Rapport d’évaluation : Sous-programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER)

Table des matières

• Abréviations, acronymes et glossaire
• Remerciements
• Sommaire
• 1.0 Introduction
  • 1.1 Aperçu
  • 1.2 Description du programme
• 2.0 Objectifs et méthodologie de l’évaluation
  • 2.1 Portée et objectifs de l’évaluation
  • 2.2 Méthodologies et limites de l’évaluation
• 3.0 Constatations relatives à la pertinence du sous-programme PENSER
  • 3.1 Enjeu d’évaluation 1 : Besoin continu
  • 3.2 Enjeu d’évaluation 2 : Alignement avec les priorités gouvernementales
  • 3.3 Enjeu d’évaluation 3 : Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
• 4.0 Constatations relatives à l’efficacité du sous-programme PENSER
  • 4.1 Enjeu d’évaluation 4 : Réalisation des résultats attendus
• 5.0 Constatations relatives à l’efficience et à l’économie du sous-programme PENSER
  • 5.1 Enjeu d’évaluation 5 : Efficience et économie
• 6.0 Conclusions
• Réponse de la direction et plan d’action (RDPA)
• Annexe A : Modèle logique du PENSER
• Annexe B : Matrice d’évaluation

Abréviations, acronymes et glossaire

AC	Accord de contribution
PQA	Programme de la qualité de l’air
CanWEA	Association canadienne de l’énergie éolienne (Canadian Wind Energy Association)
ACÉ	Association canadienne de l’électricité
FC	Facteur de charge
VUAR	Valeur unitaire actuelle reçue
ÉE	Évaluation environnementale
EC	Environnement Canada
écoÉÉR	écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable
LEÉ	Loi sur l’efficacité énergétique
SFDD	Stratégie fédérale de développement durable
GES	Gaz à effet de serre
IPP	Producteur d’électricité indépendant (Independent Power Producer)
LCOE	Coût moyen actualisé de l’énergie (Levelized Cost of Energy)
ÉRM	Énergie renouvelable marine
MAÉRM	Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine
Mt	Mégatonnes ou millions de tonnes
ONE	Office national de l’énergie
RNCan	Ressources naturelles Canada
PMRS	Mesure du rendement et stratégie en matière de risque (anciennement CGRR) (Performance Measurement and Risk Strategy (formerly RMAF))
ÉR	Énergie renouvelable
PENSER	Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables
CGRR	Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
EPÉÉ	Encouragement à la production d’énergie éolienne

 

Puissance électrique

GW	Gigawatt (1 000 000 000 de watts)
GWh	Gigawattheure
kW	Kilowatt (1 000 watts)
kWh	Kilowattheure – si un kilowatt est utilisé pendant une heure, cela s’appelle un kilowattheure; c’est habituellement l’unité de mesure de base pour les factures d’électricité. Note de bas de page 1
MW	Mégawatt (1 000 000 de watts)
MWh	Mégawattheure
TW	Térawatt (1 000 000 000 000 de watts)

Glossaire

Énergie biomassique	Terme utilisé pour toute matière organique non fossile issue de plantes, d’arbres et de récoltes qui recueillent et emmagasinent l’énergie solaire par photosynthèse. L’énergie biomassique est la conversion (par la combustion) de la biomasse en chaleur, en électricité et en carburant (biocarburants)Note de bas de page 2.
Facteur de charge	Le facteur de charge d’une centrale est le rapport de la production réelle pendant une période donné sur la production théorique si la centrale avait fonctionné à plein rendement pendant toute cette période (p. ex., si une centrale fonctionnait à plein rendement pendant 12 heures par jour, chaque jour de l’année, son facteur de charge serait de 50 %Note de bas de page 3).
Tarif de rachat garanti	Un tarif de rachat garanti (TRG) est un mécanisme incitatif qui garantit que toute l’électricité produite par un promoteur d’énergie renouvelable sera achetée avec un accès au réseau. Le gouvernement fixe en outre un prix garanti à long terme de manière à assurer un bénéfice modesteNote de bas de page 4. Par conséquent, les incitatifs de TRG éliminent deux grands risques liés à l’investissement : 1) le risque lié au rachat et 2) le risque lié au prixNote de bas de page 5.
Énergie géothermique	Utilisation de vapeur en circuit fermé produite à partir de la chaleur de la croûte terrestre pour le chauffage ou l’électricité. L’énergie géothermique est tirée de l’énergie qui se trouve sous la croûte terrestreNote de bas de page 6.
Gaz à effet de serre	Les gaz qui emprisonnent la chaleur dans l’atmosphère sont appelés gaz à effet de serre (GES). Le dioxyde de carbone (CO2), le plus commun des quatre gaz à effet de serre, est émis par des activités comme la combustion des combustibles fossiles (charbon, gaz naturel et pétrole) pour produire de l’électricité et dans le secteur des transports.Note de bas de page 7
Hydroélectricité	Électricité produite en canalisant de l’eau à grande vitesse vers une chute afin d’en extraire l’énergie cinétique et la convertir en énergie électrique. Les grandes installations hydroélectriques ont une capacité nominale de plus de 50 MW alors que les petites installations hydroélectriques ont une capacité nominale de moins de 50 MWNote de bas de page 8.
Énergie photovoltaïque solaire	Des cellules photovoltaïques solaires produisent de l’électricité par l’application directe du rayonnement solaire sur un semi-conducteur.Note de bas de page 9
Énergie marémotrice	Les marées sont utilisées pour faire tourner des turbines et produire de l’électricité au moyen des courants tidaux (c.-à-d. le mouvement libre de l’eau attribuable à l’alternance des marées) ou dans des barrages marémoteurs retenant l’eau pour assurer la production d’électricité lorsque la marée s’inverse.Note de bas de page 10
Énergie éolienne	L’Énergie éolienne est tirée de l’énergie du vent qui passe entre les pales d’un rotor. Ce rotor pivote sur un axe central qui fait tourner une turbine afin de produire de l’électricité. Les turbines peuvent être placées sur le rivage ou au large.Note de bas de page 11

Remerciements

L’équipe du projet d’évaluation aimerait remercier le sous-programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables de RNCan de même que la Division de l’énergie renouvelable et électrique (DÉRÉ) de la Direction des ressources en électricité pour leur collaboration pendant l’évaluation. Nous aimerions également remercier de leur contribution toutes les personnes qui ont fourni des éclaircissements et des commentaires essentiels à la présente évaluation.

L’équipe du projet d’évaluation était sous la direction de Jennifer Hollington, responsable de l’évaluation, et de Gavin Lemieux, directeur de l’évaluation. L’évaluation a été gérée par Jamie Riddell avec l’appui de Michelle Brazil. Les services d’évaluation ont été fournis par TDV Global Inc.

Sommaire

Introduction :

Le sous-programme 2.1.1 de Ressources naturelles Canada (RNCan), le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER), repose sur le besoin d’appuyer le développement d’un marché canadien durable pour des systèmes d’énergies renouvelables fiables et rentables en stimulant la demande et en créant des cadres habilitants. Le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables procure certains avantages comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Le sous-programme PENSER comprend trois composantes : le programme d’Encouragement à la production d’énergie éolienne (EPÉÉ), le programme écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR) et le programme Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉMR).

L’objectif de l’évaluation était d’analyser la pertinence et le rendement du sous-programme PENSER de RNCan conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada. Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation du sous-programme PENSER pour la période de 2010-2011 à 2014-2015.

Méthodes :

La collecte de données s’est échelonnée de mars à mai 2015. Elle consistait en une analyse documentaire, une comparaison internationale des États-Unis (É.-U.) et de l’Allemagne, un sondage en ligne des promoteurs de projet et 28 entrevues en profondeur avec les gestionnaires et le personnel de programme ainsi que les intervenants de programme provenant de l’industrie, des promoteurs de projet, d’autres ministères gouvernementaux, des provinces et des territoires.

Le principal défi quant à l’évaluation des programmes EPÉÉ et écoÉÉR a été de trouver des intervenants dont les connaissances actuelles du programme étaient suffisantes. Les programmes ont été instaurés en 2002 et en 2007. Au cours de cette période, il y a eu de nombreuses interactions avec les intervenants. Le projet final a été mis en application en mars 2011. Depuis ce temps, les activités de programme ont eu pour but de veiller à ce que les bénéficiaires répondent aux exigences des accords de contribution et que les paiements soient émis conformément aux modalités des accords de contributions (AC). Le principal défi de l’évaluation a été atténué en allongeant la liste de candidats potentiels ce qui a permis d’élargir l’éventail d’expérience et de point de vue des intervenants. En tout, 28 entrevues ont été menées.

Constatations sur la pertinence :

Relativement aux composantes des programmes EPÉÉ et écoÉÉR, plusieurs sources témoignent du besoin d’augmenter la capacité d’énergie renouvelable, dans le cadre de l’objectif global de la politique présenté dans le Programme de la qualité de l’air (PQA)^{Note de bas de page 12}, afin de contribuer à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Les deux composantes du programme PENSER, EPÉÉ et écoÉÉR, ont conclu des AC de longue durée avec des producteurs d’énergie indépendants relativement à la production d’énergie renouvelable (éolienne, solaire, bioénergie, petites centrales électriques). Certains de ces accords demeureront en vigueur jusqu’en 2021.

Le sous-programme s’harmonise aux deux objectifs stratégiques de RNCan : les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement et les priorités du gouvernement du Canada, présentées dans le Programme de la qualité de l’air (PQA). Le gouvernement représente l’autorité stratégique du programme en vertu de la Loi sur l’efficacité énergétique^{Note de bas de page 13}. De plus, le ministère a reçu le mandat du programme en vertu de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles^{Note de bas de page 14}.

Le but premier de la composante du programme MAÉRM consiste en l’élaboration d’options et de recommandations de cadre stratégique, aux fins d’examen par le Cabinet, relativement à la gestion de l’énergie renouvelable dans le domaine extracôtier fédéral. Un document d’information qui présente les enjeux et les facteurs en vue de l’élaboration d’un cadre stratégique a été rédigé au cours de la période d’évaluation afin d’établir une compréhension commune de l’environnement réglementaire et politique actuel au sein des ministères et des agences du gouvernement fédéral ayant des responsabilités extracôtières. Au moment de l’évaluation, la composante MAÉRM s’apprêtait à consulter les intervenants d’autres instances ainsi que ceux de l’industrie afin de clarifier l’environnement réglementaire et politique.

Autrefois, le gouvernement fédéral mettait en œuvre des programmes et des politiques visant à augmenter la proportion d’énergie renouvelable au sein de l’approvisionnement énergétique du Canada. Au moment de la mise en place de programmes, les incitatifs de production étaient considérés comme des instruments de politique appropriés afin d’augmenter la capacité globale d’énergie renouvelable propre. À l’avenir, nous pourrons choisir parmi une panoplie d’instruments de politique afin de réaliser cet objectif. Le choix d’un instrument de politique efficace dépend des besoins des intervenants et varie d’une instance à l’autre selon plusieurs facteurs (p. ex., les éléments naturels, les systèmes existants, les technologies des énergies renouvelables à l’étude, etc.) et le rôle des gouvernements provinciaux.

Constatations sur l’efficacité :

L’EPÉÉ et l’écoÉÉR ont tous deux produit les résultats prévus et exigés quant au traitement de demande de projet (c.-à-d. procédure de demande), à l’évaluation de demande de projet (c.-à-d. processus de diligence raisonnable, évaluations environnementales, examens techniques), à l’élaboration d’accords de contribution, à la gestion d’accords de contribution (c.-à-d. amendements, accords de novation) et au suivi continu des accords (c.-à-d. procédure de production de rapports, vérification, dossiers de projet, bases de données).

L’EPÉÉ et l’écoÉÉR ont tous deux atteint leurs résultats escomptés. Ces composantes de programme ont tenu compte des leçons retenues et ont généré des pratiques exemplaires pour le ministère en matière de gestion d’un incitatif de production et de gestion des accords de contribution. Ces derniers comprennent des dispositions concernant le paiement de l’énergie produite seulement, de façon à limiter la valeur maximum des accords, et des clauses d’exécution permettant d’ajuster les accords en cas de baisse de production. Les 126 projets financés ont produit environ 90 % de la production prévue et représentent 5 382 MW de la puissance installée. La production annuelle prévue est de plus de 16 TWh, ce qui représente une réduction annuelle de dioxyde de carbone (CO2) entre 7,0 et 7,7 mégatonnes (Mt).

En général, les services publics provinciaux et privés et l’industrie ont acquis une plus grande expérience en matière de production et de capacité d’énergie renouvelable grâce au sous-programme. Parmi les 126 projets soutenus par PENSER, on compte 89 projets éoliens (71 %), 25 projets hydroélectriques ayant peu d’impact sur l’environnement (20 %), 8 projets solaires (6 %) et 4 projets de biomasse (3 %). La figure 1 illustre la distribution des 126 projets financés par province.

Figure 1 : Aperçu des projets EPÉÉ et écoÉÉR par province

Source : Présentation de RNCan : Présentation de programmes, réunion de division de la DÉRÉ, avril 2014, diapositive 3

Version textuelle

Figure 1 : Résumé des projets EPÉÉ et écoÉÉR par province
La figure 1 présente un diagramme à barres répartissant les projets EPÉÉ et écoÉÉR par province. Le diagramme comporte deux échelles : la capacité exprimée en mégawatts allant de 0 à 2 000 mégawatts est affichée sur la gauche à des intervalles de 200; le financement en millions de dollars répartis sur 10 ans se trouve à droite, allant de 0 à 600 à des intervalles de 100 millions de dollars. Les montants du financement sont représentés par un diamant noir. Il y a 10 barres verticales, soit une pour chaque province, indiquant la capacité produite en mégawatts. Les barres sont disposées d’ouest en est en commençant par la Colombie-Britannique et se terminant par Terre-Neuve. Chaque barre est sectionnée et empilée par couleur afin d’illustrer les différentes sources d’énergie, soit le jaune pour l’énergie solaire, le vert pour l’énergie biomassique et le bleu pour l’énergie hydroélectrique. L’énergie éolienne sous écoÉÉR est représentée en orange et l’énergie éolienne sous EPÉÉ, en orange pâle. La capacité est indiquée relativement aux autres sources d’énergie, aux autres provinces et à l’intervalle en années.

Les barres présentent une corrélation entre la capacité générée et le montant du financement. L’Ontario a reçu les fonds les plus élevés, soit 525 millions de dollars et a produit la capacité la plus élevée, c.-à-d. un peu plus de 1 800 mégawatts. Terre-Neuve a reçu les fonds les plus faibles, soit 17 millions de dollars et a également généré le moins d’énergie, soit 50 mégawatts environ. Le financement et la capacité approximative par province se lisent comme suit de gauche à droite :

• C.-B. : 305 millions de dollars, environ 900 MW
• Alb. : 283 millions de dollars, un peu plus de 800 MW
• Man. : 73 millions de dollars, un peu plus de 200 MW
• Sask. : 58 millions de dollars, environ 175 MW
• Ont. : 525 millions de dollars, un peu plus de 1 800 MW
• Qc : 236 millions de dollars, environ 725 MW
• N.-B. : 87 millions de dollars, environ 300 MW
• Î.-P.-É. : 42 millions de dollars, environ 150 MW
• N.-É. : 79 millions de dollars, environ 225 MW
• T.-N. : 17 millions de dollars, environ 50 MW.

Globalement, l’Ontario a produit la capacité la plus élevée, suivie par la Colombie-Britannique, l’Alberta, le Québec, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, le Manitoba, la Saskatchewan, l’Île-du-Prince-Édouard et enfin, Terre-Neuve. La capacité de la Colombie-Britannique a été produite à partir de l’énergie hydroélectrique et éolienne, celle de l’Alberta, à partir de l’énergie éolienne et biomassique, celle de l’Ontario, à partir de l’énergie solaire, biomassique, hydroélectrique et éolienne, et celle du Québec, à partir de l’énergie éolienne et hydroélectrique. La capacité des six autres provinces (le Manitoba, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve) a été produite uniquement à partir de l’énergie éolienne. Cette énergie a généré la capacité la plus importante dans toutes les provinces, à l’exception de la Colombie-Britannique, où l’énergie hydroélectrique a fourni la plus grande quantité de mégawatts. En Colombie-Britannique, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et à Terre-Neuve, les projets éoliens n’ont été financés que par l’écoÉÉR alors qu’en Saskatchewan, ils ont été financés uniquement par l’EPÉÉ. Ces projets ont été financés à la fois par l’EPÉÉ et l’écoÉÉR en Alberta, au Manitoba, en Ontario, au Québec et en Nouvelle-Écosse.

La figure 2 ci-dessous illustre la puissance éolienne installée. Un point intéressant est la croissance continue dans le secteur depuis 2011, la dernière année où écoÉÉR a appuyé de nouveaux projets. Les données du diagramme démontrent que la croissance a continué. L’Association canadienne de l’énergie éolienne avait prévu que la production surpasserait 10 000 MW en 2015^{Note de bas de page 15} et PENSER a confirmé que cette puissance avait été atteinte en 2015.

Figure 2 : Puissance éolienne installée au Canada

Version textuelle

Figure 2 : Capacité éolienne installée au Canada

La figure 2 présente l’incidence du financement du gouvernement fédéral sur la capacité éolienne cumulée installée au Canada entre 1993 et 2015. La capacité éolienne installée au Canada est représentée au moyen de deux graphiques linéaires, un graphique linéaire de couleur rose représentant la capacité cumulée totale et un graphique linéaire de couleur bleue représentant la capacité cumulée financée par le gouvernement fédéral. L’échelle sur l’axe vertical représente les mégawatts, allant de 0 à 10 000, à intervalles de 1 000. L’axe horizontal présente chaque année entre 1993 et 2015.

La courbe de chaque ligne est plate à 0 MW à partir de 1993 et jusqu’à 1998. La capacité cumulée a commencé à augmenter en 1998, mais le financement du gouvernement fédéral est demeuré stagnant jusqu’en  2002, au moment où l’EPÉÉ a été mis en place. C’est alors que la capacité cumulée est passée de 200 MW environ en 2002 à près de 2 000 MW en 2007. L’écoÉÉR a été lancé en  2007 et la  pente des deux lignes a fortement augmenté parallèlement jusqu’à 2010. Après 2011, la capacité cumulée totale a continué de progresser jusqu’à ce qu’elle atteigne 10 000 MW en 2015, alors que la capacité cumulée du financement fédéral est demeurée stagnante et que l’écoEÉR n’a plus accepté de nouveaux projets.

Source : Séance de réflexion de l’écoÉÉR 2013, diapositive 13 mise à jour par le personnel du programme, septembre 2015.

On s’attend à ce que le programme MAÉRM atteigne ses objectifs dans les temps prévus. Compte tenu de la progression actuelle des résultats de programme établis (c.-à-d. des avis juridiques, une étude d’ensemble internationale et un document d’information), tout porte à croire que le programme MAÉRM produira un cadre stratégique.

Constations sur l’efficacité et l’économie :

Divers facteurs ont contribué à la réalisation efficace du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER). Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR ont été gérées de façon économique grâce à une conception et à une gestion de programme solide et à un contrôle de rendement efficace.

Plusieurs caractéristiques de la conception du programme écoÉÉR ont contribué à en accroître l’efficacité :

• Le programme avait anticipé des variations du niveau d’activité au cours de sa durée de vie utile et avait donc planifié de mettre en œuvre un plan de réduction du personnel du programme après la signature des accords de contribution à la fin de 2010-2011. Par conséquent, les dépenses de F et E ont grandement diminué au cours de la durée de vie utile du programme.
• Il a été établi que trois caractéristiques uniques des accords de contribution (AC) ont également favorisé l’efficacité du programme et l’atteindre de l’objectif visant à maximiser la production énergétique.
  • Une valeur maximale en dollar a été associée à chaque AC. Cette valeur a été établie afin de limiter la surestimation de la production au début du programme et d’augmenter le nombre global de producteurs potentiels d’énergie qui utilisent le programme.
  • L’élaboration des AC a tenu compte des fluctuations de la production énergétique (facteur de charge). Étant donné les variations de la production énergétique renouvelable pour diverses raisons (p. ex.: vent faible), le programme a établi un mécanisme de paiement fondé sur la production énergétique réelle au cours d’une période donnée, plutôt que sur l’estimation de production future. Depuis mars 2013, grâce au mécanisme de paiement fondé sur la production énergétique réelle, le programme a économisé 21,3 millions de dollars comparativement à l’estimation initiale.
  • Une clause d’exécution a été ajoutée à l’AC. Elle exige que tout rendement insuffisant (inférieur à 90 % du rendement prévu) entraine un réajustement des valeurs de l’accord. Depuis avril 2013, la clause d’exécution a été enclenchée dans 45 des 104 projets écoÉÉR. À cette date, 7 projets avaient fait l’objet d’un réajustement ayant permis de réduire les dépenses de 20 millions de dollars.

Des résultats ont également été atteints efficacement en ayant recours au levier financier. Pour écoÉÉR, un investissement de 1,4 milliard de dollars du gouvernement du Canada a entraîné des réalisations qui auraient coûté près de 15,4 milliards de dollars. Ceci représente un investissement du secteur privé d’environ 14 milliards de dollars ou un taux de rendement de subvention fédérale de 1 pour 10.

Le programme MAÉRM a profité d’une économie d’environ 1 million de dollars sur ses consultations juridiques grâce à une contribution en nature du ministère de la Justice (JUS).

L’évaluation n’a relevé aucun secteur ayant besoin d’amélioration majeure pour l’EPÉÉ, l’écoÉÉR ou le MAÉRM. Les programmes ont été bien gérés et ont fait usage des ressources de façon économique afin de réaliser les objectifs établis. Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR ont atteint les résultats escomptés et le programme MAÉRM prévoit atteindre ses résultats prévus.

Recommandations :

Recommandation	Réponse de la direction	Cible
1. Les pratiques exemplaires des programmes EPÉÉ et écoÉÉR doivent être partagées au sein de RNCan afin que d’autres programmes puissent bénéficier des leçons retenues relativement aux subventions et aux programmes de contributions visant de larges industries comme PENSER	Acceptée. Les représentants du programme élaboreront une présentation afin de partager les pratiques exemplaires avec la gestion organisationnelle de RNCan et les autres programmes, s’il y a lieu.	31 mars 2016 Sous-ministre adjoint du secteur de l’énergie
2. La composante du programme MAÉRM doit achever les consultations provinciales et de l’industrie quant aux enjeux et aux facteurs recensés dans le document d’information. Elle doit ensuite élaborer un cadre stratégique pour la gestion d’énergie renouvelable marine dans le domaine extracôtier fédéral. Une plus grande attention doit être portée aux méthodes de mise en œuvre de cadres stratégiques.	Acceptée. Depuis la fin de l’exercice 2014 - 2015, le programme MAÉMR a mené des consultations auprès des provinces et de l’industrie (mai 2015) sur les enjeux et facteurs relevés dans le document d’information. Il en est résulté une meilleure compréhension de ces enjeux et facteurs par les parties prenantes. Une deuxième série de consultations est prévue pour novembre 2015. Le cadre politique retenue sera implanté à la suite d’une planification.	31 mars 2016 Sous-ministre adjoint du secteur de l’énergie

1.0 Introduction

1.1   Aperçu

Le sous-programme 2.1.1 de Ressources naturelles Canada (RNCan), le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER), repose sur le besoin d’appuyer le développement d’un marché canadien durable pour des systèmes d’énergies renouvelables fiables et rentables en stimulant la demande et en créant des cadres habilitants. Le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables procure certains avantages comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES).

L’objectif de l’évaluation était d’analyser la pertinence et le rendement du sous-programme PENSER de RNCan conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada. Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation du sous-programme PENSER pour la période de 2010-2011 à 2014-2015.

1.2   Description du programme

Le sous-programme PENSER est constitué de trois composantes de programme : l’Encouragement à la production d’énergie éolienne (EPÉÉ), l’initiative écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR) et les Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM). Chaque composante de programme possédait son propre cadre de résultats conforme à son modèle logique respectif. Afin de réaliser une évaluation du sous-programme PENSER, il était nécessaire de consolider les modèles logiques des composantes de programme dans un modèle logique du sous-programme PENSER. On y est parvenu au moyen d’une séance de validation du modèle logique organisée avec la direction du programme et l’équipe d’évaluation. Voici une brève description des trois composantes de programme. Veuillez vous reporter à l’annexe A pour consulter le modèle logique du PENSER.

Encouragement à la production d’énergie éolienne (EPÉÉ)

Le programme EPÉÉ a commencé en 2002 et a été suivi par la composante écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable en 2007. L’initiative EPÉÉ visait à fournir des incitatifs pour appuyer la production de 1 000 mégawatts (MW) de nouvelle capacité d’énergie éolienne et de 2,6 térawattheures (TWh) d’électricité sur une période de 15 ans. RNCan payait environ la moitié des coûts excédentaires de production d’électricité éolienne par rapport aux sources conventionnelles, pendant les 10 premières années d’un projet. L’EPÉÉ offrait une subvention directe par kilowattheure d’énergie éolienne produit, qui variait entre 1,2 cent et 1,0 cent, selon la date de début du projet. Au total, 22 projets éoliens produisant 924 mégawatts d’électricité avaient été approuvés par l’EPÉÉ au 31 mars 2007.

L’EPÉÉ original de 2002 a reçu 260 millions de dollars de financement. En 2005, le gouvernement fédéral a accordé à l’EPÉÉ un financement supplémentaire de 69,9 millions de dollars, ce qui a porté le budget du programme à 329,9 millions de dollars sur 15 ans.

écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR)

L’approche d’incitation à la production de l’EPÉÉ pour les projets éoliens a été reproduite dans l’initiative écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable de manière à inclure : la biomasse, l’hydroélectricité à faible incidence environnementale, la géothermie, l’énergie solaire photovoltaïque et l’énergie océanique (marémotrice). Le programme écoÉÉR a été lancé en avril 2007. Tous les accords de contribution ont été signés avant le 31 mars 2011, et les projets appuyés ont obtenu un incitatif d’un cent (1,0¢) par kilowattheure (kWh) pour la production admissible pendant leur 10 premières années d’exploitation. Au total, 104 projets se sont qualifiés pour un financement en vertu du programme, ce qui représente des investissements de près de 1,4 milliard de dollars sur 14 ans et près de 4 500 mégawatts de capacité d’électricité renouvelable.

Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine (MAÉRM)

Les Mesures d’assistance pour l’énergie renouvelable marine sont conçues pour élaborer un ensemble d’options et de recommandations stratégiques fédérales pour l’administration de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales. L’autorisation de la mise en valeur de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales est une responsabilité fédérale; toutefois, il n’existe aucune législation fédérale portant sur la mise en valeur de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales.

La composante de programme des MAÉRM a été conçue en deux étapes. La première étape exigeait l’étude et l’analyse des instruments de politique du Canada, y compris la législation et la réglementation pertinentes, les consultations avec les intervenants fédéraux et l’examen des régimes de gestion de l’énergie renouvelable marine d’autres pays. Ces activités ont culminé avec la préparation d’un document d’information. Ce document incorporait les connaissances acquises grâce à ces activités et soulignait les enjeux et les considérations à aborder en vue d’élaborer un cadre stratégique efficient et efficace pour l’administration de la mise en valeur de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales.

La deuxième étape de la conception de cette composante de programme exigeait des consultations avec les intervenants au sujet des considérations et des enjeux cernés dans le document d’information, suivies par l’élaboration d’un cadre stratégique pour l’administration de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales.

Modèle logique du programme

La théorie du changement pour le sous-programme Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER) repose sur le besoin d’appuyer le développement d’un marché canadien durable pour des systèmes d’énergies renouvelables fiables et rentables en stimulant la demande et en créant des cadres habilitants. Le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables procure certains avantages comme la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et des économies de coûts pour les consommateurs et les entreprises.

La sensibilisation du marché par les projets en partenariat de chaque programme engendrera à son tour une augmentation de la demande de systèmes d’énergies renouvelables à l’avenir. En appuyant l’industrie des énergies renouvelables par des incitatifs à la production et, dans le cas des MAÉRM, par la clarification des obstacles réglementaires, le PENSER créera un marché fiable et rentable du point de vue commercial pour les systèmes d’énergies renouvelables. Cela aidera en fin de compte le Canada à atteindre ses objectifs d’atténuation du changement climatique par la réduction des émissions directes à mesure que l’exploitation des énergies renouvelables augmente.

Les objectifs du sous-programme PENSER sont les suivants. Veuillez vous reporter à l’annexe A pour consulter le modèle logique du sous-programme.

Le résultat attendu ultime du sous-programme PENSER est le suivant :

• Une plus grande expérience au Canada en ce qui concerne la capacité et la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale.

Les résultats intermédiaires sont les suivants :

• Augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale au Canada, contribuant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) (écoÉÉR, EPÉÉ).
• Le Canada dispose d’un cadre pour l’administration de l’énergie renouvelable marine (ÉRM) au dans les zones extracôtières fédérales (MAÉRM).
• Augmentation de la production d’énergie renouvelable marine.

Les résultats immédiats sont les suivants :

• Augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable par les services publics et les producteurs d’énergie indépendants (écoÉÉR, EPÉÉ).
• Amélioration des connaissances sur les enjeux et les options touchant le cadre stratégique par les intervenants fédéraux, provinciaux et industriels et par le Cabinet (MAÉRM).

1.2.1 Gouvernance, rôles et responsabilités

Le sous-ministre adjoint (SMA) du Secteur de l’énergie (SÉ) est responsable du PENSER. Le programme est administré par le directeur de la Division de l’énergie renouvelable et électrique (DÉRÉ), sous la supervision du directeur général de la Direction des ressources en électricité.

1.2.2 Ressources

Les ressources du sous-programme PENSER sont affectées au moyen d’un financement temporaire comprenant des subventions et contributions (S et C). Le PENSER aura dépensé quelque 155 millions de dollars par an de 2010-2011 à 2014-2015, pour un total de 734,4 millions de dollars (voir le Tableau 1) pendant la période couverte par l’évaluation.

Tableau 1 : Profil de dépenses pour le sous-programme PENSER ($ CDN)

	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014	2014-2015	Total
écoÉÉR	89 547 215	126 611 876	128 310 634	127 819 294	128 613 457	600 902 476
EPÉÉ	26 586 560	28 606 420	29 754 779	25 446 495	22 283 028	132 677 282
MAÉRM	0	241 104	155 005	185 948	242 183	824 241
Total	116 133 775	155 459 399	158 220 418	153 451 738	151 138 667	734 403 998

Source : Documents financiers du programme

La composante écoÉÉR est constituée d’accords de contribution avec 104 partenaires et représente environ 1,4 milliard de dollars^{Note de bas de page 16} d’engagements prévus d’ici la fin de 2020-2021. Les niveaux de dépense annuels fluctuent au gré de l’expiration des accords de contribution et des variations dans la production d’électricité. Le niveau de dotation en personnel a changé du début du programme jusqu’aux niveaux actuels. Par exemple, l’écoÉÉR est passé d’un nombre maximal de 14 équivalents temps plein^{Note de bas de page 17} (ETP) au début du programme au niveau actuel de 4 ETP.

Les mêmes remarques s’appliquent à l’EPÉÉ, qui a débuté en 2002 avec un investissement de 260 millions de dollars à dépenser sur une période de 15 ans. En 2005, le gouvernement a fourni un financement supplémentaire de 69,9 millions de dollars à l’EPÉÉ, faisant ainsi passer le budget du programme à 329,9 millions de dollars à verser jusqu’à la fin de 2016-2017. L’effectif maximal de quatre ETP de l’EPÉÉ a été réduit à deux ETP.

Les MAÉRM ont reçu 4 millions de dollars sur cinq ans dans le cadre de l’Énergie propre. Les dépenses ont été inférieures au budget en raison d’économies en conseils juridiques grâce à une contribution en nature offerte par le ministère de la Justice (JUS).

2.0 Objectifs et méthodologie de l’évaluation

2.1   Portée et objectifs de l’évaluation

L’évaluation a pour objectif d’évaluer la pertinence et le rendement (efficience, économie et efficacité) du sous-programme 2.1.1 de RNCan intitulé Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables, conformément à la Politique sur l’évaluation (2009) du gouvernement du Canada (GC). L’évaluation couvre la période de 2010-2011 à 2014-2015 et des dépenses de RNCan de quelque 155 millions de dollars par an.^{Note de bas de page 18} L’évaluation a couvert les activités et les dépenses du PENSER au cours de la période de quatre ans s’étendant de 2010-2011 à 2013-2014, et s’est penchée sur les cinq enjeux d’évaluation suivants :

Pertinence

1. Existe-t-il un besoin continu pour le sous-programme PENSER?

• Évaluation du degré auquel le sous-programme continue de répondre à un besoin démontrable et est sensible aux besoins des Canadiens.

2. Le sous-programme PENSER est-il aligné avec les priorités du gouvernement du Canada?

• Évaluation des liens entre les objectifs du sous-programme et les priorités du gouvernement fédéral de même que les résultats stratégiques du Ministère.

3. Le sous-programme PENSER est-il aligné avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral?

• Évaluation des rôles et responsabilités du gouvernement fédéral dans l’exécution du PENSER.

Rendement : Efficacité

4. À quel point le sous-programme PENSER a-t-il produit les résultats attendus?

• Évaluation de la progression à l’égard des résultats immédiats, intermédiaires et ultimes.

Rendement : Efficience

5. À quel point le sous-programme PENSER a-t-il géré ses ressources de manière efficiente et économique?

• Évaluation de l’utilisation des ressources par rapport à la production des extrants et à la progression à l’égard des résultats attendus.

Les Sections 3, 4 et 5 du présent rapport décrivent les constatations pour chacune des questions et chacun des enjeux d’évaluation énoncés. Les constatations sont présentées par question et sous-question d’évaluation pour le sous-programme PENSER. Veuillez vous reporter à l’annexe B pour consulter la matrice d’évaluation.

Pour chaque question d’évaluation, on accorde une cote fondée sur le jugement des constatations de l’évaluation. Les énoncés des cotes et leur signification sont décrits ci-après au Tableau 2.

Tableau 2 : Définitions des énoncés standard de cotation

Énoncé	Définition
Démontré	Les résultats ou objectifs attendus ont été réalisés.
Partiellement démontré	Des progrès considérables ont été accomplis pour réaliser les résultats ou les objectifs attendus.
Possibilité d’amélioration	Certains progrès ont été accomplis pour réaliser les résultats ou les objectifs attendus. L’attention de la direction est nécessaire pour réaliser pleinement les résultats.
Non démontré	Peu ou pas de progrès ont été accomplis pour réaliser les résultats ou les objectifs attendus énoncés.

2.2   Méthodologies et limites de l’évaluation

2.2.1 Méthodologies

Pour cette évaluation, la collecte de données consistait à réunir des renseignements des sources suivantes :

• examen de documents, de dossiers et de la littérature;
• entrevues;
• sondage en ligne auprès des promoteurs de projets de l’EPÉÉ et de l’écoÉÉR;
• comparaison internationale.

Des rapports techniques sommaires ont été préparés pour chaque source de données.

Examen de documents

Plus de 2 000 documents ont été cernés, trouvés et fournis par RNCan, dont la grande majorité concernait sept dossiers de projet. L’équipe d’évaluation a examiné environ 120 documents. Ensemble, ces documents ont dressé un portrait complet du sous-programme, y compris des documents stratégiques, des documents de planification du programme, de la littérature grise issue de sites Web et d’intervenants, des dossiers de projet choisis et d’autres documents pertinents.

Entrevues

Au total, 28 entrevues ont été réalisées auprès d’employés de RNCan et d’intervenants du programme. Cinq guides d’entrevue ont été utilisés pour cette évaluation. Le tableau 3 décrit les catégories de groupes d’entrevue qui ont été utilisés aux fins d’analyse :

Tableau 3 : Groupes d’entrevue

Groupe	Description	Nombre de personnes interviewées
Haute direction de RNCan	Cadres supérieurs de RNCan	2
Personnel de programme de RNCan	Gestionnaires et employés de programme	6
Provinces/Territoires	Représentants provinciaux ayant de l’expérience en ce qui concerne les incitatifs à la production d’énergie renouvelable	5
Promoteurs de projet	Bénéficiaires de l’EPÉÉ et de l’initiative écoÉÉR	5
Associations énergétiques	Associations d’énergie renouvelable	3
Autres ministères fédéraux	Ministères fédéraux qui ont été en consultation avec le programme MAÉRM	6
Autres	Représentant de groupes qui ne participent pas directement au PENSER mais qui connaissent bien les ÉR	1
Total		28

Sondage en ligne

L’objet du sondage était de joindre les promoteurs de projets de l’EPÉÉ et de l’initiative écoÉÉR pour évaluer la pertinence du programme à l’égard de leurs besoins et de leurs priorités, ainsi que son efficacité dans la satisfaction de ces besoins. Les 13 questions du sondage ont été préparées par l’équipe d’évaluation avec la participation du Comité consultatif de l’évaluation (CCÉ). Le sondage était constitué de questions à échelle de cotation ou à échelle de Likert ainsi que de questions ouvertes afin d’obtenir des réponses plus détaillées.

Une liste de répondants potentiels au sondage avec leurs coordonnées a été compilée par le personnel du programme. Le lien vers le sondage a été envoyé à 96 personnes, y compris des promoteurs de projet, des responsables de la facturation et des signataires de l’EPÉÉ et de l’initiative écoÉÉR. On a obtenu un taux de réponse de 62,5 % (n=60), mais beaucoup de réponses au sondage étaient incomplètes et on n’a reçu que 37,5 % (n=36) de sondages complets. Ce nombre élevé de sondages incomplets demeure inexpliqué.

Comparaison internationale

La comparaison internationale avait pour objectif de répondre aux questions d’évaluation pour l’Allemagne et les États-Unis (É.-U.). La comparaison internationale consistait en une étude documentaire d’un document et d’une revue de la littérature issue de sources universitaires et autres (p. ex., journaux universitaires, rapports de l’industrie, présentations à l’occasion de conférences, renseignements sur les perspectives économiques, littérature grise, etc.).

2.2.2 Limites et stratégies d’atténuation

La conception et les méthodes utilisées pour cette évaluation présentaient certaines limites. Des stratégies d’atténuation ont été établies pour garantir que les constatations et les recommandations de l’évaluation pourraient être utilisées pour orienter la planification et la prise de décisions.

Le principal défi dans l’évaluation des programmes EPÉÉ et écoÉÉR consistait à identifier les intervenants dont les connaissances du programme étaient suffisamment à jour. Les programmes ont été lancés en 2002 et en 2007, époque à laquelle il y avait beaucoup d’interaction avec les intervenants. Le dernier projet a été mis en service en mars 2011. Depuis, les activités du programme visent à s’assurer que les bénéficiaires respectent les exigences des accords de contribution et que les paiements continuent d’être versés conformément aux modalités des accords de contribution. Le principal défi de l’évaluation a été atténué en élargissant la liste des personnes susceptibles d’être interviewées. Au total, 60 personnes ont été contactées pour réaliser 28 entrevues.

Le taux de réponse au sondage était faible (36 sur 60). On pourrait raisonnablement attribuer ce faible taux au passage du temps et au roulement du personnel. Puisque le gros des activités du programme a eu lieu avant mars 2011, il est possible que la personne-ressource actuelle ait une connaissance limitée du programme, ce qui influerait sur sa capacité de répondre aux questions du sondage. La faible proportion de sondages complets a été atténuée par le fait que la plupart des répondants avaient des projets multiples. Par exemple, huit des promoteurs qui ont répondu couvraient 45 des 126 projets appuyés par le programme.

Au moment de l’évaluation, les MAÉRM avaient une interaction très limitée avec les intervenants, à l’exception des autres ministères et organismes fédéraux, puisque la composante n’avait pas encore lancé officiellement les consultations externes auprès des intervenants. L’équipe d’évaluation a entretenu des liens étroits avec le conseiller principal en politiques des MAÉRM, qui est la principale personne recueillant des renseignements pertinents auprès des intervenants externes.

3.0 Constatations relatives à la pertinence du sous-programme PENSER

3.1   Enjeu d’évaluation 1 : Besoin continu

Question d’évaluation	Sources de données	Cote générale
Existe-t-il un besoin continu pour l’énergie renouvelable?	Examen de documents, de dossiers et de la littérature Entrevues Sondage Comparaison internationale	Démontré

Analyse :

3.1.1 Qui sont les intervenants et lesquels de leurs besoins ont été comblés par le sous-programme PENSER?

• Les trois composantes sont conçues pour avoir, en fin de compte, une incidence sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) et, par conséquent, sur le changement climatique. Il est possible de conclure qu’à un niveau d’incidence si élevé, l’éventail des intervenants est universel, mais cette portée n’a pas d’utilité pratique aux fins de la présente évaluation. Les intervenants ont été limités à ceux qui ont une expérience plus directe avec les composantes du programme.
• Les principaux intervenants des composantes du programme EPÉÉ et écoÉÉR sont l’industrie (producteurs d’énergie indépendants, associations énergétiques) de même que les provinces et les territoires (y compris les services publics des secteurs public et privé). Pour l’EPÉÉ et écoÉÉR :
  • Producteurs d’énergie indépendants : on avait besoin d’un incitatif pour améliorer la viabilité et la compétitivité économiques du déploiement de l’ÉR (réduire l’écart de prix, améliorer le taux de rendement de l’investissement, assurer un flux de rentrées à long terme).
  • Services publics : on avait besoin d’acquérir plus d’expérience dans l’intégration de l’ÉR au réseau et d’accroître l’ÉR dans les portefeuilles énergétiques provinciaux afin d’atteindre les objectifs en matière d’émissions de GES.
  • Fédéral : on a aidé à atteindre les objectifs stratégiques fédéraux du Programme de la qualité de l’air (PQA) en ce qui concerne les objectifs de réduction des émissions de GES (Accord de Copenhague).
• Les intervenants des MAÉRM ressemblent beaucoup à ceux des composantes EPÉÉ et écoÉÉR, même si la clarté au niveau juridique et stratégique en matière d’énergie renouvelable dans les zones extracôtières fédérales peut également présenter de grands avantages pour d’autres ministères fédéraux et les collectivités côtières. À cette étape du processus d’élaboration des politiques, les intervenants des MAÉRM sont les suivants :
  • Gouvernement fédéral : clarifier ses rôles et ses responsabilités en matière de réglementation de la zone extracôtière fédérale.
  • Provinces et territoires : clarifier les pouvoirs et les rôles réglementaires en ce qui concerne l’énergie renouvelable marine (ÉRM). Même s’ils n’avaient pas encore été consultés au moment de la présente évaluation, les provinces et les territoires sont des intervenants importants et des consultations sont prévues pour 2015-2016.
  •  Industrie : besoin d’un cadre réglementaire clair pour déployer l’énergie renouvelable marine. Même si elle n’avait pas encore été consultée au moment de la présente évaluation, l’industrie est un intervenant important et des consultations sont prévues pour 2015-2016.

3.1.2    À quel point les besoins cernés ont-ils été comblés?

• Les entrevues et les documents examinés ont démontré que les composantes de programme EPÉÉ et écoÉÉR ont offert un soutien aux projets d’énergie renouvelable qui s’est traduit par le déploiement de 5 382 MW de capacité d’énergie renouvelable.
• Les données tirées des entrevues, de l’examen de documents et du sondage en ligne indiquent que les composantes de programme EPÉÉ et écoÉÉR ont répondu aux besoins de l’industrie de l’énergie renouvelable en réduisant l’écart de prix entre les sources d’énergie renouvelables et les sources d’énergie conventionnelles à l’époque, rendant ainsi les projets plus réalisables du point de vue économique. Cela a également permis aux services publics de se familiariser avec l’intégration de l’énergie renouvelable dans le réseau énergétique, et d’aborder et répondait au besoin d’achat d’énergie (services publics provinciaux et privés) dont le portefeuille exigeait plus d’énergie renouvelable pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES.
  • Producteurs d’énergie indépendants : les incitatifs à la production ont rendu les projets plus viables et compétitifs du point de vue économique en réduisant l’écart de prix entre le coût et le prix d’achat de l’ÉR.
  • Services publics : les services publics ont pu intégrer davantage d’ÉR dans leur réseau (5 382 MW de capacité) et ont acquis plus d’expérience dans l’intégration de l’ÉR (126 projets).
  • Gouvernement fédéral : les objectifs stratégiques fédéraux se reflètent dans les objectifs d’émissions des provinces et des services publics du secteur privé.

• Selon les entrevues, les MAÉRM ont jusqu’à maintenant comblé les lacunes dans les connaissances d’autres ministères et organismes fédéraux en ce qui concerne la réglementation de la zone extracôtière fédérale. À mesure que les MAÉRM continuent d’évoluer, il faudra faire participer d’autres intervenants et répondre à leurs besoins.
  • Gouvernement fédéral : à cette étape du processus, on a comblé les lacunes dans les connaissances des ministères fédéraux qui exercent une autorité sur les activités dans la zone extracôtière fédérale.
  • Provinces et territoires : à consulter.
  • Industrie : à consulter.

3.1.3    Les besoins sont-ils continus?

• D’après les entrevues, l’examen de documents et le sondage en ligne, on a défini aux niveaux fédéral et provincial que le besoin consistait à augmenter la quantité d’énergie renouvelable, et le besoin de nouveaux projets d’énergie renouvelable et de réduction des émissions de GES à prix compétitif demeure.
• L’EPÉÉ a été fondé en 2002, l’écoÉÉR en 2007 et les MAÉRM en 2011. D’après les entrevues, l’examen de documents et le sondage en ligne, chaque programme a été mis au point dans un contexte légèrement différent en raison d’un environnement qui change rapidement. Parmi ces changements environnementaux, notons les innovations dans la technologie de l’énergie renouvelable, les changements dans les politiques fédérales et provinciales concernant l’énergie renouvelable de même que l’expérience croissante en matière d’énergie renouvelable. Il existe actuellement un besoin continu pour l’objectif stratégique général d’accroître la capacité d’énergie renouvelable, mais le choix du moyen d’action stratégique n’est pas limité aux incitatifs à la production, qui constituaient une réaction appropriée à l’époque. On peut faire la promotion de l’énergie renouvelable en utilisant diverses mesures incitatives comme des tarifs de rachat garanti (TRG), des crédits d’impôt ou des activités de recherche et de développement sur des défis comme l’innovation technologique en énergie renouvelable et l’intégration dans le réseau (p. ex., stockage de l’électricité).
• Selon les entrevues et l’examen de documents, le contexte changeant est une évidence dans l’industrie de l’énergie éolienne du Canada. Elle a considérablement réduit l’écart de prix dans beaucoup de compétences.
• D’après les entrevues et l’examen de documents, le marché de l’énergie est dynamique et les solutions aux besoins cernés dépendent de la géographie et sont mues par la technologie. Par exemple, le besoin d’un projet d’énergie éolienne en Saskatchewan n’est pas le même que celui d’un projet d’énergie éolienne en Alberta ou d’un projet de petite centrale hydroélectrique en Ontario.
• Pour les MAÉRM, il n’y a eu aucun changement dans l’environnement d’exploitation qui pourrait avoir une incidence sur le besoin d’élaborer un cadre stratégique pour les énergies renouvelables marines dans la zone extracôtière fédérale. Le besoin des MAÉRM demeure puisqu’il n’a pas encore achevé ses activités prévues qui sont requises pour répondre aux besoins et produire les résultats attendus.

3.2   Enjeu d’évaluation 2 : Alignement avec les priorités gouvernementales

Question d’évaluation	Sources de données	Cote générale
Le sous-programme PENSER respecte-t-il les priorités du gouvernement et les objectifs stratégiques de RNCan?	Examen de documents Entrevues	Démontré

Analyse :

3.2.1 À quelles priorités du gouvernement fédéral le sous-programme PENSER est-il lié?

• L’écoÉÉR tire son autorité législative de la Loi sur l’efficacité énergétique (LEÉ) et est alignée avec le Programme de la qualité de l’air (PQA).
• Les MAÉRM sont alignées avec le PQA et avec l’engagement du gouvernement à réduire les émissions de GES. La Stratégie fédérale de développement durable (SFDD) est l’outil qui permet de rendre des comptes sur le PQA. Les renseignements des MAÉRM qui sont pertinents pour le PQA sont consignés dans les rapports d’Environnement Canada (EC) sur les initiatives horizontales.

3.2.2 Avec quelles priorités et quels résultats stratégiques ministériels le programme est-il lié?

• Dans l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) 2014-2015 de RNCan, le Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER) est le sous-programme 2.1.1 du programme 2.1 : Pratiques éconergétiques et sources d’énergie à plus faible émission de carbone, sous l’objectif stratégique 2 : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l'environnement.

3.3   Enjeu d’évaluation 3 : Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Question d’évaluation	Sources de données	Cote générale
Existe-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans le domaine des programmes d’énergie renouvelable?	Examen de documents Entrevues Comparaison internationale	Démontré

Analyse :

3.3.1 Le gouvernement du Canada doit-il participer à la prestation d’incitatifs pour accroître la production et la capacité d’électricité issue de sources d’énergie renouvelables?

• Comme le stipule la Loi sur l’efficacité énergétique (LEÉ), le gouvernement fédéral a le pouvoir de faire la promotion d’énergies de remplacement et, par conséquent, la capacité de définir le moyen d’action approprié pour atteindre les objectifs stratégiques. Les incitatifs à la production sont l’un de ces moyens d’action. Au moment de la conception de l’écoÉÉR et de l’EPÉÉ, les incitatifs à la production étaient une réaction appropriée et ont contribué à l’atteinte des objectifs stratégiques énoncés.
• La Loi sur l’efficacité énergétique, L.C. 1992, ch.36, porte sur l’efficacité énergétique des produits consommateurs d’énergie et sur l’utilisation d’autres sources d’énergie. La Partie 2 de la Loi concerne la promotion des sources d’énergie de remplacement. L’article 21 stipule :

Afin de promouvoir l’efficacité énergétique et l’utilisation des énergies de substitution, le ministre peut :

a) procéder ou collaborer à des activités de recherche et développement, à des essais, à des études et à la tenue de démonstrations et d’expositions;

b) divulguer, notamment par des publications, tous renseignements, recherches ou résultats d’essais;

c) fournir son aide à tout ministère ou organisme fédéraux ou provinciaux, ou d’une façon générale à quiconque, les consulter ou collaborer ou conclure des accords avec eux;

d) accorder des subventions et des contributions;

e) entreprendre tous programmes, opérations ou activités qu’il estime utiles à cette fin.

• D’après les entrevues, depuis lors, de nombreuses provinces comme la Saskatchewan, l’Ontario et le Québec ont introduit leurs propres programmes incitatifs, ce qui peut réduire le rôle fédéral.
• L’étude comparative internationale a démontré que dans d’autres pays, les gouvernements fédéraux supervisaient également le secteur de l’électricité, y compris l’énergie renouvelable, et offraient des incitatifs (p. ex., crédits d’impôt, tarifs de rachat garanti).
• Pour les MAÉRM, aux termes de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique^{Note de bas de page 20}, le gouvernement du Canada (GC) détient la propriété et la compétence législative exclusives des terres et des ressources naturelles sans les zones extracôtières à l’extérieur des frontières provinciales.

3.3.2    Le rôle de RNCan est-il approprié dans le contexte du rôle des autres?

• Le mandat de RNCan, issu principalement de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles de 1994^{Note de bas de page 21}, comprend la promotion du développement durable et de l’utilisation responsable des ressources minérales, énergétiques et forestières du Canada.
• D’après les entrevues et l’examen de documents, le rôle de RNCan était approprié. Les incitatifs à la production étaient l’une des options de promotion de l’énergie renouvelable.

4.0 Constatations relatives à l’efficacité du sous-programme PENSER

4.1   Enjeu d’évaluation 4 : Réalisation des résultats attendus

Question d’évaluation	Sources de données	Cote générale Rating
À quel point le sous-programme PENSER a-t-il permis de produire les résultats attendus?	Examen de documents Entrevues Sondage Comparaison internationale	Démontré

 

Évaluation sommaire de la réalisation des résultats
Niveau de résultat	Évaluation
Résultat immédiat (EPÉÉ, écoÉÉR) : Augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable par les services publics et les producteurs d’énergie indépendants.	Démontré.
Résultat intermédiaire (EPÉÉ, écoÉÉR) : Augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale au Canada, contribuant à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES).	Démontré.
Résultat ultime : Plus grande expérience au Canada en ce qui concerne la capacité et la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale.	Démontré par de nombreux facteurs, avec une certaine contribution du sous-programme (EPÉÉ, écoÉÉR) en termes d’accélération du déploiement de l’ÉR.
Résultat immédiat (MAÉRM) : Amélioration des connaissances sur les enjeux et les options touchant le cadre stratégique par les intervenants fédéraux, provinciaux et industriels et par le Cabinet.	Partiellement démontré. En bonne voie de réalisation.
Résultat intermédiaire (MAÉRM) : Le Canada dispose d’un cadre pour l’administration de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales. Augmentation de la production d’énergie renouvelable marine.	Trop tôt pour mesurer les résultats.

Analyse :

4.1.1    Quels sont les facteurs internes et externes qui ont facilité ou entravé la production des résultats attendus?

• Deux facteurs externes principaux ont facilité la réalisation des résultats. D’abord, le programme a été créé au moment opportun, les politiques de soutien adoptées au niveau provincial-territorial ayant entraîné une augmentation de la demande d’énergie renouvelable (comme en témoignent les DP en matière d’énergie renouvelable publiées par les services publics provinciaux). Ensuite, l’industrie était en plein essor; l’innovation a entraîné l’amélioration de la technologie, qui a à son tour entraîné une amélioration de la compétitivité des prix de certaines technologies d’ÉR, en particulier les éoliennes.
• Le principal facteur interne le plus souvent mentionné par les personnes interviewées est que le programme a été bien conçu et bien géré. Cela est attribuable en partie à l’intégration par le programme écoÉÉR des pratiques exemplaires et des leçons apprises de l’EPÉÉ dans sa propre conception, en particulier la nécessité de limiter la valeur maximale (plafond) des accords de contribution (AC) et d’inclure des dispositions en matière de rendement. Cela est expliqué de manière plus détaillée dans la section des leçons apprises du présent rapport.
• L’examen de documents a révélé de nombreux autres facteurs, aussi bien internes qu’externes, susceptibles d’influer sur la réalisation des résultats. Voici certains des principaux facteurs :

Tableau 4 : Facteurs influant sur les résultats

	Positif	Négatif	L’un ou l’autre
Interne	Expérience avec l’EPÉÉ.	Le coût du processus d’évaluation environnementale et le temps qu’il requiert.
Externe	Amélioration de la technologie et diminution du LCOENote de bas de page 22 (énergie éolienne, solaire). Engagements et accords en matière de changement climatique. Objectifs en matière d’émissions, DP provinciales.	Effets externes comme le prix du capital, les demandes du marché. Intégration de l’ÉR dans le réseau.	Soutien stratégique. Coût d’autres sources d’énergie conventionnelles. Sensibilisation accrue du public.

 

4.1.2    À quel point le sous-programme a-t-il produit ses extrants?

Démontré : L’EPÉÉ et l’écoÉÉR ont produit tous les extrants attendus et requis pour traiter les demandes de projet (c.-à-d. procédures de demande), évaluer les demandes de projet (c.-à-d. processus de diligence raisonnable, évaluations environnementales, examens techniques), préparer des accords de contribution, administrer des accords de contribution (c.-à-d. modifications, accords de novation) et exécuter la surveillance constante des accords (c.-à-d. procédures de reddition de comptes, vérifications, dossiers de projet, bases de données). Les extrants des MAÉRM à cette étape du programme sont des opinions juridiques, une étude internationale d’ensemble et un document d’information.

• Les composantes de programme EPÉÉ et écoÉÉR ont produit les extrants comme prévu et généralement dans les temps. En date du 31 mars 2011, il y avait 126 projets financés, ce qui représente 5 382 MW de capacité sur un objectif de 5 000 MW.
• Les MAÉRM ont produit les extrants attendus comme prévu, soit l’étude internationale d’ensemble et le document d’information. Environ 26 opinions juridiques ont été formulées pour cette composante de programme.
• Même si elle ne se limite pas à la période couverte par l’évaluation, une présentation^{Note de bas de page 23} fournie par le sous-programme en 2013 a clairement indiqué la quantité d’extrants produits du début d’écoÉÉR en 2007 jusqu’à 2013 :
  • 350 demandes de projet reçues;^{Note de bas de page 24}
  • 235 projets enregistrés;
  • 139 formulaires Information technique sur le projet examinés;
  • 119 accords de contribution signés pour 4 778 MW;
  • 104 AC actifs pour 4 458 MW;
  • 110 évaluations environnementales examinées et triées;
  • 29 projets ayant fait l’objet de novations ou de modifications;
  • 1 349 factures traitées.

• Parmi les autres chiffres touchant les extrants cernés lors de l’examen de documents, notons :
  • 34 vérifications de projet achevées en mars 2014;
  • 73 visites techniques et 63 visites environnementales des sites ont été achevées entre 2008 et mars 2015.^{Note de bas de page 25}

4.1.3    À quel point les groupes ciblés sont-ils satisfaits de l’exécution du programme?

• Le niveau de satisfaction des intervenants du programme à l’égard de l’exécution du sous-programme PENSER était élevé.
• Toutes les personnes interviewées ont indiqué que toutes les composantes du programme PENSER étaient bien gérées et bien exécutées. Tous les groupes d’intervenants interviewés étaient satisfaits.
• Tous les répondants au sondage^{Note de bas de page 26} étaient au moins « généralement » satisfaits de l’EPÉÉ et de l’écoÉÉR, dont 47 % très satisfaits et 39 % complètement satisfaits.

Question du sondage : Veuillez indiquer votre niveau de satisfaction à l’égard de la façon dont le programme est exécuté. 1 = Insatisfait; 2 = Légèrement satisfait; 3 = Généralement satisfait; 4 = Très satisfait; 5 = Complètement satisfait
	1	2	3	4	5	Total
Réponses	0	0	5	17	14	36
%	0	0	14	47	39	100

4.1.4    Résultat immédiat : À quel point y a-t-il eu augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable par les services publics et les producteurs d’énergie indépendants?

Démontré : Dans l’ensemble, on a constaté une augmentation de la capacité d’énergie renouvelable pour l’écoÉÉR et l’EPÉÉ totalisant 5 382 MW sur un objectif de 5 000 MW. La production réelle d’électricité fluctue d’une année à l’autre. En date du 31 mars 2013, le facteur de charge (FC)^{Note de bas de page 27} réel des projets était légèrement inférieur aux prévisions initiales. Les projets ont produit en moyenne environ 90 % de la production prévue.

Objectifs	Chiffres réels
Objectifs de l’écoÉÉR (CGRR) : 4 000 MW de capacité et 14,3 TWh de nouvelle production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale mis en service d’ici 2011.	Chiffres réels de l’écoÉÉR : 4 458 MW de capacité installée et 18,4 TWh de production avant 2011, plus de 12,5 TWh de production par an (EF 2012-2014).
Objectifs de l’EPÉÉ (CGRR) : 1 000 MW de capacité éolienne installée supplémentaires et production annuelle supplémentaire de 2,54 TWh d’ici le 31 mars 2007.	Chiffres réels de l’EPÉÉ : Capacité installée de 924 MW produisant 2,6 TWh/an.

• Il y a 126 projets appuyés par l’EPÉÉ et l’écoÉÉR. La figure 3 présente la répartition des projets au pays :

Figure 3 : Résumé des projets de l’EPÉÉ et de l’écoÉÉR par province

Source : Présentation de RNCan : Présentation des programmes, réunion de la DÉRÉ, 24 avril 2013, diapositive 3.

Version textuelle

Figure 3 : Résumé des projets EPÉÉ et écoÉÉR par province

La figure 3 présente un diagramme à barres répartissant les projets EPÉÉ et écoÉÉR par province. Le diagramme comporte deux échelles : la capacité exprimée en mégawatts allant de 0 à 2 000 mégawatts est affichée sur la gauche à des intervalles de 200; le financement en millions de dollars répartis sur 10 ans se trouve à droite, allant de 0 à 600 à des intervalles de 100 millions de dollars. Les montants du financement sont représentés par un diamant noir. Il y a 10 barres verticales, soit une pour chaque province, indiquant la capacité produite en mégawatts. Les barres sont disposées d’ouest en est en commençant par la Colombie-Britannique et se terminant par Terre-Neuve. Chaque barre est sectionnée et empilée par couleur afin d’illustrer les différentes sources d’énergie, soit le jaune pour l’énergie solaire, le vert pour l’énergie biomassique et le bleu pour l’énergie hydroélectrique. L’énergie éolienne sous écoÉÉR est représentée en orange et l’énergie éolienne sous EPÉÉ, en orange pâle. La capacité est indiquée relativement aux autres sources d’énergie, aux autres provinces et à l’intervalle en années.

Les barres présentent une corrélation entre la capacité générée et le montant du financement. L’Ontario a reçu les fonds les plus élevés, soit 525 millions de dollars et a produit la capacité la plus élevée, c.-à-d. un peu plus de 1 800 mégawatts. Terre-Neuve a reçu les fonds les plus faibles, soit 17 millions de dollars et a également généré le moins d’énergie, soit 50 mégawatts environ. Le financement et la capacité approximative par province se lisent comme suit de gauche à droite :

• C.-B. : 305 millions de dollars, environ 900 MW
• Alb. : 283 millions de dollars, un peu plus de 800 MW
• Man. : 73 millions de dollars, un peu plus de 200 MW
• Sask. : 58 millions de dollars, environ 175 MW
• Ont. : 525 millions de dollars, un peu plus de 1 800 MW
• Qc : 236 millions de dollars, environ 725 MW
• N.-B. : 87 millions de dollars, environ 300 MW
• Î.-P.-É. : 42 millions de dollars, environ 150 MW
• N.-É. : 79 millions de dollars, environ 225 MW
• T.-N. : 17 millions de dollars, environ 50 MW.

Globalement, l’Ontario a produit la capacité la plus élevée, suivie par la Colombie-Britannique, l’Alberta, le Québec, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, le Manitoba, la Saskatchewan, l’Île-du-Prince-Édouard et enfin, Terre-Neuve. La capacité de la Colombie-Britannique a été produite à partir de l’énergie hydroélectrique et éolienne, celle de l’Alberta, à partir de l’énergie éolienne et biomassique, celle de l’Ontario, à partir de l’énergie solaire, biomassique, hydroélectrique et éolienne, et celle du Québec, à partir de l’énergie éolienne et hydroélectrique. La capacité des six autres provinces (le Manitoba, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve) a été produite uniquement à partir de l’énergie éolienne. Cette énergie a généré la capacité la plus importante dans toutes les provinces, à l’exception de la Colombie-Britannique, où l’énergie hydroélectrique a fourni la plus grande quantité de mégawatts. En Colombie-Britannique, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et à Terre-Neuve, les projets éoliens n’ont été financés que par l’écoÉÉR alors qu’en Saskatchewan, ils ont été financés uniquement par l’EPÉÉ. Ces projets ont été financés à la fois par l’EPÉÉ et l’écoÉÉR en Alberta, au Manitoba, en Ontario, au Québec et en Nouvelle-Écosse.

• D’après les entrevues, la grande concentration de projets en Ontario s’explique en partie par la mise en œuvre par la province d’un plan ambitieux pendant la période couverte par l’évaluation pour remplacer ses centrales alimentées au charbon, et par le fait que les composantes de programme EPÉÉ et écoÉÉR donnaient la possibilité d’appuyer l’introduction de sources d’énergie renouvelables.
•  Selon les entrevues et l’examen de documents, la capacité d’énergie renouvelable ajoutée par les projets de l’EPÉÉ et de l’écoÉÉR est fixe à 5 382 MW, mais la production réelle d’électricité varie considérablement chaque année, principalement en fonction de la configuration changeante des vents. Cela met en évidence certains des défis à plus long terme auxquels est confrontée l’énergie renouvelable, soit l’intégration de sources d’énergie intermittentes dans le réseau électrique. Le sous-programme a apporté des ajustements et a abaissé le facteur de charge attendu de 38 % pour les projets de l’EPÉÉ à 36 % pour les projets de l’écoÉÉR.
• D’après les entrevues et l’examen de documents, malgré un FC plus bas que prévu et malgré le fait que la production d’électricité générale fluctue, les objectifs (de 15,1 TWh/an) ont tout de même été atteints. Cela s’explique par le fait que la capacité installée réelle de 5 382 MW est supérieure à l’objectif d’environ 7,5 %.

4.1.5    À quel point y a-t-il eu amélioration des connaissances sur les enjeux et les options touchant le cadre stratégique par les intervenants fédéraux, provinciaux et industriels et par le Cabinet?

Partiellement démontré : Conformément aux prévisions, seuls les enjeux touchant le cadre stratégique avaient été déposés en mars 2015 auprès d’autres ministères fédéraux qui participaient à des consultations. En 2015-2016, d’autres consultations avec les intervenants seront organisées, en particulier auprès des provinces et territoires et de l’industrie, afin de cerner les options stratégiques. Les ministères qu’on a fait participer jusqu’à maintenant reconnaissent que les extrants des MAÉRM ont comblé des lacunes dans les connaissances sur la réglementation des zones extracôtières fédérales.

• Toutes les personnes interviewées ont déclaré que les MAÉRM avaient amélioré les connaissances sur les enjeux touchant le cadre stratégique.

4.1.6    À quel point y a-t-il eu augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale au Canada, qui contribue à la réduction des émissions de GES?

Démontré. Le programme a à la fois remplacé et supplanté des sources d’énergie émettrices et a donc contribué à la réduction des émissions de GES.^{Note de bas de page 28} Les réductions des émissions de GES attribuables aux projets sont estimées à 7,0 Mt CO₂/an.

• D’après les entrevues et l’examen de documents, le PENSER ne peut qu’estimer la quantité d’émissions de GES réduites ou évitées en supplantant la production d’électricité au moyen de combustibles fossiles. Le programme a estimé qu’il entraînera la réduction ou l’évitement de sept mégatonnes (7 Mt) d’émissions de GES par an. Le secteur de l’électricité du Canada dans son ensemble a réduit ses émissions générales de GES pendant la période de 2009 à 2013 de 121 à 86 Mt^{Note de bas de page 29}, ce qui a en grande partie contribué à supplanter les centrales ontariennes alimentées au charbon. L’écoÉÉR et l’EPÉÉ ont engagé plus de 500 millions de dollars de budget fans des projets d’énergie propre en Ontario.
• La grande majorité des personnes interviewées a indiqué qu’il y a eu une réduction des émissions de GES, mais certaines personnes ont nuancé cette réponse en mentionnant des facteurs qui pourraient remettre en question le chiffre total calculé par le programme. La réduction d’entre 7 et 7,7 Mt de CO₂/an avancée par le programme présumait que le nouveau projet d’énergie renouvelable (non émettrice) remplaçait ce qui aurait été une source d’énergie émettrice. Cela est certainement vrai dans la plupart des compétences, mais pas toutes. Par exemple, la C.-B. et le Québec possèdent beaucoup d’hydroélectricité (non émettrice). L’installation de plus de projets d’énergie renouvelable en C.-B. et au Québec ne remplace pas nécessairement des sources émettrices.^{Note de bas de page 30} Tous les répondants au sondage ont indiqué qu’il y a eu au moins « une certaine contribution » du programme à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), dont 39 % ont indiqué une importante contribution.

Question du sondage 9 : À quel point le programme a-t-il contribué à la réduction des émissions de gaz à effet de serre? 1 = Aucune contribution; 2 = Une très petite contribution; 3 = Une certaine contribution; 4 = Une bonne contribution; 5 = Une importante contribution.
	1	2	3	4	5	Total
Réponses	0	0	11	11	14	36
%	0	0	30,5	30,5	39	100

4.1.7    À quel point le Canada possède-t-il une plus grande expérience en matière de capacité et de production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale?

Démontré : En conséquence de nombreux facteurs et avec une certaine contribution du sous-programme en termes d’accélération du déploiement de l’énergie renouvelable.

• D’après les entrevues, l’examen de documents et le sondage en ligne, les services publics provinciaux et du secteur privé de même que l’industrie ont une plus grande expérience en matière de capacité et de production d’énergie renouvelable grâce au programme. Les projets ont aidé les services publics à acquérir davantage d’expérience dans l’intégration de nouvelles technologies au réseau, à une époque à laquelle ils avaient peu de connaissances et d’expérience en matière d’énergie renouvelable.
• Selon les entrevues et l’examen de documents, il y a eu une croissance considérable de la capacité et de la production d’énergie éolienne au Canada depuis le lancement de l’EPÉÉ en 2002. Depuis la fin du financement de nouveaux projets en 2011, l’installation de capacité éolienne au Canada a continué de croître à un rythme soutenu. En 2011 (la dernière année de financement de nouveaux projets), il y avait environ 5 250 MW de capacité éolienne installée. En 2014, cette capacité était de 9 694 MW.
• Toutes les personnes interviewées dans toutes les catégories ont indiqué que les programmes ont contribué à la croissance de la capacité et de la production d’énergie renouvelable au-delà des projets qu’ils appuyaient directement. Les projets ont aidé les services publics à acquérir davantage d’expérience dans l’intégration des technologies au réseau à une époque à laquelle ils avaient peu de connaissances et d’expérience en matière d’énergie renouvelable.
• La figure 4 ci-après donne des renseignements sur la capacité d’énergie éolienne installée. La croissance soutenue du secteur depuis 2011, la dernière année où l’écoÉÉR a appuyé de nouveaux projets, est particulièrement intéressante. La CanWEA prévoyait que la croissance dépasserait 10 000 MW de capacité en 2015^{Note de bas de page 31} et les renseignements recueillis auprès du personnel de programme du PENSER l’ont confirmé.

Figure 4 : Capacité éolienne installée au Canada

Source : ecoERP Retreat 2013, diapositive 13 telle que mise à jour par le personnel du programme, septembre 2015.

Version textuelle

Figure 4 : Capacité éolienne installée au Canada

La figure 4 présente l’incidence du financement du gouvernement fédéral sur la capacité éolienne cumulée installée au Canada entre 1993 et 2015. La capacité éolienne installée au Canada est représentée au moyen de deux graphiques linéaires, un graphique linéaire de couleur rose représentant la capacité cumulée totale et un graphique linéaire de couleur bleue représentant la capacité cumulée financée par le gouvernement fédéral. L’échelle sur l’axe vertical représente les mégawatts, allant de 0 à 10 000, à intervalles de 1 000. L’axe horizontal présente chaque année entre 1993 et 2015.

La courbe de chaque ligne est plate à 0 MW à partir de 1993 et jusqu’à 1998. La capacité cumulée a commencé à augmenter en 1998, mais le financement du gouvernement fédéral est demeuré stagnant jusqu’en  2002, au moment où l’EPÉÉ a été mis en place. C’est alors que la capacité cumulée est passée de 200 MW environ en 2002 à près de 2 000 MW en 2007. L’écoÉÉR a été lancé en  2007 et la  pente des deux lignes a fortement augmenté parallèlement jusqu’à 2010. Après 2011, la capacité cumulée totale a continué de progresser jusqu’à ce qu’elle atteigne 10 000 MW en 2015, alors que la capacité cumulée du financement fédéral est demeurée stagnante et que l’écoEÉR n’a plus accepté de nouveaux projets.

• Il est difficile d’attribuer directement cette croissance dans l’industrie au sous-programme PENSER, mais certains indices laissent croire qu’il a joué un rôle, en particulier dans l’industrie de l’énergie éolienne. Toutes les personnes interviewées et tous les répondants au sondage ont indiqué que les composantes du programme PENSER ont joué au moins un certain rôle dans l’amélioration de l’expérience en matière d’énergie renouvelable au Canada. Le degré peut varier d’une technologie à l’autre. Des 126 projets appuyés par le PENSER, 89 étaient des projets éoliens (71 %), 25 étaient des projets hydroélectriques à faible incidence environnementale (20 %), 8 étaient des projets solaires (6 %) et 4 étaient des projets biomassiques (3 %).
• La plupart des répondants au sondage (79 %) ont indiqué qu’il y avait eu une croissance dans le secteur, mais les commentaires reçus indiquaient que cette croissance n’était pas généralisée au pays. Certains répondants ont indiqué que les incitatifs jouaient toujours un rôle de premier plan dans la décision d’une compagnie d’investir dans un projet.
• Outre l’EPÉÉ et l’écoÉÉR, beaucoup d’autres facteurs (voir le Tableau 4) ont joué un rôle dans la croissance de l’énergie renouvelable au Canada. Les principaux facteurs influant sur le secteur de l’énergie renouvelable sont les politiques provinciales, les éléments naturels dans la compétence, les anciens systèmes et les progrès technologiques.

4.1.8    À quel point a-t-on élaboré un cadre d’administration de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales?

Trop tôt pour mesurer : Le programme MAÉRM a été lancé dans le Budget 2011 en vertu du Programme de la qualité de l’air (PQA). Il s’agit d’une approche en deux étapes. La première étape, qui se déroule de 2011 à 2016, la période à l’étude, consistait à planifier des activités de recherche et d’analyse. Au mois de mai 2015, une étude d’ensemble internationale et un document d’information avaient été produits et des consultations étaient en cours.

• Les MAÉRM ont produit des opinions juridiques, une étude d’ensemble internationale et un document d’information. L’étude d’ensemble internationale et le document d’information ont été distribués aux autres ministères fédéraux et des consultations avec les autres ministères fédéraux ont été organisées.
• Toutes les personnes interviewées ont indiqué que de grands progrès dans la préparation d’un cadre stratégique avaient été accomplis, mais qu’il restait du travail à faire. Au moment de la rédaction de ce rapport (mai-juin 2015), des consultations étaient en cours avec les provinces et territoires et avec les associations de l’industrie. L’échéance pour un cadre a été fixée à mars 2016.

4.1.9 Y a-t-il eu des résultats inattendus, positifs ou négatifs?

Il n’y a eu aucun résultat inattendu, même si certaines personnes interviewées ont mentionné un impact positif sur la création d’emploi, aussi bien pendant la construction que dans l’exploitation courante. On pourrait avancer que cela n’était pas inattendu, puisque le financement du programme était accordé à de nouveaux projets d’énergie renouvelable qui exigeraient de la construction et de l’entretien. La création d’emploi n’était pas un objectif du sous-programme et aucune donnée n’a été recueillie pour permettre de quantifier l’incidence du sous-programme sur la création d’emploi.

• Les personnes interviewées ont indiqué qu’il n’y a eu aucun résultat négatif inattendu.
• En ce qui concerne les résultats positifs inattendus, l’examen de documents et les entrevues n’ont pas permis de déterminer clairement si les activités du programme ont poussé les provinces à adopter des politiques appuyant l’énergie renouvelable, ou si d’autres facteurs ont entraîné ce changement dans les politiques. Toutefois, l’adoption de politiques provinciales de soutien a été citée dans les entrevues comme un résultat positif inattendu. La grande majorité (80 %) des répondants au sondage a indiqué qu’il n’y a eu aucun résultat inattendu. Aucun des commentaires formulés ne traitait d’un résultat inattendu, certains commentaires ne mentionnant que des enjeux opérationnels particuliers.

5.0 Constatations relatives à l’efficience et à l’économie du sous-programme PENSER

5.1   Enjeu d’évaluation 5 : Efficience et économie

Question d’évaluation	Sources de données	Cote générale
Le sous-programme PENSER est-il le moyen le plus économique et efficient de produire les extrants et de progresser vers les résultats?	Examen de documents Entrevues Sondage Comparaison internationale	Démontré

Analyse :

5.1.1  Quelles mesures ont été prises pour réaliser des économies?

• Le programme a été administré au coût très raisonnable (estimé et réel) de 8,9 millions de dollars de 2011-2012 à 2015-2016. Cela représente 1,3 % des dépenses générales estimées et réelles. Il y a eu une réduction planifiée et graduelle du personnel puisque le déroulement du travail du programme a changé au fil du temps, dès 2011-2012, après la fin de la période de demande.
• On a en outre déterminé que trois caractéristiques uniques des accords de contribution (AC) ont amélioré l’efficience du programme et aidé à réaliser l’objectif d’optimiser la production d’énergie.
  • Une valeur maximale en dollars était associée à chaque AC afin de limiter la surestimation de la production au début du programme et d’augmenter le nombre global de producteurs d’énergie potentiels qui utilisent le programme.
  • Les fluctuations dans la production d’énergie (facteur de charge) ont été intégrées à la conception des AC. Puisque la production d’énergie renouvelable peut varier pour diverses raisons (p. ex., vent faible), le programme a établi un mécanisme pour payer en fonction de l’énergie réellement produite au cours d’une période donnée, plutôt qu’en fonction d’estimations de la production future. En mars 2013, le programme avait dépensé 21,3 millions de dollars de moins que les estimations originales en conséquence directe du fait de ne payer que pour la production réelle d’énergie.
  • Une disposition touchant le rendement a été incluse dans les AC, exigeant qu’un sous-rendement (moins de 90 % du rendement prévu) déclenche un rajustement de la valeur de l’accord. En avril 2013, la disposition relative au rendement avait été déclenchée dans 45 des 104 projets d’écoÉÉR. À cette date, 7 des projets ont été rajustés, ce qui a encore réduit les dépenses de 20 millions de dollars.

• Les modalités d’écoÉÉR^{Note de bas de page 32} comprenaient également une « disposition de contribution remboursable » comme moyen de gérer le risque pour le programme en termes de trop-payé. Cette disposition n’a toutefois pas encore été déclenchée dans le programme à ce jour. Afin d’éviter de fournir une subvention qui donnerait lieu à des bénéfices indus, la disposition de contribution remboursable serait appliquée si le projet tirait des recettes énergétiques considérablement plus élevées de sa production dépassant un prix normalisé pendant la période de paiement de 10 ans. Pour la plupart des projets, le prix de seuil normalisé était de 12 cents/kWh. Afin de déterminer si un remboursement s’impose, on calcule une valeur, la Valeur unitaire actuelle reçue (VUAR), qui est comparée au prix de seuil normalisé. Si la différence entre la VUAR et le prix de seuil normalisé dépasse le montant de l’incitatif (1 cent/kWh), le promoteur a l’obligation de rembourser. Les prix de seuil normalisés étaient fixés dans les modalités :
  • Pour les projets biomassiques, hydroélectriques et éoliens à faible incidence environnementale : les projets d’une capacité égale ou inférieure à 10 MW : 13 ¢/kWh ou 130 $/MWh; les projets d’une capacité supérieure à 10 MW : 12 ¢/kWh ou 120 $/MWh.
  • Pour les projets solaires, en reconnaissant qu’ils ne sont actuellement pas concurrentiels sur le plan des prix avec les sources d’énergie conventionnelles : 43 ¢/kWh ou 430 $/MWh.

5.1.2    Coût et approche du PENSER par comparaison avec des programmes semblables dans d’autres compétences.

L’évaluation a entrepris une comparaison internationale de haut niveau qui comprenait l’étude de programmes d’énergie renouvelable aux États-Unis et en Allemagne. Les programmes de ces pays comprenaient des crédits d’impôt de même qu’un tarif de rachat garanti (TRG). Il n’a pas été possible de tirer des constatations claires de la comparaison des coûts compte tenu des approches différentes de chaque pays.

• En termes de coûts, l’incitatif à la production du PENSER coûte environ 155 millions de dollars par an, y compris sa gestion. Le crédit d’impôt à la production américain (US Production Tax Credit – PTC) coûte environ 1,54 milliard de dollars par an. Dans chaque pays, le rapport des coûts sur le PIB est à peu près le même.^{Note de bas de page 33}
• L’approche de l’Allemagne est plus large et axée sur le contribuable, et elle coûte considérablement plus cher à quelque 5,5 milliards de dollars par an pour une économie environ deux fois plus importante que celle du Canada. ^{Note de bas de page 34}

5.1.3    Les ressources du programme ont-elles eu un effet de levier financier?

Les ressources du programme ont eu un effet de levier financier. Les renseignements sur l’effet de levier financier des ressources n’ont été recueillis que pour les 104 projets d’écoÉÉR. Les renseignements recueillis auprès des promoteurs de projet d’écoÉÉR indiquent qu’il y aura un investissement total estimé de 15,3 milliards de dollars dans les projets déployés sur un cycle de projet de 20 ans^{Note de bas de page 35}, la Couronne apportant une contribution totale de quelque 1,4 milliard de dollars. L’investissement total réel peut être plus élevé si les renseignements sur les 22 projets de l’EPÉÉ sont inclus dans le calcul.

• La composante de programme écoÉÉR saisit cette information dans une base de données interne. Un rapport produit à partir de la base de données a fourni les renseignements suivants :
  • Coût de développement initial total : 385 millions de dollars;
  • Coût total de la composante : 6 milliards de dollars;
  • Coûts de construction et de main-d’œuvre : 3,4 milliards de dollars;
  • Coûts annuels de fonctionnement et d’entretien : 275 millions de dollars.
• En s’appuyant sur les questions d’évaluation précédentes (voir les questions 1.1 et 1.2), l’incitatif à la production a amélioré la faisabilité économique de certains des projets, ce qui peut avoir les avoir aidé à obtenir d’autres fonds.

5.1.4    Le cas échéant, qu’aurait-on pu faire mieux?

On n’a rien trouvé à améliorer. Le sous-programme PENSER était bien conçu et bien géré. Certaines leçons apprises au niveau international pourraient être appliquées à tout programme futur, le cas échéant. Le sous-programme PENSER lui-même a été reconnu par RNCan pour son excellence, et certaines pratiques exemplaires pourraient être tirées de ce programme et appliquées à d’autres programmes de RNCan.

• Pendant la période couverte par l’évaluation, les activités de l’EPÉÉ et de l’écoÉÉR ont été en grande partie de nature transactionnelle. Les principales leçons apprises en ce qui concerne l’incitatif à la production ont été incorporées lors de la transition de l’EPÉÉ à l’écoÉÉR en 2007.
• L’Évaluation de l’énergie renouvelable en 2010 n’a révélé aucun point important à améliorer. Une vérification de programme en 2012^{Note de bas de page 36} a cerné deux améliorations mineures à apporter, ce que le programme a fait par la suite. Il s’agissait de la planification de la relève et de la vérification de l’information sur le site Web de divulgation proactive de RNCan.
• Les leçons apprises au niveau international attirent l’attention sur la nécessité d’assurer l’uniformité et la prévisibilité à long terme des programmes afin de renforcer l’industrie de l’énergie renouvelable.
• Pour les MAÉRM, on n’a rien trouvé à améliorer. Les leçons apprises au niveau international indiquent que lors de l’exécution d’une analyse d’impact de la réglementation, il faut porter une attention particulière à l’aspect financier des projets extracôtiers, y compris la certitude des recettes, la capacité d’endettement des promoteurs et l’intégration au réseau.
• Les pratiques exemplaires du programme susceptibles d’être appliquées dans d’autres secteurs portent principalement sur la conception et la gestion de programme :
  • profil de dotation en personnel graduel et proportionnel au déroulement du travail et à la quantité de travail;
  • modalités des subventions et contributions – gérer le risque, assurer la prévisibilité des dépenses et des engagements de même qu’optimiser les économies i) en offrant les valeurs maximales, ii) en élaborant des dispositions et des sanctions appropriées en matière de rendement et iii) en intégrant une disposition de remboursement de la contribution qui gère le risque de dédoublement d’autres incitatifs menant à des bénéfices indus pour l’industrie;
  • surveillance complète, automatisés et opportune du rendement des projets aux fins de prise de décision, illustrée en l’espèce par la base de données du programme.

5.1.5 Est-ce que des données sur le rendement sont recueillies et utilisées de manière constante?

Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR du sous-programme PENSER utilisent des renseignements sur le rendement et les finances de façon continue pour administrer les activités du programme. Tous les renseignements sur le projet sont contenus dans les bases de données du PENSER.  

• Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR du sous-programme PENSER utilisent continuellement des renseignements sur le rendement pour administrer les activités du programme. Les renseignements centraux sur le rendement mettent l’accent sur la production d’énergie. La vérification est effectuée au moyen d’une vérification axée sur le risque. Les renseignements sur le rendement servent à ajuster les accords et les profils de dépense au besoin.
• Des visites techniques et des visites environnementales des sites sont également réalisées pour évaluer le rendement et le respect des accords. Veuillez consulter la section 4.1.2 du présent rapport pour obtenir davantage de détails sur les vérifications et les visites des sites effectuées.
• D’après une présentation de RNCan de 2012^{Note de bas de page 37}, il y a de manière constante :
  • 126 rapports annuels chaque EF;
  • des vérifications du caractère remboursable;
  • des examens du rendement;
  • des rapports de situation sur Éco-Logo et sur les émissions atmosphériques pour les projets biomassiques;
  • des rapports de visite sur place (rapports d’ÉE aussi bien que de visite technique des sites);
  • des réductions des émissions de GES;
  • des vérifications des bénéficiaires (34 en 2014).

5.1.6    À quel point les impacts et effets remarqués peuvent-ils être attribués au PENSER, le cas échéant?

Si l’EPÉÉ et l’écoÉÉR n’avaient pas été lancées, il aurait probablement fallu plus longtemps pour atteindre la capacité actuelle d’ÉR.

• La majorité des personnes interviewées a déclaré que le déploiement de l’énergie renouvelable aurait eu lieu même sans le sous-programme PENSER, mais qu’il aurait peut-être fallu plus de temps pour atteindre les niveaux de capacité qui existent aujourd’hui.
• La plupart des répondants (70 %) ont indiqué que le changement dans la mise en valeur de l’énergie renouvelable pourrait être attribué au programme et aux projets appuyés par l’EPÉÉ et l’écoÉÉR. Certains commentaires des répondants ont indiqué que cela était principalement attribuable au rôle joué par l’incitatif à la production dans l’amélioration de la viabilité économique des projets à l’époque. Certains répondants ont laissé entendre que leurs projets n’auraient pas été exécutés sans l’incitatif à la production.

6.0 Conclusions

Pertinence

Pour les composantes de programme EPÉÉ et écoÉÉR, les données indiquent clairement que l’objectif stratégique général d’accroître la capacité d’énergie renouvelable pour contribuer à la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES), énoncé dans le Programme de la qualité de l’air (PQA)^{Note de bas de page 38}, demeure une nécessité. Les composantes du programme PENSER : EPÉÉ et écoÉÉR, ont toutes deux conclu des accords de contribution (AC) à long terme avec des producteurs d’énergie indépendants en ce qui concerne la production d’énergie renouvelable (éolienne, solaire, biomassique et hydroélectrique de petite taille). Certains de ces accords demeureront en vigueur jusqu’en 2021.

Le sous-programme est aligné avec l’objectif stratégique de RNCan suivant : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement de même qu’aux priorités du gouvernement du Canada (GC) énoncées dans le Programme de la qualité de l’air (PQA). Le gouvernement représente l’autorité stratégique du programme en vertu de la Loi sur l’efficacité énergétique^{Note de bas de page 39}. De plus, le ministère a reçu le mandat du programme en vertu de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles^{Note de bas de page 40}.

Les MAÉRM ont pour objet d’élaborer des options de cadre stratégique et des recommandations concernant l’administration des projets d’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales d’ici le 31 mars 2016. Le programme est en bonne voie de livrer les options de cadre stratégique et les recommandations avant cette date. Il existe un besoin continu pour l’élaboration d’un cadre stratégique visant l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales parce que l’environnement stratégique et réglementaire actuel est flou.

Le gouvernement fédéral a souvent mis en œuvre des politiques et des programmes visant à accroître la proportion d’énergie renouvelable dans le bouquet électrique du Canada. Au lancement du programme, les incitatifs à la production étaient considérés comme les moyens d’action appropriés pour accroître la capacité générale d’énergie propre et renouvelable. Pour l’avenir, on peut envisager un éventail de moyens d’action pour atteindre cet objectif. Le choix du moyen d’action efficace dépend des besoins des intervenants et varie d’une compétence à l’autre en fonction de nombreux facteurs (p. ex., éléments naturels, anciens systèmes, technologie d’énergie renouvelable étudiée, etc.). En outre, l’énergie relève en grande partie de la compétence provinciale et, par conséquent, la coordination et l’alignement des politiques et des programmes seront une considération permanente.

Efficacité

L’EPÉÉ et l’écoÉÉR ont produit tous les extrants attendus et requis pour traiter les demandes de projet (c.-à-d. procédures de demande), évaluer les demandes de projet (c.-à-d. processus de diligence raisonnable, évaluations environnementales, examens techniques), préparer des accords de contribution, administrer des accords de contribution (c.-à-d. modifications, accords de novation) et exécuter la surveillance constante des accords (c.-à-d. procédures de reddition de comptes, vérifications, dossiers de projet, bases de données).

L’EPÉÉ et l’écoÉÉR ont tous deux atteint leurs résultats escomptés. Ces composantes de programme ont incorporé les leçons retenues et ont généré des pratiques exemplaires pour le Ministère en matière de gestion d’un incitatif de production et de gestion des accords de contribution. Les 126 projets financés ont produit environ 90 % de la production prévue et représentent 5 382 MW de capacité installée. La production annuelle prévue est de plus de 16 TWh, ce qui représente une réduction annuelle de dioxyde de carbone (CO₂) entre 7,0 et 7,7 mégatonnes (Mt). En général, les services publics provinciaux et privés et l’industrie ont acquis une plus grande expérience en matière de production et de capacité d’énergie renouvelable grâce au sous-programme.

Le programme MAÉRM semble être en bonne voie de produire ses résultats attendus. Compte tenu de la progression actuelle des extrants prévus du programme (c.-à-d. opinions juridiques, étude d’ensemble internationale et document d’information), tout semble indiquer que les MAÉRM produiront un cadre stratégique.

Efficience et économie

Divers facteurs ont contribué à la réalisation efficace du Programme d’encouragement aux systèmes d’énergies renouvelables (PENSER). Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR ont été gérées de façon économique grâce à une conception et à une gestion de programme solide et à un contrôle de rendement efficace. Plusieurs caractéristiques de la conception du programme écoÉÉR ont contribué à en accroître l’efficacité :

• Le programme avait anticipé des variations du niveau d’activité au cours de sa durée de vie utile et avait donc planifié de mettre en œuvre un plan de réduction du personnel du programme après la signature des accords de contribution à la fin de 2010-2011. Par conséquent, les dépenses de F et E ont grandement diminué au cours de la durée de vie utile du programme.
• Il a été établi que trois caractéristiques uniques des accords de contribution (AC) ont également favorisé l’efficacité du programme et l’atteinte de l’objectif visant à maximiser la production énergétique.
  • Une valeur maximale en dollar a été associée à chaque AC. Cette valeur a été établie afin de limiter la surestimation de la production au début du programme et d’augmenter le nombre global de producteurs potentiels d’énergie qui utilisent le programme.
  • L’élaboration des AC a tenu compte des fluctuations de la production énergétique (facteur de charge). Étant donné les variations de la production énergétique renouvelable pour diverses raisons (p. ex.,: vent faible), le programme a établi un mécanisme de paiement fondé sur la production énergétique réelle au cours d’une période donnée, plutôt que sur l’estimation de production future. Depuis mars 2013, grâce au mécanisme de paiement fondé sur la production énergétique réelle, le programme a économisé 21,3 millions de dollars comparativement à l’estimation initiale.
  • Une clause d’exécution a été ajoutée à l’AC. Elle exige que tout rendement insuffisant (inférieur à 90 % du rendement prévu) entraine un réajustement des valeurs de l’accord. Depuis avril 2013, la clause d’exécution a été enclenchée dans 45 des 104 projets écoÉÉR. À cette date, 7 projets avaient fait l’objet d’un réajustement ayant permis de réduire les dépenses de 20 millions de dollars.

Des résultats ont également été atteints efficacement en ayant recours au levier financier. Pour écoÉÉR, un investissement de 1,4 milliard de dollars du gouvernement du Canada a entraîné des réalisations qui auraient coûté près de 15,4 milliards de dollars. Ceci représente un investissement du secteur privé d’environ 14 milliards de dollars ou un taux de rendement de subvention fédérale de 1 pour 10.

Le programme MAÉRM a profité d’une économie d’environ 1 million de dollars sur ses consultations juridiques grâce à une contribution en nature du ministère de la Justice (JUS).

L’évaluation n’a relevé aucun secteur ayant besoin d’amélioration majeure pour l’EPÉÉ, l’écoÉÉR ou le MAÉRM. Les programmes ont été bien gérés et ont fait usage des ressources de façon économique afin de réaliser les objectifs établis. Les composantes EPÉÉ et écoÉÉR ont atteint les résultats escomptés et le programme MAÉRM prévoit atteindre ses résultats prévus.

Recommandations

1. Les pratiques exemplaires des programmes EPÉÉ et écoÉÉR doivent être partagées au sein de RNCan afin que d’autres programmes puissent bénéficier des leçons retenues relativement aux subventions et aux programmes de contributions visant de larges industries comme PENSER.

2. La composante du programme MAÉRM doit achever les consultations provinciales et de l’industrie quant aux enjeux et aux facteurs recensés dans le document d’information. Elle doit ensuite élaborer un cadre stratégique pour la gestion d’énergie renouvelable marine dans le domaine extracôtier fédéral. Une plus grande attention doit être portée aux méthodes de mise en œuvre de cadres stratégiques.

Réponse de la direction et plan d’action (RDPA)

Recommandation	Réponse de la direction	Objectif
1. Les pratiques exemplaires des programmes EPÉÉ et écoÉÉR doivent être partagées au sein de RNCan afin que d’autres programmes puissent bénéficier des leçons retenues relativement aux subventions et aux programmes de contributions visant de larges industries comme PENSER.	Acceptée. Les représentants du programme élaboreront une présentation afin de partager les pratiques exemplaires avec la gestion organisationnelle de RNCan et les autres programmes, s’il y a lieu.	31 mars 2016 Sous-ministre adjoint du secteur de l’énergie
2. La composante du programme MAÉRM doit achever les consultations provinciales et de l’industrie quant aux enjeux et aux facteurs recensés dans le document d’information. Elle doit ensuite élaborer un cadre stratégique pour la gestion d’énergie renouvelable marine dans le domaine extracôtier fédéral. Une plus grande attention doit être portée aux méthodes de mise en œuvre de cadres stratégiques.	Acceptée. Depuis la fin de l’exercice 2014 -2015, le programme MAÉMR a mené des consultations auprès des provinces et de l’industrie (mai 2015) sur les enjeux et facteurs relevés dans le document d’information. Il en est résulté une meilleure compréhension de ces enjeux et facteurs par les parties prenantes. Une deuxième série de consultations est prévue pour novembre 2015. Le cadre politique retenue sera implanté à la suite d’une planification.	31 mars 2016 Sous-ministre adjoint du secteur de l’énergie

 

Annexe A : Modèle logique du PENSER

Version textuelle

Le modèle logique PENSER présente la logique du programme pour ces trois composantes comme une chaîne des résultats de cinq niveaux reliés entre eux, soit les activités, les extrants, les résultats immédiats, les résultats intermédiaires et les résultats finaux.  Les flèches verticales relient chaque niveau, elles sont orientées vers les  activités, jusqu’aux résultats finaux. Les composantes sont : le programme écoÉNERGIE pour l’électricité renouvelable (écoÉÉR), le programme Encouragement à la production d’énergie éolienne (EPÉÉ) et  le Programme de mesures favorisant l'énergie marine renouvelable (MFEMR).

Les activités des programmes écoÉÉR et EPÉÉ sont les suivantes :

• Évaluation des propositions de projet pour déterminer leur admissibilité
• Octroi d’incitatifs financiers pour la production d’électricité liée au programme admissible d’énergies renouvelables ayant peu d’impact sur l’environnement (écoÉÉR) ou du Programme d’encouragement à la production d’énergie éolienne (EPÉÉ)
• Surveillance du rendement du programme et communication des résultats

Les activités des mesures favorisant l’énergie marine renouvelable sont les suivantes :

• Exécution d’une recherche et d’une analyse juridiques
• Exécution d’une recherche sur les politiques et analyse des approches internationales
• Poursuite de consultations avec les intervenants

Les résultats des activités des programmes écoÉÉR et EPÉÉ sont les suivants :

• Des accords de contribution, des modifications et des accords de novation
• Des vérifications, des évaluations environnementales, des évaluations du rendement, des examens techniques et des rapports annuels

Les résultats des activités des mesures favorisant l’énergie marine renouvelable sont les suivants :

• Avis juridiques
• Étude comparative internationale
• Réunions de consultation des intervenants
• Document d’information

Le résultat immédiat des programmes écoÉÉR et EPÉÉ est l’augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable des services publics  et des producteurs d’électricité indépendants. Le résultat immédiat du programme MFEMR est une connaissance accrue des questions relatives au cadre politique et des options des intervenants fédéraux, provinciaux et de l’industrie ainsi que du Cabinet.

Le résultat intermédiaire des programmes écoÉÉR et EPÉÉ est l’augmentation de la  capacité et de la production d’énergie renouvelable à faible impact au Canada, ce qui contribue à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Les deux résultats intermédiaires du programme MFEMR sont 1) l’acquisition par le Canada d’un cadre pour l’administration de l’énergie marine renouvelable dans ses zones extracôtières et 2) une production accrue de l’énergie marine renouvelable.

Le résultat final des trois composantes est l’acquisition d’une plus grande expérience au Canada en ce qui a trait à la production et à la capacité de l’énergie renouvelable à faible impact.

Annexe B : Matrice d’évaluation

Enjeux / questions d’évaluation	Sous-questions	Indicateurs provisoires	Composante de programme	Méthodologies / Sources de données
Pertinence
Enjeu d’évaluation 1 : Besoin continu du programme
1. Existe-t-il un besoin continu pour le sous-programme PENSER?	1.1 Qui sont les intervenants et lesquels de leurs besoins ont été comblés par le sous-programme PENSER?	1.1.1 Détermination des besoins des intervenants qui ont été comblés par le PENSER.	Toutes	Examen de documents et de la littérature Entrevues Sondage Comparaison internationale
	1.2 À quel point les besoins cernés ont-ils été comblés?	1.2.1 Conformité (comparaison) des besoins des intervenants avec les activités, les extrants et les résultats du PENSER.	Toutes	Examen de documents et de la littérature Entrevues Sondage Comparaison internationale
	1.3 Les besoins sont-ils continus?	1.3.1 Détermination des changements dans le contexte susceptibles d’influer sur les besoins des intervenants, maintenant et à l’avenir.	Toutes	Examen de documents et de la littérature Entrevues Sondage Comparaison internationale
Enjeu d’évaluation 2 : Alignement avec les priorités gouvernementales
2. Le sous-programme PENSER respecte-t-il les priorités du gouvernement et les objectifs stratégiques de RNCan?	2.1 À quelles priorités du gouvernement fédéral le sous-programme PENSER est-il lié?	2.1.1 Conformité des activités, des extrants et des résultats du PENSER avec les priorités fédérales.	Toutes	Examen de documents Entrevues
	2.2 Avec quelles priorités et quels résultats stratégiques ministériels le programme est-il lié?	2.2.1 Conformité des activités, des extrants et des résultats du PENSER avec les résultats stratégiques et les priorités de RNCan et du SÉ.	Toutes	Examen de documents Entrevues
Enjeu d’évaluation 3 : Alignement avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
3. Existe-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire pour le gouvernement fédéral dans le domaine des programmes d’énergie renouvelable?	3.1 Le gouvernement du Canada doit-il participer à la prestation d’incitatifs pour accroître la production et la capacité d’électricité issue de sources d’énergie renouvelables?	3.1.1 Preuve de programmes fédéraux semblables. 3.1.2 Preuve d’autorité juridique qui appuie le rôle. 3.1.3 Degré auquel d’autres intervenants exécutent (ou sont en mesure d’exécuter) des programmes semblables.	Toutes	Examen de documents Entrevues Comparaison internationale
	3.2 Le rôle de RNCan est-il approprié dans le contexte du rôle des autres?	3.2.1 Degré de complémentarité/de chevauchement avec d’autres programmes – fédéraux, provinciaux, territoriaux ou des services publics (en termes de rôles et d’activités).	Toutes	Examen de documents Entrevues
Rendement – Efficacité
Enjeu d’évaluation 4 : Réalisation des résultats attendus
4. À quel point le sous-programme PENSER a-t-il permis de produire les résultats attendus?	4.1 Quels sont les facteurs internes et externes qui ont facilité ou entravé la production des résultats attendus?	4.1.1 Preuve de facteurs qui ont facilité/entravé la réalisation des résultats. 4.1.2 Preuve d’ajustements au programme au besoin.	Toutes	Examen de documents et de la littérature Entrevues Sondage Comparaison internationale
	4.2 À quel point le sous-programme a-t-il produit ses extrants?	4.2.1 Importance et nature de la production d’accords de contribution, de vérifications, d’examens du rendement, d’examens techniques, de rapports annuels, de modifications. 4.2.2 (MAÉRM) Importance et nature des produits de recherche et d’analyse, des études, des réunions de consultation et des documents d’information. 4.2.3 Preuve de demande non satisfaite.	écoÉÉR/EPÉÉ MAÉRM Toutes	Examen de documents Entrevues Sondage
	4.3 À quel point les groupes ciblés sont-ils satisfaits de l’exécution du programme?	4.3.1 Niveau de satisfaction des groupes/intervenants ciblés à l’égard de l’exécution du programme.	Toutes	Sondage Entrevues Examen de documents
	4.4 À quel point y a-t-il eu augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable par les services publics et les producteurs d’énergie indépendants?	4.4.1 Térawattheures d’énergie propre produits	écoÉÉR/EPÉÉ	Examen de documents Sondage
	4.5 À quel point y a-t-il eu amélioration des connaissances sur les enjeux et les options touchant le cadre stratégique par les intervenants fédéraux, provinciaux et industriels et par le Cabinet?	4.5.1 Élaboration d’extrants de recherche en matière d’options de cadre stratégique.	MAÉRM	Examen de documents Entrevues
	4.6 À quel point y a-t-il eu augmentation de la capacité et de la production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale au Canada, qui contribue à la réduction des émissions de GES?	4.6.1 Capacité de production d’électricité renouvelable en mégawatts (MW). 4.6.2 Réductions des émissions annuelles de PCA et de GES.	écoÉÉR, EPÉÉ	Examen de documents Entrevues Sondage
	4.7 À quel point le Canada possède-t-il une plus grande expérience en matière de capacité et de production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale?	4.7.1 Croissance du nombre de producteurs d’énergie indépendants, de services publics et d’entreprises ayant des projets de production d’énergie renouvelable à faible incidence environnementale en plus des projets financés par le sous-programme. 4.7.2 Réductions potentielles des émissions de GES découlant de cette croissance. 4.7.3 Facteurs influant sur la croissance, positifs comme négatifs.	écoÉÉR, EPÉÉ	Examen de documents Entrevues Sondage
	4.8 À quel point a-t-on élaboré un cadre d’administration de l’énergie renouvelable marine dans les zones extracôtières fédérales?	4.8.1 Degré d’élaboration du cadre stratégique (étape de l’élaboration).	MAÉRM	Examen de documents Entrevues
5. Y a-t-il eu des résultats inattendus, positifs ou négatifs?	5.1 Cerner et décrire les résultats inattendus.	5.1.1 Preuve de résultats inattendus du programme et mesures prises en conséquence.	Toutes	Examen de documents Entrevues Sondage
Rendement – Économie et efficience
Enjeu d’évaluation 5 : Efficience et économie
6. Le sous-programme PENSER est-il le moyen le plus économique et efficient de produire les extrants et de progresser vers les résultats?	6.1 Quelles mesures ont été prises pour réaliser des économies?	6.1.1 Degré auquel le programme est mis en œuvre comme prévu (activités, gouvernance, intervenants, échéanciers, ressources, etc.). 6.1.2 Coût de la production des extrants (si disponible). 6.1.3 Détermination des mesures d’efficience ou d’économie mises en œuvre. 6.1.4 Détermination des économies non mise en œuvre.	Toutes	Examen de documents et de la littérature Entrevues
	6.2 Coût et approche du PENSER par comparaison avec des programmes semblables dans d’autres compétences.	6.2.1 Comparaison avec d’autres compétences (coûts, portée, temps).	Toutes	Comparaison internationale
	6.3 Les ressources du programme ont-elles eu un effet de levier financier?	6.3.1 Importance de l’effet de levier financier des extrants du programme sur d’autres programmes offerts par les provinces,  les territoires ou les services publics.	écoÉÉR, EPÉÉ	Examen de documents Entrevues
	6.4 Le cas échéant, qu’aurait-on pu faire mieux?	6.4.1 Détermination des leçons apprises ou des choses à améliorer.	Toutes	Examen de documents Entrevues Sondage Comparaison internationale
7. Est-ce que des données sur le rendement sont recueillies et utilisées de manière constante?	7.1 Comment les données sur le rendement du projet de PENSER ont-elles été utilisées dans la prise de décisions?	7.1.1 Exemples de renseignements sur le rendement utilisés. 7.1.2 Preuve d’analyse des rapports de projet.	écoÉÉR, EPÉÉ	Examen de documents Entrevues
8. À quel point les impacts et effets remarqués peuvent-ils être attribués au PENSER, le cas échéant?	8.1 Que ce serait-il probablement passé si les programmes écoÉÉR et EPÉÉ n’avaient pas été lancés?	8.1.1 Perceptions des intervenants.	écoÉÉR, EPÉÉ	Entrevues Sondage