports sur le rendement afin d’évaluer la mesure dans laquelle ces cibles ont été atteintes. Un résumé des résultats est présenté au Tableau 3.

En septembre 2019, le BPP4-RNCan a envoyé un courriel de sensibilisation aux 129 groupes autochtones jugés admissibles à participer aux activités post-décisionnelles. La lettre a présenté le rôle joué par le Bureau des partenariats de la phase IV de RNCan dans l’appui aux groupes autochtones, ainsi que celui des ministères fédéraux chargés de piloter les mesures d’accommodement. Les répondants de RNCan estiment avoir fait les « meilleurs efforts possible » pour mobiliser les groupes autochtones dès la fin de la phase III. Ils voulaient s’assurer que ces derniers étaient bien informés. Cependant, les répondants de quelques ministères ont reconnu que cet effort initial de communication aurait pu être mieux coordonné grâce à un portail regroupant l’ensemble de l’information.

Tableau 3 : Progrès accomplis dans l’atteinte des résultats escomptés du BPP4-RNCan

Résultat escompté

Cible Footnote a

Résultat effectif

Le BPP4-RNCan communique activement auprès des groupes pour les informer (1) de son rôle et (2) des occasions de participer aux activités post-décisionnelles.

100 % des groupes autochtones sont approchés par le BPP4-RNCan au moins une fois avant décembre 2019.

Atteint.

Le gouvernement du Canada peut démontrer qu’il interagit de manière continue avec les groupes autochtones et qu’il est conscient de leurs préoccupations ou de leurs intérêts en lien avec le projet.

Le BPP4-RNCan interagit en permanence avec 60 % des groupes autochtones et surveille l’avancement de ces interactions.Footnote b

Réputé atteint. Footnote e

L’effort de mobilisation des groupes autochtones par le GC à l’égard des activités post-décisionnelles est considérable. Footnote c

100 % des groupes autochtones se voient offrir de nombreuses occasions documentées de participer aux activités post-décisionnelles.

Réputé atteint. Footnote e

Le GC met en œuvre les engagements souscrits lors des consultations de la phase III.

100 % des engagements uniques souscrits par la Couronne lors des consultations de la phase III sont mis en œuvre. Footnote d

En cours.

RNCan a également assigné au BPP4-RNCan l’objectif d’offrir à la totalité des groupes autochtones admissibles de nombreuses occasions de participer, entre 2019 et mars 2022, aux activités post-décisionnelles. Aux fins de sa cible de rendement, le BPP4-RNCan a notamment inclus dans la définition de « mobilisation » toute forme de communication unidirectionnelle ou bidirectionnelle avec les groupes autochtones. Effectué à la lumière de cette définition élargie, l’examen des documents du programme donne à penser qu’un nombre considérable de groupes autochtones se sont vu offrir de nombreuses occasions de participation à la suite des activités initiales de communication du BPP4-RNCan (se reporter à la Figure 10). Les documents indiquent qu’en septembre 2021, le BPP4-RNCan interagit de manière permanente avec jusqu’à 122 des 129 groupes autochtones (95 %). Il existe des éléments démontrant clairement qu’au moins sept groupes autochtones ne sont pas régulièrement mobilisés pour des raisons diverses (p. ex., à la demande de la collectivité).

Figure 10 : Exemples d’efforts de mobilisation déployés par le BPP4-RNCan

Graphic

Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de quatre cercles, des exemples d’efforts de mobilisation déployés par le BPP4-RNCan.

Le premier cercle indique « septembre 2019 : première lettre de sensibilisation à l’intention de 129 groupes autochtones ».

Le deuxième cercle indique « octobre à novembre 2019 : 5 ateliers avec 67 groupes intéressés par les enjeux terrestres et 1 atelier avec 12 groupes intéressés par les enjeux maritimes ».

Le troisième cercle indique « avant juillet 2020 : 27 réunions bilatérales avec 16 collectivités ».

Le quatrième cercle indique « mars 2021 : lettre de mobilisation à l’égard de la COVID-19 à l’intention des 129 groupes.

Source : documents du programme

Cet effort de mobilisation s’est traduit par une communication unidirectionnelle du BPP4-RNCan avec les groupes autochtones (p. ex., lettres et invitations) et une communication bidirectionnelle (p. ex., réunions et ateliers) ayant permis aux groupes de participer et d’apporter leur contribution à la mise en œuvre des mesures d’accommodement. Les dizaines de réunions bilatérales organisées avec le personnel du BPP4-RNCan et les autres ministères fédéraux partenaires ont également été l’occasion pour les groupes autochtones d’exprimer leur point de vue, leurs besoins ou leurs préoccupations au sujet des mesures d’accommodement. Néanmoins, le processus d’évaluation n’a pas permis de conclure avec certitude de l’ampleur de la mobilisation des groupes autochtones, ni de déterminer la mesure dans laquelle le BPP4-RNCan a tenu compte des préoccupations ou des besoins de ces groupes à la suite des interactions avec les ministères fédéraux.

Le personnel du BPP4-RNCan surveille également les progrès accomplis dans le respect des engagements uniques (personnalisés) souscrits par la Couronne lors des consultations de la phase III. Il est ressorti des outils de suivi du programme que huit des 22 engagements (36 %) étaient en cours de réalisation en août 2021, tandis que les quatorze autres (64 %) avaient été tenus à la même période. Il a été indiqué que certains groupes autochtones étaient particulièrement proactifs et investis dans le processus de réalisation de ces engagements. Le BPP4-RNCan effectue actuellement le suivi et l’examen des progrès accomplis, et élabore un plan de travail quant à la manière de tenir l’ensemble des engagements. Cependant, dans certains cas, les engagements étaient vagues ou pouvaient être considérés comme étant « en cours »; il sera difficile de savoir à quel moment ces engagements seront réputés « tenus ».

En dépit de ces efforts, les résultats du sondage indiquent que seuls 41,7 % des responsables de la mobilisation ou des initiatives et des coordinateurs ministériels relevant des niveaux opérationnels jugeaient le BPP4-RNCan plutôt efficace (16,7 %) ou très efficace (25 %) dans sa capacité à assurer la mobilisation continue des groupes autochtones à l’égard des mesures d’accommodement liées au projet TMX.Footnote 8 Environ 20 % des responsables de la mobilisation ou des initiatives jugeaient le BPP4-RNCan plutôt inefficace. Les répondants ont, dans l’ensemble, indiqué que les communications ponctuelles (p. ex. effort initial de communication auprès des groupes) étaient efficaces, tandis que les produits visant à fournir des mises à jour permanentes ou périodiques (p. ex., portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX) étaient jugés inefficaces pour faciliter la mobilisation des groupes autochtones. Il ressort des réponses aux questions ouvertes que le BPP4-RNCan est jugé « paralysé » par les processus (p. ex., délais d’approbation) et que des améliorations sont nécessaires quant à la rapidité et à l’uniformité des communications de RNCan à l’intention des groupes autochtones.

Les groupes autochtones semblent incertains du rôle joué par le BPP4-RNCan, et divisés quant à la mesure dans laquelle ils ont été mobilisés.

L’équipe d’évaluation a recueilli les points de vue des groupes autochtones pour évaluer la mesure dans laquelle ils ont été mobilisés par le BPP4-RNCan (se reporter à l’Encadré 5). Pour se prononcer sur l’efficacité du BPP4, les groupes autochtones doivent, en toute logique, déjà avoir conscience de son existence et connaître un minimum son mandat. Dans cette optique, l’évaluation a cherché à évaluer le degré de connaissance des répondants autochtones concernant le BPP4-RNCan et son mandat.

Encadré 5 : Cadre d’évaluation de la mobilisation autochtone

L’efficacité de la mobilisation autochtone est liée (1) au caractère équitable de la mobilisation (p. ex., transparence, représentativité, impartialité) et (2) au caractère efficient de l’exercice de mobilisation dans l’atteinte de l’objectif qui lui était assigné (qu’il soit fondé sur la communication, la consultation ou la participation des peuples autochtones, ou sur une combinaison de ces activités). Pour atteindre cet objectif, le BPP4-RNCan doit choisir des mécanismes de mobilisation appropriés. Les renseignements transmis aux groupes autochtones ou recueillis auprès de ces derniers doivent également être appropriés (p. ex., clairs, pertinents, exacts et représentatifs des points de vue des groupes autochtones).

Source : Kelly Sears Consulting

L’échantillon aléatoire utilisé dans le cadre de l’évaluation regroupait au moins seize des 49 groupes autochtones dont les coordonnées des représentants principaux fournies par le BPP4-RNCan étaient obsolètes. Il est parfois difficile de tenir à jour les coordonnées en raison du roulement du personnel clé au sein des groupes autochtones, mais l’absence de coordonnées actualisées traduit des lacunes dans l’efficacité de l’effort de mobilisation du BPP4.

Pour les personnes ayant participé à l’évaluation :

  • Malgré le rôle moteur du BPP4 dans les activités initiales de communication menées auprès des groupes autochtones concernant la phase IV, aucun répondant autochtone n’a indiqué avoir été renseigné par le BPP4 sur les mesures d’accommodement liées au projet TMX. Certains ont indiqué avoir pu être informés des occasions de participation par d’autres sources de RNCan (p. ex., BPA-Ouest), par le CCSA du projet TMX ou par d’autres sources externes (p. ex., directement par TMC ou les autres initiatives du GC).
  • Les répondants de nombreux groupes (50 % ou plus) ont indiqué avoir connaissance, dans une certaine mesure, des outils de mobilisation du BPP4 (p. ex., réunions, courriels, portail dédié aux autochtones). Néanmoins, seuls quelques-uns (moins de 50 %) étaient certains que cet effort de mobilisation émanait effectivement du BPP4-RNCan (et non d’un ministère partenaire). Quelques-uns ont également indiqué ne pas avoir eu de nouvelles du BPP4-RNCan pendant un long moment, bien qu’ils savaient que le BPP4-RNCan avait interagi avec leur groupe ou leur collectivité.

Même si elles constituent un échantillon limité, les contributions de ces répondants ont également confirmé la constatation de l’évaluation selon laquelle le BPP4-RNCan n’avait pas rempli son mandat de « guichet unique » auprès des groupes autochtones relativement au projet TMX. Indépendamment de leur capacité à se rappeler des interactions avec le BPP4, la majorité des répondants ont exprimé une certaine confusion quant aux parties impliquées dans la phase IV du projet TMX (ministères, organismes et personnes). Nombre d’entre eux ont indiqué ne pas savoir où chercher ou à qui s’adresser en cas de question ou de préoccupation concernant les mesures d’accommodement liées au projet TMX, et ignoraient que le BPP4-RNCan pouvait faciliter la mise en relation avec les instances appropriées. Aucun de ces répondants n’a indiqué avoir communiqué avec le BPP4-RNCan pour être mis en relation avec un ministère fédéral chargé de piloter une mesure d’accommodement en particulier. À la place, les répondants autochtones ont indiqué que, si le besoin se présentait, ils se contenteraient de communiquer directement avec le ministère responsable. Les ministères partenaires ont estimé que la mobilisation « locale » à l’égard de certaines mesures d’accommodement contribuait à nouer des relations positives entre les AM et les groupes autochtones.

Les groupes autochtones ont généralement évalué l’efficacité de la mobilisation du BPP4 comme allant de « faible » à « moyenne ».

Il est globalement ressorti de l’évaluation que les répondants des groupes autochtones qui ne connaissaient pas bien le mandat du BPP4-RNCan avaient évalué négativement son efficacité pour la simple raison qu’ils ignoraient son existence. Autrement, plusieurs répondants ont expliqué avoir une perception négative de cette équipe, car ils estimaient qu’elle fournissait trop de renseignements généraux (et pas suffisamment adaptés aux besoins propres à leur collectivité). Bien que les mécanismes de communication, notamment les courriels et les lettres, étaient jugés efficaces, la fréquence de ces communications et la quantité de renseignements qu’elles contenaient étaient jugées accablantes. Ces répondants ont indiqué qu’ils participaient à plusieurs initiatives de programmation fédérales et provinciales et qu’ils avaient du mal à faire face à l’énorme volume de courriels; de ce fait, ils n’avaient souvent pas les moyens (p. ex., temps et ressources) nécessaires pour examiner les communications non ciblées. De même, alors que les ateliers étaient jugés efficaces, la capacité à nouer des relations grâce à ces événements a été affectée par le roulement fréquent du personnel fédéral et par le grand nombre de participants. Le portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX était considéré comme un mécanisme de communication efficace, mais qui a été introduit trop tardivement.

Il était important que le GC applique une approche fondée sur les distinctions pour mener les consultations avec les peuples autochtones au sujet du projet TMX, et ce, afin de garantir une participation totale et continue de ces derniers aux activités post-décisionnelles. Dans cette optique, il était précisé dans les approbations de financement que le BPP4-RNCan adapterait son processus en fonction des préoccupations et des intérêts des différents groupes autochtones, et des répercussions du projet sur ces derniers (tel que défini dans les consultations de la phase III). L’équipe d’évaluation a examiné les outils, les activités et les processus que le Bureau des partenariats de la phase IV a mis en place en ce sens.

La stratégie de mobilisation de l’équipe RNCan-TMX (2020-2021) a introduit six différents types de groupes en se fondant sur des facteurs influant sur l’accès et la participation aux initiatives liées au projet TMX; elle offre également une orientation sur la mobilisation de chacun de ces groupes à l’égard des mesures d’accommodement. L’évaluation a mis en évidence des éléments démontrant que certaines de ces activités ont été mises en application. Les activités de mobilisation que le BPP4-RNCan a élaborées en collaboration avec les ministères partenaires et (dans une moindre mesure) les groupes autochtones ont été définies de manière à faire face aux répercussions particulières touchant les différents groupes. À cette fin, les 129 groupes autochtones ont été répartis en trois grandes catégories : groupes « terrestres », groupes « maritimes » et groupes « terrestres/maritimes ». Lorsque cela était nécessaire, le BPP4-RNCan a convoqué et dirigé des réunions interministérielles afin de veiller à ce que les groupes concernés par différentes mesures d’accommodement puissent facilement accéder aux différents organismes fédéraux à partir du même endroit. En revanche, il existe des éléments démontrant que le BPP4-RNCan a participé à des réunions bilatérales lorsque les groupes autochtones le souhaitaient. Le BPP4-RNCan a codirigé plusieurs ateliers avec les groupes « terrestres » tout en organisant des réunions bilatérales avec les groupes « maritimes » ayant exprimé le souhait de participer au projet au travers de ces réunions plutôt que des ateliers.

En dépit de ces efforts, 50 % des participants fédéraux au sondage ayant indiqué avoir connaissance des efforts de mobilisation à l’égard du projet TMX n’étaient ni d’accord ni en désaccord avec le fait que l’approche de mobilisation du BPP4 était suffisamment adaptée aux besoins et aux capacités de chaque collectivité autochtone. Seuls 30 % se sont dits plutôt d’accord avec le fait qu’elle était suffisamment adaptée. Les répondants du BPP4-RNCan ont affirmé qu’une approche adaptée n’était pas nécessaire dans tous les cas. Cette affirmation a trouvé un certain écho chez une partie des répondants clés des ministères partenaires, qui ont indiqué que les groupes autochtones de moindre taille avaient davantage tendance à être « dépassés » par les initiatives fédérales, et qu’il était plus difficile de communiquer avec eux ou qu’il fallait leur apporter un plus grand appui. Bien que cela traduise un problème auquel il convient de s’attaquer, il n’apparaît pas clairement que les répondants considèrent que cette responsabilité incombe au BPP4-RNCan. Les ministères partenaires qui interagissaient directement avec les groupes autochtones ont indiqué qu’ils adaptaient déjà leur approche de mobilisation du mieux qu’ils le pouvaient. Se reporter à la section suivante de ce rapport pour en savoir plus sur les capacités autochtones et le financement des capacités.

Les groupes autochtones ont exprimé des points de vue variés quant à l’importance de l’effort de mobilisation du BPP4.

La majorité des responsables de la mobilisation et des coordinateurs ministériels sondés se sont dits en désaccord avec le fait qu’ils avaient eu suffisamment de temps pour nouer un dialogue constructif avec les groupes autochtones, quelques-uns ayant indiqué avoir entendu les préoccupations de ces derniers en ce qui concerne la fréquence et l’envergure de la mobilisation, ou leur capacité à participer.

Les répondants des groupes autochtones qui avaient connaissance du mandat du BPP4-RNCan ont exprimé des points de vue variés concernant l’importance de la mobilisation. La plupart des répondants autochtones ont indiqué que les relations nées à l’issue de la phase III n’avaient pas été consolidées ou entretenues, ce qui dénote la nécessité de passer d’une communication unidirectionnelle à une participation totale (communication bidirectionnelle). Quelques-uns ont indiqué que le BPP4-RNCan avait contribué à susciter une mobilisation importante, estimant ainsi que le BPP4-RNCan s’était honnêtement employé à offrir de nombreuses occasions de participer. Ces répondants ont estimé que le BPP4-RNCan avait fait un « bon » ou « très bon » travail d’information des groupes sur les mesures d’accommodement liées au projet TMX, l’un d’entre eux ayant indiqué que le BPP4 traitait les demandes de renseignements de manière rapide et professionnelle. D’autres ont indiqué que le BPP4-RNCan n’avait pas offert à leur groupe suffisamment d’occasions de participer aux discussions sur les mesures d’accommodement liées au projet TMX. Même ceux ayant émis un avis positif l’ont fait en émettant une réserve quant au fait que l’expérience était généralement considérée comme étant « accablante ».

Par rapport aux autres initiatives du GC, le BPP4-RNCan ne s’est pas imposé comme un modèle en matière de coordination.

L’examen de la pertinence et de l’efficacité de certaines mesures d’accommodement ne s’inscrivait pas dans la portée de cette évaluation. Cependant, l’évaluation a bien permis d’examiner la mesure dans laquelle le travail de coordination du BPP4-RNCan avait permis d’atteindre le résultat escompté consistant à faciliter la collaboration avec le GC sur les mesures d’accommodement liées au projet TMX. Dans cette optique, il a été demandé aux répondants de se prononcer sur la clarté et l’accessibilité du processus de demande de mesures d’accommodement liées au projet TMX.

Il ressort des constatations de l’évaluation qu’il reste encore des améliorations à apporter. Dans l’ensemble, la plupart des répondants autochtones (75 % et plus) ont estimé que le processus de demande lié au projet TMX était clair et accessible, tout en émettant certaines réserves quant au fait que le processus nécessitait souvent une assistance de la part d’experts engagés par leur groupe. Les répondants de quelques groupes ont estimé que la phase IV du projet TMX était moins bien coordonnée que d’autres programmes de financement du GC, et ce, au motif que le projet faisait intervenir un trop grand nombre d’acteurs. Quelques groupes n’y ont vu aucune différence, estimant que le projet était aussi bien (ou mal) coordonné que les autres initiatives du GC.

Ce que nous avons constaté : Facteurs favorables et défavorables

Résumé des principales constatations :

Nous avons relevé plusieurs facteurs internes et externes ayant influé ou pouvant influer sur la réalisation efficace et efficiente des activités du projet.

  • Facteurs contextuels. Le projet TMX est un projet complexe, à haute visibilité et à caractère urgent pour lequel les activités fédérales post-décisionnelles sont sans précédent tant dans leur ampleur que dans leur portée. Bien que l’évaluation ait mis en évidence des problèmes quant à l’efficacité des processus et l’atteinte des résultats, les répondants fédéraux ont estimé que la coordination liée au projet TMX était relativement efficace compte tenu du contexte élargi et des difficultés rencontrées lors de la mise en œuvre.
  • Facteurs favorables. Les répondants fédéraux se sont généralement accordés à dire que l’existence d’une fonction de coordination a été, en soi, un facteur essentiel à la réussite du projet. La qualité du soutien apporté par les équipes RNCan-TMX et le soutien continu assuré par la haute direction ont également contribué à l’efficacité de ce qui a été accompli jusqu’ici. Néanmoins, les répondants autochtones ont estimé qu’il y avait lieu d’améliorer les compétences nécessaires à la mobilisation (p. ex., communications personnalisées), et fait état de difficultés à nouer des relations et à les entretenir, difficultés exacerbées par le roulement fréquent du personnel fédéral.
  • Facteurs défavorables. Les facteurs défavorables ayant le plus influé sur l’efficacité de l’équipe PSC-RNCan étaient les capacités du GC et le cadre fédéral de prise de décisions et de responsabilisation lié au projet TMX. Dans le détail, RNCan s’est vu confier le mandat et la tâche d’assurer un rôle de coordination, mais sans avoir le pouvoir d’orienter l’action des ministères partenaires. En revanche, les principaux facteurs nuisant à l’efficacité du BPP4-RNCan se rapportent davantage à la capacité de mobilisation (coordonnée) du gouvernement fédéral et des groupes autochtones. Le BPP4-RNCan a reconnu la nécessité de mettre en place des capacités supplémentaires pour les groupes autochtones et s’est employé à y répondre, mais il reste encore des améliorations à apporter.

Il existe des éléments démontrant que l’équipe RNCan-TMX a efficacement agi sur certains facteurs situés dans la sphère d’influence du programme et susceptibles d’en affecter l’efficacité et l’efficience. Toutefois, la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX a été affectée négativement par plusieurs événements imprévus qui n’avaient pas été pris en compte dans les approbations de financement.

Recommandation 5 : La SMA de Nòkwewashk de RNCan devrait travailler avec les ministères partenaires pour améliorer la définition et la communication des rôles et responsabilités liés à la coordination de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, y compris par une collaboration visant à établir des mécanismes de résolution des différends.

L’évaluation a cherché à déterminer si certains facteurs contribuaient ou nuisaient à l’efficacité et l’efficience de la coordination de la phase IV du projet TMX.

Nombre de facteurs contextuels ont eu ou pourraient avoir une incidence sur la mise en œuvre efficace et efficiente de la coordination de la phase IV.

L’évaluation a mis en évidence de nombreux facteurs contextuels influant sur l’efficacité de la coordination de la phase IV du projet TMX (se reporter au Tableau 4). La capacité à agir sur ces facteurs, notamment externes, dépendra de la sphère d’influence du programme, certains facteurs étant inhérents à la nature et à la portée du projet (p. ex., nombre de groupes autochtones mobilisés). D’autres facteurs ont trait à la conception et à la mise en œuvre du programme, points sur lesquels RNCan et les ministères partenaires exercent un plus grand contrôle ou une plus grande influence.

Tableau 4 : Facteurs contextuels ayant influé sur la coordination de la phase IV du projet TMX

Profil du projet TMX

Le projet TMX est un projet à haute visibilité qui présente un grand intérêt ou un caractère hautement sensible sur le plan politique. Le projet a également des répercussions importantes sur les autres priorités du GC telles que le programme de lutte contre les changements climatiques. Le non-respect des engagements souscrits par la Couronne auprès des peuples autochtones en ce qui concerne le projet TMX pourrait également influer de manière négative sur l’avancement de la réconciliation. Cela suscite de fortes attentes en matière de rendement (travailler rapidement et efficacement), notamment au sein de l’équipe RNCan-TMX. La mise en œuvre de la phase IV du projet TMX est sans précédent tant dans son ampleur que de sa portée, et les mesures qui s’y rapportent doivent être appliquées en gardant à l’esprit qu’elles pourraient créer un précédent pour les autres grands projets.

Répercussions horizontales en matière de résultats

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un programme horizontal, la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX fait intervenir de nombreux ministères fédéraux, dont les ministères partenaires. Cette situation a des répercussions horizontales du point de vue stratégique et opérationnel : le succès du projet TMX dépend de la réussite de tous les ministères, et non d’un seul.

Complexité concurrente et différents niveaux de capacité pour y faire face

Il est difficile d’anticiper pleinement les besoins et les risques propres à chaque grand projet. Étant donné que les groupes autochtones ne sont pas homogènes, il est généralement compliqué de concevoir des programmes du GC avec des résultats (cibles) qui répondent aux priorités de toutes les parties concernées, ou qui en tiennent compte. Le projet TMX est un projet particulièrement complexe qui, en raison de sa vaste étendue géographique, fait intervenir un grand nombre de groupes autochtones, plusieurs ministères ainsi que de nombreux autres partenaires et intervenants (p. ex., industrie, provinces, collectivités côtières). Les groupes autochtones sont également confrontés à de nombreuses priorités concurrentes, y compris le chevauchement de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX avec les autres programmes fédéraux (p. ex., Plan de protection des océans) et grands projets (p. ex., projet de terminal 2 à Roberts Bank). Cela se traduit par de nombreuses discussions bilatérales et à plusieurs niveaux avec les groupes autochtones, avec le risque que le gouvernement fédéral se fasse concurrence à lui-même pour capter leur attention, ce qui met ses capacités à rude épreuve et contribue à accroître la lassitude à l’égard de la mobilisation.

Propriété du projet TMX

Le fait que le pipeline appartienne actuellement au Canada nécessite également d’assurer la coordination avec Finances Canada qui, par l’entremise de la Corporation de développement des investissements du Canada, garantit la responsabilisation à l’égard de cet investissement public.

Délai et rythme de mise en œuvre

Des centaines de millions de dollars ont été investis dans la programmation au cours du cycle de financement quinquennal dans le but d’assurer la mise en œuvre de la phase IV. Néanmoins, bien que certaines initiatives devraient être renouvelées, les approbations de financement existantes sont à durée limitée (arrivant à expiration entre mars 2022 et mars 2025, selon l’initiative concernée). Il y a un sentiment commun d’urgence à assurer la mise en œuvre, mais tous les ministères, ou leurs initiatives n’évoluent pas au même rythme. Il est également nécessaire de coordonner la participation, mais tous les ministères partenaires ou les groupes autochtones ne sont pas prêts à participer en même temps.

Au moment où cette évaluation a été menée, l’échéance visant une partie de ce financement approchait à grands pas, sans qu’une orientation claire n’ait été fixée ou qu’une décision de renouvellement du financement n’ait été prise. Certains répondants autochtones ont indiqué que cela leur faisait se demander si le gouvernement allait poursuivre ce travail. Par extension, certains des responsables fédéraux de la mobilisation sondés ont également estimé que cela limitait l’adoption des mesures d’accommodement.

Événements imprévus et priorités concurrentes

De nombreux événements imprévus ont affecté la réalisation du projet, y compris une crise sanitaire de grande ampleur (COVID-19) et des catastrophes naturelles (p. ex., feux de végétation, inondations). D’autres événements, tels que la découverte de tombes sur les sites d’anciens pensionnats autochtones, ont également eu une forte incidence sur les groupes autochtones et sur l’attention et les ressources qu’ils peuvent consacrer aux mesures d’accommodement. Les répondants fédéraux étaient en désaccord sur la mesure dans laquelle les retards dans la mise en œuvre pouvaient être imputés aux événements imprévus, mais se sont accordés sur le fait que ces événements ont amplifié les pressions existantes et influé sur la capacité des groupes autochtones à répondre à ces priorités concurrentes.

La plupart des répondants fédéraux se sont accordés à dire que la coordination liée au projet TMX était efficace compte tenu du contexte élargi. Les répondants (en particulier chez les ministères partenaires) ont indiqué qu’il était possible que l’équipe RNCan-TMX ait manqué d’information sur l’ensemble des priorités et initiatives du GC au début de la mise en œuvre; il a été indiqué que cette situation s’est améliorée au fil du temps et que l’équipe RNCan-TMX jouait désormais un rôle important d’observateur ou de participant dans les discussions connexes. D’autres ministères (Agence d’évaluation d’impact du Canada [AEIC], Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada [RCAANC], etc.) assistent à présent aux réunions de l’équipe PSC-RNCan et du BPP4-RNCan pour contribuer à améliorer la circulation de l’information et la coordination de l’effort de mobilisation.

La fonction de coordination de la phase IV du projet TMX et l’équipe de RNCan ont facilité la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX.

Il a été indiqué que les facteurs suivants avaient contribué à accroître l’efficacité et l’efficience de la coordination de la phase IV :

  • Fonction de coordination. Les répondants fédéraux se sont généralement accordés à dire que l’existence d’une fonction de coordination a été, en soi, un facteur essentiel à la réussite d’un projet (p. ex., en permettant aux ministères d’évaluer efficacement les progrès accomplis). La fonction de coordination sert également d’instance décisionnelle transparente, et dans le cadre de laquelle les motifs qui sous-tendent les décisions peuvent être ouvertement débattus et les problèmes résolus (ce qui apporte une valeur ajoutée, que les AM s’entendent ou non sur la décision finale). Il a été estimé que la participation d’autres partenaires fédéraux aux discussions (p. ex., AEIC, RCAANC, organismes centraux) était bénéfique pour celles-ci.
  • Qualité de l’équipe de RNCan. Il a été indiqué que la qualité, l’engagement et le soutien de l’équipe de RNCan contribuaient à favoriser l’efficacité de la phase IV du projet TMX. L’équipe de RNCan était jugée hautement fonctionnelle avec ses points de liaison clairement établis, ses solides connaissances organisationnelles et son dévouement à l’égard du projet. La plupart des répondants de RNCan et des ministères partenaires ont indiqué entretenir une relation de travail positive avec l’équipe PSC-RNCan et le BPP4-RNCan.
  • Le soutien permanent de la haute direction, et notamment sa participation aux structures de gouvernance interministérielles, était considéré comme un facteur favorable essentiel (bien que pas toujours présent, selon certains répondants).

Les responsables de la mobilisation ont reconnu la qualité du soutien offert par le BPP4-RNCan sur le terrain. Malgré cela, la plupart des répondants des groupes autochtones (75 % ou plus) ont estimé que le BPP4-RNCan n’avait pas les compétences nécessaires pour assurer une mobilisation efficace (sachant que moins de 50 % des répondants étaient certains que l’effort de mobilisation dont ils faisaient l’objet émanait du BPP4-RNCan et non d’un ministère partenaire). Ils ont, dans l’ensemble, fait état de difficultés à nouer une relation et à l’entretenir, difficultés exacerbées par le roulement fréquent du personnel fédéral. Il a été estimé que les interactions avec le BPP4-RNCan étaient sporadiques, ou qu’elles avaient été affectées par l’absence de suivi opportun de la rétroaction transmise par la collectivité. Certains groupes ont indiqué qu’il était difficile de garder la trace des personnes-ressources et des employés fédéraux, y compris le BPP4-RNCan. Comme cela a été indiqué plus haut, les groupes ont également estimé que les communications n’étaient pas suffisamment personnalisées ou claires et simples. À l’inverse, un répondant (représentant trois collectivités) s’est montré particulièrement positif à l’égard des compétences de mobilisation du BPP4; ce répondant était un conseiller spécialisé dans l’administration des subventions et contributions fédérales au nom des collectivités.

Les répondants de quelques groupes (moins de 50 %) ont indiqué que la relation qu’ils entretenaient avec RNCan dans le cadre du projet TMX avait influé de manière plutôt négative sur leur évaluation du BPP4. Ces groupes ont souligné l’existence de problèmes non résolus avec RNCan et la nécessité d’y remédier; ils ont également fait remarquer que les mesures d’accommodement disponibles ne tenaient pas bien compte de leurs priorités.

Plusieurs facteurs nuisent à l’efficacité de la coordination de la phase IV du projet TMX, nombre d’entre eux ayant des répercussions particulières sur la mobilisation autochtone.

Le Tableau 5 présente un résumé des facteurs (certains d’entre eux ayant été examinés précédemment) considérés comme nuisant à l’efficacité et l’efficience de la coordination de la phase IV. Quelques-uns de ces facteurs sont internes et affectent négativement RNCan et les ministères partenaires. Il s’agit notamment des pressions liées à la charge de travail et des niveaux de ressources affectés à la coordination. Nombre de ces facteurs ont également des effets négatifs directs sur les groupes autochtones qui éprouvent déjà une certaine lassitude à l’égard de la mobilisation.

Tableau 5 : Facteurs nuisant à l’efficacité de la coordination de la phase IV du projet TMX

Cadre fédéral de prise de décisions et de responsabilisation. RNCan s’est vu confier le mandat et la tâche d’assurer un rôle de coordination, mais sans avoir  le pouvoir d’orienter l’action des ministères partenaires. Bien qu’il existe des éléments démontrant que RNCan s’efforce de veiller à ce que les décisions soient transparentes et résultent d’un consensus, plusieurs répondants des ministères partenaires estiment également que RNCan a pris des décisions sans tenir vraiment compte de leur contribution (ou sans avoir entamé un effort de mobilisation adéquat au niveau opérationnel), ou qu’il manque de considération stratégique à l’égard des répercussions sur les autres programmes ou sur les relations existantes avec les groupes autochtones.


Détérioration de la vision commune. Tous les ministères continuent de partager l’objectif commun de voir le projet TMX se construire de manière responsable. Néanmoins, de nombreux répondants fédéraux relevant des niveaux décisionnels ont fait état d’une détérioration de la vision commune entourant la manière d’atteindre cet objectif, détérioration que la plupart de ces répondants ont attribuée au roulement du personnel et à une baisse de l’élan impulsé par la haute direction.


Capacités du gouvernement. La mise en œuvre de la phase IV du projet TMX nécessite un effort de coordination des plus importants. Les répondants des AM ont constaté que les efforts de coordination interne complexe entrepris au sein de leur propre organisme (nécessaires pour garantir la responsabilisation interne) créent un effet de multiplication pour chaque tâche de RNCan. Certains estiment ne pas avoir suffisamment de ressources pour assurer cette coordination. La constante nécessité de respecter des délais serrés contribue à exercer une pression sur les capacités limitées des ministères partenaires. Les niveaux élevés de roulement du personnel (qui supposent notamment une perte de connaissances organisationnelles et la nécessité fréquente d’accueillir et d’intégrer les nouveaux employés) contribuent à cette pression. Même si beaucoup préféreraient une rationalisation ou une réduction du niveau d’effort, la plupart estiment que les avantages issus de la coordination compensent les coûts de la collaboration.


Manque de souplesse quant à l’utilisation d’outils et de processus plus innovants. Plusieurs répondants clés (dont au moins un répondant autochtone) ont souligné qu’il fallait être plus innovant en ce qui concerne le projet TMX. Selon eux, les politiques et les règlements fédéraux actuellement appliqués sont obsolètes et ne tiennent pas bien compte des besoins propres aux peuples autochtones ou du rôle que jouent les mesures d’accommodement dans l’avancement de la réconciliation. Par exemple, les répondants fédéraux et autochtones ont fait remarquer qu’il serait plus simple, pour les groupes autochtones, de présenter une seule demande (ou, à tout le moins, d’utiliser un modèle commun) pour l’ensemble des mesures d’accommodement. Ce point aurait été examiné dès le début du projet par RNCan et les ministères partenaires, mais la création d’un processus conjoint de financement sous forme de S et C a été jugée trop compliquée du point de vue administratif.


Limites en matière de communications. La frontière entre « communication » et « mobilisation » n’est pas clairement définie. La nécessité d’obtenir des contributions et des approbations multiples et horizontales a contribué à retarder le lancement des principaux produits de communication ou de mobilisation, et à en réduire l’efficacité. De plus, aucun budget n’a été réservé pour les communications; le BPP4-RNCan n’est pas un expert en matière de communications.

Parmi les facteurs figurant dans le Tableau 5, il a été estimé que ceux ayant le plus influé sur l’efficacité de l’équipe PSC-RNCan étaient les capacités du GC et le cadre fédéral de prise de décisions et de responsabilisation. Il est généralement admis que le processus décisionnel lié à la coordination de la mise en œuvre de la phase IV a été plus lent que prévu, en raison de retards imputables, notamment, à des délais d’examen et d’approbation plus longs. Les demandes d’information adressées par l’équipe PSC-RNCan aux ministères partenaires sont souvent formulées comme revêtant un caractère urgent, mais le délai nécessaire pour mettre en œuvre les décisions ou les mesures prises en réponse à cette information ne démontre pas toujours clairement que cette urgence était justifiée. Cela se traduit par une opposition aux équipes RNCan-TMX, ce qui nuit au rendement et à la satisfaction professionnelle (et peut aggraver la pression en favorisant le roulement du personnel).

En revanche, les principaux facteurs nuisant à l’efficacité du BPP4-RNCan se rapportent davantage à la capacité de mobilisation (coordonnée) du gouvernement fédéral et des groupes autochtones. Les constatations de l’évaluation relatives à la mobilisation autochtone viennent confirmer, sur ce point, les premières analyses réalisées par le BPP4 en ce qui concerne les obstacles à la mobilisation. Les répondants de la plupart des groupes (50 % ou plus) ont indiqué que leurs capacités limitaient la possibilité d’assurer une mobilisation importante, et les empêchaient de tirer parti de l’ensemble des occasions d’accommodement disponibles, démontrant ainsi l’existence de problèmes capacitaires fondamentaux auxquels il convenait de remédier, y compris concernant ce qui suit :

  • Capacités humaines : difficultés à trouver, former et maintenir en poste des employés qualifiés pour gérer l’importante charge de travail associée à l’administration des mesures d’accommodement, notamment en raison de la nature temporaire du financement.
  • Capacités physiques : nécessité de disposer d’infrastructures de base permettant une participation efficace (telles que des locaux de bureaux pour héberger le personnel et le matériel, garantir une bonne connexion Internet, etc.). 
  • Capacités informationnelles : difficultés des groupes autochtones à recueillir l’information dont ils ont besoin pour éclairer leurs décisions, y compris en ce qui concerne le projet lui-même (p. ex., mises à jour de TMC sur la construction et le projet) et difficultés à accéder aux données existantes au sein de leur territoire traditionnel.

Le financement capacitaire en appui à la participation a été intégré dans la conception de certaines mesures d’accommodement. D’autres, telles que l’Initiative de sensibilisation accrue aux activités maritimes (SAAM) de TC, ne prévoyaient pas de financement en appui à l’élaboration de propositions et en appui aux capacités afin que les groupes admissibles adoptent et mettent en œuvre la mesure d’accommodement relevant de l’initiative SAAM. Il est donc difficile pour les groupes de participer activement au projet. Les répondants fédéraux ont également indiqué qu’aucun financement capacitaire n’était disponible pour encourager la participation à la mise en œuvre des recommandations de la REC, ce qui, selon eux, constituait une lacune.

Outre le financement capacitaire lié à certaines mesures d’accommodement, RNCan a obtenu 1,5 million de dollars sous forme de S et C afin de faciliter la participation des groupes autochtones aux activités de mobilisation et de consultation avec la Couronne. L’existence de ce « financement de transition » n’a pas été communiquée aux groupes autochtones de manière proactive. Il avait plutôt pour vocation de remédier aux lacunes cernées par le BPP4-RNCan. En mars 2022, seulement 30 % de ce financement avaient été dépensés. Le BPP4-RNCan a reconnu la nécessité de mettre en place des capacités supplémentaires pour les groupes autochtones et s’est employé à y répondre, mais il reste encore des améliorations à apporter (se reporter à l’Encadré 6).

Encadré 6 : Efficacité de l’appui aux capacités du BPP4-RNCan

En 2021, le BPP4-RNCan a consacré une partie de ses S et C au financement d’un agent principal de la mobilisation de CANDO, un organisme autochtone national spécialisé dans le développement économique communautaire. Cette personne est à présent disponible à titre de conseiller pour travailler avec les groupes autochtones sur la préparation des propositions de financement, des réclamations et des rapports. Des renseignements concernant les services offerts sont publiés sur le portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX.

En mars 2022, CANDO avait réussi à aider quinze groupes autochtones à élaborer des propositions de financement capacitaire, qui ont débouché sur la conclusion d’accords de contribution dans le cadre de deux mesures d’accommodement liées au projet TMX (le Fonds de restauration de l’habitat aquatique et l’Initiative sur les effets cumulatifs terrestres).

Toutefois, RNCan aurait pu mieux assurer la prestation de ce service. Le BPP4-RNCan a indiqué que les améliorations potentielles passaient notamment par : (1) une meilleure communication des services à la disposition des groupes autochtones; (2) une meilleure orientation de CANDO par rapport aux détails des mesures d’accommodement; et (3) une meilleure coordination des efforts de mobilisation lors de la première phase d’exécution du contrat entre CANDO et les ministères responsables des mesures d’accommodement.

Bien que certains répondants autochtones aient indiqué avoir obtenu un financement capacitaire en appui à la participation, d’autres ont indiqué qu’ils attendaient encore de recevoir les fonds approuvés du ou des ministères responsables, ou qu’ils avaient utilisé leurs propres ressources pour participer au projet. Quoiqu’il en soit, la plupart ont fait remarquer que l’approche actuelle consistant à pourvoir aux besoins capacitaires immédiats ne permettait pas de remédier aux problèmes capacitaires fondamentaux ou d’assurer la viabilité de la capacité des groupes autochtones à interagir avec le GC à l’avenir (sur le projet TMX et au-delà). Une collectivité a indiqué que le financement capacitaire octroyé à court terme pourrait malencontreusement porter préjudice aux groupes, car il engendre un risque important de « surendettement » (incapacité à maintenir les investissements en personnel, en infrastructure et en équipement une fois le financement arrivé à sa fin). Certains répondants fédéraux se sont également demandé si le financement capacitaire était suffisant ou s’il était adapté à toutes les situations eu égard aux besoins à combler. Pourrait-il, par exemple, y avoir un moyen plus efficace permettant aux ministères fédéraux de veiller à ce que les groupes autochtones disposent des capacités scientifiques et techniques nécessaires pour accéder aux mesures d’accommodement?

Il existe des éléments démontrant que l’équipe RNCan-TMX a efficacement agi sur certains facteurs situés dans la sphère d’influence du programme et susceptibles d’en affecter l’efficacité et l’efficience.

L’évaluation a permis d’examiner la mesure dans laquelle les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX étaient efficaces pour remédier aux obstacles cernés en matière d’efficacité et d’efficience. L’évaluation a recensé plusieurs cas où l’équipe RNCan-TMX a cerné ces obstacles et y a remédié. Cela relève, dans une certaine mesure, du rôle de RNCan en matière de coordination fédérale. Par exemple, l’équipe RNCan-TMX était jugée très réactive par rapport aux besoins de la haute direction. Ses membres s’emploient à mettre en évidence les problèmes naissants et à fournir les renseignements nécessaires pour y remédier.

Les répondants de tous les ministères ont également cité des exemples dans lesquels l’équipe RNCan-TMX ou les ministères partenaires avaient cerné les facteurs contraignants et adopté des mesures visant à les contrer. Les mesures correctives soulignées lors des entrevues avec les répondants du gouvernement fédéral sont notamment les suivantes :

  • Les engagements uniques souscrits lors des consultations de la phase III manquaient de clarté. RNCan a examiné et confirmé les responsabilités associées aux engagements personnalisés, et les a communiquées aux AM.
  • L’équipe RNCan-TMX et les AM ont modifié les affectations de ressources initialement prévues afin de s’adapter aux flux de travail réels, y compris le nombre d’employés et leur niveau.
  • Les rôles et les responsabilités ont été révisés et rajustés périodiquement afin de veiller à ce qu’ils continuent de concorder avec les activités de coordination. Cela ne signifie pas que d’autres améliorations ne sont pas possibles. Par exemple, certains répondants fédéraux ont souligné que la distinction opérée entre les équipes du BPP4-RNCan chargées de mobiliser les groupes « maritimes » et « terrestres » s’était révélée fort utile au début (les mesures d’accommodement étant très différentes pour chacun), mais qu’il fallait peut-être, à présent, la rationaliser.
  • Le CCDG a été mis sur pied pour faciliter la circulation de l’information entre les niveaux opérationnels et les niveaux décisionnels. Ayant constaté le manque d’efficacité de ces réunions, l’équipe RNCan-TMX a indiqué avoir commencé à organiser des réunions informelles avec les homologues des AM afin de mieux comprendre les besoins des clients et de leur apporter un meilleur appui. Les gestionnaires du programme ont fait savoir qu’ils pourraient être amenés à revoir leurs hypothèses sur la valeur des activités et à définir plus clairement les activités nécessaires et le niveau de responsabilité qui leur est associé.

La mise en œuvre de la phase IV du projet TMX et du processus d’évaluation actuel a été affectée par plusieurs événements imprévus (p. ex., COVID-19 et catastrophes naturelles) qui n’ont pas été pris en compte dans les approbations de financement. Il existe des éléments démontrant que les structures de coordination de RNCan ont assuré le suivi des répercussions de ces événements sur chaque collectivité dans le but d’éclairer l’effort de mobilisation fédéral (p. ex., changements concernant les personnes-ressources clés) et d’adapter leur propre approche, et ce, de manière à démontrer la prise en compte des contraintes survenues. Il ressort également des données recueillies que les structures de coordination de RNCan ont été en mesure d’évoluer vers un environnement de travail virtuel en réponse à la COVID, ce qui n’a pas forcément été le cas de tous les partenaires autochtones. Il est nécessaire de mieux intégrer les plans d’urgence à la conception des programmes du GC, notamment avec la probabilité accrue que des événements climatiques viennent perturber les projets de ressources naturelles. Les exercices de report de fonds et les évaluations des mesures d’intervention ministérielles adoptées en réponse à la COVID-19 pourraient fournir des renseignements de base utiles à l’élaboration des plans d’urgence applicables à ces événements imprévus.

Ce que nous avons constaté : Nécessité constante

Résumé des principales constatations :

RNCan et les ministères partenaires s’accordent de manière générale sur la nécessité de poursuivre la coordination de la phase IV du projet TMX pendant au moins aussi longtemps que les mesures d’accommodement seront mises en œuvre ou que la construction se poursuivra, et ont préconisé de préserver les connaissances organisationnelles acquises dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet. Bien que, à l’heure actuelle, RNCan soit peut-être le mieux placé pour piloter la coordination entre les ministères, le choix de l’instance à qui incombe l’exercice de la fonction de coordination n’est pas jugé important tant que celle-ci continue de veiller à ce que la Couronne tienne les engagements souscrits lors des consultations de la phase III et de la phase IV.

La majeure partie des répondants ont indiqué souhaiter que cette responsabilité continue d’échoir à l’équipe PSC-RNCan plutôt qu’au BPP4-RNCan. Pour les hauts dirigeants, la question centrale ne porte pas sur la nécessité que l’équipe PSC-RNCan continue d’assumer son rôle de coordination, mais sur les niveaux de ressources nécessaires à la poursuite de l’exercice des fonctions de supervision et de coordination. En revanche, nombre de répondants ont indiqué que le rôle du BPP4-RNCan pouvait être réduit maintenant que les mesures d’accommodement étaient en cours d’exécution et que les ministères partenaires avaient noué leurs propres relations directes avec les groupes autochtones.

Les répondants autochtones se sont accordés sur le fait qu’un « guichet unique » était nécessaire pour coordonner l’effort de mobilisation, en particulier au vu de la taille et des ressources du GC par rapport aux groupes autochtones. Ils ont également souligné la nécessité que l’équipe reste constante (avec un faible taux de roulement de ses membres) afin de pouvoir cultiver des relations constructives et un climat de confiance. Tout en reconnaissant que le modèle actuel n’était pas idéal, aucun des répondants fédéraux et autochtones n’a proposé de solution de remplacement à l’approche de mobilisation.

L’évaluation a permis d’examiner la nécessité de maintenir les équipes BPP4 ou PSC de RNCan compte tenu des progrès accomplis à ce jour par le promoteur dans le respect du calendrier de construction, et par les ministères dans la mise en œuvre des initiatives de la phase IV.

RNCan et les ministères partenaires s’accordent généralement sur la nécessité de maintenir les structures de coordination de la phase IV du projet TMX.

La plupart des répondants clés ont indiqué qu’il était nécessaire de maintenir les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX afin de faciliter le travail nécessaire à la mise en œuvre des mesures d’accommodement. Les répondants fédéraux se sont accordés à dire que le choix de l’instance à qui incombait, en fin de compte, l’exercice de la fonction de coordination n’était pas important tant que celle-ci continuait de veiller à ce que la Couronne tienne les engagements souscrits lors des consultations de la phase III et de la phase IV. Bien que chaque membre de la famille fédérale ait son propre mandat ou son propre rôle à remplir, la plupart des répondants ont indiqué que RNCan était peut-être le mieux placé à l’heure actuelle pour piloter la coordination entre les ministères.Footnote 9

La nécessité de poursuivre la coordination fédérale sur le projet TMX pourrait perdurer encore longtemps. La plupart des ministères ont estimé nécessaire de poursuivre la coordination pangouvernementale au moins aussi longtemps que les mesures d’accommodement seront mises en œuvre ou que la construction se poursuivra. La plupart ont également estimé nécessaire de maintenir une fonction de coordination pour assurer la transition entre la phase de construction et la phase d’exploitation (pour les cinq à dix prochaines années). Il a été estimé que la nécessité de disposer d’une fonction dédiée à la réglementation au sein de l’équipe PSC-RNCan diminuerait une fois que le projet serait achevé, que le pipeline serait opérationnel et que les travaux de coordination passeraient de la politique et de la réglementation au fonctionnement et à l’entretien. Toutefois, quelques ministères ont estimé qu’il serait probablement nécessaire de revoir de temps à autre les cadres réglementaire et stratégique du projet TMX.

Un thème inattendu s’est dégagé des entrevues menées avec les répondants fédéraux clés : celui des connaissances organisationnelles acquises dans le cadre de la mise en œuvre des activités de coordination de la phase IV. Certains ont estimé que l’équipe PSC-RNCan et le BPP4-RNCan avaient généré des connaissances organisationnelles (p. ex., dépôts de coordonnées des personnes-ressources autochtones, problèmes majeurs rencontrés par les groupes autochtones et moyens d’y remédier) qu’il convenait de préserver. Ces connaissances pourraient servir de référence pour toute nouvelle initiative, à condition qu’elles soient centralisées et actualisées.

La majeure partie des répondants ont indiqué souhaiter maintenir l’équipe PSC-RNCan plutôt que le BPP4-RNCan.

Il a été estimé que l’équipe PSC-RNCan facilitait la supervision et la responsabilisation à l’égard du projet TMX dans son ensemble, qu’elle veillait à ce que les engagements soient respectés collectivement et que les risques soient atténués, et qu’elle coordonnait les discussions et le règlement des différends portant sur les questions transversales. Comme le montre la Figure 11, les coordinateurs ministériels sondés se sont montrés largement en faveur du maintien de ce rôle, près de 68 % estimant qu’il répondait à un besoin constant. Le soutien le plus marqué provenait d’ECCC. Les responsables de la mobilisation et les répondants des autres ministères étaient incertains ou équitablement partagés entre ceux qui étaient favorables à la nécessité de poursuivre la coordination et ceux qui y étaient défavorables. Certains ont laissé entendre que les ministères adéquatement dotés en ressources pouvaient assurer une coordination similaire par l’entremise de leur propre secrétariat ministériel dédié au projet TMX.

Figure 11 : Points de vue concernant la nécessité de maintenir les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX

Graphic

Description textuelle

Document infographique illustrant, sous forme de quatre cercles, les points de vue concernant la nécessité de maintenir les structures de coordination de l’équipe RNCan-TMX.

Les deux premiers cercles indiquent le pourcentage de répondants ayant estimé nécessaire que l’équipe PSC continue d’exercer son rôle. Trente-trois pour cent des responsables de la mobilisation et 67 % des coordinateurs ministériels ont estimé nécessaire que l’équipe PSC continue d’exercer son rôle.

Les deux derniers cercles indiquent le pourcentage de répondants ayant estimé nécessaire que le BPP4 continue d’exercer son rôle. Trente pour cent des responsables de la mobilisation et 63 % des coordinateurs ministériels ont estimé nécessaire que le BPP4 continue d’exercer son rôle.

Source : sondage mené dans le cadre de l’évaluation

Pour les hauts dirigeants, la question centrale ne porte pas sur la nécessité que l’équipe PSC-RNCan continue d’assumer son rôle de coordination, mais sur les niveaux de ressources nécessaires à l’exercice des fonctions de supervision et de coordination. Bien qu’ayant indiqué que les processus gagneraient à être rationalisés, peu de répondants ont estimé qu’une réduction considérable des fonctions de coordination serait appropriée à ce stade de la mise en œuvre du projet. Quelques répondants (notamment ceux responsables des initiatives maritimes) ont souligné la contribution importante de ces initiatives aux grands objectifs du GC (p. ex., sécurité maritime). Le fait de veiller à ce que ces objectifs soient atteints de manière coordonnée est considéré comme contribuant à la réconciliation. 

Un soutien plus faible a été exprimé en faveur du maintien des fonctions du BPP4-RNCan. Bien que presque tous les répondants (au sein et en dehors de RNCan) aient jugé nécessaire que le BPP4-RNCan continue d’exercer partiellement ou totalement son rôle de coordination fédérale, ils étaient divisés quant à la question de savoir s’il fallait poursuivre la mobilisation auprès des groupes autochtones maintenant que les AM ont noué leurs propres relations directes avec ces derniers. De nombreux répondants ont indiqué que le rôle directement exercé par le BPP4-RNCan en matière de mobilisation pouvait être réduit. Les points de vue différaient également entre les ministères, la GCC ayant témoigné un moindre soutien en faveur du maintien de ce rôle de mobilisation, tandis que le MPO n’en a témoigné aucun.

Les groupes autochtones ont estimé nécessaire de maintenir (et renforcer) la coordination fédérale de l’effort de mobilisation.

De nombreux groupes (50 % et plus) se sont accordés sur le fait que le « guichet unique » était un bon concept, estimant que ce type de coordination était nécessaire, notamment au vu de la taille et des ressources du GC par rapport aux groupes autochtones. Ils ont estimé que cela permettrait de simplifier le processus pour ces groupes. Les répondants de plusieurs groupes ont indiqué qu’en l’absence (réelle ou supposée) de ce rôle, ils devaient faire appel à des conseillers pour les aider à coordonner la participation. Toutefois, seul un répondant autochtone considérait que le rôle actuel du BPP4-RNCan était redondant par rapport à celui actuellement exercé par les ministères chargés de piloter les mesures d’accommodement liées au projet TMX. Quelques répondants ont laissé entendre que le BPP4-RNCan pourrait jouer un rôle plus large en améliorant les approches de mobilisation dans les ministères partenaires. Toutefois, les répondants ont également indiqué qu’il fallait que l’équipe soit solide, et caractérisée par un faible taux de roulement de ses membres afin de pouvoir cultiver des relations constructives et un climat de confiance; ils ont estimé que le BPP4-RNCan n’était pas suffisamment doté en ressources pour y parvenir. Quelques répondants ont indiqué ne pas saisir l’utilité du BPP4-RNCan si celui-ci continuait de fonctionner ainsi.

Tout en reconnaissant que le modèle actuel n’était pas idéal, aucun des répondants fédéraux et autochtones n’a proposé de solution de remplacement à l’approche de mobilisation actuelle.

Ce que nous avons constaté : Enseignements retenus

Résumé des principales constatations :

L’évaluation a mis en évidence les domaines d’amélioration susceptibles de faciliter la poursuite de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX (p. ex., distinction plus claire des rôles et responsabilités, renforcement de la soutenabilité de la charge de travail fédérale, amélioration de la coordination de la mobilisation autochtone). Ces domaines sont indiqués dans ce rapport lorsque cela s’avère opportun.

L’évaluation a également mis en évidence les enseignements liés à la mobilisation post-décisionnelle à l’égard des grands projets, ainsi que la nécessité de gérer le précédent créé par le projet TMX et de faire avancer la réconciliation avec les peuples autochtones. Ces enseignements ne permettent pas de trouver des solutions faciles, mais ils ne sont pas, pour autant, propres au projet TMX. Les enseignements connexes issus de l’examen des programmes actuels et précédents devraient être évalués de manière collective et diffusés au sein du gouvernement fédéral pour éclairer les initiatives futures.

L’évaluation a, tout au long de ce rapport, mis en évidence les domaines d’amélioration susceptibles de faciliter la poursuite de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX et d’appuyer la prise de décisions sur les prochains projets de ressources naturelles. Il s’agissait notamment de ce qui suit :

  • Gouvernance horizontale. La responsabilité en matière de coordination qui incombe à RNCan ne correspond pas aux pouvoirs dont il dispose. Il est important d’assurer le leadership, l’orientation et le soutien nécessaires à la création d’une vision ou d’une approche commune entre les ministères. Il est par conséquent nécessaire d’améliorer la définition et la communication externe des rôles et responsabilités afin de garantir la coordination et la mise en œuvre efficaces des initiatives fédérales liées au projet TMX. Pour limiter les conflits, cela suppose notamment de délimiter plus clairement les domaines dans lesquels RNCan est chargé de fournir des orientations et ceux dans lesquels il est chargé de piloter le processus de règlement des différends, ainsi que de définir clairement la manière dont les AM sont tenus de contribuer au processus (y compris par l’approbation en temps opportun des produits de communication publique). Dans le cadre d’un examen des évaluations pertinentes et des documents relatant les enseignements retenus (Annexe 4), l’évaluation a établi une pratique exemplaire de coordination efficace visant à confier aux ministères responsables un mandat plus robuste qui leur permettra de réduire les chevauchements et les doubles emplois avec les autres ministères. Il est également essentiel de conférer au ministère responsable le pouvoir de faciliter l’atteinte des résultats escomptés, et ce, sans interférer avec les rôles et responsabilités attribués aux ministères partenaires en vertu de la loi.
  • Rôles et responsabilités de RNCan. Il ressort des éléments de preuve recueillis qu’il pourrait être nécessaire de renforcer les liens entre l’équipe RNCan-TMX (BPP4) et le BPA-Ouest, qui est responsable du CCSA sur le projet TMX. Les répondants de RNCan ont indiqué que des améliorations étaient actuellement apportées à l’organisation interne du secteur Nòkwewashk.
  • Charge de travail fédérale. Le niveau d’effort et de ressources nécessaire au sein des ministères partenaires pour assurer la coordination doit être plus soutenable. Cela pourrait se faire en augmentant les ressources ou en rationalisant les activités. Plusieurs moyens d’y parvenir ont été suggérés, y compris ce qui suit :
    • Réduire la fréquence de présentation des comptes rendus de RNCan à la haute direction, en passant d’un cycle hebdomadaire à un cycle bimensuel ou trimestriel.
    • Établir un tableau préalable des attentes liées à la charge de travail des ministères afin de faciliter la coordination de la mise en œuvre de la phase IV.
    • Améliorer l’opportunité de la diffusion des documents auprès des comités relevant des niveaux opérationnels.
    • Examiner les outils et processus internes (p. ex., fréquence et combinaison de produits de coordination) afin de réduire la charge de travail, d’éviter les doubles emplois et de présenter une perspective plus globale des contributions attendues (et des délais connexes).
    • Les AM peuvent également revoir leur structure interne afin de veiller à ce que les demandes de financement correspondent aux besoins en ressources escomptés.
    L’équipe RNCan-TMX s’est montrée réceptive face à cette rétroaction. En mai 2022, la fréquence de présentation des comptes rendus à la haute direction est devenue bimensuelle. En juillet 2022, la réalisation d’un examen interne et d’une opération de rationalisation associés à un calendrier des activités à venir était également aux derniers stades de la mise en œuvre.
    • Communications. Il est nécessaire d’adopter des outils et contenus de communication plus opportuns et plus ciblés pour les produits internes et externes. Les répondants du GC ont par ailleurs indiqué que les communications externes devaient être proactives et orientées par une stratégie (interministérielle) bien définie, avec une claire délimitation des rôles et des responsabilités impartis.
    • Défis informatiques. RNCan et les ministères partenaires doivent collaborer pour veiller à ce que les contributions soient enregistrées dans les outils de manière exacte et actualisée. Cela pourrait être facilité par un meilleur accès aux solutions informatiques partagées entre les ministères, ainsi qu’aux orientations et aux compétences nécessaires à leur utilisation efficace.
    • Mobilisation autochtone. Toutes les sources de données s’accordent sur le fait que le GC doit améliorer la manière dont il coordonne l’effort de mobilisation des groupes autochtones. Bien que nombre de suggestions d’amélioration ne s’inscrivaient pas dans la portée actuelle de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX (se reporter aux enseignements retenus ci-dessous), plusieurs suggestions susceptibles d’être immédiatement mises en œuvre ont été recensées lors des entrevues. Il s’agissait notamment de suggestions visant à créer et promouvoir un plus grand nombre d’occasions permettant aux groupes autochtones d’accéder aux ressources et aux compétences dont ils ont besoin pour assurer une liaison efficace avec le GC et maximiser l’utilisation des mesures d’accommodement et des avantages qui en découlent. Il s’agissait également de suggestions visant à nouer des relations, ce qui nécessiterait de garantir la continuité au niveau des personnes-ressources clés (ou d’adopter une approche visant à atténuer l’incidence du roulement du personnel).
    • Indicateurs de rendement. Les répondants du GC étaient d’avis que les indicateurs de rendement actuellement utilisés par RNCan relativement à la coordination de la phase IV du projet TMX étaient centrés sur des résultats administratifs (p. ex., nombre de réunions ou d’actions de communication) qui n’étaient pas pertinents aux yeux des groupes autochtones.

L’évaluation a mis en évidence les principaux enseignements retenus pour les prochains grands projets.

Les répondants clés ont mis en avant les différents enseignements qu’ils avaient tirés des premiers stades de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, et qui pouvaient être appliqués aux initiatives actuelles et futures du gouvernement. Il s’agissait notamment de ce qui suit :

  • Effort de mobilisation post-décisionnelle. Bien qu’il ne soit pas toujours nécessaire d’engager des efforts considérables, la phase IV du projet TMX a démontré qu’un travail important pouvait être réalisé à la suite de la décision adoptée sur les grands projets. Ce travail pourrait être orienté par le degré dans lequel les mesures d’accommodement sont offertes ou la mesure dans laquelle le gouvernement s’est engagé à mettre en œuvre d’autres programmes (tels que les recommandations) en appui à la décision prise à l’égard d’un projet. Les enseignements tirés de la coordination de la mise en œuvre du projet pourraient être mis à profit pour mieux orienter la gestion des projets quant à la manière de doter en ressources les futures activités post-décisionnelles, ainsi que les outils ou les processus essentiels à mettre en place (p. ex., stratégie de communication publique). Il se peut également que certains enseignements aient été tirés de l’effort de mobilisation, et notamment la manière de mobiliser les groupes autochtones autres que ceux titulaires de droits en vertu de l’article 35. S’agissant du BPP4-RNCan, des préoccupations ont été exprimées au sein de RNCan et des ministères partenaires quant au fait que les connaissances organisationnelles ou l’expertise qui ont été accumulées ou, en quelque sorte, acquises, soient perdues.
  • Précédent créé par le projet TMX. La plupart des répondants fédéraux ont estimé nécessaire de renforcer la coordination horizontale à l’égard des grands projets. Les grands projets de ressources naturelles constituent un enjeu essentiel pour la réconciliation. Les groupes autochtones nourrissent des attentes croissantes quant à leur mise en œuvre efficace et efficiente (et la responsabilité de démontrer que cela a effectivement été réalisé). Le projet TMX a créé un processus de grande ampleur associé à un solide mécanisme de supervision. Néanmoins, plusieurs répondants du GC ont estimé que l’application de ce modèle à d’autres grands projets serait excessivement onéreuse. Ils craignent que le projet TMX crée un précédent qui ne soit pas viable.
  • Réconciliation. RNCan est le ministère responsable du projet TMX, mais il n’a pas la vocation de servir de « portail » central dans la réconciliation autochtone qui, dans son ensemble, relève du programme général du GC. Il reste cependant nécessaire d’assurer une coordination afin que ces questions soient traitées. Le GC doit, par conséquent, continuer d’être plus efficace dans son effort de mobilisation des groupes autochtones; il est indispensable qu’il travaille en collaboration avec les autres organismes fédéraux et les gouvernements provinciaux et territoriaux, et qu’il mette à profit leur expertise. Cela nécessitera de faire preuve de plus d’innovation et d’adopter des approches différentes afin de permettre une solide coordination sans ralentir le rythme de la mise en œuvre.
    Les relations nouées avec les groupes autochtones doivent également être plus constantes, positives et constructives (l’attitude étant un point important). Les groupes autochtones continuent de renforcer leur capacité à participer de manière efficace; il convient donc de mettre à leur disposition suffisamment de ressources pour assurer leur autonomisation et leur pleine participation aux occasions liées au projet TMX. Cela suppose de tirer parti des atouts existants et de faciliter l’établissement des compétences et relations nécessaires pour faire efficacement face aux réalités sociales, économiques, culturelles et politiques existantes et naissantes, et ce, de manière à ce que les peuples autochtones puissent, en fonction de leurs objectifs et de leurs priorités, s’assurer un avenir durable grâce à leurs terres et leurs ressources.
  • Une bonne communication interne et externe est cruciale. Il est important que les ministères communiquent de manière ouverte, transparente et respectueuse afin de parvenir à un consensus sur les questions transversales. Il est important que les coordinateurs ministériels soient associés aux programmes, par exemple en assistant aux réunions organisées par les instances chargées de mettre en œuvre les mesures d’accommodement. Il est important d’encourager la connaissance horizontale des questions examinées afin d’éclairer le travail des coordinateurs et d’aider les programmes à éviter les obstacles. Concernant l’élaboration des produits de communication externe, les coordinateurs doivent s’assurer qu’ils comprennent leur contenu, ou faire appel à des experts afin que ces derniers proposent une formulation adéquate.

Ces enseignements ne permettent pas de trouver des solutions faciles. L’examen des programmes précédents, y compris ceux liés à la gestion des grands projets et aux processus d’évaluation d’impact et de réglementation, démontre que la mobilisation des peuples autochtones à l’égard des grands projets et la coordination de plusieurs ministères sont un travail complexe, et que les problèmes rencontrés lors de la phase IV du projet TMX ne sont pas propres à celui-ci (se reporter aux exemples à l’Annexe 4). Bien qu’il apparaisse de plus en plus nécessaire d’assurer la coordination horizontale des grands projets, ces derniers rencontrent, jusqu’à ce jour, des difficultés persistantes liées au manque de clarté des rôles et des responsabilités, à la pertinence des indicateurs de rendement, à la dotation et à la sous-estimation du temps nécessaire à leur réalisation et au manque d’uniformité des approches de mobilisation et de communication avec, pour conséquence, l’apparition d’une lassitude à l’égard de la mobilisation. Les recommandations globales vont généralement dans le sens des suggestions d’amélioration susmentionnées en ce qui concerne le projet TMX. Les enseignements tirés de cette évaluation ou des autres examens et états des lieux réalisés dans le cadre de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX doivent être évalués de manière collective et diffusés au sein du gouvernement fédéral pour éclairer les futures initiatives.

Conclusion

Dans l’ensemble, il est ressorti de l’évaluation que les rôles des structures de RNCan chargées de coordonner le projet TMX correspondaient à la conception telle qu’elle avait été prévue et qu’ils étaient relativement bien définis et cohérents, et ce, en dépit des changements apportés afin de tenir compte de l’évolution des rôles. Il est nécessaire de poursuivre la coordination de la phase IV du projet TMX et de préserver les connaissances organisationnelles acquises dans le cadre de la mise en œuvre de ladite phase. Cette nécessité perdurera au moins aussi longtemps que les mesures d’accommodement seront mises en œuvre ou que la construction se poursuivra. Bien que, à l’heure actuelle, RNCan soit peut-être le mieux placé pour piloter la coordination entre les ministères, le choix de l’instance à qui incombe l’exercice de la fonction de coordination n’est pas tant important que le fait de veiller à ce que la Couronne tienne les engagements souscrits lors des consultations de la phase III et de la phase IV.

L’équipe PSC-RNCan a mis au point des outils et des processus efficaces en appui à la coordination fédérale. Les principaux organes de gouvernance bénéficient d’un appui solide. Bien qu’il n’ait pas toujours été possible de s’entendre sur les décisions à prendre, l’équipe PSC-RNCan est jugée ouverte et transparente dans les efforts qu’elle déploie afin de résoudre des problèmes transversaux tout en composant avec des points de vue divergents. La fonction réglementaire de l’équipe est généralement jugée efficace dans sa capacité à exercer le rôle qui lui est confié. Il existe toutefois des problèmes d’efficacité. Les ministères partenaires estiment que la charge de travail liée à la coordination du projet TMX, y compris les processus de création et de mise à jour des produits de coordination, n’est pas soutenable. Ils indiquent avoir sous-estimé le niveau d’effort nécessaire à l’avancement des activités de coordination et de reddition de comptes.

Les répondants fédéraux se sont largement accordés sur le fait que le BPP4-RNCan avait, dans une certaine mesure, été efficace dans l’exercice de son rôle de coordination fédérale, mais pas en ce qui concerne la mobilisation. Bien que les éléments de preuve recueillis laissent penser que le BPP4-RNCan a atteint les cibles de rendement qui lui avaient été fixées relativement aux activités initiales de communication et de mobilisation, ces indicateurs ne donnent aucune information sur l’importance de la mobilisation. Le BPP4-RNCan n’a pas totalement rempli le rôle de « guichet unique » qui lui avait été confié à l’origine pour faciliter la mobilisation autochtone. En conséquence, bien que les ministères partenaires se soient efforcés de nouer des relations avec les groupes autochtones concernés ou d’entretenir leurs relations avec ces derniers, l’approche fédérale de mobilisation à l’égard du projet TMX n’a pas permis de dissiper la lassitude des publics ciblés. Les répondants autochtones ont indiqué que, par rapport aux autres initiatives du GC, la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX ne s’était pas imposée comme un modèle de coordination dans le domaine de la mobilisation.

Il existe des éléments démontrant que l’équipe RNCan-TMX a agi sur certains facteurs situés dans la sphère d’influence du programme et susceptibles d’en affecter l’efficacité et l’efficience. L’évaluation a néanmoins mis en évidence des domaines d’amélioration (p. ex., délimitation plus claire des rôles et responsabilités, renforcement de la soutenabilité de la charge de travail fédérale, amélioration de la coordination de la mobilisation autochtone). Ces domaines sont indiqués dans ce rapport lorsque cela s’avère opportun.

L’évaluation a également mis en évidence les enseignements liés à la mobilisation post-décisionnelle à l’égard des grands projets, ainsi que la nécessité de gérer le précédent créé par le projet TMX et de faire avancer la réconciliation avec les peuples autochtones. Ces enseignements ne permettent pas de trouver des solutions faciles, mais ils ne sont pas, pour autant, propres au projet TMX. Les enseignements connexes issus de l’examen des programmes actuels et précédents devraient être évalués de manière collective et diffusés au sein du gouvernement fédéral pour éclairer les initiatives futures.

Annexe 1 : Initiatives liées au projet TMX et ministères et organismes responsables

Mesures d’accommodement :

  • Initiative de la mer des Salish (MPO et GCC)
  • Fonds de restauration de l’habitat aquatique (MPO)
  • Élaboration conjointe de l’intervention communautaire (GCC et TC)
  • Initiative pour des navires silencieux (TC)
  • Initiative d’études en milieu terrestre (RNCan)
  • Initiative sur les effets cumulatifs terrestres (ECCC, RNCan et MPO)
  • Initiative relative à l’équipement et à la formation en matière de sécurité maritime (TC)
  • Initiative de sensibilisation accrue aux activités maritimes (TC)

Des renseignements complémentaires sur chaque mesure d’accommodement sont disponibles sur le portail dédié aux autochtones du projet TMX (Accessible uniquement en anglais).

Recommandations de la REC :

  • Recommandation 1 : Faire progresser les connaissances pour soutenir la gestion des effets cumulatifs dans la mer des Salish (MPO, ECCC et TC)
  • Recommandation 2 : Produire un rapport annuel sur les progrès réalisés en ce qui concerne la santé de la mer des Salish (MPO, ECCC et TC)
  • Recommandation 3 : Programme de surveillance et de conservation des oiseaux marins dans la mer des Salish (ECCC)
  • Recommandation 4 : Évaluation de faisabilité du projet d’aire marine de conservation (Parcs Canada)
  • Recommandations 5 et 6 : Compenser le bruit sous-marin lié au projet (MPO, TC et GCC)
  • Recommandation 7 : Mettre à jour les exigences fédérales en matière d’intervention en cas de déversement d’hydrocarbures en milieu marin (GCC, TC, MPO et ECCC)
  • Recommandation 8 : Cadre visant à rendre obligatoire le recours à des remorqueurs d’escorte dans la mer des Salish (TC)
  • Recommandation 9 : Évaluation des risques liés au trafic maritime transfrontalier entre le Canada et les États-Unis
  • Recommandation 10 : Mesures de réduction des gaz à effet de serre pour la circulation maritime (MPO, ECCC et TC)
  • Recommandation 11 : Mobilisation accrue du Comité autochtone de consultation et de surveillance sur la sécurité maritime (RNCan, TC et GCC)
  • Recommandation 12 : Mobilisation et sensibilisation afin de prévenir les collisions maritimes (TC)
  • Recommandation 13 : Accélérer l’Initiative de sensibilisation accrue aux activités maritimes et le système d’identification automatique (TC)
  • Recommandation 14 : Élaborer et mettre en œuvre de nouvelles technologies de récupération du pétrole (RNCan)
  • Recommandation 15 : Revoir le régime fédéral d’indemnisation en cas de déversement d’hydrocarbures (TC)
  • Recommandation 16 : Élaborer un programme officiel de règlement des plaintes avec l’Administration portuaire Vancouver-Fraser (VFPA) (TC et VFPA)

Des renseignements complémentaires sur chaque recommandation sont disponibles dans ce document d’information.

Annexe 2 : Mobilisation autochtone dans le cadre de l’évaluation

Reconnaissant l’importance que revêtent les points de vue autochtones pour éclairer la pertinence et le rendement de la mise en œuvre de la phase IV du projet TMX, l’évaluation a considéré la mobilisation autochtone comme une source de données distincte.

L’équipe d’évaluation s’attendait à rencontrer des obstacles et éventuellement des limites dans la collecte de données liées aux points de vue autochtones. Elle entendait conserver une certaine souplesse et avoir recours à un éventail d’activités afin de proposer aux répondants différents moyens d’apporter leur contribution et de partager leur point de vue. Pour maximiser la participation et promouvoir l’évaluation, les occasions de mobilisation existantes de RNCan ont été mises à profit. Il s’agissait notamment :

  • d’une présentation de l’évaluation réalisée en août 2021 à l’intention du CCSA sur le projet TMX;Footnote 10
  • d’une annonce sur l’évaluation intégrée au bulletin d’information d’août 2021 élaboré par le BPP4 à l’intention des groupes autochtones, avec notamment des renseignements sur la manière de communiquer avec l’équipe d’évaluation; et
  • d’une annonce sur l’évaluation publiée sur le nouveau portail dédié aux autochtones concernés par le projet TMX mis en place par le BPP4, avec notamment un lien vers un bref sondage en ligne et des renseignements sur la manière dont les groupes autochtones pouvaient participer.   Le sondage était ouvert du 26 octobre au 30 novembre 2021.

Aucune autre donnée n’a été collectée dans le cadre de ces initiatives. La possibilité d’organiser des groupes de discussion ou des cercles de partage a également été étudiée, puis écartée en raison des importantes perturbations que les feux de forêt, puis les inondations survenues fin 2021 ont fait subir aux groupes autochtones. Les données recueillies relativement aux points de vue autochtones se sont donc limitées aux entrevues ainsi qu’à quelques réponses transmises par courriel.

L’équipe d’évaluation s’est donné pour objectif d’obtenir les points de vue de 30 des 129 groupes autochtones (23,3 %). Un sous-ensemble de 50 groupes a été sélectionné parmi les 129 groupes concernés par les mesures d’accommodement liées au projet TMX. La liste a été revue afin de veiller à ce qu’elle constitue une représentation raisonnable des groupes concernés (p. ex., région, niveau de consultation), et à ce qu’en soient exclus les groupes ayant demandé à ne pas être joints par le BPP4-RNCan. De ce fait, cet échantillon contenait, en définitive, 49 groupes.

Ces groupes autochtones ont été invités à participer aux entrevues à travers deux cycles de communication assurés par les conseillers engagés par l’équipe d’évaluation : 1) d’octobre à décembre 2021 (28 groupes autochtones ont été joints) et 2) de janvier à février 2022 (21 groupes autochtones ont été joints).Footnote 11 Les répondants ont également eu la possibilité de fournir des réponses écrites au guide d’entrevue et, lors du second cycle de communication, de remplir un bref sondage par courriel. L’équipe d’évaluation a travaillé de concert avec le BPP4-RNCan afin de veiller à ce que les coordonnées soient à jour, et à ce que l’évaluation cible les bonnes personnes, ou leurs représentants, pour qu’elles s’expriment au nom de la collectivité. Les deux premiers cycles de communication ont permis de réaliser dix entrevues au total.

Dans un ultime effort pour accroître les taux de réponse, l’équipe d’évaluation a lancé un troisième cycle de communication en mars 2022. Celui-ci ciblait un échantillon de quinze groupes autochtones avec lesquels le BPP4-RNCan avait indiqué avoir eu le plus d’interactions, ou qu’il avait jugé les plus enclins à participer à l’évaluation. Ces répondants se sont à nouveau vu offrir plusieurs moyens de transmettre leur rétroaction : par une entrevue individuelle virtuelle avec les conseillers, par réponse écrite à un bref sondage par courriel, ou collectivement sous la forme d’un atelier virtuel dirigé par les conseillers. Bien que ces groupes aient été mobilisés par le BPP4-RNCan, tous les suivis ont été effectués par l’équipe d’évaluation. Il a été clairement indiqué, à tous les stades de la mobilisation, que les réponses recueillies aux fins de l’évaluation devaient être transmises directement à l’équipe d’évaluation et non au BPP4. Ce dernier cycle de communication a permis de réaliser deux autres entrevues.

Au total, l’évaluation a recueilli les contributions de représentants de douze groupes autochtones (9,3 % des 129 groupes, soit 40 % de la cible de l’évaluation). Outre la lassitude potentielle à l’égard de la mobilisation, la participation à l’évaluation a vraisemblablement été affectée par le moment choisi pour mener celle-ci. Plusieurs facteurs contextuels (p. ex., pandémie de COVID-19, catastrophes naturelles, découvertes sur les sites des anciens pensionnats autochtones, élection fédérale de 2021, nombreuses élections de bandes) ont coïncidé avec la phase de l’évaluation consacrée à la collecte de données.

Tous les répondants étaient originaires de la Colombie-Britannique; aucun n’était originaire d’Alberta. Cependant, les répondants effectifs étaient relativement bien répartis selon la nature des mesures d’accommodement (terrestres ou marines) et le niveau des interactions précédentes avec le BPP4-RNCan.

Région (C.-B.) % # % #

Basses-terres continentales

33%

4

Nord/Centre de l’île de Vancouver

25%

3

Sud de l’île de Vancouver

8%

1

Thompson/Okanagan

8%

1

Williams Lake

25%

3

Incidence du projet sur les droits des autochtones % #

Négligeable

8%

1

Négligeable à mineure

17%

2

Mineure

17%

2

Mineure à moyenne

8%

1

Moyenne

50%

6

Niveau de consultation % #

Faible

50%

6

Moyen

8%

1

Moyen à approfondi

8%

1

Approfondi

33%

4

Type de mesure d’accommodement % #

Terrestre

33%

4

Marine

33%

4

Les deux

33%

4

Remarque : La catégorisation des groupes autochtones figurant dans ce tableau correspond à celle définie par le BPP4-RNCan, selon les données transmises à l’équipe d’évaluation. L’équipe d’évaluation n’a pas cherché à valider cette catégorisation.

Annexe 3 : Outils du BPP4-RNCan

Outils de suivi de la mobilisation du BPP4

Graphic

Description textuelle

La première section présente les outils de suivi de la mobilisation du BPP4 :

  • Engagements souscrits lors de la phase III – en cours. État d’avancement des engagements personnalisés souscrits par la Couronne lors du relancement des consultations de la phase III.
  • Outil de suivi de la mobilisation à l’égard des mesures d’accommodement liées au projet TMX – archivé. Renseignements sur les accords en matière de capacité ou les financements de projet approuvés, et état d’avancement de la mobilisation pour le BPP4 et les AM.
  • Outil de suivi des réunions avec les groupes sur les enjeux maritimes et terrestres – mise à jour hebdomadaire. Nombre de réunions avec certains types de collectivités autochtones.

Outils de coordination du BPP4

Graphic

Description textuelle

La deuxième section présente les outils de coordination du BPP4 :

  • Calendrier de la phase IV – mise à jour hebdomadaire. Calendrier Outlook partagé permettant d’assurer le suivi de toutes les réunions de mobilisation autochtone organisées au cours de la phase IV. Diffusé chaque semaine au GTE.
  • Outil de suivi de la COVID-19 – mise à jour continue. Offre des renseignements actualisés sur les fermetures de bureaux imputables à la pandémie pour chaque collectivité autochtone, ainsi que toute autre information à même d’éclairer l’effort de mobilisation.
  • Outil de communication GCdocs - mise à jour continue. Permet d’assurer le suivi permanent des communications avec les collectivités autochtones.
  • Registre des communications Google Doc – mise à jour continue. Permet d’assurer le suivi permanent des communications avec les collectivités autochtones.

Annexe 4 : Résumé des enseignements tirés des évaluations précédentes

Graphic

Description textuelle

Document infographique présentant un résumé les enseignements tirés des évaluations précédentes.

2021 – Évaluation horizontale du système de sécurité de classe mondiale pour les navires-citernes (SSCMNC)

  • Les résultats escomptés du SSCMNC n’avaient pas été bien compris lors de la conception du programme, ce qui a rendu difficile l’évaluation de l’efficacité.
  • La mise en œuvre du SSCMNC s’est heurtée à des problèmes liés à la dotation en personnel, à la sous-estimation du temps nécessaire à la rédaction des principaux documents de politique et de financement, et à l’ampleur des différents projets.
  • La collaboration, au sein du gouvernement fédéral, en ce qui concerne les initiatives relevant du SSCMNC aurait pu être renforcée avec un lexique commun et une meilleure vision stratégique.
  • Le partenariat avec les collectivités autochtones aurait pu être amélioré en adoptant une approche plus coordonnée et plus stratégique pour assurer une mobilisation importante.
  • Parmi les facteurs ayant contribué à établir un partenariat efficace figurait la compréhension commune (1) des objectifs partagés et de leur concordance avec les objectifs de chaque organisme, (2) des processus décisionnels et (3) du rôle de chaque partenariat.
  • Les approches et communications n’étaient pas uniformes, ce qui, dans certains cas, a suscité lassitude et confusion à l’égard de la mobilisation.
  • Il manquait au SSCMNC une structure de gouvernance clairement définie pour assurer la mobilisation. Les consultations avec les collectivités autochtones ont été menées, de manière variable, par l’administration centrale, les bureaux régionaux et différents ministères, ce qui a contribué à une lassitude à l’égard de la mobilisation.

2020 – Évaluation de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO) :

  • Des points de vue contrastés ont été exprimés quant à l’efficacité de la structure de gouvernance de l’IECO, de l’approche de « guichet unique » et des processus décisionnels de financement.
  • L’IECO bénéficiait d’un modèle horizontal permettant l’échange de renseignements et de propositions entre les ministères fédéraux et le gouvernement de la Colombie-Britannique. Cependant, nombre de répondants ne connaissaient pas bien le rôle exact du BPA-Ouest.
  • L’adoption d’une approche de “guichet unique” pour assurer la mobilisation autochtone à l’égard des projets énergétiques de la côte Ouest s’est révélée utile, et RNCan a constitué un ensemble de connaissances (qu’il convient de documenter) sur la manière dont les collectivités autochtones peuvent être mobilisées dans ce contexte.
  • L’approche pangouvernementale est optimisée lorsque tous les ministères concernés comprennent clairement les nouveaux rôles et les nouvelles responsabilités de chacun par rapport à leur mandat, et au risque de chevauchement interne et externe.
  • Le fait que les ministères possèdent des mandats différents et emploient des critères distincts peut nuire à la prise de décisions opportunes.

2019 – Appliquer les enseignements tirés du travail du BPA-Ouest :

  • Le travail réalisé dans le cadre d’instances multilatérales est essentiel et vient compléter les relations bilatérales, sans pour autant s’y substituer.
  • Dans le cas de projets qui concernent plusieurs collectivités, ou de projets situés dans des zones ou territoires de compétence partagée ou commune, le regroupement de divers collectivités et partenaires permet aux parties de répondre aux priorités courantes et aux problèmes systémiques.
  • Le fait d’avoir un responsable distinct contribue à préserver l’indépendance des organismes de réglementation participants et les positions des promoteurs, tout en les aidant à essayer de nouveaux moyens de travailler avec les peuples autochtones.
  • L’accès aux ressources est nécessaire afin de faciliter la planification conjointe, la prise de décisions issues d’un consensus, la gestion des questions délicates et la participation inclusive aux efforts de mobilisation fondés sur les partenariats.

2018 – Évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) :

  • Il régnait, à l’origine, une certaine confusion quant au rôle du BPA-Ouest et celui des autres ministères.
  • Certains intervenants se sont montrés préoccupés par les délais de prise de décisions de financement. Il se peut que l’approche décisionnelle faisant intervenir plusieurs ministères soit inefficace et ne tienne pas compte des ministères partenaires.
  • La tenue de multiples réunions ou comités peut être chronophage et occasionner une lassitude, des chevauchements et des répétitions. Les va-et-vient entre les ministères partenaires peuvent prendre du temps et nécessiter des ressources.

Annexe 5 : Équipe d’évaluation

Michel Gould, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
Stephanie Kalt, directrice de l’évaluation stratégique
Christiane Ngo Manguelle, Ph. D., agente principale d’évaluation
An Gie Yong, Ph. D., agente d’évaluation
Florence Guillot, analyste de politiques (Programme de recrutement et de perfectionnement d’analystes de politiques)
Kelly Sears Consulting Group

L’équipe d’évaluation tient à remercier les personnes qui ont contribué à la réalisation de ce projet, en particulier les représentants du programme et les membres du Comité interministériel de pilotage de l’évaluation qui ont fait part de leurs idées et de leurs observations dans le cadre de l’évaluation.

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