Évaluation interministérielle du programme du Fonds municipal vert (FMV)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
26 mars 2024

Table des matières

• Liste des sigles
• Résumé
• Introduction
• Profil du programme
• Objectifs, portée, méthodes et limites de l’évaluation
• Limites
• Ce que nous avons constaté : pertinence
• Ce que nous avons constaté : conception et mise en œuvre
• Conception
• Mise en œuvre
• Ajustement du programme
• Gestion des obstacles imprévus au programme
• Mettre à profit les occasions inattendues
• Enseignements retenus
• Ce que nous avons constaté : efficacité
• Plans, études et projets pilotes et projets d’immobilisations
• Produits de connaissances
• Avantages du triple bilan
• Rétroaction sur la planification
• Conclusion
• Annexe A – Modèle logique du FMV, Plan quinquennal 2018-2023
• Annexe B – Modèle logique du FMV, plan triennal 2023-26
• Annexe C – Structure redditionnelle des comités du FMV
• Annexe D – Bibliographie

Liste des sigles

BVG	Bureau du vérificateur général
CEDD	commissaire à l’environnement et au développement durable
CP	communauté de pratique
DAE	Direction de l’audit et de l’évaluation
EAPO	Énoncé annuel des plans et des objectifs
ECCC	Environnement et Changement climatique Canada
FCM	Fédération canadienne des municipalités
FEC	Financement de l’efficacité communautaire
FMV	Fonds municipal vert
GC	gouvernement du Canada
GES	gaz à effet de serre
INFC	Infrastructure Canada
LAD	Logement abordable durable
LC3	Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone
LREI	lutte contre le racisme, équité et inclusion
PAAGC	Plan d’action pour l’adaptation du gouvernement du Canada
PEPP	plans, études et projets pilotes
RBL	Rénovation de bâtiments de loisirs
RC	renforcement des capacités
RNCan	Ressources naturelles Canada
SCHL	Société canadienne d’hypothèques et de logement
SCT	Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
UAC	Unité de l’amélioration continue
UIRR	Unité de l’impact, de la recherche et du rendement
USCF	Unité des services pour les clients et le financement

Résumé

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation du programme du Fonds municipal vert (FMV). Cette évaluation fait suite à un engagement pris auprès du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et a été réalisée conformément à l’article 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

Le FMV a pour but de soutenir et d’accélérer la transformation des municipalités canadiennes en collectivités résilientes et carboneutres (le « créneau » du FMV). Le FMV est un programme de paiements de transfert financé par des dotations et des subventions du gouvernement du Canada (GC), et administré par la Fédération canadienne des municipalités (FCM). Grâce aux paiements de transfert octroyés aux municipalités et à leurs partenaires, le FMV finance des projets municipaux novateurs et évolutifs dans le domaine de l’environnement, projets qui sont à l’origine d’avantages environnementaux, économiques et sociaux (triple bilan) dans l’ensemble du Canada. Le programme soutient les plans, les études et les projets pilotes (PEPP) ainsi que les projets d’immobilisations susceptibles d’aboutir à des solutions évolutives. Le FMV est supervisé par le conseil du FMV, composé de 18 membres représentant les municipalités, le secteur privé et le gouvernement fédéral (Ressources naturelles Canada [RNCan], Environnement et Changement climatique Canada [ECCC], Infrastructure Canada [INFC] et la Société canadienne d’hypothèques et de logement [SCHL]).

Le FMV évolue de manière permanente. Il a été constitué en 2000 avec un financement fédéral de 125 millions de dollars, qui a augmenté pour atteindre 1,625 milliards en 2023. De cette somme, une enveloppe de 950 millions de dollars a été allouée au FMV en 2019 pour soutenir l’élargissement des programmes du FMV, à savoir les initiatives Financement de l’efficacité communautaire (FEC), Rénovation de bâtiments de loisirs (RBL) et Logement abordable durable (LAD), ainsi que pour mettre résolument l’accent sur le renforcement des capacités des municipalités à travers la création et le partage de produits de connaissances (p. ex., guides, webinaires, études de cas).

Sont exclus de la portée de cette évaluation :

• la Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3), car il s’agit d’un programme de dotation autonome;
• la somme de 530 millions de dollars destinée au FMV et annoncée dans le Budget de 2022 du GC;
• le Programme de gestion des actifs municipaux (PGAM) et le programme Municipalités pour l’innovation climatique (PMIC), car ils ont été récemment évalués par INFC.

Le FMV mène des audits financiers annuels afin de garantir la transparence, et la responsabilisation. Il a fait l’objet de trois cycles quinquennaux d’audit du rendement axés sur ses pratiques de gestion, ses contrôles et ses systèmes de rapport, ainsi que d’un examen axé sur sa réussite et sa pertinence. Néanmoins, cette évaluation est la première évaluation fédérale du programme. L’approche et la méthodologie suivies dans le cadre de cette évaluation ont été conformes à la Politique sur les résultats (2016) du SCT et à la Directive sur les résultats connexe. Compte tenu de la nature horizontale du programme, un groupe de travail interministériel sur l’évaluation (GTIE) a été mis sur pied afin de veiller à ce que l’évaluation présente une valeur ajoutée pour les partenaires fédéraux et le FMV. Les méthodes employées dans le cadre de l’évaluation ont consisté en un examen des documents, des entrevues avec les principaux répondants et une démonstration approfondie du Système de gestion des subventions et des prêts (SGSP) du FMV. L’équipe d’évaluation s’est focalisée sur les aspects suivants, pour les exercices 2017-2018 à 2022-2023, afin d’examiner la mesure dans laquelle les résultats du FMV ont été atteints :

• Pertinence : la capacité du FMV à répondre à l’évolution des besoins et des priorités des municipalités en ce qui concerne l’atténuation des changements climatiques.
• Efficience et rentabilité : la capacité du FMV à fonctionner de la manière prévue pour atteindre les résultats escomptés.
• Efficacité : la réalisation par le programme des extrants prévus et des résultats à court et à moyen terme, ainsi que les tendances vers l’atteinte des résultats à long terme.

Ce qui est ressorti de l’évaluation

Dans l’ensemble, il est ressorti de l’évaluation que le programme du FMV restait pertinent et qu’il fonctionnait de manière efficace et efficiente. Des domaines d’amélioration ont été mis en évidence, et des détails supplémentaires concernant ces constatations ainsi que des recommandations adressées à la direction pour remédier à ces problèmes sont décrits dans le rapport.

Pertinence : dans l’ensemble, le FMV est resté pertinent, souple et adaptable pour répondre aux priorités du gouvernement fédéral et aux besoins des municipalités. Le fait de collaborer avec les prêteurs et les ministères fédéraux qui interviennent dans le domaine de l’action climatique des municipalités au cours de la planification initiale du programme pourrait aider le FMV à consolider son créneau. La mise en place de voies de communication claires et cohérentes entre le GC et le FMV permettra de garantir la complémentarité tout en évitant les doubles emplois et les chevauchements.

Conception et mise en œuvre : les programmes du FMV ont permis de soutenir un large éventail de municipalités et leurs partenaires. Les programmes du FMV évoluent :

• Il a récemment renouvelé son approche de la collecte, de l’analyse et de la communication des avantages économiques et sociaux, mais il lui reste encore à définir une méthode exhaustive pour les mesurer.
• Il a récemment commencé à intégrer à ses projets la lutte contre le racisme, l’équité, l’inclusion et la réconciliation avec les peuples autochtones, ce qui représente une démarche louable. Il faudra attendre quelques années avant de pouvoir évaluer dans quelle mesure cette démarche a aidé le programme.
• Les projets d’efficacité énergétique constituent la majeure partie des projets dont il assure le financement. Ses offres de financement initiales – aménagement des terres, transports, eau, énergie et matières résiduelles – sont en cours de renouvellement.
• En parallèle, il est en voie d’ajouter les projets d’adaptation aux changements climatiques en plus des projets d’atténuation en cours.

Compte tenu du caractère évolutif de la planification du programme, le FMV gagnerait à améliorer sa théorie narrative du changement au niveau organisationnel (soit le plus haut niveau) et à expliquer les chaînes de résultats et la logique de leur réalisation (liens de causalité), les risques et les hypothèses, ainsi que le contexte du programme (qui a considérablement changé pour le FMV).

Sur le plan financier, le FMV a été géré de manière appropriée et efficace. En 2019, il a commencé à recourir à des services payants pour orienter ses décisions d’investissement et élargir son portefeuille d’investissements. Malgré la fluctuation des taux d’intérêt consécutive à des circonstances inattendues (COVID-19 et inflation subséquente), il a été en mesure de générer suffisamment de revenus grâce aux investissements, tout en respectant la valeur nominale obligatoire du Fonds, soit 1,0125 milliards de dollars. Dans l’ensemble, il a réalisé les activités et les extrants prévus. Il applique une approche pluridimensionnelle pour recueillir une rétroaction qui s’avère utile à l’adaptation de ses programmes. Le FMV effectue chaque année des audits financiers indépendants par des tiers, ainsi que des audits de gestion et des examens de performance tous les cinq ans. Les évaluations de programmes sont rares. Il faudrait ajouter plus de formalité à la fonction d'audit et d'évaluation, car cela fournirait un cadre de contrôle, une gestion des risques, et une évaluation plus systématiques des résultats du programme.

Efficacité : dans l’ensemble, le FMV a été efficace dans l’atteinte de ses résultats escomptés. Plus de 50 % des PEPP susceptibles d’être convertis l’ont été en projets d’immobilisations. Dans certains domaines, le financement par des capitaux privés a contribué entre 235 et 644 % plus que le financement du FMV dans la conversion des PEPP en projets d’immobilisations. Le taux de financement privé peut augmenter à condition que les grands bailleurs de fonds verts puissent être amenés à la table de planification. Le retrait d’environ 7 % des projets entre 2020 et 2023 laisse penser que les bénéficiaires du financement du FMV donnent suite à l’exécution des projets prévus. Les données que le FMV a recueillies sur les avantages environnementaux sont exhaustives, mais les données économiques et sociales sur le programme sont plus limitées. Grâce à une gouvernance efficace, à une planification globale et à une capacité d’adaptation, le FMV a surmonté des obstacles inattendus d’une manière qui lui a permis d’engendrer un nombre très limité de résultats inattendus.

Recommandations et réponses de la direction et plan d’action

Recommandation	Réponse de la direction et plan d’action
En collaboration avec ECCC, INFC et la SCHL, RNCan devrait renforcer la communication avec le FMV pour favoriser la complémentarité et réduire les chevauchements entre le FMV et les programmes fédéraux. À cette fin, la famille fédérale devrait partager de manière proactive avec le FMV, par l’entremise du conseil, des comités et des groupes de travail du FMV, les renseignements sur les programmes fédéraux potentiellement liés à l’action climatique des municipalités, afin que le FMV puisse en tenir compte dans le cadre de sa planification.	Réponse de la direction : La direction est d'accord. En réponse à la recommandation n° 1, l'OEE-DG fournira une mise à jour au conseil et à la haute direction du FMV sur l'état des initiatives de RNCan qui opèrent dans des domaines similaires aux offres de financement du FMV. Cela garantira que le personnel du FMV est informé de la complémentarité potentielle des programmes et peut envisager une portée plus large des programmes du gouvernement du Canada dans leur planification annuelle et leur orientation stratégique. L'OEE encouragera également d'autres ministères fédéraux à fournir des mises à jour similaires. Dans le cadre de ce processus, l'OEE collaborera avec ECCC, INFC et la SCHL dans le cadre d'appels à la famille fédérale pour mettre à jour une analyse de l'environnement qui compare le marché cible, les objectifs et les activités des programmes du FMV avec l'ensemble des offres de la famille fédérale. Nous nous efforcerons de fournir cette mise à jour suffisamment tôt pour que les informations soient disponibles au FMV pour éclairer son cycle de planification annuel. Poste responsable : OEE-DG Échéancier : Terminer d’ici novembre 2024 pour éclairer le travail du personnel du FMV sur l’énoncé annuel des plans et des objectifs et soutenir la réponse du FMV aux recommandations anticipées de l’audit et de l’examen de performance externe prévus.
En collaboration avec ECCC, INFC et la SCHL, RNCan devrait examiner les besoins du gouvernement fédéral en matière de renseignements sur les résultats, conformément aux exigences de l’entente de financement la plus récente, et les communiquer au FMV afin d’encourager l’amélioration continue de rapports sur le rendement permettant de répondre aux besoins des Canadiens.	Réponse de la direction : La direction est d'accord. En réponse à la recommandation n° 2, l'OEE-DG, reconnait que l'accord de financement crée une relation d'indépendance et permet au FMV d'établir les paramètres de son CMR à condition qu'il rende compte de tous les éléments définis dans l'accord de financement. Poste responsable : OEE-DG Échéancier : À mettre en œuvre d’ici novembre 2024.

Introduction

Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation interministérielle du Fonds municipal vert (FMV). La Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de Ressources naturelles Canada (RNCan) a réalisé cette évaluation en collaboration avec les partenaires fédéraux (Environnement et Changement climatique Canada, Infrastructure Canada) et le Fonds municipal vert. L’approche et la méthodologie suivies dans le cadre de cette évaluation ont été conformes à la Politique sur les résultats (2016) du SCT et à la Directive sur les résultats connexe.

Profil du programme

Fondement du programme

Le Fonds municipal vert (FMV) est un programme de paiements de transfert financé par le gouvernement du Canada et administré par la Fédération canadienne des municipalités (FCM) pour soutenir l’action climatique des municipalités. Il s’appuie sur la longue histoire de la FCM, un réseau de municipalités regroupant plus de 2 100 villes et collectivités représentant plus de 92 % des Canadiens. Le FMV bénéficie d’un investissement de 1,625 milliards de dollars (en augmentation) de la part du GC pour donner aux municipalités de tout le pays les outils dont elles ont besoin en vue d’accélérer leur transition vers un avenir résilient, carboneutre et durable.

La collaboration du gouvernement fédéral avec les municipalités pour relever les défis environnementaux par le biais du FMV a débuté en 2000, avec pour mandat initial d'améliorer la qualité de l'air, de l'eau et des sols. Depuis, ce mandat s'est élargi pour inclure la réduction des gaz à effet de serre (GES), parmi d'autres défis environnementaux. D’après le rapport 2023 d’ECCC sur les émissions de gaz à effet de serre (Indicateurs canadiens de durabilité de l’environnement), entre 1990 et 2021, une augmentation des émissions a été observée dans les secteurs du pétrole et du gaz (88 %), des transports (27 %), des bâtiments (21 %) et de l’agriculture (39 %). Les municipalités canadiennes exercent une influence sur certains de ces secteurs d’émissions de gaz à effet de serre (GES), en particulier les transports, les bâtiments et la consommation énergétique, la gestion des matières résiduelles et l’aménagement urbain^{Note de bas de page 1}. Depuis sa création, le FMV soutient ses secteurs prioritaires :

• Matières résiduelles : gestion responsable des ressources axée sur l’évitement, la récupération et la réutilisation des matières résiduelles.
• Transports : moyens de transport collectif faiblement polluants, accessibles, efficaces, sûrs et pratiques.
• Énergie : réduction des besoins énergétiques et production d’énergie propre, abordable et efficace
• Aménagement des terres : ciblant initialement le réaménagement des sites contaminés, le rayon d’action a été élargi à la protection, l’utilisation, la gestion et la remise en état responsables des sols.
• Eau : solutions novatrices et durables sur les plans technique et économique pour résoudre les défis liés à l’eau.

Les domaines d'intervention du FMV ont été élargis afin de promouvoir l'efficacité énergétique dans les infrastructures municipales par le biais de la reconduite de l'accord de financement de 2019, les volets supplémentaires étant lancés entre 2020 et 2021.. Les volets supplémentaires du programme sont les suivants :

• Logement abordable durable (LAD) (300 millions de dollars) : soutenir les fournisseurs locaux de logements abordables afin qu’ils rénovent les logements existants ou construisent de nouveaux bâtiments écoénergétiques moins émetteurs de GES.
• Financement de l’efficacité communautaire (FEC) (300 millions de dollars) : aider les municipalités à atteindre leurs objectifs environnementaux et à mettre en œuvre des programmes de financement d’améliorations énergétiques pour les immeubles résidentiels de faible hauteur.
• Rénovation de bâtiments de loisirs (RBL) (167 millions de dollars) : aider les administrations municipales et les organismes à but non lucratif à rénover les bâtiments publics afin d’en améliorer le rendement énergétique, d’en réduire les coûts de fonctionnement et d’entretien, d’en prolonger la durée de vie, et de passer à des solutions énergétiques plus propres au fil du temps.
• Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3) (183 millions de dollars) : octroyer des subventions à LC3 pour établir des fonds de dotation dans le but d’aider sept centres urbains (centres LC3) à adopter à grande échelle des solutions faibles en carbone qui ont fait leurs preuves.

Le FMV s’est imposé comme la principale ressource et le partenaire privilégié des municipalités canadiennes grâce à sa combinaison unique de programmes nationaux d’adhésion des municipalités, de financement et de renforcement des capacités (RC), ce qui lui permet de remédier aux lacunes majeures dans la voie de l’action climatique.

Résultats escomptés du programme

Le FMV a pour but d’améliorer la qualité de vie de la population canadienne en accélérant la transformation des collectivités canadiennes en collectivités carboneutres et résilientes. Pour ce faire, il offre des subventions, des prêts, des mécanismes de financement innovants, des investissements à effet de levier, des programmes de renforcement des capacités et un soutien stratégique. Le programme est conçu de manière à accroître le degré de préparation des municipalités à l’expérimentation et à l’adaptation de solutions procurant les avantages du triple bilan (avantages environnementaux, économiques et sociaux).

Résumé narratif de la théorie du changement

Le FMV a élaboré une théorie du changement de haut niveau et des modèles logiques pour ses différents programmes (Annexes A et B). Néanmoins, le Fonds ne disposait pas d’un résumé narratif explicite de sa théorie du changement au niveau organisationnel, résumé expliquant la chaîne de causalité qui mène à une action climatique réussie des municipalités et aux avantages du triple bilan, conformément à l’entente de financement de 2019. À partir de documents de référence tels que le plan quinquennal 2018-2023 du Fonds municipal vert, l’Énoncé annuel des plans et des objectifs (ASPO) et les rapports annuels, la DAE de RNCan a élaboré, dans le cadre de cette évaluation, un modèle logique qui intègre le rôle de la famille fédérale et un résumé narratif de la théorie du changement qui précise les intrants, les activités, les extrants et les résultats du GC et du FMV à un niveau élevé. Ce modèle logique (se reporter à la Figure 1) tient compte des principaux intervenants et de leur rôle respectif : les partenaires fédéraux à titre de source de financement, la FCM à titre d’organisme de prestation du programme, et les municipalités à titre de principaux bénéficiaires chargés de la mise en œuvre. Le modèle logique a servi de base à l’élaboration 1) de la chaîne de résultats et des liens de causalité; 2) des hypothèses et des risques; et 3) du contexte du programme dans le cadre de cette évaluation (se reporter à la description qui suit). Il convient de noter que ce modèle logique a été créé par l'équipe d'évaluation pour illustrer la relation entre le GC et la FCM (FMV).

Chaîne de résultats et liens de causalité

Le FMV poursuit un résultat ultime : contribuer à la résilience climatique et à la capacité d’adaptation des municipalités afin d’améliorer la qualité de vie des Canadiens^{Note de bas de page 2}. Il est à noter que le FMV est l’un des nombreux contributeurs à ce résultat ultime.

Pour atteindre ce résultat ultime, le FMV exerce ses activités de manière autonome. Les activités du GC se limitent à la fourniture de fonds et de conseils au FMV par l’entremise de six employés fédéraux de haut rang qui, avec douze autres membres, constituent le conseil du FMV dont la mission consiste à orienter et à soutenir la gestion du FMV en ce qui concerne ses opérations, son développement, sa surveillance et ses rapports. Grâce aux efforts coordonnés du GC et du FMV, des subventions, des prêts et des garanties d’emprunt sont octroyés aux projets qui démontrent (au moyen de demandes approfondies) l’existence d’avantages environnementaux, économiques et sociaux futurs (avantages du triple bilan) et, à terme, le renforcement de la capacité d’adaptation et de la résilience des municipalités d’un bout à l’autre du pays. Les indicateurs clés comprennent, entre autres, le nombre de types de volets de travail, d’événements de sensibilisation, d’événements de renforcement des capacités, d’appels et de demandes reçues.

La réussite des activités devrait permettre de produire des extrants tels que l’établissement de critères pour les programmes environnementaux, des demandes de projets démontrant la réalisation des avantages du triple bilan, l’approbation des projets et la distribution des fonds en temps opportun. Les bénéficiaires mettent en œuvre les projets tels qu’ils sont décrits dans leur proposition, en surveillent les résultats et les communiquent au FMV. Les indicateurs clés comprennent, entre autres, le nombre et la portée des activités achevées, comme les événements de renforcement des capacités, les ressources pédagogiques, le soutien aux demandeurs et les projets financés. Les extrants sont axés sur l’efficacité de la mise en œuvre du programme.

Si les extrants sont réalisés conformément au plan, les résultats immédiats du FMV seront atteints. Les résultats immédiats concernent l’utilisation des extrants du FMV, par exemple le fait que les bénéficiaires et les municipalités de toutes les tailles et de toutes les régions utilisent le financement requis pour mettre en œuvre leur PEPP ou leur projet d’immobilisations. À ce stade, les bénéficiaires étudient les possibilités de convertir leur PEPP en projet d’immobilisations grâce à un financement supplémentaire du FMV ou en tirant parti d’un financement autre que celui du FMV. Ils soumettent leurs progrès ou leurs résultats au FMV afin que celui-ci en fasse l’analyse. Les indicateurs clés comprennent les pratiques durables innovantes mises en œuvre, les lacunes et les obstacles auxquels les bénéficiaires ont remédié, les financements supplémentaires obtenus (de la part du secteur privé et d’autres ordres de gouvernement), et l’évolution des connaissances, des attitudes et des pratiques des bénéficiaires.

Si les résultats immédiats sont réalisés, les résultats intermédiaires du FMV seront atteints. Les résultats obtenus par les municipalités retenues à l’issue de la mise en œuvre des projets détermineront l’efficacité des programmes du FMV. Si les offres du FMV sont conçues de manière appropriée et qu’elles permettent de concrétiser la chaîne de résultats escomptée, les avantages du triple bilan seront réalisés. Les indicateurs clés comprennent les résultats environnementaux (p. ex., réduction des émissions de GES, économies d’énergie, réhabilitation des terres, gestion des milieux contaminés, réacheminement des matières résiduelles), économiques (p. ex., économies, emplois locaux) et sociaux (p. ex., accessibilité, inclusion, cohésion). Les résultats intermédiaires du FMV contribueront à son résultat ultime, énoncé plus haut dans cette sous-section.

Hypothèses et risques

La logique de résultats ci-dessous (chaîne et liens de causalité) part du principe que les offres du FMV répondent aux besoins uniques des municipalités canadiennes, compte tenu de leur taille, de leur région et de leurs capacités. Elle suppose également que les municipalités dépourvues des capacités nécessaires (p. ex., petit conseil, effectifs ou fonds limités) souhaitent utiliser les activités de renforcement des capacités, d’information et de sensibilisation du FMV, et que ces activités peuvent combler les lacunes en matière de capacités. En outre, cette logique suppose une mobilisation constante des gestionnaires dans l’ensemble des volets pour favoriser l’amélioration continue, le recensement des pratiques exemplaires et des enseignements retenus, ainsi que la nécessité de prioriser l’amélioration des flux de travail. Enfin, elle présume que les grands prêteurs verts financeront les projets municipaux d’immobilisations dans le domaine du climat.

La chaîne de résultats du FMV est sujette à un risque de redondance en raison du chevauchement des offres émanant du GC ou d’entités autres que le GC, ainsi qu’à l’influence des ajustements des taux d’intérêt par la Banque du Canada ou par les banques commerciales. Le FMV n’exerce aucun contrôle sur ce dernier risque, dont les répercussions peuvent être observées des années après ces ajustements.

Contexte

Dans un contexte stratégique plus large, le changement des priorités du GC pourrait faciliter ou entraver les opérations du FMV. L’évolution des priorités du GC, comme une modification du financement ou des ententes de financement, ou du coût à payer au titre des services de conseil en investissement, pourrait nécessiter d’effectuer des ajustements à grande échelle dans les opérations du FMV. Comme l’atteinte de résultats environnementaux par l’élaboration de PEPP et de projets d’immobilisations nécessite une approche à long terme, les mandats à court terme du GC pourraient influer sur la capacité du FMV à obtenir des résultats. Les changements dans la direction des ministères du GC (les directeurs généraux des ministères du GC qui siègent au conseil du FMV) pourraient également influer sur le travail accompli par le conseil pour faire avancer les opérations du FMV. Des discussions éclairées entre le GC et le conseil du FMV en ce qui concerne la planification ou la programmation des activités liées à l’action climatique des municipalités contribuent à créer des synergies.

Les administrations municipales et les gouvernements provinciaux sont également confrontés à une rotation des effectifs, ce qui pourrait avoir une incidence sur l’action climatique des municipalités. En outre, étant donné que les municipalités sont tenues de consulter les provinces pour faire avancer les demandes soumises au FMV, l’évolution des priorités ou des politiques des gouvernements provinciaux pourrait également avoir une incidence directe sur l’efficacité du FMV.

Figure 1 – Modèle logique du FMV

Version texte

Figure 1 – Modèle logique du FMV

Légende

Partenaires fédéraux (orange) ; FMV (bleu) ; Partagé (vert)

Glossaire

Offre de financement initiale : Sites contaminés; Transports; Eau; Matières résiduelles; Énergie; Multisectoriel (plans). FEC : Financement de l'efficacité communautaire. RBL : Rénovation de bâtiments loisirs. LAD : Logement abordable durable. LC3 : Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone.

Intrants

Effectifs fédéral (orange) ; Financement (orange) ; Rétroaction des intervenants (bleu) ; Effectifs du FMV, entrepreneurs (en bleu) ; Données et systèmes du programme (bleu) ; Audits, évaluations, et examens (bleu).

Activités

Octroyer le financement à la FCM au titre du FMV (orange) ; Nommer les représentants fédéraux amenés à siéger au Conseil du FMV et à participer à ses réunions (orange) ; Organiser les appels de la famille fédérale à des fins de coordination et y assister (une seule voix au Conseil du FMV) (orange) ; Planifier et mettre en œuvre les programmes et surveiller les progrès accomplis (bleu).

Extrants

Les critères relatifs aux programmes environnementaux sont établis, les demandes sont reçues et évaluées (bleu) ; Les fonds destinés aux demandeurs retenus sont décaissés dans les temps (bleu) ; Les projets sont mis en œuvre, surveillés et évalués; les rapports annuels sont produits (bleu) ; Les produits de renforcement des capacités et de partage des connaissances sont diffusés (webinaires, guides) (bleu).

Résultats immédiats

Les fonds, les ressources et la formation du FMV sont offerts aux bénéficiaires ciblés, ce qui permet de remédier aux obstacles ou aux lacunes (bleu) ; Les bénéficiaires mettent en œuvre des pratiques novatrices, durables, et éprouvées (bleu) ; Les bénéficiaires acceptent les offres du FMV (subventions, prêts, garanties d’emprunt, produits de renforcement des capacités) (bleu) ; Les bénéficiaires obtiennent un financement supplémentaires dans le cadre de toutes les (financement initial, FEC, LAD, RBL, LC3) (bleu) ; Les connaissances relatives à l'efficacité des projets environnementaux potentiels sont diffusées (bleu).

Résultats intermédiaires

Offre de financement initial : Terres réhabilitées, milieux contaminés gérés, émissions de GES évitées, émissions de PCA évitées, matières résiduelles réacheminées, eau traitée, consommation d'eau réduite, eaux de ruissellement gérées (vert). FEC : Les municipalités collaborent avec succès avec les prêteurs ou les investisseurs privés, réduisant ainsi le risque de perte financière (vert). LAD : Augmentation du parc de logements abordables utilisant des matériaux permettent d’économiser l’énergie et de réduire les émissions de GES (vert). RBL : Les biens municipaux sont rénovés de manière stratégique, en mettant en œuvre des améliorations fondées sur des données probantes afin de réduire les émissions de GES et la consommation d’énergie (vert). LC3 : Les villes participantes réduisent les risques et mettent en place des solutions climatiques locales afin de réduire les émissions de GES, d’obtenir des fonds de contrepartie ou des investissements conjoints locaux, et de créer des avantages équitables pour les collectivités (vert).

Résultats ultimes

Les offres du FMV (financement, formation) contribuent à rendre les municipalités sensibles à la question du climat, ce qui permet d’améliorer la vie des Canadiens (vert).

(Source : élaboré par l’équipe d’évaluation à partir de l’entente de financement de 2019 et du plan stratégique 2018-2023 du FMV)

Gouvernance du programme

Le FMV est une entité ayant le statut d’organisme de bienfaisance et administrée par la FCM, un organisme sans but lucratif enregistré. Il est financé par le GC dans le cadre d’ententes de financement conclues avec la FCM. Le GC fixe les priorités globales de financement en fonction des objectifs nationaux en matière d’environnement et de durabilité, ce qui a une influence sur les objectifs du FMV. La FCM, voix nationale des municipalités canadiennes, joue un rôle central dans la direction du FMV. Le conseil d’administration de la FCM est chargé de superviser les opérations du FMV et de veiller à ce qu’elles concordent avec ses objectifs. Le comité exécutif du conseil d’administration de la FCM approuve les initiatives du FMV.

Le conseil du FMV effectue un travail essentiel pour orienter et soutenir le FMV. Il fournit également des conseils, au besoin, au conseil d’administration de la FCM. La composition de ses membres est la suivante : un tiers de représentants municipaux élus, un tiers de membres externes représentant les secteurs public, privé, universitaire et environnemental, et un tiers de hauts responsables du GC, tous nommés par le conseil d’administration de la FCM.

Le FMV a mis sur pied de nombreux comités (se reporter à l’Annexe C pour connaître la structure redditionnelle).

• Comité de gouvernance du FMV : il est chargé d’examiner les politiques, les lignes directrices et les questions liées aux programmes du FMV, et de formuler des recommandations à ce sujet. Il veille à ce que le cadre de gouvernance du FMV reste efficace et adapté aux besoins des municipalités.
• Comité d’examen par les pairs du FMV : il évalue l’admissibilité des demandes de financement du FMV à l’aune d’un ensemble de critères définis par le conseil du FMV et approuvés par le conseil d’administration de la FCM.
• Comité d’investissement du FMV : il garantit la bonne gestion des dotations sur le long terme.
• Comité d’audit du FMV : il supervise l’audit financier annuel et les processus connexes.
• Comité du réseau LC3 du FMV : il joue un rôle consultatif auprès du conseil du FMV sur les questions liées au réseau LC3.

Ressources du programme

Le FMV a été créé en mars 2020. Depuis, son rayon d’action, son nom et sa dotation ont évolué. Au travers d’une série de décisions budgétaires prises entre 2000 et 2019, le GC a doté la FCM d’une enveloppe totale de 1,625 milliards de dollars. Hormis le financement du Plan d’action pour l’adaptation du gouvernement du Canada (PAAGC) de 2022, le FMV a fait l’objet de cinq phases de financement (se reporter au Tableau 1).

Tableau 1 – Financement du FMV et évolution des opérations depuis sa création

Exercice	Financement fédéral	Ministère autorisé à octroyer le financement	Total cumulé	Évolution des programmes d’atténuation des incidences sur l’environnement
2000	125 M$	ECCC et RNCan	125 M$	Création du Fonds d’habilitation municipal vert (FHMV) et du Fonds d’investissement municipal vert (FIMV).
2002	125 M$	ECCC et RNCan	250 M$	100 millions de dollars chacun pour le FHMV et le FIMV.
2005	300 M$	ECCC et RNCan	550 M$	Fusion du FHMV et du FIMV pour créer le FMV. 150 millions de dollars affectés à l’assainissement et au réaménagement des sites contaminés.
2018	125 M$	ECCC et RNCan	675 M$	Levée de la restriction de l’entente de financement de 2005 qui prévoyait de réserver 150 millions de dollars à l’assainissement et au réaménagement des sites contaminés uniquement.
2019	950 M$	RNCan, ECCC, INFC (tous les fonds ont été transférés par l’intermédiaire de RNCan)	1625 G$	Une enveloppe sans précédent de 950 millions de dollarsNote de bas de page 3 a été allouée au FMV par l’entremise de RNCan afin que les Canadiens bénéficient de plus grands avantages environnementaux, et ce, en octroyant des subventions et des prêts aux projets municipaux environnementaux axés sur l’efficacité énergétique de l’infrastructure du Canada dans le cadre des initiatives LAD, FEC, RBL et LC3.

(Source : Secteur de l’efficacité énergétique et de la technologie de l’énergie de RNCan et entrevues)

Objectifs, portée, méthodes et limites de l’évaluation

L’évaluation avait pour objectif d’examiner la capacité du FMV à :

• aider les municipalités et les autres bénéficiaires à retirer des avantages environnementaux, économiques et sociaux (pertinence);
• réaliser les extrants du programme, atteindre les résultats à court terme (subventions, prêts, garanties d’emprunt et viabilité du Fonds) et les résultats intermédiaires, et progresser vers l’atteinte des résultats ultimes (efficacité);
• fonctionner de la manière prévue pour atteindre l’objectif ciblé, compte tenu de l’évolution rapide du contexte et des ressources allouées, notamment l’enveloppe de 950 millions de dollars dans le cadre du Budget de 2019. De ce fait, l’évaluation a porté sur la conception et la mise en œuvre du programme, et plus particulièrement son évolution récente et ses réalisations accomplies jusqu’ici, étant donné qu’il a commencé au début de l’année 2000 (efficience et rentabilité).

Cette évaluation concerne les domaines de financement initiaux du FMV (matières résiduelles, transports, énergie, aménagement des terres, eau) au cours des cinq dernières années (du 1er avril 2017 au 31 mars 2022), ainsi que les trois nouveaux programmes d’efficacité énergétique (LAD, FEC et RBL).

Les programmes suivants ont été exclus de la portée de cette évaluation :

• Le FMV a contribué à la création du programme Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3), cependant, il est composé de sept fondations autonomes – six entités plus le bureau national du LC3 collaborant par l'intermédiaire d'un réseau – sur lesquelles le Conseil du FMV continue d'assurer la surveillance de la gouvernance. Les centres LC3 fournissent des rapports de performance au Conseil du GMF. Autrement, le rôle du FMV se limite au transfert du fonds de 183 M$ au bureau national de la LC3, hébergé par le FMV.
• Il a été annoncé dans le Budget de 2022 du GC que le FMV recevrait une enveloppe supplémentaire de 530 millions de dollars, par l’intermédiaire d’ECCC, au titre de son nouveau programme. Ce programme, intitulé « Leadership local pour l’adaptation climatique », reste à mettre en œuvre. Il est prévu qu’il fasse l’objet d’une évaluation future par ECCC.
• Le financement de 60 millions de dollars que le GC a accordé en 2019 au Programme de gestion des actifs municipaux (PGAM) et le financement antérieur alloué à ce programme ainsi que le financement antérieur alloué au programme Municipalités pour l’innovation climatique (PMIC) par l’entremise d’INFC. Le PGAM et le PMIC ont été récemment évalués par INFC. Alors que le reste du financement du FMV est assujetti à la condition de maintenir la viabilité financière du Fonds pour assurer la continuité du programme à long terme, ces programmes étaient limités dans le temps.

L’approche et la méthodologie suivies dans le cadre de cette évaluation ont été conformes à la Politique sur les résultats (2016) du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) et à la Directive sur les résultats connexe. L’équipe d’évaluation s’est appuyée sur trois sources de données pour répondre aux questions d’évaluation (se reporter à l’Annexe A).

• Examen des documents :
  • Mandat du programme, y compris les besoins des intervenants, la concordance avec les priorités et les rôles du gouvernement et du Canada, les résultats communiqués et les opérations.
  • Renseignements sur le rendement (p. ex., progrès et réalisations accomplis), la gouvernance (p. ex., structures et responsabilités internes), les priorités, la planification, l’affectation des ressources, les processus décisionnels (p. ex., en matière administrative et opérationnelle) et les structures et contraintes opérationnelles (p. ex., administration, réunions, supervision et coordination).
  • Détails issus des documents fondamentaux et stratégiques (p. ex., ententes de financement, renseignements financiers) et des dossiers de projets (p. ex., prêts, accords de contribution, audits des bénéficiaires et audits internes, données sur le rendement).
  • Examen de la base de données des projets du FMV, des études de cas et du sondage de rétroaction des clients.
• Démonstration du Système de gestion des subventions et des prêts (SGSP) : une démonstration du portail de financement a été effectuée afin d’examiner la nécessité du SGSP, l’évolution du champ d’application du logiciel et sa relation avec le mandat élargi du FMV, ainsi que la manière dont les renseignements sont saisis dans le système et dont les enregistrements du SGSP sont utilisés.
• Entrevues avec les principaux répondants :
  • Quarante-six entrevues semi-structurées ont été menées auprès des principaux répondants entre janvier et mars 2023 afin de recueillir les points de vue du FMV, de RNCan et des ministères partenaires sur des questions liées à la pertinence et au rendement, et de corroborer les détails qui sont ressortis de l’examen des documents. Les sujets abordés étaient les suivants :
  • La mesure dans laquelle le FMV est en voie d’atteindre les résultats intermédiaires et ultimes.
  • Les perspectives ayant trait à la conception, à la mise en œuvre, à l’évolution et à la portée du programme.
• Les principaux répondants étaient répartis comme suit : 24 répondants du FMV (y compris des représentants de programme et de la haute direction), trois représentants des programmes fédéraux et 19 membres du conseil du FMV (y compris des membres de la famille fédérale, des membres élus des municipalités, des membres du secteur public et d’anciens membres du conseil du FMV).

Limites

L’équipe d’évaluation a cherché à obtenir des données sur les avantages du triple bilan pour l’historique complet des opérations du FMV, mais ces données n’étaient pas disponibles avant 2014. Les données de 2023, notamment sur les investissements et les résultats, qui sont devenues disponibles au cours de la rédaction de ce rapport, ont été prises en compte pour l’analyse.

Un sondage qui devait être mené auprès des bénéficiaires a été remplacé par un sondage récent auprès des clients, géré par le FMV, afin d’éviter le fardeau de la mobilisation. Il n’a pas été possible de sonder les non-bénéficiaires en raison de limites dans le suivi, par le FMV, des personnes liées à des projets antérieurs qui n’ont pas été approuvés et financés.

Ce que nous avons constaté : pertinence

Concordance avec les besoins des intervenants et du gouvernement

Étant donné que les municipalités canadiennes exercent une influence sur une part non négligeable (environ 50 %) des émissions de GES du Canada, le gouvernement fédéral a commencé à collaborer avec elles dans le cadre du FMV pour impulser des changements à l’échelle locale. Le FMV mène ses activités au niveau national et offre un financement à plus de 2 000 municipalités et à leurs partenaires dans l’ensemble des provinces et territoires du Canada pour la réalisation de leurs projets. Le gouvernement fédéral octroie un financement à la FCM, que le FMV investit dans des projets d’infrastructure verte à petite échelle et dans le renforcement des capacités municipales.

Les fonds alloués par le GC au FMV au cours des deux dernières décennies l’ont été par l’entremise de différents ministères fédéraux, à savoir ECCC, INFC et RNCan. Le financement de 2019, axé sur l’efficacité énergétique, a été transféré par l’Office de l’efficacité énergétique (OEE) de RNCan sous l’égide du Programme d’efficacité énergétique. L’OEE inscrit le FMV dans son profil d’information sur le rendement (PIR) au titre de la réduction de la consommation d’énergie grâce à l’efficacité énergétique. RNCan rend compte des résultats du FMV, par exemple les émissions de GES évitées, l’énergie économisée, la contribution au PIB et les années-personnes d’emploi, dans son Rapport sur les résultats ministériels (RRM). Les rapports annuels du FMV alimentent le RRM.

Le FMV a joué et continue de jouer un rôle essentiel dans la satisfaction des besoins de ses intervenants. Il répond aux besoins des municipalités en leur donnant accès à des aides financières traditionnelles et innovantes, à une expertise technique et à des ressources de renforcement des capacités pour répondre aux enjeux environnementaux et promouvoir le développement durable au sein de leur collectivité. Ce faisant, il contribue aux objectifs plus larges du gouvernement fédéral en ce qui concerne l’atténuation des changements climatiques, la protection environnementale et le développement durable.

Le FMV a conservé son champ d’action, conformément aux différentes ententes de financement conclues entre la FCM et le gouvernement du Canada en 2005, 2018 et 2019. Au travers de ces ententes, il a fait preuve d’adaptabilité et de souplesse pour demeurer pertinent et répondre aux besoins des municipalités. Par exemple, en 2019, le gouvernement du Canada a investi dans l'expansion du FMV afin de soutenir davantage l'efficacité énergétique municipale au moyen de trois nouvelles offres de financement – Logement abordable durable (LAD), Financement de l’efficacité communautaire (FEC) et Rénovation de bâtiments de loisirs (RBL), ainsi que le programme de la Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3) pour aider les centres urbains à réaliser leur potentiel de réduction des émissions de carbone grâce à des solutions locales. Ces programmes concordent avec plusieurs priorités du gouvernement fédéral en matière de stratégies environnementales, économiques et sociales, notamment le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques et la Stratégie nationale sur le logement.

Réseautage national et international

Le FMV soutient Partenaires pour la protection du climat (PPC), un réseau de plus de 500 municipalités canadiennes déterminées à lutter contre les changements climatiques. Il s’agit d’un programme géré et mis en œuvre par la FCM et ICLEI Canada, la section canadienne d’un réseau mondial dénommé Gouvernements locaux pour le développement durable^{Note de bas de page 4}, dont le but est d’aider les gouvernements locaux à réduire les émissions de GES et à contribuer à la protection de notre climat. Le FMV soutient également le Partenariat de recherche-action pour la carboneutralité municipale (P-RAC), dans le cadre duquel les universités canadiennes s’efforcent d’aider les municipalités canadiennes à mesurer et à atteindre les objectifs de carboneutralité.

Le rôle du FMV dans la promotion de l’action climatique des municipalités s’est révélé très large par rapport à certains programmes municipaux d’écologisation menés dans le reste du monde, à savoir le programme Advancing Renewables de l’Australie, le programme Resilient and Efficient Codes Implementation des États-Unis et les options de subventionnement et de cofinancement du programme mondial Green Cities Facility. En comparaison, les domaines d’intervention du FMV (énergie, logement, matières résiduelles, eau, transports et aménagement des terres) étaient plus diversifiés que ceux des programmes internationaux. Les options de financement du FMV (subventions, prêts et garanties d’emprunt) étaient également plus diversifiées. Le FMV, par l’entremise de la FCM, a partagé ses connaissances avec des collectivités du monde entier en organisant des groupes de projets internationaux tels que la Convention mondiale des maires en 2019. Il a participé à des forums internationaux comme la Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques (COP26 et COP27).

Coordination avec le gouvernement fédéral

Bien que le FMV soit un bailleur de fonds de taille relativement modeste dans le paysage de l’action climatique des municipalités, son influence s’accroît rapidement. Il arrive, en conséquence, que ses programmes se chevauchent avec les programmes administrés par les ministères et les organismes du GC. Si ce chevauchement peut aboutir à une complémentarité, les programmes occasionnellement concurrentiels et redondants ont constitué des obstacles pour le FMV. Pour remédier à ce risque, un tiers (six sur 18) des membres du conseil du FMV sont des représentants fédéraux (RNCan, ECCC, INFC et SCHL) qui expriment le point de vue du gouvernement fédéral sur les opérations du FMV, créant ainsi un canal de communication entre la FMV et le GC.

Compte tenu de l’échelle, du calendrier et de la complexité des programmes fédéraux, il peut être difficile pour des programmes externes tels que le FMV de travailler avec les programmes du GC. C’est pourquoi la charge de la collaboration précoce incombe sans doute au gouvernement fédéral lorsque celui-ci planifie des programmes liés à l’action climatique des municipalités afin de garantir la cohérence externe et la communication opportune des décisions en matière de programmes. Les principaux répondants ont souligné les avantages qui pourraient naître d’une collaboration et d’une communication accrues entre le GC et le FMV, y compris le partage des résultats sur les recherches scientifiques fédérales qui pourraient être utiles à la prise de décision et aux programmes du FMV. Une collaboration précoce permet de s’assurer que les deux parties ont connaissance de leurs programmes respectifs afin de cerner les moyens d’éviter les conflits ou les chevauchements et, de préférence, de se compléter mutuellement pour que le programme du FMV demeure pertinent. Par exemple, la collaboration précoce du FMV avec la SCHL lors du lancement de l’Initiative pour la création rapide de logements de la SCHL et du programme LAD du FMV a permis aux deux parties de comprendre leurs incidences respectives dans le domaine du logement abordable. Des collaborations similaires ont été nécessaires lors du lancement du Prêt canadien pour des maisons plus vertes de la SCHL (qui entretient des liens étroits avec la Subvention canadienne pour des maisons plus vertes de RNCan), qui présentait des chevauchements avec le programme FEC déjà lancé par le FMV, ainsi que du programme RBL du FMV, qui présentait des chevauchements avec le Programme pour les bâtiments communautaires verts et inclusifs d’INFC.

Mise à contribution du financement privé

Il est indispensable que les municipalités réduisent leurs émissions pour atteindre les cibles fixées par le GC, à savoir la réduction des émissions de 40 à 45 % par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030, et, à terme, pour contribuer de manière significative (environ 50 %) à l’objectif du Canada d’atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Ce vaste objectif ne peut toutefois pas être atteint uniquement grâce au FMV ou au financement public. C’est pourquoi le FMV a commencé à étudier les moyens de mobiliser les investissements privés dans ses projets afin de maximiser leur incidence et leur portée, notamment après le lancement des programmes FEC, LAD et RBL. La capacité du FMV à mettre à profit le financement public pour débloquer l’investissement privé est une valeur ajoutée essentielle, et bien que le financement privé soit un signe de réussite, la mobilisation coordonnée du FMV auprès des prêteurs privés au cours de la période de planification annuelle pourrait permettre d’attirer davantage de financement privé, en particulier pour les projets d’immobilisations. Néanmoins, certains répondants ont fait savoir que la mobilisation auprès des grands bailleurs de fonds verts avait été limitée pendant la planification du programme. Par exemple, la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC), bien que financée par des fonds publics (par opposition à des fonds commerciaux ou privés), alloue actuellement dix milliards de dollars à son volet d’investissement dans l’infrastructure verte afin de faciliter la transition actuelle du Canada vers une économie axée sur la croissance propre. Bien que ces fonds pourraient aider les municipalités à réaliser leurs projets d’immobilisations, les demandes formulées en ce sens ont été limitées. La mobilisation du FMV auprès des banques commerciales et de la BIC au cours de sa période de planification annuelle peut contribuer à assurer la complémentarité entre les prêteurs et les municipalités. Les activités de renforcement des capacités du FMV (p. ex., webinaires, création d’une communauté de pratique) pourraient aider les municipalités à satisfaire aux conditions d’emprunt des prêteurs privés.

Principaux intervenants et groupes cibles

Le FMV soutient les demandeurs admissibles, qui sont principalement les administrations municipales, y compris leurs services, organismes et partenaires, tels que les organisations municipales sans but lucratif de logement abordable. Le FMV soutient dans une moindre mesure le secteur privé (innovateurs, industrie) et le milieu universitaire qui, par ses travaux, contribue aux progrès environnementaux des municipalités. Il existe quelques exemples récents de projets menés par des administrations municipales en collaboration avec des organismes autochtones.

Les gouvernements provinciaux et territoriaux peuvent également jouer un rôle de soutien aux initiatives du FMV en apportant des fonds ou des ressources supplémentaires. Ils peuvent travailler en collaboration avec les municipalités afin d’obtenir un soutien pour les projets du FMV qui sont situés dans leur ressort.

Ce que nous avons constaté : conception et mise en œuvre

Conception

Les sous-sections suivantes décrivent l’approche adoptée par le FMV pour concevoir le programme et trouver son créneau.

Approche

La conception du programme du FMV répond au souhait du GC et de la FCM d’améliorer la qualité de vie des Canadiens en renforçant la qualité de l’air, de l’eau et du sol, et en protégeant le climat. Les clients du FMV varient par leur taille et leurs capacités administratives et financières, ce qui complexifie la conception du programme et sa mise en œuvre. En outre, ils subissent directement l’influence des taux d’intérêt de la banque centrale, des politiques provinciales liées à la protection environnementale, et de l’innovation technique. Par sa conception, le FMV est tenu d’élaborer des programmes susceptibles de l’aider à jouer le rôle essentiel de faciliter la coordination avec les gouvernements provinciaux ou territoriaux, ainsi qu’avec d’autres partenaires des secteurs public et privé, afin d’accroître l’accès des municipalités au financement, y compris aux techniques de financement novatrices.

Le FMV a été conçu en s’appuyant sur ses effectifs expérimentés et sa haute direction, ainsi que sur sa relation de plus de vingt ans avec les municipalités canadiennes. Néanmoins, il est ressorti des entrevues que l’adaptation rapide à la conception du programme induite dans le cadre du financement de 2019 avait abouti à une augmentation des niveaux de stress chez les employés du FMV, occasionnant ainsi une forte rotation des effectifs pendant un an. L’épuisement des employés aurait pu être atténué par l’élaboration conjointe d’un résumé narratif de la théorie du changement au niveau organisationnel, qui aurait servi d’outil de communication pour 1) mener des discussions simultanées sur la prise de décision stratégique de haut niveau (direction, conseil) et opérationnelle (volets de programme) dans le nouveau contexte opérationnel; 2) élaborer un nouveau cadre de mesure du rendement permettant une prise de décision fondée sur les données; et 3) cerner les points où les différents volets de résultats se recoupent afin de réduire au minimum la charge de travail et les chevauchements administratifs.

Le FMV a récemment publié son plan triennal 2023-2026, qui comprend un modèle logique décrivant l’objectif (résultats ultimes) et la vision (approche de la conception du programme) du FMV. Toutefois, les résultats intermédiaires ont été incorrectement désignés comme étant les objectifs ultimes. Il comprend quatre objectifs stratégiques, mais ceux-ci semblent être des approches de la conception et de la mise en œuvre du programme. Dans l’ensemble, le modèle logique ne dispose pas de résumé narratif de la théorie du changement du FMV décrivant 1) comment et pourquoi les activités permettront de réaliser des extrants et comment ces extrants contribueront à induire des changements associés aux résultats immédiats (les bénéficiaires accèdent aux extrants du FMV et demandent un financement), aux résultats intermédiaires (les bénéficiaires utilisent les extrants et les fonds du FMV) et aux résultats ultimes (évolution des connaissances, des attitudes et des comportements des bénéficiaires); 2) un parcours de résultats illustrant toutes les différentes voies susceptibles de mener au changement, même si ces voies ne sont pas directement liées au FMV (p. ex., programmes habilitants, politiques, faibles taux d’intérêt); 3) les processus sociaux, économiques, politiques et institutionnels complexes qui sous-tendent le changement souhaité; 4) le changement ultime que le programme souhaite susciter, puis le travail en amont pour cerner les autres changements qui doivent survenir en premier. Le FMV pourrait envisager de lancer les futures itérations d’un plan à moyen terme en rédigeant le résumé narratif de la théorie du changement en collaboration avec des représentants du conseil du FMV, de la direction du FMV, des prêteurs privés, des gouvernements provinciaux et des industries.

Le FMV a désormais stabilisé ses effectifs et a mis à profit les enseignements retenus pour la conception du programme actuel, y compris l’initiative d’adaptation aux changements climatiques telle que décrite dans le Plan d’action pour l’adaptation du gouvernement du Canada (PAAGC) de 530 millions de dollars annoncé en novembre 2022.

Créneau du FMV

Remédier aux obstacles à l’utilisation du programme

Bien que le FMV soit un acteur relativement modeste dans le domaine de la lutte contre les changements climatiques, il n’a cessé de gagner en influence à titre de bailleur de fonds et de promoteur de la voie de l’action climatique des municipalités (se reporter à la Figure 2).

Figure 2 – Représentation simplifiée de la voie de l’action climatique des municipalités

Version texte

Figure 2 – Représentation simplifiée de la voie de l’action climatique des municipalités

Étape 1 : Innovation technique en matière de R et D

Étape 2 : Priorité aux technologies éprouvées et promotion des essais (PEPP)*

Étape 3 : Adoption, déploiement, reproduction, expansion*

Étape 4 : Enseignements retenus, partage, réseautage*

*Remarque : Le FMV est un acteur essentiel de ces trois étapes (2, 3 et 4).

* Le GMF est un acteur essentiel de ces trois étapes.

Le FMV octroie des subventions aux municipalités afin qu’elles élaborent des plans, des études de faisabilité et des projets pilotes (PEPP) permettant aux bénéficiaires de mettre à l’essai des solutions climatiques nouvelles et novatrices à l’échelle de leur contexte local (étape 2). Ces projets aboutissent souvent à des projets d’immobilisations (étape 3)^{Note de bas de page 5}. En parallèle, le FMV a accordé des prêts et des subventions destinés à des projets d’immobilisations afin d’aider ses clients à mobiliser des fonds privés^{Note de bas de page 6} dans le domaine des investissements verts. Au moyen de webinaires, de conférences, d’études de cas et de rapports, le FMV promeut le partage des enseignements retenus et le réseautage (étape 4). Le FMV met fortement l’accent sur le renforcement des capacités des municipalités afin de leur permettre d’essayer et d’adopter des projets d’infrastructure verte (étapes 2, 3 et 4). Comme en témoignent les exemples de réussite suivants, le FMV a trouvé son créneau dans le domaine de l’action climatique des municipalités :

• ZIBI : une collectivité carboneutre dans la région de la capitale nationale (RCN) : aménagement d’une collectivité dans la RCN nécessitant la coopération de deux provinces, de municipalités et d’intervenants privés, avec des bâtiments à usages multiples utilisant la chaleur postindustrielle comme source d’énergie non carbonée. Le projet ZIBI a bénéficié d’un financement du FMV pour l’étude de faisabilité et sa conversion en un projet d’immobilisations qui est désormais opérationnel.
• Programme de gestion intégrée des déchets solides de la région de Terrace : à Kitimat-Stikine, en Colombie-Britannique, le financement du FMV a servi à construire une nouvelle installation de gestion des déchets qui a permis de répondre aux préoccupations de cette petite collectivité au sujet des fuites et de l’augmentation du réacheminement des déchets. Le projet a eu recours à des technologies éprouvées comme les vergers de phytoremédiation et a pu bénéficier d’un financement provincial supplémentaire pour répondre aux exigences fixées par Recycle BC.
• Programme de prêts Maisons durables Ottawa : ce partenariat entre la Vancity Community Investment Bank (VCIB) et la Ville d’Ottawa aide les résidents à emprunter des fonds pour améliorer l’efficacité énergétique de leur habitation à l’aide de technologies écoénergétiques. En mobilisant des capitaux privés par l’intermédiaire de la VCIB, la Ville d’Ottawa a pu obtenir un financement du FMV pour son programme pilote. Grâce à d’autres financements de la VCIB, le programme a pu s’étendre.

Toutefois, une opération de l’ampleur de celle du FMV se heurte à ses propres obstacles externes. La réussite du FMV dépend de l’accessibilité, de l’utilisation et de l’adoption, par les municipalités, de ses deux principaux livrables, à savoir la demande et le financement de projets et les produits de connaissances. Les principaux répondants (21 sur 33^{Note de bas de page 7}) ont mis en évidence certains obstacles dans l’accessibilité, l’utilisation et l’adoption des livrables du FMV par les municipalités, ainsi que les mesures suivantes prises par le FMV pour remédier à certains obstacles majeurs.

• Capacités municipales : les collectivités rurales et de petite taille ont indiqué, dans le cadre de l’enquête de satisfaction des clients du FMV, que le processus de demande du FMV était fastidieux sur le plan administratif et financier. Pour remédier à ces obstacles, le FMV a créé un portail de demande en ligne destiné à améliorer l’accessibilité. Le FMV fournit également une assistance technique pour remplir la demande. L’Unité des services à la clientèle et des services financiers du FMV a commencé à collaborer avec l’équipe du renforcement des capacités et l’équipe de sensibilisation pour mener des actions de sensibilisation ciblées afin de répondre aux besoins uniques des municipalités au cours du processus de demande. En outre, le FMV a mené à bien une itération de l’enquête de satisfaction des clients pour recueillir leur rétroaction sur le processus de demande, ainsi que sur l’intégralité de leur parcours auprès du FMV. En 2020, le FMV a créé les trois nouvelles unités suivantes pour améliorer le parcours des clients : 1) l’Unité de l’amélioration continue; 2) l’Unité du soutien au service à la clientèle; et 3) l’Unité du renforcement des capacités.
• Politiques provinciales : le Québec enregistre un nombre de demandes de projets par habitant plus faible par rapport aux autres provinces. En 2022, le nombre de demandes de projets par habitant était de 0,19 au Québec, contre une fourchette allant de 0,22 à 1,36 dans les autres provinces. Les effectifs du FMV ont expliqué que cette situation était en grande partie imputable à l’obligation pour les municipalités québécoises de passer par le ministère provincial des Affaires municipales et de l’Habitation. En outre, il n’y a pas de législation concernant les programmes Property Assessed Clean Energy (PACE) au Québec. Le FMV dispose d’une équipe de sensibilisation dédiée au Québec et d’effectifs basés à Montréal afin de renforcer la collaboration avec les municipalités et le gouvernement provincial du Québec.

Le conseil du FMV s’est vu décerner le Prix d’excellence en gouvernance 2022 par Governance Professionals of Canada. Ce prix récompense les réalisations du FMV en matière de gouvernance organisationnelle, soulignant à quel point l’administration efficace des programmes est essentielle pour soutenir les gouvernements locaux dans la lutte contre les changements climatiques.

Accroître la portée des produits de connaissances

Ces dernières années, le FMV a amélioré l’accessibilité en ligne des produits de connaissances et des possibilités d’apprentissage et en a élargi les types. Les produits de connaissances, tels que les études de cas, les boîtes à outils, les guides, les manuels, les bibliothèques de ressources en ligne, les vidéos et les séries de micro-apprentissage, sont accessibles au public depuis son site Web. Le FMV mesure l’utilisation de ces outils en suivant l’évolution de la consultation de chaque ressource. Depuis 2020, le FMV a commencé à comptabiliser le nombre de « vues uniques » plutôt que le nombre de « vues totales ». Le fait de choisir et d’utiliser un indicateur constant pour mesurer la portée des produits de connaissances devrait permettre de faciliter la conception et la mise en œuvre des futurs programmes.

Mobiliser les investissements privés

Jusqu’à présent, les investissements privés à l’appui des projets approuvés par le FMV ont pris la forme de dettes contractées auprès des prêteurs commerciaux (banques et coopératives de crédit), ou de capitaux propres émanant directement des intervenants des projets. La décision de soutenir financièrement un projet dépend généralement de l’agrégation, de l’échelle et du potentiel de reproduction du projet.

Le commissaire à l’environnement et au développement durable soulignait dans son rapport de 2016 la nécessité pour le FMV d’« établir des objectifs, des cibles de rendement et des indicateurs précis concernant l’effet de levier de ses investissements^{Note de bas de page 8} ». Une cible a depuis été communiquée par l’entremise du plan triennal 2023-2026 du FMV. Celle-ci consiste à « susciter des investissements par effet de levier allant jusqu’à 300 millions de dollars auprès des secteurs privé et philanthropique et d’autres sources, à l’appui des solutions d’atténuation et d’adaptation climatiques du FMV et des objectifs de mobilisation de capitaux du réseau LC3. »

Le plan triennal décrit également une approche stratégique visant à mobiliser des fonds auprès d’autres sources que le FMV, approche qui sera élaborée en consultation avec le secteur privé et les investisseurs institutionnels. Le modèle de partenariat permet aux bailleurs de fonds de participer à l’étape du concept, du programme, du financement ou du transfert d’un projet, ce qui permet aux partenaires de financer des projets qui correspondent mieux à leur situation particulière. Le FMV indique cependant qu’« il faudra sonder de façon plus approfondie les grands investisseurs institutionnels et d’impact », soulignant ainsi qu’il reste du travail à faire sur une grande partie du marché.

Les principaux répondants ont expliqué que les banques canadiennes reconnaissaient de plus en plus l’importance de soutenir l’action climatique des municipalités, notamment en finançant des projets verts et en intégrant l’évaluation des risques environnementaux et sociaux dans leurs décisions en matière de prêt (p. ex., les émissions de GES en tant que facteur dans les décisions d’investissement). La Banque de l’infrastructure du Canada (BIC)^{Note de bas de page 9}, l’investissement d’impact^{Note de bas de page 10} de la Banque Royale du Canada (RBC), ainsi que la stratégie de la Banque TD pour une économie à faibles émissions de carbone^{Note de bas de page 11} sont des exemples de programmes illustrant l’intérêt que portent les banques aux investissements sociaux et environnementaux.

Élargir la portée du programme

Bien que le FMV ait envisagé de prendre en compte les municipalités rurales et de petite taille dans la planification et la conception de son programme, la prise en compte plus large de l’équité, de la diversité et de l’inclusion (EDI) s’est révélée être un concept relativement nouveau. Le FMV suit actuellement les traces de la FCM en matière d’EDI, qui a élargi le concept à la lutte contre le racisme, l’équité et l’inclusion (LREI), en en faisant un objectif prioritaire de son plan triennal 2023-2026. La FCM considère la LREI comme une approche systémique, qui ne se limite pas à assurer la diversité et la représentation dans le cadre du recrutement. Il a été constaté que l’Unité de LREI de la FCM, créée en 2021, avait commencé à travailler sur les politiques, à examiner les relations de pouvoir et les mentalités, et à se pencher sur l’approche globale dans chaque partie de l’organisme. L’Unité de LREI a jeté les bases d’une stratégie de LREI qui devrait être achevée à la fin de l’année 2023. Parallèlement, la LREI est intégrée de manière progressive au FMV, avec, dans un premier temps, l’élaboration d’indicateurs de rendement clés (IRC).

Parmi les programmes du FMV, le programme Logement abordable durable a été considéré comme étant le plus étroitement lié à la priorité que constitue la LREI, ce programme ayant pris en compte, lors de la planification, les populations sous-représentées, telles que les peuples autochtones urbains, les personnes âgées et les personnes 2SLGBTQIA+. Par exemple, le FMV prévoyait de promouvoir des accompagnateurs régionaux en énergie autochtones dans le cadre de l’expansion du programme Accompagnateurs régionaux en énergie.

Certains des principaux répondants ont fait remarquer que du temps et des efforts supplémentaires étaient nécessaires pour faire en sorte que la LREI soit pleinement intégrée dans le processus de demande du FMV.

L’entente de financement actuelle conclue entre le GC et le FMV exige que les Premières Nations et les autres groupes autochtones fassent une demande de financement auprès du FMV avec la collaboration des partenaires municipaux. Pour remédier à cette limite, le FMV a encouragé la collaboration entre les municipalités et les groupes autochtones. Entre 2017 et 2023, le FMV a financé 16 projets au service de collectivités autochtones. Ce nombre ne devrait pas augmenter rapidement en raison des limites de l’entente de financement.

Notre analyse rejoint l’avis de la plupart des répondants, lesquels estiment que le FMV est en voie d’atteindre ou a atteint ses résultats annuels escomptés, et que cette réussite est imputable à la bonne planification du FMV. Cependant, nous nous demandons, au même titre que certains répondants, si le FMV intervient exclusivement dans le domaine de l’action simple, où le mécanisme de changement et le contexte influant sur le changement sont connus. Compte tenu de l’expansion récente du programme, il pourrait s’agir du domaine d’intervention approprié pour le FMV pendant quelques années. Toutefois, le FMV pourrait envisager de consacrer une partie de ses efforts et de ses activités au domaine de l’action complexe, où le mécanisme de changement et le contexte influant sur le changement sont moins connus, voire inconnus. Ces initiatives planifiées pourraient offrir des possibilités d’apprentissage. Le principe fondamental du financement que le GC octroie au FMV est d’assumer un niveau de risque raisonnable tout en donnant aux municipalités les moyens d’atteindre leurs objectifs de carboneutralité. En référence à la Figure 2 (voie de l’action climatique des municipalités), le FMV pourrait envisager de prendre plus de risques à l’étape 2 (« priorité aux technologies éprouvées et promotion des essais »), un domaine dans lequel il est chef de file.

Mise en œuvre

Cette section aborde deux aspects de la mise en œuvre du programme : (1) la gestion financière et (2) la gestion des activités et des extrants du programme.

Gestion financière

La FCM assume une responsabilité double à l’égard du financement qu’elle perçoit du gouvernement fédéral : (1) susciter des avantages environnementaux, sociaux et économiques, et (2) garantir la viabilité financière à long terme du Fonds. Cette responsabilité découle des articles 2.01 et 10.02 de l’entente de financement de 2019 :

• Le Fonds a pour but d’aider les administrations municipales à mobiliser des investissements dans des projets environnementaux municipaux, d’accorder des subventions, des prêts ou des garanties d’emprunt aux bénéficiaires admissibles pour des projets admissibles, et d’octroyer des subventions au réseau LC3 afin d’établir des fonds de dotation qui permettront de soutenir des projets communautaires d’action en faveur du climat.
• La FCM maintiendra à tout moment le montant (à l’exclusion de la valeur de la réserve pour garanties et de la réserve pour prêts non productifs) à une valeur nominale d’au moins 1,0125 milliards de dollars.

Nous avons analysé sous deux angles la gestion financière du FMV à l’égard du financement fédéral : (1) la stratégie d’investissement et (2) le rendement des investissements et la viabilité du Fonds.

Stratégie d’investissement

Ces dernières années, l'investissement total du gouvernement du Canada dans le Fonds a connu une augmentation significative, passant de 625 millions de dollars en 2016 à 1,625 milliards de dollars en 2019. Il existe des éléments démontrant que le Comité d’investissement^{Note de bas de page 12} du FMV a géré avec soin la stratégie d’investissement et les risques au cours de cette période de transition. Par exemple, la révision du libellé de l’entente de financement de 2019 a permis à la FCM, sur recommandation du Comité d’investissement du FMV, de nommer une société de gestion des investissements qualifiée pour investir le Fonds, ajoutant ainsi une précieuse expertise en matière d’investissement. Les investissements se sont diversifiés de plus en plus, en particulier après 2019 (se reporter à la Figure 4). Entre 2014 et 2019, l’investissement dans les domaines à rendement et à risque élevés a été expérimenté et étendu, par exemple l’investissement en actions^{Note de bas de page 13} (passant de 0 % à presque 20 %) et en capital-investissement^{Note de bas de page 14} (passant de 0 % à presque 7 %). L’investissement en actions a pour but d’améliorer les taux de rendement des investissements à moyen et long terme et de protéger son fonds renouvelable de l’inflation. Les obligations d’entreprises, jugées sûres, continuent de représenter la majorité des investissements du FMV. Les investissements dans les obligations d’entreprises ont augmenté, passant d’environ 40 % en 2014 à environ 60 %. En revanche, les investissements dans les options traditionnelles à faible rendement, comme les obligations provinciales, ont diminué, passant d’environ 18 % à environ 10 %. Les obligations à court terme, les obligations municipales, les obligations fédérales et les obligations supranationales ont également diminué, chacune de ces catégories représentant moins de 2 % seulement. Dans l’ensemble, le FMV a adopté de bonnes pratiques afin que ses investissements soient gérés de manière responsable. Le Comité d’investissement du FMV a surveillé l’évolution du marché et s’y est adapté au moyen d’un processus systématique, bien défini et reconnu.

Figure 3 – Les investissements du FMV au fil du temps par catégorie

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Figure 3 – Les investissements du FMV au fil du temps par catégorie

2014 : Obligations à court terme 15,2 % ; Obligations supranationales 19,7 % ; obligations fédérales, 1,4 % ; Obligations provinciales, 18,5 % ; Obligations de sociétés, 41,2 % ; Obligations municipales 3,9 % ; Actions 0 % ; Actions privées 0%

2015 : Obligations à court terme 30,5 % ; Obligations supranationales 0 % ; obligations fédérales, 1,3 % ; Obligations provinciales, 17,2 % ; obligations de sociétés, 46,4 % ; Obligations municipales 4,5 % ; Actions 0 % ; Actions privées 0%

2016 : Obligations à court terme 28,3 % ; Obligations supranationales 0,3 % ; obligations fédérales, 1,8 % ; Obligations provinciales, 16 % ; Obligations de sociétés, 50,2 % ; Obligations municipales 3,3 % ; Actions 0 % ; Actions privées 0%

2017 : Obligations à court terme 20 % ; Obligations supranationales 0,3 % ; obligations fédérales, 1,6 % ; Obligations provinciales, 16,4 % ; Obligations de sociétés, 58,8 % ; Obligations municipales 2,9 % ; Actions 0 % ; Actions privées 0%

2018 : Obligations à court terme 15,1 % ; Obligations supranationales 0,6 % ; Obligations fédérales, 2 % ; Obligations provinciales, 23,2 % ; Obligations de sociétés, 54,7 % ; Obligations municipales 4,4 % ; Actions 0 % ; Actions privées 0%

2019 : Obligations à court terme 7,9 % ; Obligations supranationales 0 % ; Obligations fédérales, 10 % ; Obligations provinciales, 16,4 % ; obligations de sociétés, 49,6 % ; Obligations municipales 4,1 % ; Actions, 11,9 % ; Actions privées 0%

2020 : Obligations à court terme 22 % ; Obligations supranationales 0,4 % ; obligations fédérales, 1,2 % ; Obligations provinciales, 12,6 % ; obligations de sociétés, 44,9 % ; Obligations municipales 4 % ; Actions 15 % ; Actions privées 0%

2021 : Obligations à court terme 2,5 % ; Obligations supranationales 0,3 % ; Obligations fédérales, 0,6 % ; Obligations provinciales, 13,5 % ; obligations de sociétés, 63,2 % ; Obligations municipales 1,7 % ; Actions, 14,7 % ; Actions privées 3,5 %

2022 : Obligations à court terme 1,5 % ; Obligations supranationales 0,3 % ; Obligations fédérales, 0,5 % ; Obligations provinciales, 9,5 % ; obligations de sociétés, 63,1 % ; Obligations municipales 1,7 % ; Actions 17 % ; Actions privées 6,4 %

2023 : Obligations à court terme 2,3 % ; Obligations supranationales 0,3 % ; Obligations fédérales, 0,7 % ; Obligations provinciales, 11,3 % ; Obligations de sociétés, 57,4 % ; Obligations municipales 1,7 % ; actions 18,8 % ; Actions privées 7,5 %

(Source : Comité d’investissement du FMV)

Rendement des investissements et viabilité du Fonds

Selon les rapports d’investissement les plus récents, le rendement global du portefeuille est généralement conforme aux indices de référence fixés par le Comité d’investissement du FMV. Cependant, compte tenu du ralentissement mondial de l’économie pendant la pandémie, le rendement récent du portefeuille combiné des investissements du FMV a été négatif (-1,10 %) en 2021-2022^{Note de bas de page 15}.

Le FMV fait figurer le taux annuel global de rendement des investissements dans ses rapports annuels afin de promouvoir à la fois la transparence et l’information au sujet du rendement de ses investissements. La direction et le Comité d’investissement du FMV présentent également des comptes rendus sur les investissements lors des réunions du conseil du FMV. Dans son compte rendu de juin 2023, le FMV avait déclaré un actif d’une valeur nominale^{Note de bas de page 16} de 1,330 milliards de dollars, soit un montant supérieur à la valeur minimale obligatoire de 1,0125 milliards de dollars, ce qui permet de qualifier le Fonds de « viable » dans le contexte du FMV (se reporter au Tableau 2). Le Tableau 2 présente l’actif du Fonds minoré des réserves (au 30 juin 2023). Il est important de noter que la stratégie d’investissement est axée sur le long terme, le FMV s’attachant à garantir la viabilité du Fonds et la bonne utilisation des subventions et des prêts. L’équipe d’évaluation est parvenue à cette conclusion après avoir assisté à une réunion du Comité d’investissement du FMV en 2023, et avoir examiné et analysé l’ensemble des documents issus de cette réunion, y compris les indices de référence du Fonds et les structures de ses portefeuilles.

Tableau 2 – Actif du FMV minoré des réserves, en millions de dollars

		Au 30 juin 2022	Au 30 juin 2023	Évolution
Portefeuille de prêts	+	297 M$	324 M$	9 %
Portefeuille d’investissements et autres actifs	+	1213 G$	1195 G$	-1 %
Subventions à payer et autres passifs	_	143 M$	167 M$	17 %
Réserve pour prêts non productifs	_	22 M$	22 M$	-
Actif courant du Fonds minoré des réserves (valeur nominale)	=	1345 G$	1330 G$	-1 %

(Source : notes d’information du conseil du FMV, septembre 2022 et 2023)

Remarque : L’actif du FMV (portefeuille de prêts, portefeuille d’investissements et autres actifs) devrait diminuer d’année en année en raison des composantes concessionnelles de l’investissement.

Dépenses

Un ensemble de facteurs, tels que le rendement des investissements en actions et en obligations, le rendement des prêts et l’obligation de maintenir une valeur minimale de 1,0125 milliards de dollars, influent sur le montant disponible pour les dépenses du FMV, qui sont composées des postes suivants :

• Les dépenses de fonctionnement, telles que les salaires et les locaux de bureaux : dans l’ensemble, les dépenses de fonctionnement ont augmenté, passant de 7,6 à 18,6 millions de dollars entre 2018 et 2022, ce qui correspond à l’expansion des programmes du FMV.
• Les dépenses de renforcement des capacités, telles que les ressources en ligne comme les guides, les webinaires, les ateliers, les séances de formation, la Conférence sur les collectivités durables et d’autres événements ou ressources. Les dépenses de renforcement des capacités^{Note de bas de page 17}, ajoutées comme nouveau poste dans le cadre de l’entente de financement de 2017, étaient légèrement supérieures à 0,4 million de dollars en 2018. Elles sont passées à un peu plus de deux millions de dollars en 2022, en lien avec l’augmentation rapide des activités de renforcement des capacités visant à soutenir l’adoption du nouveau volet de projets. Dans le cadre de l’entente de financement de 2019, le plafond annuel des dépenses liées au renforcement des capacités a été porté à trois millions de dollars (soit une augmentation de 1,5 million de dollars par rapport à l’entente de financement de 2017). Cette augmentation témoigne des efforts récemment déployés par le FMV pour aider les clients à consolider leurs progrès à long terme.
• Les dépenses de programme sont des subventions et des prêts généralement destinés à soutenir les PEPP et les projets d’immobilisations. Le processus de demande auprès du FMV permet de veiller à ce que les projets soient examinés et approuvés conformément aux considérations énoncées dans l’entente de financement. Si les subventions sont des dépenses au sens propre du terme, les prêts sont quant à eux remboursés. Le FMV se conforme aux objectifs d’allocation des fonds prévus par l’entente de financement. Il le fait au travers de l’Énoncé annuel des plans et des objectifs (EAPO). Le plafond de dépenses fixé par le gouvernement fédéral a été publié dans le dernier état financier audité (pour 2022-2023). Les tableaux suivants présentent la répartition des approbations de subventions et de prêts entre les différents volets de programme du FMV.

Tableau 3 – Répartition des approbations de subventions du FMV, entre 2018-2019 et 2022-2023, en millions de dollars

Volets de programme	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	Total par volet	Pourcentage par volet
Logement abordable durable	-	-	3,57 M$	35,56 M$	29,07 M$	68,21 M$	30 %
Financement de l’efficacité communautaire	-	-	31,29 M$	15,10 M$	12,51 M$	58,90 M$	26 %
Rénovation de bâtiments de loisirs	-	-	-	2,16 M$	9,32 M$	11,48 M$	5 %
Financement initial	12,23 M$	18,56 M$	18,18 M$	21,80 M$	14,77 M$	85,54 M$	38 %
Total par année	12,23 M$	18,56 M$	53,04 M$	74,62 M$	65,67 M$	224,12 M$	100 %

(Source : données compilées à partir des rapports annuels du FMV)

Remarque : Le tableau ci-dessus ne tient pas compte de la somme de 177 millions de dollars (sur 183 millions de dollars) que le FMV a transférée à la Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3) en 2022, à titre de dotation fédérale autonome destinée à soutenir les sept centres du réseau LC3.

En ce qui concerne l’importance relative (montants investis), les prêts sont nettement plus élevés que les subventions, cet équilibre contribuant à la viabilité du Fonds.

Tableau 4 – Répartition des approbations de prêts du FMV, entre 2018-2019 et 2022-2023, en millions de dollars

Volets de programme	2018-2019	2019-2020	2020-2021	2021-2022	2022-2023	Total par volet	Pourcentage par volet
Logement abordable durable	-	-	1,45 M$	28,57 M$	24,45 M$	54,46 M$	11 %
Financement de l’efficacité communautaire	-	-	56,52 M$	24,50 M$	24,36 M$	105,37 M$	21 %
Rénovation de bâtiments de loisirs	-	-	-	1,77 M$	15,42 M$	17,19 M$	3 %
Financement initial	49,32 M$	79,89 M$	58,43 M$	82,60 M$	57,09 M$	327,34 M$	65 %
Total par année	49,32 M$	79,89 M$	116,40 M$	137,44 M$	121,31 M$	504,36 M$	100 %

(Source : données compilées à partir des rapports annuels du FMV)

Extrants

Dans l’ensemble, le FMV a réalisé les activités et les extrants prévus tout en s’adaptant à l’augmentation importante du financement en 2019 et aux activités et extrants supplémentaires qui y sont associés (LAD, FEC, RBL, LC3). Il a également intensifié ses activités de renforcement des capacités, en particulier les activités de partage des connaissances dans les domaines prioritaires ayant un fort potentiel d’incidence, à court et à long terme, sur les capacités des municipalités canadiennes.

Les projets du FMV sont généralement répartis en deux grandes catégories : les PEPP et les projets d’immobilisations. La Figure 4 montre l’augmentation du nombre de PEPP et de projets d’immobilisations au cours des dernières années. Cette tendance est la même à tous les stades du cycle de vie des projets (à savoir : « demandes soumises », « projets approuvés », « projets en cours d’exécution » et « projets achevés »).

Figure 4 – Répartition des projets du FMV selon l’état d’avancement

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Figure 4 – Répartition des projets du FMV selon l’état d’avancement

2017-2018 : Demandes soumises 75 ; Projets approuvés 66 ; Projets en cours 206 ; Projet terminés 55.

2018-2019 : Demandes soumises 67; Projets approuvés : 57 ; Projets en cours 194 ; Projet terminés 61.

2019-20 : Demandes soumises 119 ; Projets approuvés : 59 ; Projets en cours 177 ; Projet terminés 68.

2020-21 : Demandes soumises 244 ; Projets approuvés 134 ; Projets en cours 240 ; Projet terminés 62.

2021-22 : Demandes soumises 245 ; Projets approuvés 193 ; Projets en cours 328 ; Projet terminés 100.

2022-23 : Demandes soumises 211 ; Projets approuvés 168 ; Projets en cours 384 ; Projet terminés 104.

(Source : données du programme du FMV)

Efficience et rentabilité

L’équipe d’évaluation a examiné la manière dont le FMV a géré les fonds obtenus du gouvernement fédéral, notamment au cours des dernières années. Il convient de noter que, depuis sa création en 2000, le FMV dispose de renseignements financiers facilement accessibles, clairs, cohérents, exhaustifs et fiables, comme le démontrent ses états financiers annuels soumis à un audit indépendant.

Il est ressorti des entrevues menées et des documents examinés que le FMV, principalement en raison de sa connaissance de l’industrie, de ses pratiques exemplaires en matière de programmes de subventions et de contributions et de son expertise dans le domaine de l’action climatique des municipalités, était un moyen globalement efficient et rentable de mettre en œuvre les programmes d’action climatique des municipalités, par rapport à la solution consistant à créer et à exploiter un organisme gouvernemental distinct à cette même fin. Toutefois, il est impossible de tirer une conclusion plus précise à ce sujet en raison du nombre limité d’indices de référence et d’indicateurs permettant de mesurer l’efficience du FMV (p. ex., temps ou coût de traitement des demandes ou de réponse aux requêtes des clients).

Au niveau stratégique, le FMV assure le suivi de ses dépenses consolidées. Celles-ci sont présentées lors des réunions du conseil du FMV. Les principaux écarts y sont expliqués et examinés. Par exemple, pour l’exercice clôturé au 31 mars 2023, les recettes (à l’exclusion des contributions du GC) ont été légèrement (2 %) inférieures aux dépenses pour la première fois en vingt ans, comme l’illustre le graphique ci-dessous (Figure 5). La direction du FMV a expliqué au conseil que cet écart était imputable à des pertes subies sur les investissements au cours de l’exercice, conjuguées à des intérêts sur les prêts plus faibles que prévu. Les dépenses, en revanche, ont été conformes au budget, seuls des écarts minimes ayant été enregistrés.

Figure 5 – Recettes (hors contributions du GC), dépenses de fonctionnement et total des effectifs du FMV

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Figure 5 – Recettes (hors contributions du GC), dépenses de fonctionnement et total des effectifs du FMV

2001 : Revenus excluant les contributions du GC 8,466 millions de dollars ; Charges d'exploitation 2,345 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2002 : Revenus excluant les contributions du GC 9,713 millions de dollars ; Charges d'exploitation 3,181 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2003 : Revenus excluant les contributions du GC 14,087 millions de dollars ; Charges d'exploitation 3,961 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2004 : Revenus excluant les contributions du GC 14,193 millions de dollars ; Charges d'exploitation 4,265 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2005 : Revenus excluant les contributions du GC 13,724 millions de dollars ; Charges d'exploitation 4,241 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2006 : Revenus excluant les contributions du GC 21,116 millions de dollars ; Charges d'exploitation 5,478 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2007 : Revenus excluant les contributions du GC 25,736 millions de dollars ; Charges d'exploitation 6,658 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2008 : Revenus excluant les contributions du GC 29,084 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,459 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2009 : Revenus excluant les contributions du GC 25,735 millions de dollars ; Charges d'exploitation 7,643 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2010 : Revenus excluant les contributions du GC : 27,435 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,621 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2011 : Revenus excluant les contributions du GC 24,585 millions de dollars ; Charges d'exploitation 9,257 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2012 : Revenus excluant les contributions du GC 29,912 millions de dollars ; Charges d'exploitation 9,569 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2013 : Revenus excluant les contributions du GC 22,867 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,983 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2014 : Revenus excluant les contributions du GC 19,398 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,583 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2015 : Revenus excluant les contributions du GC 19,862 millions de dollars ; Charges d'exploitation 9,049 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2016 : Revenus excluant les contributions du GC 18,063 millions de dollars ; Charges d'exploitation 9,249 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2017 : Revenus excluant les contributions du GC 17,620 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,374 millions de dollars ; Total du personnel du FMV S.O.

2018 : Revenus excluant les contributions du GC 17,824 millions de dollars ; Charges d'exploitation 7,977 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 35.

2019 : Revenus excluant les contributions du GC 20,297 millions de dollars ; Charges d'exploitation 8,843 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 71.

2020 : Revenus excluant les contributions du GC 35,192 millions de dollars ; Charges d'exploitation 12,986 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 94.

2021 : Revenus excluant les contributions du GC 54,850 millions de dollars ; Charges d'exploitation 19,400 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 81.

2022 : Revenus excluant les contributions du GC 47,280 millions de dollars ; Charges d'exploitation 20,713 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 134.

2023 : Revenus excluant les contributions du GC 25,022 millions de dollars ; Charges d'exploitation 26,255 millions de dollars ; Total du personnel du FMV 133.

(Source : états financiers audités du FMV, 2001-2023; renseignements sur les effectifs du FMV obtenus à partir des données du programme)

La Figure 5 fait également apparaître les niveaux de dotation du FMV au cours des dernières années (2017-2018 à 2022-2023). Comme attendu, les effectifs du FMV ont augmenté parallèlement à l’augmentation des investissements fédéraux et des coûts de fonctionnement au cours des cinq dernières années. Le FMV comptait^{Note de bas de page 18} 35 employés en 2017-2018. Ce nombre est passé à 133 en 2022-2023^{Note de bas de page 19}. Les effectifs du FMV ont dépassé ceux de la FCM, dénotant ainsi le fait que le FMV est le programme « phare » de la FCM.

Une diminution des effectifs a été enregistrée en 2020-2021 (passant de 94 et à 81 employés). Comme il a été indiqué précédemment, le FMV a connu une phase de forte rotation des effectifs correspondant à la planification et au lancement de nouveaux programmes après l’augmentation du financement en 2019, ce qui s’explique en grande partie par des niveaux élevés de stress et d’épuisement professionnel chez les effectifs.

Supervision de la gestion du conseil du FMV

Le FMV dispose d’un Comité d’audit qui rend compte au conseil du FMV. Le Comité d’audit supervise l’audit financier annuel indépendant du FMV et les processus de gestion financière connexes. Le conseil du FMV se voit remettre un dossier d’information contenant des renseignements sur les finances et le programme, ce qui constitue une pratique exemplaire. Cependant, plusieurs membres du conseil estiment que certaines sections sont trop volumineuses, alors que d’autres ont un contenu minimal, voire inexistant (sections des comptes rendus verbaux). Certains membres du conseil du FMV ont indiqué qu’il serait préférable que le dossier d’information contienne des résumés d’une ou deux pages pour chaque sujet à l’ordre du jour afin qu’ils puissent en saisir correctement et rapidement les enjeux, et mieux contribuer au processus décisionnel du conseil du FMV.

Ajustement du programme

La sous-section suivante décrit l’approche pluridimensionnelle adoptée par le FMV pour recueillir une rétroaction sur le programme. Il s’appuie sur cette rétroaction pour ajuster le programme par l’entremise de l’Énoncé annuel des plans et des objectifs (EAPO) et des plans stratégiques^{Note de bas de page 20}.

Cadres de mesure du rendement

Il ressort des éléments recueillis lors de l’examen des Énoncés annuels des plans et des objectifs (EAPO), des notes d’information à l’intention du conseil et des rapports annuels, ainsi que des entrevues menées auprès des principaux répondants que la stratégie de mesure du rendement du FMV favorisait la planification et le rendement du programme.

Peu après la publication du plan quinquennal 2018-2023, le FMV a reçu un montant sans précédent de 950 millions de dollars en 2019, ce qui l’a incité à réajuster son programme et son cadre de mesure du rendement (CMR). Les objectifs et les « groupes de tâches » (ou résultats immédiats) décrits dans le plan quinquennal du FMV étaient suffisamment souples pour permettre l’élaboration de nouvelles offres du FMV (LAD, FEC, RBL, LC3) sans modifier profondément le CMR. Le FMV a récemment publié son plan triennal 2023-2026, qui comporte un calendrier plus court, permettant ainsi de mieux prévoir la planification du programme et le suivi de son rendement.

Il a été constaté que le FMV avait utilisé les données sur le rendement pour effectuer les examens annuels des objectifs à l’aide d’un cadre des objectifs et des principaux résultats (OPR), en plus du CMR décrit dans son plan quinquennal 2018-2023. Ces renseignements ont servi à établir des rapports opportuns et adaptés aux besoins de différents auditoires (comme la haute direction, le conseil et le public). Les principaux répondants reconnaissent que le cadre des OPR aide le FMV à définir clairement les priorités annuelles. Les données sur le rendement l’aident à déterminer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas, contribuant ainsi à orienter les ajustements à apporter au programme. Il a été indiqué que le cadre des OPR était utile pour intégrer de nouvelles idées situées en dehors du périmètre du CMR lorsque celui-ci a été élaboré à l’origine.

Les bénéficiaires, qui constituent la principale source de données sur le rendement des projets, sont tenus de produire des rapports d’avancement au cours de la durée du projet, ainsi que des données sur le rendement pendant un an après l’achèvement du projet. Les données sur le rendement à long terme (cinq à six ans après l’achèvement du projet) et les données de conversion (si le PEPP a été converti en projet d’immobilisations) sont recueillies dans le cadre de projets de recherche menés par le FMV, auxquels les anciens bénéficiaires participent à titre volontaire. Certains bénéficiaires issus des régions rurales font état d’une capacité limitée à compiler ces données à moyen et à long terme et à les fournir au FMV. Ce manque de données a, en revanche, entravé la capacité du FMV à rendre compte du rendement du programme de manière complète et précise.

Audits, examens et évaluations

Depuis 2009, le FMV fait appel à des experts externes afin qu’ils réalisent des audits et des examens du rendement tous les cinq ans, comme le prévoit l’entente de financement. L’audit et l’examen les plus récents ont été menés en 2019 et les prochains sont prévus pour 2024. La direction du FMV a accepté toutes les recommandations de 2019 et a assuré un suivi minutieux des progrès accomplis dans leur mise en œuvre. Il est ressorti de l’évaluation que le suivi de la mise en œuvre de ces recommandations était bien documenté, régulièrement mis à jour pour mesurer les progrès accomplis, et fondé sur des pratiques exemplaires.

Le FMV fait appel à des conseillers indépendants pour réaliser ses audits financiers annuels. Nous avons constaté que le Fonds disposait d’un fonctionnement adéquat en ce qui concerne les processus de gestion des risques, de gouvernance et de contrôle interne. Des tensions occasionnelles liées à la gestion des flux de trésorerie sont apparues ces dernières années, par exemple lorsque des décaissements (subventions et prêts) au titre de programmes nouvellement lancés ont dû être effectués dans un court laps de temps qui ne correspondait pas nécessairement au moment où le rendement des investissements était perçu. Ces problèmes ont été résolus avec succès.

Nous avons constaté que le FMV ne disposait pas, à l’heure actuelle, d’une unité d’audit et d’évaluation interne et indépendante. L’Unité de gouvernance et de rendement du programme, composée d’une quinzaine d’employés, assure une fonction de liaison pour les audits et les examens. Cette unité exerce certaines des activités habituellement entreprises par les évaluateurs et les auditeurs internes. Le Comité d’audit du FMV supervise également l’audit financier annuel indépendant du FMV et les processus de gestion financière connexes, et en rend compte au conseil du FMV.

Ces dernières années, le FMV a fait appel, à quelques reprises, à des conseillers indépendants afin qu’ils procèdent à l’évaluation de certains secteurs de programme, tels que l’évaluation sommative de l’Initiative des villes et régions circulaires (2022); l’évaluation provisoire du programme pilote Accompagnateurs régionaux en énergie du Fonds municipal vert (2022); l’évaluation d’impact du programme Partenaires pour la protection du climat (2022); et l’évaluation d’impact du programme Leadership en réhabilitation des sites contaminés (2020). Certaines unités du FMV, telles que l’Unité du renforcement des capacités, disposent d’effectifs chargés d’effectuer un suivi et une évaluation, dans une certaine mesure, au niveau du volet de programme.

Compte tenu de l’expansion récente des programmes, nous estimons que le FMV gagnerait à mettre en place une fonction interne d’audit et d’évaluation. Celle-ci pourrait conférer au FMV une approche systématique et globale pour évaluer les risques liés au contrôle interne et à la réussite du programme. À terme, cette fonction pourrait apporter une valeur ajoutée en améliorant les processus opérationnels et les programmes.

Études de cas

Le FMV effectue des études de cas pour examiner la manière dont les différents bénéficiaires ont répondu à leurs besoins spécifiques en matière d’action climatique grâce aux subventions ou aux prêts qu’il leur a accordés. Les études de cas ont été échantillonnées au moyen de grilles de notation pour la sélection, comme indiqué dans le protocole relatif aux projets achevés du FMV. Ce protocole fait intervenir plusieurs unités du FMV, notamment celles chargées du renforcement des capacités, du développement sectoriel, des communications, et des services pour les clients et le financement, afin de procéder à une sélection transversale des projets. Les études de cas sont réalisées sur un cycle de six mois, avec, pour un maximum de six études de cas par cycle.

La figure suivante résume le nombre d’études de cas publiées sur le site Web du FMV chaque année. Ces études de cas fournissent aux visiteurs du site des exemples de municipalités ayant utilisé avec succès le financement, la formation et les ressources du FMV pour mener à bien des projets durables. L’Unité du renforcement des capacités réalise les études de cas, le nombre réel d’études variant d’une année à l’autre en fonction d’autres priorités (p. ex., Prix des collectivités durables). En 2021-2022, le nombre d’études de cas a été moins important, car la plupart des ressources de renforcement des capacités ont été consacrées au lancement des initiatives FEC, LAD et RBL, et des offres de renforcement des capacités associées, telles que les communautés de pratique (CP) et les séries de formation.

Figure 6 – Nombre total d’études de cas publiées par année

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Figure 6 – Nombre total d’études de cas publiées par année

2017-18: 5

2018-19: 9

2019-20: 20

2020-21: 17

2021-22: 6

2022-23: 17

(Source : données du programme du FMV)

Sondage de rétroaction des clients

En 2022-2023, l’Unité des services pour les clients et le financement (USCF) a mené un sondage auprès des demandeurs de financement afin d’évaluer l’efficacité et l’efficience du système de demande du FMV. Les répondants représentaient les demandeurs de l’offre initiale de financement du FMV (39 %) et des initiatives LAD (21 %), FEC (17 %) et RBL (15 %). Ils étaient répartis entre les PEPP (74 %, dont des subventions d’études [42 %]), des subventions de projets pilotes [18 %] et des subventions de plans [14 %]) et les projets d’immobilisations. Les autres répondants (4 %) ont indiqué ne pas savoir de quelle catégorie ils relevaient.

La rétroaction fournie était généralement positive en ce qui concerne la clarté des offres du FMV; le processus de demande, les exigences et les délais connexes; les produits de connaissances; le portail de demande de projet; et le soutien des effectifs du FMV (Tableau 5). La rétroaction était moins positive en ce qui concerne le calendrier du processus de demande (seulement 44 % de satisfaction) et les exigences en matière de rapports environnementaux, lesquelles constituent un processus essentiel pour évaluer l’efficacité du programme du FMV.

Tableau 5 – Principaux résultats du sondage de rétroaction des clients

Catégorie	Niveau de satisfaction
Expérience avec le portail de demande	57 %
Compréhension claire du processus de demande et des documents requis	82 %
Cohérence des documents requis par rapport au niveau de financement demandé	71 %
Soutien de la part des effectifs du FMV	89 %
Calendrier du processus de demande	44 %
Processus de décaissement	65 %
Rapports d’avancement et d’achèvement	59 %
Rapports sur les résultats environnementauxNote de bas de page 21	14 %

(Source : données du programme du FMV)

Bien que le réseau LC3 soit exclu de la portée de cette évaluation, la réception et le transfert des fonds affectés au réseau LC3 relevaient de la portée. En septembre 2022, le FMV a mené l’enquête d’évaluation du bureau national auprès des bureaux régionaux du réseau LC3. Cette enquête visait à améliorer les services fournis par le FMV au réseau LC3. Dans l’ensemble, l’enquête a mis en évidence des résultats plus élevés (5.8-6/7) concernant l’administration ou la gestion et le soutien direct, alors que le travail de partenariats et de collecte de fonds, la mobilisation des connaissances et les communications ont reçu des résultats plus faibles (5/7). Ces résultats sont présentés dans le Tableau 6.

Tableau 6 – Principaux résultats de l’enquête d’évaluation du bureau national de la Ligue des communautés canadiennes sobres en carbone (LC3)

Domaines de travail	Résultat de l’enquête (échelle de 7 points)
Administration ou gestion	6
Processus d’établissement de rapports	5,3
Gouvernance	5
Soutien direct aux centres LC3	6
Partenariats et collecte de fonds	4,6
Acquisition et mobilisation des connaissances	4,5
Investissements	5,8
Communications	4

(Source : données du programme du FMV)

Les résultats de cette enquête mettent en lumière les compétences du FMV dans l’administration et le soutien du réseau LC3, tout en reconnaissant l’autonomie et la diversité des besoins de chaque région LC3 (p. ex., les besoins municipaux de Toronto diffèrent grandement de ceux de Halifax; les changements climatiques dans les provinces de l’Est sont différents de ceux des provinces de l’Ouest).

Pratiques exemplaires naissantes et enseignements retenus

L’Unité de l’amélioration continue du FMV a été créée en 2020 afin de recenser et de partager les pratiques exemplaires et les enseignements retenus dans l’ensemble de l’organisme. Les principaux répondants ont indiqué que cette unité avait commencé, en 2020, à assurer la coordination avec les volets de programme (Logement abordable durable, Rénovation de bâtiments de loisirs, Financement de l’efficacité communautaire et programme de financement initial), les services pour les clients et le financement et son Unité du soutien au service à la clientèle, ainsi qu’avec l’Unité du renforcement des capacités. Les responsables du développement sectoriel des programmes se réunissent pour partager les pratiques exemplaires et les enseignements retenus. En parallèle, une communauté de pratique (CP) a été lancée en septembre 2022 pour faciliter le partage des pratiques exemplaires au sein du FMV. Cependant, les principaux répondants ont fait remarquer que cette CP et l’équipe de direction n’étaient pas bien « reliées » entre elles. Alors que la CP est nouvelle et que le FMV est toujours en phase de transition vers l’amélioration continue, certains des principaux répondants ont indiqué que l’adoption par la direction d’une approche plus pratique de l’amélioration continue permettrait d’accroître l’efficacité du partage et de la mise en œuvre des pratiques exemplaires et de la détermination des questions à traiter.

Le fait de recenser les pratiques exemplaires et les enseignements retenus a contribué à améliorer la mise en œuvre du programme, en particulier dans les volets les plus récents. Le FMV a récemment commencé à utiliser un outil logiciel de gestion du travail, Asana, pour renforcer la communication et la collaboration entre les équipes, partager les pratiques exemplaires et les enseignements retenus et mettre en évidence les domaines problématiques. Il est évident que la priorité récemment accordée à l’amélioration continue et à la communication entre les volets du FMV a été bénéfique. Par exemple, l’Unité des services pour les clients et le financement a relevé un arriéré de demandes formulées au titre du programme Logement abordable durable, ce qui a conduit à l’ouverture d’une enquête sur le parcours des clients de ce programme afin de comprendre dans quels cas les demandes restaient « bloquées » dans le système (lorsque les demandeurs ne remplissent pas le formulaire correctement, celui-ci doit leur être renvoyé afin qu’ils le corrigent dans environ 50 % des cas). Les principaux répondants ont indiqué que cette démarche pourrait être renforcée par une plus grande participation de la haute direction. Cependant, en raison de lourdes charges de travail et d’emplois du temps chargés, les gestionnaires principaux n’ont pas pu établir et tenir à jour des listes d’obstacles à la réussite des effectifs, listes sur lesquelles l’Unité de l’amélioration continue pourrait s’appuyer pour cerner les domaines où des améliorations sont nécessaires. L’Unité de l’amélioration continue s’attache actuellement à trouver des moyens plus adaptés pour aider la haute direction à recenser et à hiérarchiser les obstacles au sein de leurs équipes fonctionnelles.

Gestion des obstacles imprévus au programme

Il est ressorti des entrevues menées avec les principaux répondants que les programmes du FMV étaient bien conçus et que les obstacles imprévus étaient négligeables au cours de la période d’évaluation. Toutefois, les obstacles imprévus suivants sont apparus au cours de la période d’évaluation.

• Réaction des effectifs face à l’expansion des programmes : l’expansion rapide des programmes du FMV qui a fait suite à l’octroi du financement sans précédent en 2019 a contribué à alourdir la charge de travail des effectifs, occasionnant ainsi une érosion importante de ces derniers. Le FMV a répondu rapidement à ce résultat inattendu en révisant son plan de ressources humaines (RH), ce qui lui a permis d’accroître ses capacités en un court laps de temps et de lancer les nouveaux volets de programme dans les temps.
• Nécessité de donner une nouvelle image au programme lié aux sites contaminés : l’offre relative aux sites contaminés (qui fait partie de l’offre de financement initiale) s’est heurtée à des obstacles économiques, les prêteurs privés potentiels ayant hésité à soutenir ces projets en raison de la structure des risques. Les grandes municipalités (p. ex., Toronto) ne comptent pas beaucoup de sites contaminés, car ils sont rapidement achetés et réaménagés. En revanche, les municipalités de taille plus modeste ont du mal à susciter un niveau d’intérêt similaire pour l’achat et l’aménagement de sites potentiellement contaminés. Le FMV a réagi en rebaptisant l’offre « sites contaminés » en « aménagement des terres » afin de mieux refléter l’objectif de ce volet, à savoir la réaffectation de terres anciennement occupées, mais pas toujours contaminées.
• Changements dans les gouvernements provinciaux : les cycles électoraux des municipalités peuvent engendrer des changements rapides dans les priorités, ce qui peut entraîner des retards importants dans l’approbation des demandes, voire l’arrêt total des projets selon l’évolution des priorités budgétaires ou stratégiques.

Mettre à profit les occasions inattendues

Bien que la COVID-19 ait eu pour effet de ralentir l’adoption des programmes nouvellement lancés par le FMV, elle a été l’occasion d’élargir les produits de connaissances en ligne du FMV et leur portée. Les municipalités de petite taille ou éloignées, dont le budget consacré aux déplacements est modeste, voire inexistant, peuvent désormais participer aux activités de renforcement des capacités du FMV.

Enseignements retenus

Les principaux répondants ont, lors des entrevues, fait part de certains des enseignements retenus, notamment en ce qui concerne l’expansion rapide des programmes du FMV à la suite de l’injection de fonds en 2019. Ces enseignements peuvent s’avérer utiles pour : 1) la poursuite de l’expansion des programmes du FMV associée au financement du Plan d’action pour l’adaptation du gouvernement du Canada (PAAGC) de 2022; et 2) tout financement futur du GC destiné à la mise en œuvre par un tiers de programmes contribuant aux objectifs climatiques du gouvernement fédéral.

• Il est nécessaire de recueillir une rétroaction constante de la part des demandeurs de projet afin d’ajuster le programme. Par exemple, le sondage mené par l’Unité des services pour les clients et le financement (USCF) du FMV sur le processus global (demande, décaissement et établissement du rapport postérieur au projet), a permis d’obtenir une rétroaction susceptible d’être mise à profit pour apporter des améliorations au programme.
• Maintenir des canaux de communication ouverts et favoriser la collaboration et l’honnêteté lors des discussions sur les pratiques exemplaires et les enseignements retenus entre les différents volets. Il convient également de disposer d’effectifs dédiés, ou d’une unité dédiée, pour partager les enseignements retenus dans l’ensemble de l’organisme.
• Les outils de collecte de données et d’indicateurs sur les avantages économiques et sociaux sont plus complexes que les outils de collecte de données et d’indicateurs sur les avantages environnementaux. L’établissement de rapports sur les avantages économiques et sociaux nécessite de l’expertise et du temps.
• Disposer d’une équipe dédiée pour veiller à ce que tous les rôles soient occupés de manière adéquate lors de l’expansion du programme afin d’éviter l’épuisement des effectifs et de garantir une dotation adaptée en effectifs.
• Faire preuve de réactivité, de souplesse et d’ouverture à l’égard des besoins du GC.

Ce que nous avons constaté : efficacité

Plans, études et projets pilotes et projets d’immobilisations

Conversions

Les offres du FMV en matière de plans, d’études et de projets pilotes (PEPP) ont pour but de faire progresser les solutions municipales novatrices vers leur adoption commerciale et leur reproduction à grande échelle. Le FMV a réalisé trois études de conversion basées sur des échantillons – dans les domaines des eaux usées (2015), de l’énergie (2016) et des transports (2018) – afin d’examiner la mesure dans laquelle les PEPP sont convertis en projets d’immobilisations. Ces études n’ont porté que sur un sous-ensemble de projets susceptibles d’être convertis et pour lesquels le FMV peut assurer le suivi des données (se reporter au Tableau 7).

Tableau 7 – Résultats des études de conversion du FMV

Domaine	PEPP convertis en projets d’immobilisations	Fonds mobilisés auprès d’autres sources que le FMV (en millions de dollars)
Eaux usées (2015)	67 %	1,38 à 887,9 M$ (644 %)
Énergie (2016)	63 %	7,77 M$ à 1829 G$ (235 %)
Transports (2018)	57 %	1,25 à 320,6 M$ (255 %)

(Source : études de conversion du FMV)

Sur l’ensemble des projets ciblés par ces trois études de conversion, 14 % ont été convertis en projets d’immobilisations avec un financement du FMV, tandis que 49 % l’ont été sans financement du FMV, illustrant ainsi la capacité des promoteurs à mobiliser des fonds auprès d’autres sources que le FMV pour mener à bien les projets. Les 37 % de projets restants sont soit en cours, soit clôturés. Bien que ces taux de conversion soient positifs, davantage de conversions pourraient être effectuées en faisant appel aux bailleurs de fonds verts (p. ex., Banque de l’infrastructure du Canada) pour faciliter le processus. En raison du nombre limité de données issues d’autres études de conversion, il n’est pas possible de se prononcer sur les progrès accomplis dans le cadre des autres offres de financement initiales (sites contaminés, matières résiduelles) ou des nouveaux volets (RBL, FEC, LAD).

Le BVG a, dans son rapport de 2016^{Note de bas de page 22}, souligné la nécessité d’« établir des objectifs, des cibles de rendement et des indicateurs précis concernant l’effet de levier de ses investissements sur les projets environnementaux municipaux ». Le FMV a progressé dans la mise en œuvre d’une recommandation connexe, et continue de réviser et d’améliorer ses objectifs, ses cibles et ses indicateurs de rendement. Par exemple, dans son plan quinquennal 2018-2023, sous l’objectif no 8, le FMV a précisé son plan visant à attirer des capitaux et des investissements dans le secteur de la durabilité municipale (investissements à effet de levier) et à aider les municipalités à accéder à des fonds et à rechercher de nouvelles sources de revenus. Il était indiqué dans l’EAPO 2023-2024 que le travail de mobilisation de fonds privés se poursuivait et avait été reporté au plan triennal 2023-2026 du FMV (objectif no 2 : accélérer la transformation en mobilisation des capitaux par effet de levier), le principal résultat recherché étant d’« obtenir jusqu’à 300 millions de dollars par effet de levier en investissements privés, philanthropiques et autres formes non gouvernementales de capitaux, à l’appui des solutions d’atténuation et d’adaptation climatiques du FMV et des objectifs de mobilisation de capitaux du réseau LC3 ». Cela permet d’établir une cible à partir de laquelle le FMV peut mesurer les progrès accomplis en matière d’investissements à effet de levier dans les projets environnementaux municipaux, conformément à la recommandation du BVG à laquelle la direction de la FCM avait souscrit.

Retraits

L’examen des données du FMV sur la gestion des relations avec les clients, pour les projets menés entre 2020 et 2023, révèle que très peu de projets ont été retirés. Sur les 819 projets présentés dans la liste dédiée, 62 (7,6 %) ont été répertoriés comme étant retirés. Soixante-huit pour cent des retraits concernaient des PEPP, tandis que les 32 % restants concernaient des projets d’immobilisations. La FCM ne donne pas d’explication uniforme pour justifier les retraits. Néanmoins, nous avons pu les regrouper selon 21 raisons. La raison la plus courante était la non-admissibilité (14 projets, soit 23 % des retraits). L’examen de l’admissibilité étant la première étape du processus de demande, ces projets auraient été jugés non admissibles avant l’approbation du financement. Les autres raisons étaient le choix du demandeur de ne pas poursuivre le projet (14 projets, soit 23 % des retraits), l’absence de réponse du demandeur (cinq projets, soit 8 % des retraits), et le fait que le demandeur ait trouvé un financement auprès d’une autre source (cinq projets, soit 8 % des retraits). Les 17 autres catégories de retrait contiennent un ou deux projets. Les projets retirés ne semblent pas concerner un secteur en particulier, mais sont plutôt représentatifs du nombre total de projets par secteur (se reporter à la Figure 7 ci-dessous).

Figure 7 – Taux de projets retirés par rapport au taux total de projets approuvés (2020-2023)

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Figure 7 – Taux de projets retirés par rapport au taux total de projets approuvés (2020-2023)

L’énergie : Retraits par secteur 52 % ; Total des projets par secteur 66 %

L’eau : Retraits par secteur 21 % ; Total des projets par secteur 10 %

Transports : Retraits par secteur 13 % ; Total des projets par secteur 10 %

Friches industrielles : Retraits par secteur 10 % ; Total des projets par secteur 6 %

Multisectoriel (plans) : Retraits par secteur 5 % ; Total des projets par secteur 3 %

(Source : base de données sur les projets du FMV)

Au cours des trois dernières années, la majorité (68 %) des retraits ont concerné des PEPP, le reste représentant des projets d’immobilisations (32 %). Se reporter à la Figure 8 ci-dessous.

Figure 8 – Taux de répartition des projets retirés selon le type de projet (2020-2023)

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Figure 8 – Taux de répartition des projets retirés selon le type de projet (2020-2023)

PEPP 68 % ; Projets d’immobilisations 32 %

(Source : base de données sur les projets du FMV)

L’analyse du taux de retrait des demandeurs des régions urbaines par rapport aux demandeurs des régions rurales fait apparaître un taux de retrait plus élevé chez les demandeurs des régions rurales (se reporter à la Figure 9). Cela pourrait s’expliquer par l’obstacle potentiel que constituent les capacités des demandeurs des régions rurales, mais une analyse ciblée serait très utile à l’avenir afin de cerner les mécanismes permettant d’aider les municipalités rurales à mener à bien le projet approuvé, plutôt que de le retirer.

Figure 9 – Taux de retrait selon la répartition entre régions urbaines et régions rurales (2020-2023)

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Figure 9 – Taux de retrait selon la répartition entre régions urbaines et régions rurales (2020-2023)

Régions urbaines 67,2 % ; Régions rurales 32,8 %

(Source : FMV)

Produits de connaissances

Les catégories de ressources de renforcement des capacités (« produits de connaissances ») qui font l’objet de rapports du FMV comprennent les études de cas, les publications sectorielles et les offres en ligne telles que les webinaires, les ateliers et la formation en ligne (regroupés ici sous le nom de « webinaires+ »). La figure suivante illustre le rendement de chacune de ces catégories par année, entre 2015-2016 et 2021-2022.

Figure 10 – Rendement des produits de connaissances par année

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Figure 10 – Rendement des produits de connaissances par année

2014-15 : Études de cas 63 ; Publications sectorielles 14 ; Activités d'apprentissage 8

2015-16 : Études de cas 20 ; Publications sectorielles (données non disponibles) ; Activités d'apprentissage 6

2016-17 : Études de cas 12 ; Publications sectorielles 38 ; Activités d'apprentissage 8

2017-18 : Études de cas 9 ; Publications sectorielles 9 Activités d'apprentissage 2

2018-19 : Études de cas 18 ; Publications sectorielles 18 ; Activités d'apprentissage 15

2019-20 : Études de cas 20 ; Publications sectorielles 8; Activités d'apprentissage 14

2020-21 : Études de cas 34 ; Publications sectorielles 53 ; Activités d'apprentissage 25

2021-22 : Études de cas 6 ; Publications sectorielles 34 ; Activités d'apprentissage 115

(Source : rapports annuels du FMV)

Le taux de consultation ou de participation à l’égard des produits de connaissances offerts par le FMV dans chacune de ces catégories a globalement augmenté entre 2015-2016 et 2021-2022 (se reporter à la Figure 11). Le nombre de consultations d’études de cas a augmenté de manière considérable au cours des deux dernières années, soulignant ainsi le fait que les utilisateurs font de plus en plus usage des rapports qui en découlent.

Figure 11 – Utilisation des produits de connaissances par année

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Figure 11 – Utilisation des produits de connaissances par année

2015-2016 : Engagements d’études de cas 2 315 ; Engagements de publication sectorielles 2 145 ; Participants aux activités d'apprentissage 470

2016-2017 : Engagements d'études de cas 2 056 ; Engagements de publication sectorielles : 9 566 ; Participants aux activités d'apprentissage 628

2017-2018 : Engagements d'études de cas 2 918 ; Engagements de publication sectorielles : 1 970 ; Participants aux activités d'apprentissage 109

2018-2019 : Engagements d'études de cas 3 632 ; Engagements de publication sectorielles 770 ; Participants aux activités d'apprentissage 1 435

2019-20 : Engagements d'études de cas (données non disponibles) ; Engagements de publication sectorielles 971 ; Participants aux activités d'apprentissage 936

2020-21 : Engagements d'études de cas 3 082 ; Engagements de publication sectorielles 4 934 ; Participants aux activités d'apprentissage 2 326

2021-22 : Engagements d'études de cas 11 730 ; Engagements de publication sectorielles 8 591 ; Participants aux activités d'apprentissage 2 133

(Source : rapports annuels du FMV)

Les événements organisés par le FMV, comme la Conférence sur les collectivités durables (CCD), offrent également aux champions municipaux de l’action climatique l’occasion de réseauter avec des représentants municipaux aux vues similaires et avec des demandeurs de projets potentiels, tout en récompensant les projets réussis susceptibles d’encourager la reproduction ou d’inciter les municipalités à faire une demande de financement auprès du FMV (Prix des collectivités durables de la FCM).

Bien que les données sur les produits de connaissances soient constantes dans la majorité des rapports annuels du FMV, il arrive qu’elles ne figurent pas dans les rapports (p. ex., rapport annuel 2019-2020), et que les mesures ne soient pas toujours homogènes (p. ex., en 2015-2016, les consultations d’études de cas ont été mesurées, mais pas le nombre d’études de cas produites).

Le plan quinquennal 2018-2023 du FMV comporte des résultats clés axés sur l’élaboration et la diffusion de produits de connaissances et d’outils de renforcement des capacités afin de soutenir la planification et l’exécution de projets verts. Il s’agit, plus précisément, du résultat clé no 6 (« Exploiter et mobiliser le savoir, les outils de prise de décision et le soutien au renforcement des capacités du FMV pour appuyer la planification et l’exécution des projets de développement durable ») et le résultat clé no 7 (« Recueillir et élaborer des données pour aider à diriger les efforts du secteur municipal et de ses partenaires »).

Selon le dernier EAPO (2023-23024), des progrès ont été accomplis dans la réalisation du résultat clé no 6, avec la création de nombreux nouveaux partenariats et collaborations, et la conception et la diffusion de guides et de produits de connaissances, comme les feuilles de route sectorielles du FMV, les fiches d’information ainsi que les webinaires et les cours d’apprentissage en ligne. Par ailleurs, la Conférence sur les collectivités durables de la FCM a fait salle comble, démontrant l’importance que les municipalités accordent à la mobilisation des connaissances, ainsi que les efforts engagés par le FMV pour s’assurer que les occasions de partage des connaissances sont nombreuses.

Des progrès ont également été accomplis dans la réalisation du résultat clé no 7, avec l’intégration des données quantitatives et qualitatives des projets dans la base de données publique sur les projets du FMV. Si cela peut aider les municipalités à cerner les projets susceptibles d’être reproduits, l’inclusion d’un plus grand nombre de données sur les avantages économiques et sociaux dans la base de données sur les projets peut inciter les demandeurs potentiels à planifier les avantages du triple bilan.

Avantages du triple bilan

Les rapports annuels du FMV publiés entre 2014-2015 et 2021-2022 font ressortir que les avantages environnementaux cumulés, générés grâce aux projets financés par le FMV, sont généralement en augmentation (se reporter à la Figure 12). La plupart des domaines ont connu une hausse des résultats environnementaux au cours de ces années, à l’exception du traitement des déchets solides et de la gestion des eaux de ruissellement. Cela fait plusieurs années que ces domaines ne sont pas prioritaires dans le financement du FMV. Seul un très ancien projet de traitement des déchets solides (approuvé en 2002) a été financé par le FMV^{Note de bas de page 23}. De même, il n’y a eu qu’un seul projet de gestion des eaux de ruissellement jusqu’à présent; la valeur n’a donc pas changé. Les répondants ont fait remarquer que le traitement des déchets solides et la gestion des eaux de ruissellement étaient des domaines importants pour l’action climatique des municipalités, et qu’ils seraient reconsidérés dans le cadre du renouvellement en cours du volet de financement initial du FMV.

Figure 12 – Évolution dans le temps des avantages environnementaux rapportés, de 2014-2015 à 2021-2022

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Figure 12 – Évolution dans le temps des avantages environnementaux rapportés, de 2014-2015 à 2021-2022

Déchets solides traités : 0%

Gestion des eaux pluviales (m3/an) : 0%

Émissions de GES évitées (tonnes/an) : 16 %

Économies d'énergie (GJ) : 24 %

Réhabilitation des friches industrielles (hectares) : 27 %

Réduction des contaminants atmosphériques (kg/an) : 28 %

Déchets réacheminés (tonnes/an) : 48 %

Eau traitée (m3) : 76%

Réduction de la consommation d'eau (m3) : 101%

Gestion des milieux contaminés (m3) : 242 %

(Source : FMV)

Les rapports du FMV sur les avantages environnementaux ne sont pas comparés à des cibles préétablies, mais le plan triennal 2023-2026 du FMV comporte certaines cibles sous l’objectif stratégique no 1 : « Permettre la transformation en offrant un éventail complet de programmes ». Ces cibles portent uniquement sur la réduction des émissions de GES, au risque de négliger de nombreuses autres mesures environnementales cruciales.

Le FMV a reconnu que les méthodes de collecte et d’analyse des données d’impact nécessitaient d’adopter des approches de surveillance et d’évaluation plus modernes afin de rendre compte de l’incidence des projets et de la durabilité de leurs résultats. Il convient également de reconnaître l’interdépendance croissante qui existe entre le FMV et d’autres organismes (p. ex., le FMV utilise les données ÉnerGuide de RNCan et les données de Statistique Canada). L’Unité de l’impact, de la recherche du rendement (UIRR) du FMV travaille actuellement sur cette mise à jour dans le cadre de sa stratégie actuelle en matière de données. Cependant, les objectifs liés aux données ne sont pas clairement définis dans le plan triennal 2023-2026 du FMV.

Les données sur les avantages économiques et sociaux sont moins complètes que les données environnementales (les indicateurs à ce sujet étant moins nombreux), mais celles qui sont recueillies permettent d’obtenir des renseignements économiques importants pour chaque projet. Ces données concernent notamment la contribution au PIB national, les années-personnes d’emploi et les salaires et traitements versés aux ménages. Le plan quinquennal 2018-2023 du FMV et l’audit sur le rendement de 2019 soulignent la nécessité de renforcer la collecte de données économiques, décrite dans le résultat clé no 4 (« Démontrer l’analyse de rentabilité et les avantages économiques des solutions durables »). L’un des aboutissements de ce résultat est de « définir et décrire de façon exhaustive et justifiable les avantages économiques directs des solutions soutenues par le FMV ». Dans l’EAPO 2023-2024, le FMV indique que le travail dans ce domaine se poursuivra et confirme que des méthodes ont été élaborées pour mesurer les retombées communautaires, qui sont un mélange d’avantages économiques et sociaux et de facteurs liés à la LREI. Le plan triennal 2023-2026 récemment publié par le FMV mentionne l’adoption de la « résolution multiple » dans le cadre de son objectif stratégique no 3 (« Faire progresser de nombreuses priorités de développement durable à l’aide d’une approche de résolution multiple »), reconnaissant ainsi le caractère interdépendant des avantages environnementaux, économiques et sociaux. Toutefois, le plan triennal ne mentionne pas spécifiquement la poursuite de l’élaboration d’indicateurs économiques, ni l’évolution des indicateurs d’avantages sociaux.

Les données sur les avantages sociaux ne font pas l’objet d’une analyse approfondie, et se focalisent sur les avantages supposés des projets qui « stimulent et soutiennent le dynamisme et la vigueur des collectivités en favorisant des infrastructures inclusives et des avantages pour tous^{Note de bas de page 24} ». Les données sur les avantages sociaux sont communiquées par le bénéficiaire du financement une fois le projet achevé, et les rapports annuels fournissent une liste cumulative d’avantages sociaux dépourvue de quantification (p. ex., nombre de projets intégrant des aménagements destinés aux personnes handicapées, tels que les rampes d’accès pour fauteuils roulants) ou de qualification (p. ex., réflexions des résidents sur le projet d’infrastructure).

Compte tenu des efforts déployés par le FMV pour « élargir son impact social en soutenant des projets novateurs pour aider les jeunes vulnérables, les personnes souffrant de troubles mentaux et de toxicomanie, les personnes âgées à faible revenu, les femmes et les parents sans conjoint, les populations autochtones ainsi que les immigrants récents^{Note de bas de page 25} », il est essentiel que des indicateurs soient établis et qu’ils fassent l’objet d’un suivi par rapport à cet objectif. Bien que cette démarche complète remarquablement la mission du FMV et qu’elle intègre les principes de celui-ci en matière de lutte contre le racisme, d’équité et d’inclusion, les documents du FMV ne précisent pas la manière dont il rendra compte de ces avantages afin de s’assurer que les enseignements acquis contribueront à la poursuite continue de cet objectif. Le FMV pourrait envisager d’inclure les avantages économiques et sociaux suivants dans les futurs indicateurs sélectionnés :

• Avantages économiques
  • Les économies réalisées grâce aux rénovations écoénergétiques confèrent aux ménages et aux entreprises une plus grande résilience face aux fluctuations mondiales des matières premières, ainsi qu’à l’augmentation des prix des aliments, de l’énergie et d’autres types de coûts.
  • Améliorer l’accès aux équipements, aux entreprises et aux possibilités de loisirs.
  • Accroître l’efficacité de l’expédition des marchandises.
  • Réduire les factures des services publics, avec à la clé :
    • plus d’argent pour satisfaire aux besoins de base tels que l’alimentation, le logement et la santé;
    • des économies qui sont investies dans l’économie locale;
    • un renforcement de la compétitivité des employeurs locaux.
• Avantages sociaux
  • L’amélioration de l’environnement contribue à réduire les taux d’hospitalisation, de maladie et de mortalité, en particulier chez les enfants, les personnes âgées et les personnes ayant des problèmes de santé.
  • Un environnement plus calme.
  • Une diminution de la charge pesant sur les générations futures.
  • Des factures d’énergie moins élevées, et par conséquent une réduction de la précarité énergétique et une amélioration des revenus disponibles; une réduction du stress; une amélioration de la santé mentale; une amélioration des possibilités d’intégration et d’interaction sociales.
  • Une distribution plus équitable de l’énergie (réduction de la précarité énergétique).

Rétroaction sur la planification

Il est ressorti de l’examen des documents et des entrevues menées auprès des principaux répondants que le FMV ne disposait pas de rapports de la part de ses bénéficiaires dans plusieurs domaines essentiels liés au suivi des avantages du triple bilan. Dans le cadre des efforts de renforcement des capacités déployés par le FMV, les ressources de renforcement des capacités pourraient servir à élaborer un résumé narratif de la théorie du changement (ou sa variante) et à déterminer la manière dont il peut aider les municipalités à mettre au point des cadres de mesure du rendement susceptibles de les aider à comprendre les besoins qui leur sont propres, les besoins organisationnels du FMV et la manière dont leur projet permet de réaliser les avantages escomptés du triple bilan. Cela peut aider le FMV et ses bénéficiaires à se mettre collectivement d’accord sur les problèmes à résoudre et sur la vision à donner à la réussite. Certains indicateurs obligatoires pourraient être intégrés dans le cadre de l’entente de subvention ou de prêt, ce qui permettrait d’assurer le suivi des avantages du triple bilan à l’avenir.

Conclusion

L’équipe d’évaluation s’est concentrée sur les cinq dernières années et a examiné :

• la capacité du FMV à répondre à l’évolution des besoins et des priorités des municipalités en ce qui concerne l’atténuation des changements climatiques (pertinence);
• la capacité du FMV à fonctionner de manière efficiente par rapport à son plan et aux résultats escomptés (efficience et rentabilité);
• la réalisation par le programme des extrants prévus et des résultats à court et à moyen terme, ainsi que les tendances vers l’atteinte de ses résultats à long terme (efficacité).

Il est globalement ressorti de l’évaluation que le programme du FMV restait pertinent et qu’il fonctionnait généralement de manière efficace et efficiente. En outre, la direction du FMV reste consciente de la nécessité de s’améliorer en permanence.

Pertinence : dans l’ensemble, le FMV est resté pertinent, souple et adaptable pour répondre aux besoins des municipalités en matière d’adaptation aux changements climatiques, ainsi qu’aux priorités du gouvernement fédéral. Il est important de collaborer de manière continue et efficace avec les prêteurs et les ministères fédéraux qui interviennent dans le domaine de l’action climatique des municipalités, notamment au cours de la planification initiale du programme, afin d’aider le FMV à consolider son créneau. À cet égard, il est essentiel d’instaurer et de maintenir des voies de communication claires et cohérentes entre le GC et le FMV pour garantir la complémentarité tout en évitant les doubles emplois et les chevauchements.

Efficience et rentabilité : les programmes du FMV ont permis de soutenir un large éventail de municipalités et leurs partenaires. Les programmes du FMV évoluent :

• Le FMV a récemment renouvelé son approche de l’évaluation des avantages économiques et sociaux, mais il lui reste encore à mettre en œuvre une méthodologie exhaustive pour les qualifier ou les quantifier.
• Il a récemment commencé à intégrer à ses projets la lutte contre le racisme, l’équité, l’inclusion et la réconciliation avec les peuples autochtones, ce qui représente une démarche louable. Il faudra attendre quelques années avant de pouvoir évaluer l’incidence de ce changement sur le programme.
• Les projets d’efficacité énergétique constituent la majeure partie des projets dont il assure le financement. Ses offres de financement initiales – aménagement des terres, transports, eau, énergie et matières résiduelles – sont en cours de renouvellement.
• En parallèle, il est en voie d’ajouter les projets d’adaptation aux changements climatiques en plus des projets d’atténuation en cours.

Étant donné l’importance d’atteindre les objectifs qu’il s’est fixés en matière de changements climatiques, le FMV gagnerait à améliorer sa description au plus haut niveau (également appelée « modèle logique ») de la manière dont ses intrants, ses activités et ses extrants permettront d’aboutir aux résultats escomptés. Cela permettra d’obtenir une chaîne de résultats bien expliquée avec des liens de causalité, des risques, des hypothèses et un contexte, et contribuera à l’amélioration continue de la mesure du rendement et des rapports établis à ce sujet.

Sur le plan opérationnel et financier, le FMV a généralement été géré de manière appropriée et efficace. Il a, pour l’essentiel, réalisé les activités et les extrants prévus. Il applique une approche pluridimensionnelle pour recueillir une rétroaction qui s’avère utile à l’adaptation de ses programmes. Le FMV se soumet à des audits financiers indépendants chaque année, et mène des audits et examens du rendement tous les cinq ans. Les évaluations de programmes sont peu fréquentes. Il faudrait envisager de conférer un caractère plus formel à sa fonction d’audit et d’évaluation, car cela permettrait de mettre en place un cadre de contrôle plus systématique, de gérer les risques et d’évaluer les résultats des programmes. L’approche de gestion actuelle fonctionne; cependant, étant donné que plus d’un milliard de dollars ont été investis, la manière dont le FMV met en œuvre les pratiques exemplaires en matière d’audit et d’évaluation devrait être périodiquement prise en considération à mesure que le programme du FMV continue de croître.

Efficacité : de manière générale, le FMV a obtenu de bons résultats en ce qui concerne les aspects suivants : (1) les conversions de PEPP en projets d’immobilisations, y compris la mobilisation de capitaux privés grâce à ce mécanisme; (2) le taux de retrait de projet a été relativement faible (7 %), ce qui témoigne de l’efficacité du portail et du processus de demande du FMV et des capacités des demandeurs; (3) des estimations ont été faites pour surveiller la réalisation des avantages environnementaux économiques et sociaux à long terme, et ont été partagées publiquement dans ses rapports annuels; et (4) l’augmentation du nombre et de la diversité des produits de connaissances qui ont été diffusés et utilisés en vue de favoriser le renforcement des capacités des municipalités canadiennes. Il subsiste des difficultés importantes concernant l’efficacité de la collecte de données du FMV; il s’agit donc, pour la direction, d’un domaine où des améliorations et des progrès continus sont nécessaires.

Annexe A – Modèle logique du FMV, Plan quinquennal 2018-2023

Annexe B – Modèle logique du FMV, plan triennal 2023-26

Annexe C – Structure redditionnelle des comités du FMV

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Annexe C – Structure redditionnelle des comités du FMV

L'infographie montre la structure hiérarchique des différents comités du FMV.

Le comité LC3 du FMV, le comité de vérification du FMV et le comité de gouvernance du FMV relèvent du conseil d’administration du FMV. Le conseil d’administration du FMV relève du conseil d'administration du FCM.

L'entente de financement conclue avec le gouvernement du Canada détermine les exigences en matière de rapports du conseil d'administration de la FCM.

Le comité d’investissement du FMV relève directement du conseil d'administration de la FCM.

Le Comité d'examen par les pairs du FMV relève directement du Conseil d’administration du FMV et du Conseil d'administration de la FCM.

Annexe D – Bibliographie