Évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada

Octobre 2018

TABLE DES MATIÈRES

• SIGLES
• SOMMAIRE
• INTRODUCTION
  • INFORMATION SUR LE PROGRAMME
  • OBJECTIF ET MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION
• CONSTATATIONS
  • PERTINENCE
  • RENDEMENT – EFFICIENCE ET ÉCONOMIE
  • RENDEMENT (EFFICACITÉ)
• CONCLUSION
• ÉQUIPE D’ÉVALUATION
• ANNEXE 1: MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION
• ANNEXE 2 : MODÈLE LOGIQUE
• ANNEXE 3 : INFORMATION SUR LE PROGRAMME
• ANNEXE 4 : RENSEIGNEMENTS FINANCIERS DU BPA-OUEST
• ANNEXE 5 : RÉPARTITION DES ACTIVITÉS DE MOBILISATION DU BPA-OUEST EN C.-B.
• ANNEXE 6 : EXEMPLES DES SUJETS ABORDÉS ET DÉBATTUS

SIGLES

SOMMAIRE

À propos de l’évaluation

1. Le présent rapport décrit les conclusions de l’évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) de RNCan, l’une des quatre composantes de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO).

2. Le Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) a été créé pour apporter une réponse fédérale coordonnée aux inquiétudes des Autochtones liées aux grands projets énergétiques menés sur la côte Ouest et garantir que l’engagement fédéral auprès des communautés autochtones aboutit à des mesures et des investissements concrets pour répondre aux priorités des Autochtones.

3. Les rôles et responsabilités du BPA-Ouest ne comprenaient pas les consultations propres à chaque projet (p. ex., les projets sur le gaz naturel liquéfié, ou les projets d’expansion de pipeline), qui relevaient de la responsabilité d’autres organismes fédéraux, comme le Bureau de gestion des grands projets (BGGP).

4. L’évaluation avait pour objectif d’estimer la pertinence, l’efficience et l’efficacité du BPA-Ouest.

5. L’évaluation prend en compte les dépenses liées au programme sur la période allant de 2014-2015 à 2017-2018. La collecte de données a été effectuée au cours de l’automne et de l’hiver 2017-2018. L’évaluation figurait dans le plan d’évaluation ministériel 2017-2018 à 2021-2022.

Conclusions de l’évaluation

6. À l’origine, la mise en place du BPA-Ouest était requise compte tenu des possibilités économiques liées aux grands projets d’infrastructure pétrolière et gazière proposés dans les provinces de l’Ouest et de la nécessité de répondre aux recommandations formulées par le Représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest, Douglas Eyford (dans son rapport Établir des relations, créer des partenariats : les Autochtones canadiens et l’exploitation des ressources énergétiques).

7. L’évaluation a démontré que le BPA-Ouest demeurait nécessaire, de même que la mobilisation continue des groupes autochtones. Bien que le BPA-Ouest joue un rôle important pour l’IECO, à l’origine, il y a eu une certaine confusion quant au rôle du BPA-Ouest et des autres ministères partenaires dans l’initiative. Les rôles et responsabilités ont été précisés au fil du temps, mais certaines personnes interrogées issues d’autres ministères du gouvernement fédéral ont toujours le sentiment que les rôles du BPA-Ouest ne sont pas clairs.

8. Bien que le BPA-Ouest ait sous-utilisé son budget jusqu’au dernier exercice financier, principalement en raison de retards dans la dotation et l’annulation du forum tripartite sur l'énergie, environ 105 des 119 communautés visées en Colombie-Britannique et 22 communautés supplémentaires en Alberta ont été mobilisées par l’intermédiaire de réunions, de financement de projets et d’ateliers, notamment la mobilisation pour l’élaboration conjointe des comités consultatifs et de surveillance autochtones (CCSA).

9. De nombreux répondants externes au gouvernement ont précisé l’importance des subventions et contributions pour soutenir un éventail d’initiatives visant le renforcement des capacités dans les communautés. L’Initiative sur les partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO), administrée par Services aux Autochtones Canada (SAC) et codirigée par SAC et le BPA-Ouest, a joué un rôle primordial et a permis d’obtenir un financement de 61 M$ en contributions (S et C) sur cinq ans pour les projets menés par les communautés autochtones.

10. Les projets de l’IPS-Ouest financés par le BPA-Ouest ont eu des répercussions sur la participation aux processus liés aux projets énergétiques, et d’autres projets ont influé sur d’autres intervenants, notamment l’Office national de l'énergie (ONE) et l’industrie. Bien que certains grands projets d’infrastructure n’aient pas encore été entrepris, les projets de l’IPS-ECO ont aidé les communautés autochtones et les intervenants à se préparer et à renforcer leurs capacités en vue des projets mis en œuvre.

11. Les personnes interrogées ont indiqué que certains projets n’auraient en aucun cas été définis ou financés sans le travail du BPA-Ouest, qui a contribué à établir un climat de confiance et de bonnes relations avec les communautés autochtones, même avec certains groupes opposés aux projets de développement énergétique. Toutefois, certains intervenants se sont plaints de la lenteur de la prise des décisions liées au financement par le Comité d’investissement formé des directeurs généraux (CIDG) de l’IPS-ECO.

Recommandations et plan d’action de la direction

12. Les recommandations du tableau suivant ont été formulées pour garantir la clarification des rôles et responsabilités des partenaires fédéraux et l’amélioration du délai du processus décisionnel relatif aux S et C. Compte tenu de l’important travail de mobilisation engagé par le BPA-Ouest, et du travail supplémentaire mené par RNCan dans ce domaine, un document sur les leçons retenues et les pratiques exemplaires devrait être élaboré pour aider RNCan et les autres ministères du gouvernement fédéral qui pourraient entreprendre de telles initiatives. Cela s’inscrit également dans la continuité des efforts de réconciliation et la nécessité de prise de mesures concrètes par les ministères, y compris RNCan.

INTRODUCTION

INFORMATION SUR LE PROGRAMME

13. Le présent rapport décrit les conclusions de l’évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) de RNCan, l’une des quatre composantes de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO). Le Bureau de gestion des grands projets – Ouest (BGGP-Ouest) a été renommé Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) en octobre 2017. À l’origine, le mandat du BPA-Ouest était d’assurer une présence fédérale sur place en Colombie-Britannique et fonction comme un guichet unique de mobiliser les communautés autochtones pour qu’elles participent aux projets de développement de l’infrastructure énergétique. Le bureau a été renommé BPA-Ouest pour mieux refléter son mandat visant à établir des partenariats avec les peuples autochtones de l’Ouest.

14. La création du BPA-Ouest répond à la recommandation formulée par M. Eyford dans son rapport, selon laquelle « le Canada devrait assurer la présence constante de hauts fonctionnaires sur place en Colombie-Britannique afin de coordonner les efforts d’engagement du gouvernement fédéral auprès des collectivités autochtones […] dans les principaux dossiers liés à l’exploitation des infrastructures énergétiques ». Les dépenses du BPA-Ouest, financées par RNCan, se sont élevées à 8,2 millions de dollars sur la période 2014-2019. Le Bureau est situé à Vancouver et a du personnel présent à Ottawa.

15. Les rôles et responsabilités du BPA-Ouest ne comprenaient pas les consultations propres à chaque projet (p. ex., les projets sur le gaz naturel liquéfié, ou les projets d’expansion de pipeline), qui relevaient de la responsabilité d’autres organismes fédéraux, comme le Bureau de gestion des grands projets (BGGP).

16. En tant que composante de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO), le BPA-Ouest mobilise les communautés autochtones pour établir des relations, cerner leurs priorités et leurs enjeux, et tenter d’y répondre. RNCan sert de guichet unique pour établir des relations avec les communautés autochtones en dehors du processus officiel de consultation de la Couronne en vue d’encourager la mobilisation et la participation des Autochtones à un éventail de priorités exprimées par les communautés liées au développement énergétique (p. ex., planification de l’utilisation des terres, assainissement de l’environnement, formation et emploi). Cette mobilisation n’est pas liée à une initiative précise de consultation ou d’accommodement dans le cadre d’un grand projet.

17. Le BPA-Ouest aide le ministre de RNCan à mobiliser les représentants ministériels spéciaux (RMS) pour travailler avec les communautés. Il devait assumer le rôle de secrétariat pour le forum tripartite sur l’énergie. Le forum n’a pas abouti comme prévu, mais il devait servir de lieu où les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral et de la Colombie-Britannique et les chefs autochtones auraient pu échanger de l’information afin de mettre en place une approche collaborative pour trouver des solutions avantageuses pour les communautés tout en faisant progresser le développement.

18. Dans le cadre de sa mise en œuvre, le BPA-Ouest a été choisi pour accueillir le Secrétariat des comités consultatifs et de surveillance autochtones (CCSA) et diriger le projet pilote de Partenariat de parcours économiques (PPE). Bien que les CCSA et le PPE soient des initiatives distinctes de l’IECO, l’élaboration conjointe des CCSA avec les communautés autochtones faisait partie du mandat existant du BPA-Ouest.

19. Pour respecter ses engagements, le BPA-Ouest travaille en collaboration avec des ministères du gouvernement fédéral afin de mener à bien les autres composantes de l’IECO : l’Initiative sur les partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest, administrée par Services aux Autochtones Canada (SAC) et codirigée par SAC et le BPA-Ouest; le Fonds pour les compétences et les partenariats – énergétique de la côte Ouest, dirigé par Emploi et Développement social Canada; et le projet pilote de l’Initiative de surveillance des effets cumulatifs, dirigé par Environnement et Changement climatique Canada.

20. De plus, le BPA-Ouest de RNCan travaille avec d’autres partenaires fédéraux (Innovation, Sciences et Développement économique Canada [ISDE], Agence canadienne d’évaluation environnementale [ACEE], Garde côtière canadienne [GCC], etc.) par l’intermédiaire de comités et de processus afin de renforcer la fonction collaborative et de guichet unique de l’IECO.

21. L’annexe 1 contient de l’information plus détaillée sur les renseignements financiers et la description du programme du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest de RNCan.

OBJECTIF ET MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

22. L’évaluation avait pour objectif d’estimer la pertinence, l’efficience et l’efficacité du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest, conformément à la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor (CT). Elle visait également à répondre à l’obligation de présenter au CT une évaluation du BPA-Ouest distincte de celle de l’IECO.

23. L’évaluation prend en compte les dépenses liées au programme s’élevant à 7,8 millions de dollars sur la période allant de 2014-2015 à 2017-2018. La collecte de données a été effectuée au cours de l’automne et de l’hiver 2017-2018. L’évaluation figurait dans le plan d’évaluation ministériel 2017-2018 à 2021-2022.

24. Cette évaluation du BPA-Ouest a été menée à l’aide de trois sources de données (les entrevues avec les principaux répondants, l’examen des documents et l’examen des dossiers) dans le but de collecter et trianguler les données probantes tirées de plusieurs sources. L’évaluation portait sur les aspects du modèle logique de l’IECO relatifs aux extrants et résultats attendus du BPA-Ouest (voir l’annexe 2).

25. Les activités liées à l’élaboration conjointe des CCSA ont également été prises en compte dans la portée de la présente évaluation, car elles ont été menées dans le cadre du mandat actuel du BPA-Ouest avec des ressources existantes.

26. L’approche de l’évaluation comportait un certain nombre de limites, notamment le nombre limité de personnes interrogées dans les communautés autochtones, et dans certains cas, la difficulté de distinguer les responsabilités du BPA-Ouest des activités de CCSA. Comme mesure d’atténuation, l’équipe d’évaluation s’est montrée prudente quant à l’interprétation des conclusions, en se concentrant sur les renseignements factuels dans la mesure du possible.

27. Pour de plus amples renseignements sur la méthodologie, la portée et les limites de l’évaluation, consultez l’annexe 3 – Méthodologie de l’évaluation.

CONSTATATIONS

PERTINENCE

28. L’évaluation a révélé que le BPA-Ouest demeurait nécessaire pour établir et maintenir de bonnes relations avec les communautés grâce à une mobilisation coordonnée. L’évaluation a également permis de constater que les activités du BPA-Ouest concordent avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral liées à l’établissement d’une relation et à l’amélioration de la collaboration avec les communautés autochtones. De plus, ces activités sont cohérentes et concordent avec le rôle du gouvernement fédéral en matière de mobilisation des communautés autochtones.

Le BPA-Ouest demeure-t-il nécessaire?

29. Toutes les sources de données confirment que les besoins qui ont mené à la création du BPA-Ouest sont toujours d’actualité. Le BPA-Ouest a été créé pour renforcer la présence du gouvernement fédéral sur place sur la côte Ouest, et fournir une structure de gouvernance générale visant à faciliter la mise en place d’une approche pangouvernementale pour la mobilisation et la participation des Autochtones dans les projets d’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Ce mandat comprend les fonctions de supervision et de coordination liées à la mise en œuvre et à l’administration de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest et le rôle d’agent de liaison avec les autres ministères. Il sous-entend aussi de mener des activités de mobilisation pour s’assurer que les intérêts et les inquiétudes des communautés autochtones sont connus, compris et pris en compte grâce à une action fédérale concertée.

30. Selon les documents étudiés, la création du BPA-Ouest a été motivée par la nécessité d’améliorer les relations et d’établir des partenariats avec les communautés autochtones concernant le développement énergétique, à la lumière des possibilités économiques importantes liées aux grands projets d’infrastructure pétrolière et gazière menés dans l’Ouest. En 2013, on a estimé que plus de 600 grands projets d’exploitation des ressources, soit une valeur d’environ 650 milliards de dollars, étaient prévus au Canada pour les dix prochaines années. En Colombie-Britannique, le gaz et le pétrole, en particulier, présentaient des possibilités importantes. Les limites liées aux infrastructures, comme l’accès limité aux côtes et la capacité limitée en matière de pipeline ont entravé leur développement. Les grands projets d’infrastructure comme le prolongement du pipeline Trans Mountain, le projet Northern Gateway d’Enbridge, et les multiples projets liés au gaz naturel liquéfié (GNL) ont été lancés dans ce contexte, et ont à leur tour entraîné la nécessité de mobiliser les communautés autochtones concernées par ceux-ci. Lors de sa création, le BPA-Ouest appuyait la stratégie du gouvernement fédéral d’exploitation responsable des ressources, en particulier concernant le renforcement de la participation des Autochtones. Il convient de préciser que les ressources initiales allouées au BPA-Ouest prennent fin en 2019 et que ce financement limité dans le temps correspondait à une période critique de proposition de développement de l’infrastructure énergétique.

31. Surtout, le BPA-Ouest a été créé pour répondre au rapport de M. Eyford (Établir des relations, créer des partenariats : Les Autochtones canadiens et l'exploitation des ressources énergétiques, 2013) concernant la nécessité que le gouvernement fédéral améliore ses relations avec les Premières nations. En 2012, le gouvernement fédéral a nommé Douglas Eyford représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest pour qu’il détermine des approches visant à atteindre les objectifs du Canada en matière d’expansion des marchés de l’énergie et de renforcement de la participation des Autochtones à l’économie.

32. Le rapport Eyford décrit la nécessité de prendre des mesures concrètes pour renforcer la confiance et améliorer les relations entre le gouvernement fédéral et les communautés autochtones. Dans ses conclusions, il réclamait la mobilisation dès les premières étapes et continue des peuples autochtones au-delà de l’obligation du gouvernement fédéral de les consulter. Les examens ultérieurs et les lignes directrices du gouvernement sur la mobilisation mettent également en avant la nécessité que le gouvernement contribue à une meilleure mobilisation des communautés, et s’assure qu’elles ont la capacité de participer. Le rapport Eyford recommandait également de renforcer la coordination des efforts de mobilisation des ministères et des organismes du gouvernement fédéral, et de créer un guichet unique permettant aux communautés autochtones de communiquer avec le gouvernement fédéral.

33. Pour répondre aux conclusions du rapport, des relations respectueuses et collaboratives ont été établies avec les communautés autochtones, et le renforcement des capacités des Premières nations a été soutenu pour encourager leur participation. Comme l’ont exprimé les représentants autochtones et comme indiqué dans le rapport Eyford, les Premières nations de la Colombie-Britannique ont la volonté d’être intégrées et de participer activement aux discussions et processus liés au développement énergétique. Par exemple, les communautés souhaitent être consultées relativement aux considérations socio-économiques, comme les discussions sur les avantages possibles des projets pour les communautés, le développement commercial et communautaire, les possibilités de renforcement des compétences, la formation et l’emploi. Les enjeux environnementaux sont aussi des sujets fondamentaux pour de nombreuses communautés autochtones qui souhaitent participer aux processus de surveillance et d’examen environnementaux, ainsi qu’aux mécanismes de sécurité maritime, à la prévention des incidents et au développement durable, liés aux projets énergétiques.

34. Selon la documentation de programme et l’avis de la plupart des principaux répondants dans diverses catégories, le BPA-Ouest offre à RNCan un moyen d’établir des relations avec les communautés autochtones et de travailler avec d’autres ministères du gouvernement fédéral pour répondre de façon coordonnée aux inquiétudes et priorités des Autochtones.

35. Tous les répondants de RNCan et les représentants d’autres ministères du gouvernement fédéral ont estimé que la nécessité de mobiliser les communautés autochtones et d’établir des relations avec ces dernières concernant le développement de l’infrastructure énergétique en Colombie-Britannique demeurait d’actualité. Selon les personnes interrogées, la nécessité d’une mobilisation fédérale continue est désormais mieux articulée autour de l’objectif du gouvernement fédéral consistant à établir des relations de nation à nation et de solides partenariats avec les Premières nations. Certains répondants de RNCan ont mentionné le fait que l’établissement des relations demandait du temps, des ressources et une présence sur place que le BPA-Ouest pouvait fournir.

36. Toutefois, quelques personnes interrogées du gouvernement se demandaient si les changements contextuels survenus depuis la création du BPA-Ouest ne justifieraient pas la révision de son mandat pour s’assurer que les activités du Bureau correspondent aux dynamiques actuelles et répondent de façon appropriée aux priorités exprimées par les communautés autochtones quant au développement énergétique. Ces personnes ont précisé que de nombreux événements ont modifié le contexte de ce secteur, notamment l’annulation ou la confirmation de certains grands projets, l’adoption de nouvelles approches et politiques gouvernementales (p. ex., les changements structurels d’AANC), la nouvelle responsabilité des ministères en matière d’échanges avec les groupes autochtones, et les nouvelles réalités du marché de l’énergie (p. ex., intérêt accru pour l’énergie propre).

37. Dans le contexte de ces évolutions, certaines personnes interrogées estimaient qu’il était nécessaire de réviser le mandat du Bureau et de passer en revue ses activités. Toutefois, d’autres personnes interrogées estimaient que la nouvelle priorité pangouvernementale de mobilisation des Autochtones pourrait rendre le rôle du Bureau plus pertinent : puisque tous les ministères ont l’obligation de mobiliser les communautés autochtones, il existe un besoin accru de coordination horizontale. À cet égard, le BPA-Ouest joue un rôle important et peut aussi faire part de ses connaissances et ses pratiques exemplaires à d’autres intervenants gouvernementaux.

38. Il convient de noter ici que l’objectif à l’origine des activités du BPA-Ouest était d’assurer une présence fédérale sur le terrain en Colombie-Britannique et de mobiliser les communautés autochtones autour des projets de développement de l’infrastructure énergétique. Les personnes du BPA-Ouest interrogées ont indiqué que le Bureau avait fait de grandes avancées en matière d’établissement de relations, de mobilisation des intervenants et de soutien de la vaste participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique. Le Bureau s’est davantage concentré sur l’établissement de partenariats avec les communautés autochtones, et en 2017, il a dirigé l’élaboration conjointe des CCSA pour les projets de prolongement du pipeline de TransMountain et de remplacement de la canalisation 3. Le nom du Bureau, passé de BGGP-Ouest à BPA-Ouest, a été changé pour mieux refléter ses activités.

Le programme concorde-t-il avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral?

39. Selon les documents du gouvernement et l’avis de la plupart des personnes interrogées au gouvernement, le mandat et les activités du BPA-Ouest correspondent aux priorités actuelles du gouvernement fédéral visant à rétablir de bonnes relations avec les communautés autochtones, fondées sur la collaboration et le respect, et à renforcer la participation des Autochtones dans un éventail de secteurs, notamment le développement énergétique.

40. Le discours du Trône de décembre 2015 énonçait l’engagement du gouvernement envers une participation accrue des peuples autochtones à l’examen et à la surveillance des grands projets d’exploitation des ressources, tout en aidant à atténuer les répercussions potentielles sur les droits des Autochtones. Le Budget de 2016 prévoyait le renouvellement de l’engagement à l’égard des peuples autochtones du Canada, et le Budget 2017 mettait également en avant la priorité d’établir des partenariats et de collaborer avec des groupes autochtones dans divers domaines, notamment le secteur de l’énergie. Le mandat du BPA-Ouest reflète, par conséquent, les priorités actuelles du gouvernement fédéral relatives à la mobilisation des communautés autochtones. Selon la plupart des répondants issus du gouvernement fédéral, le mandat du Bureau est en harmonie avec l’accent mis par le gouvernement sur la réconciliation, et l’établissement de relations de nation à nation, qui est aussi cohérent avec l’engagement récent du gouvernement à l’égard d’un Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits.

41. Les objectifs du BPA-Ouest concordent également avec les priorités du ministère des Ressources naturelles. Le motif économique à l’origine de la création du Bureau était lié au mandat de RNCan visant l’expansion et la diversification du secteur de l’énergie au Canada. La lettre de mandat actuelle du ministre des Ressources naturelles énonce que « le temps est venu pour le Canada de renouveler ses liens avec les peuples autochtones et de bâtir une relation de nation à nation sous le signe de la reconnaissance des droits, du respect, de la coopération et du partenariat. ».

42. RNCan dirige l’effort pangouvernemental de diversification des marchés de l’énergie, et le BPA-Ouest relève du sous-programme de RNCan Accès au marché (énergétique) et diversification. Concernant les priorités ministérielles et l’obligation de rendre compte des résultats, le BPA-Ouest est lié 1) aux résultats stratégiques de RNCan visant à assurer la compétitivité mondiale des secteurs des ressources naturelles du Canada, 2) à la priorité du ministère visant l’expansion du marché et des partenariats mondiaux et 3) aux mesures d’atténuation des risques associés à l’accès au marché et à l’investissement, auxquelles il participe, en travaillant avec les communautés autochtones.

43. Les personnes interrogées à RNCan ont également indiqué que les objectifs du BPA-Ouest concordaient avec les priorités ministérielles liées à l’expansion et à la diversification du secteur de l’énergie, qui entraînent le développement d’infrastructures énergétiques et la consultation des communautés autochtones.

Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine?

44. Le mandat du BPA-Ouest est d’offrir une structure de gouvernance qui permette d’adopter une approche pangouvernementale pour la mobilisation et la participation des Autochtones aux projets d’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Le BPA-Ouest coordonne les composantes de l’IECO, sert d’agent de liaison avec les autres ministères et mobilise les communautés autochtones pour que leurs inquiétudes soient connues, comprises et prises en compte de façon concertée. Toutes les personnes du gouvernement interrogées ont déclaré que le gouvernement fédéral avait un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine..

45. Le gouvernement fédéral a des responsabilités légales vis-à-vis des droits constitutionnels des communautés autochtones et ses responsabilités concernant la consultation et la mobilisation des communautés autochtones sont établies par la loi. Les tribunaux canadiens ont statué que la Couronne a une obligation de consultation et, le cas échéant, d’accommodement, « lorsqu’elle envisage une conduite susceptible d’avoir des effets préjudiciables sur des droits ancestraux ou issus de traités, établis ou potentiels » (Lignes directrices sur la consultation et l’accommodement des Autochtones). Les décisions de la Cour, ainsi que les résultats des consultations, mettent en avant le fait que la mobilisation dès les premières étapes et continue doit également avoir lieu au-delà de l’obligation de consulter du gouvernement et des négociations propres à un projet, sur la base de relations respectueuses.

46. Les activités du BPA-Ouest s’inscrivent dans la continuité de cette vaste responsabilité du gouvernement de mobiliser efficacement les groupes autochtones et de contribuer à renforcer leur capacité de participation, par exemple, grâce à l’échange de renseignements et à l’offre d’une formation dans le domaine énergétique. Une personne interrogée issue du BPA-Ouest a précisé que le Bureau s’emploie à trouver et coordonner des réponses aux enjeux qui relèvent de la compétence législative et de la responsabilité du gouvernement fédéral.

47. De plus, le gouvernement du Canada s’est engagé dans le cadre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Cette déclaration traite de l’intégration des peuples autochtones aux décisions qui touchent à leurs droits et leurs intérêts. Les objectifs du BPA-Ouest sont, par conséquent, en harmonie avec la reconnaissance du droit des peuples autochtones de participer aux processus décisionnels sur des questions qui touchent à leurs droits, et la nécessité de les consulter et de coopérer de bonne foi. Les efforts de mobilisation déployés par le BPA-Ouest relèvent également du cadre législatif qui délimite le rôle de RNCan. Selon ses obligations générales énumérées dans la Loi sur le ministère des Ressources naturelles, le ministre « s’efforce de faire valoir l’utilisation et l’exploitation rationnelles des ressources naturelles du pays et la compétitivité du Canada dans le domaine des produits liés aux ressources naturelles ». La Loi prévoit également que le ministre doit « favoriser la promotion de la coopération avec les gouvernements provinciaux et les organisations non gouvernementales du Canada ».

48. Ceci étant dit, quelques personnes interrogées au sein d’autres ministères du gouvernement fédéral estiment qu’il est possible de voir apparaître une tension entre le mandat économique de RNCan à l’égard du développement du secteur de l’énergie, et les objectifs du BPA-Ouest visant à répondre aux inquiétudes des Autochtones.

RECOMMANDATIONS

49. Aucune recommandation n’a été formulée pour cette section.

RENDEMENT – EFFICIENCE ET ÉCONOMIE

50. Les personnes interrogées ont confirmé que le BPA-Ouest joue un rôle important au sein de l’IECO. Selon la plupart des répondants, les rôles et responsabilités ont été précisés au fil du temps, mais certaines personnes interrogées issues d’autres ministères du gouvernement fédéral avaient le sentiment que les rôles du BPA-Ouest n’étaient toujours pas clairs. Le fait que les ministères participants possèdent des mandats différents et des critères distincts pour évaluer les projets a ralenti le processus décisionnel au sein du CIDG de l’IPS-ECO. D’un autre côté, certaines personnes ont indiqué que sans le travail du BPA-Ouest, certains projets n’auraient pas été définis ou financés, y compris des projets environnementaux. De nombreux représentants ministériels et communautaires participent à plusieurs comités ou réunions directement ou indirectement liés au développement énergétique, qui sont organisés par divers ministères ou gouvernements. Les répondants estimaient que ces comités demandaient beaucoup de temps et ont fait part de leur inquiétude quant au risque de double-emploi et de chevauchement.

51. Le BPA-Ouest a sous-utilisé son budget jusqu’au dernier exercice financier, principalement en raison del'annulation du forum tripartite sur l'énergie qui ne s'est pas déroulé comme prévu. Selon la documentation, le BPA-Ouest a atteint 88 % de son principal objectif de résultat, à savoir d’entamer un dialogue avec toutes les communautés visées au moins une fois. Quelques recommandations ont été formulées concernant d’autres modèles d’exécution. Certaines personnes interrogées ont déclaré que la gestion de ses propres subventions et contributions pourrait permettre au BPA-Ouest d’accélérer le processus décisionnel relatif au financement. Ces résultats ont démontré l’efficience du BPA-Ouest sur le plan opérationnel.

Dans quelle mesure la structure de gouvernance permet d’améliorer l’exécution ou l’efficacité des initiatives individuelles? Ou de l’initiative dans son ensemble?

52. La structure de gouvernance de l’IECO et du BPA-Ouest inclut de nombreuses composantes et divers processus. L’IECO est orientée par le Comité interministériel des sous-ministres du BGGP, et utilise la structure de gouvernance existante du BGGP comme tribune pour diffuser de l’information et résoudre les problèmes. Le BPA-Ouest est supervisé par un directeur exécutif principal qui relève directement du sous-ministre de RNCan. Il avait été prévu que le BPA-Ouest serait responsable de la coordination et de l’exécution des efforts de mobilisation continue des communautés autochtones dans toute la C.-B.; de la liaison avec les ministères partenaires lors de l’élaboration du programme et des réponses stratégiques aux demandes individuelles des communautés; des fonctions de secrétariat lors du forum tripartite sur l’énergie (qui a été annulé); et de l’information, de la reddition des comptes et de la formulation de conseils stratégiques destinés à la haute direction, aux ministres et au personnel ministériel et autres intervenants.

53. Bien que le Bureau ne gère pas directement les subventions et contributions, il supervise les investissements dans l’infrastructure énergétique de la côte Ouest au moyen d’un approche double, qui nécessite que tous les projets de dépenses soient soumis à l’approbation de la haute direction de RNCan et du ministre responsable (ou de son remplaçant ministériel désigné). Cela s’applique à l’Initiative sur les partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS, SAC) et au Fonds pour les compétences et les partenariats – énergétique de la côte Ouest (EDSC). EDSC et SAC jouent le rôle d’autorité compétente et de superviseur en dernier ressort pour les activités et les programmes exécutés par leurs ministères respectifs. Le Comité d’investissement formé des directeurs généraux (CIDG) joue un rôle primordial dans le processus décisionnel lié aux subventions et contributions de l’IPS-ECO. Le CIDG approuve les propositions de financement de projets et établit les priorités. Il est coprésidé par des représentants de SAC et de RNCan (BPA-Ouest). Les deux parties doivent convenir de l’utilisation des fonds destinés aux projets. Le Groupe de travail technique (GTT) de l’IPS-ECO est composé de personnel opérationnel de chaque ministère partenaire, qui collabore pour garantir l’adoption d’une approche solide pour répertorier et évaluer les propositions avant l’examen du CIDG.

54. L’évaluation considérait la clarté des rôles et des responsabilités des divers ministères participants. Pour un grand nombre de personnes interrogées, notamment des représentants de SAC et d’ECCC, les rôles n’étaient pas parfaitement clairs lors du lancement du programme. Il y a eu une certaine confusion à l’origine pour savoir si le rôle du BPA-Ouest était lié aux processus officiels de consultation de la Couronne. Les fonctionnaires responsables du programme ont expliqué que certains intervenants ont peut-être eu des difficultés à distinguer le BGGP–O du BGGP (qui gère les consultations de la Couronne, contrairement au BGGP-Ouest qui deviendra le BPA-Ouest). Il existe également une certaine confusion quant aux rôles et responsabilités exacts des ministères participant à l’IECO. Ces questions ont été précisées par la suite selon la plupart des répondants du gouvernement fédéral, mais certains maintiennent qu’il n’existe toujours pas de définition claire des rôles du BPA-Ouest par rapport aux autres ministères partenaires de l’IECO, ainsi que des rôles d’autres ministères partenaires qui participent au CIDG (le ministère des Pêches et des Océans [MPO] et Transports Canada [TC]).

55. En particulier, même si le processus d’examen et d’approbation des propositions FPC-ECO par CIDG est disponible, les rôles du BPA-Ouest quant aux processus de sélection et d’approbation des projets n’étaient pas clairs pour certains répondants.

56. L’évaluation portait sur la mesure dans laquelle le BPA-Ouest permet d’améliorer l’exécution et l’efficacité de l’IECO dans son ensemble, y compris les autres composantes (IPS-ECO et FCP-ECO). Certains éléments (fournis par les principaux répondants, notamment les répondants gouvernementaux et communautaires) indiquent que le processus d’approbation des S et C pour les propositions réalisées dans le cadre de l’IPS-ECO prend plus de temps que prévu. Le fait que les ministères participants possèdent des mandats différents et des approches distinctes pour l’application des critères d’évaluation des projets pourrait avoir ralenti le processus décisionnel au sein du CIDG. Le CIDG vise à coordonner les décisions gouvernementales sur l’investissement et à prendre des décisions auxquelles tous les ministères partenaires seront favorables. Certains ont mentionné les échanges entre les ministères, qui peuvent prendre plusieurs semaines, en raison du temps nécessaire pour répondre aux diverses inquiétudes et questions des ministères au sujet des propositions. Cela peut nécessiter des réunions interministérielles supplémentaires pour comprendre les inquiétudes, et entraîner la modification de la portée de la proposition ou d’autres éléments pour répondre aux commentaires des intervenants.

57. Bien que le processus de coordination soit long, certains répondants de RNCan ne sont pas d’accord sur le fait que les décisions ne sont pas prises en temps opportun et ont déclaré que le processus décisionnel relatif au financement était généralement plus rapide que celui d’autres programmes comparables à SAC et EDSC, qui étudient les propositions une fois par an, contrairement au processus de réception continu de l’IPS-ECO. En réalité, l’IPS-ECO a financé des propositions qui seraient admissibles à un financement dans le cadre des programmes d’AANC, toutefois, les demandeurs avaient raté la date limite de dépôt des candidatures et auraient laissé passer des occasions économiques s’ils avaient dû attendre la période de réception suivante.

58. Quelques répondants estimaient que le BPA-Ouest joue un rôle constructif en s’assurant que les projets pertinents obtiennent un financement dans le cadre de l’IPS-ECO. Il a été indiqué que le Bureau aide les communautés à présenter leur projet et à élaborer leurs propositions. Quelques principaux répondants ont indiqué que sans le travail du BPA-Ouest, certains projets n’auraient pas été définis ou financés. Un répondant principal a déclaré que c’était particulièrement le cas pour les projets liés à la surveillance et la sécurité environnementales.

59. Dans le cadre de sa fonction de coordination et de supervision au sein de l’IECO, le BPA-Ouest participe régulièrement à des réunions bilatérales et multilatérales. Le BPA-Ouest dirige ou codirige les réunions et comités suivants pour l’IECO : le CIDG, le GTT de l’IPS-ECO, et les téléconférences bihebdomadaires du BPA-Ouest (réunions des directeurs). Le CIDG et le GTT ont pour mandat la prise de décisions relatives à l’IPS-ECO, alors que les téléconférences visent la coordination fédérale et l’échange de renseignements. La présence aux téléconférences n’est pas obligatoire, mais le taux de participation est généralement très élevé.

60. Le BPA-Ouest participe également à un certain nombre de comités et de réunions en dehors du champ d’application de l’IECO. Depuis 2017, le BPA-Ouest organise des réunions mensuelles des CCSA pour les projets de prolongement du pipeline de TransMountain et de remplacement de la canalisation 3 (avec des représentants fédéraux et autochtones); des réunions régulières liées aux CCSA (sous-comités et coordination fédérale) et des réunions ponctuelles liées à l'initiative du Partenariat de parcours économiques (avec des représentants fédéraux et autochtones, et autres). Les représentants du BPA-Ouest participent également à divers tribunes et organes externes d’autres ministères ou gouvernements, dont un grand nombre a été mis en place en 2016 ou après, qui traitent des enjeux comme la réconciliation, l’intendance environnementale, le développement économique et du secteur des transports (p. ex., le Plan de protection des océans [PPO], le Comité sur les enjeux et les intérêts autochtones du Conseil fédéral de la C.-B., les tables de réconciliation, le Conseil consultatif des Premières nations [CCPN]). /p>

61. Certains fonctionnaires de RNCan ont précisé que le travail d’élaboration conjointe des CCSA prenait beaucoup de temps et détournait le personnel de ses autres tâches au sein du BPA-Ouest. De plus, certaines personnes interrogées ne faisaient pas vraiment la distinction entre les activités régulières du BPA-Ouest (qui étaient financées par le budget du BPA-Ouest et prises en compte dans la présente évaluation) et les activités associées à la création de ces comités.

62. Les répondants de SAC et des communautés ont indiqué que dans de nombreux cas, les mêmes représentants communautaires et ministériels participent à plusieurs comités, ce qui peut entraîner un double emploi et une mauvaise utilisation de leur temps. Alors que les comités sont généralement perçus comme un bon mécanisme pour échanger de l’information et prendre des décisions, en particulier le CIDG, certains répondants de SAC et des communautés ont indiqué que de nombreux comités et sous-comités ont un certain lien avec l’IECO. Bien qu’il y ait seulement deux comités mis en place dans le cadre du mandat de l’IECO (CIDG et GTT), on constate l’apparition d’un nombre accru de comités et d’initiatives avec des objectifs précis dont le thème et les membres se recoupent forcément (p. ex., préparation et intervention en cas d’incident maritime et développement énergétique).

63. Un représentant communautaire a indiqué que les groupes de travail auxquels il participe ne sont pas axés sur la prise de mesures (« nous organisons des réunions pour parler de réunions ») et peuvent représenter un fardeau pour les communautés autochtones, qui ont déjà des capacités limitées. Les autres répondants, y compris les représentants du gouvernement, des communautés autochtones et non gouvernementaux, ont ajouté que les comités et sous-comités pouvaient ralentir le processus plutôt qu’améliorer la réactivité. Les commentaires des répondants indiquent qu’il y a une lassitude vis-à-vis des réunions en raison du nombre d’initiatives co-existantes (en particulier ces dernières années) et une inquiétude quant au risque de double emploi et de chevauchement.

64. Quelques répondants ont indiqué que les subventions et contributions associées à l’initiative dans son ensemble sont délibérément gérées par d’autres ministères, soit SAC et EDSC. Toutefois, il a été indiqué que la réussite des activités de mobilisation du BPA-Ouest dépend beaucoup de ces sources de financement. Le financement de projets et les ressources dédiées au renforcement des capacités sont des facteurs essentiels pour la mobilisation et l’établissement de partenariats à long terme.

Existe-t-il d’autres modèles d’exécution qui peuvent permettre d’atteindre des résultats similaires de façon plus efficiente?

65. L’évaluation portait sur la mesure dans laquelle le programme pourrait atteindre des résultats similaires de façon plus efficiente, c’est-à-dire, en consacrant moins de ressources. Cette question a été évaluée en fonction des conclusions des entrevues menées auprès des principaux répondants. Quelques suggestions ont été faites : certains répondants externes au BPA-Ouest ont déclaré que le processus décisionnel relatif aux S et C était long et que la situation pouvait être améliorée si le BPA-Ouest gérait lui-même ses propres S et C. Toutefois, il n’a pas été précisé si les autres ministères auraient leur avis à donner dans le cadre de ce processus décisionnel et quelle en serait l’organisation. Quelques répondants ont aussi demandé l’assouplissement des critères d’admissibilité pour un financement (p. ex., les projets liés à d’autres ressources naturelles).

Dans quelle mesure les ressources ont-elles été utilisées comme prévu pour produire les résultats attendus du programme?

66. L’évaluation portait sur la mesure dans laquelle les ressources ont été dépensées comme prévu pour atteindre les résultats du programme. Le budget prévu pour le BPA-Ouest (2014-2018) était de 11 598 millions de dollars. La Figure 1 offre un aperçu des dépenses réelles par rapport au budget prévu, et démontre que 67 % du budget prévu a été dépensé.

67. Selon la documentation, la sous-utilisation du budget est due à :

• des retards de dotation pour le BPA-Ouest dans la première année;
• l’annulation du forum tripartite sur l’énergie (représentant un montant annuel prévisionnel de 500 000 $);
• moins de ressources utilisées pour les formations et les conférences dédiées au personnel du BPA-Ouest;
• la sous-utilisation du budget alloué aux déplacements;
• des retards dans les activités de mobilisation pour diverses raisons (y compris les élections nationales).

68. La documentation confirme également que des ressources importantes ont été utilisées pour l’élaboration conjointe des CCSA. Quant aux ressources utilisées pour atteindre les résultats attendus, la documentation du programme indique que seul un objectif de résultat a été quantifié pour le BPA-Ouest, à savoir le fait d’entamer un dialogue avec chaque communauté visée au moins une fois. Comme indiqué en détails dans la section relative au rendement, entre mars 2014 et mars 2018, le BPA-Ouest a entamé un dialogue avec la plupart (105, soit 88 %) des 115 communautés visées.

69. Quelques répondants ont mentionné le fait que le BPA-Ouest a démontré son efficience (pour l’obtention des résultats escomptés) compte tenu de son niveau de rendement et du manque d’effectifs pendant de nombreux mois. .

70. Certains répondants ont confirmé que l’élaboration conjointe des CCSA avait demandé beaucoup de temps au personnel du BPA-Ouest en 2017 (voir l’annexe 4 sur l’utilisation du budget). Avant que les CCSA obtiennent leur propre enveloppe budgétaire, le BPA-Ouest a organisé un certain nombre d’ateliers et de réunions avec les communautés autochtones pour cerner leurs besoins et définir les paramètres des CCSA. De nombreux analystes dédiés à des zones géographiques précises pour le BPA-Ouest se sont vus attribuer ces tâches visant l’établissement des CCSA. Par conséquent, bien que le travail des CCSA corresponde au mandat du BPA-Ouest, une partie du personnel du BPA-Ouest a dû revoir ses priorités professionnelles pour répondre aux pressions plus urgentes et aux engagements fédéraux, y compris les analystes qui s’étaient déjà vus attribuer des zones ou communautés précises.

RECOMMANDATIONS

71. Recommandation 1: Compte tenu de la confusion exprimée par certains intervenants principaux du gouvernement quant au rôle du BPA-Ouest dans un contexte politique et de grands projets en évolution, les rôles et responsabilités du BPA-Ouest devraient être clairement définis et communiqués, en particulier, le rôle joué par d’autres ministères et organismes fédéraux qui travaillent aussi avec les communautés autochtones de la côte Ouest sur des enjeux socio-économiques.

72. Recommandation 2: Compte tenu des nouvelles responsabilités du BPA-Ouest liées aux comités consultatifs et de surveillance autochtones et au Partenariat de parcours économiques, les rôles et responsabilités du BPA-Ouest devraient être précisés et des obligations de rendre compte et de produire des rapports devraient être mises en place.

73. Recommandation 3: Compte tenu des conclusions tirées sur la lenteur des processus décisionnels relatifs aux S et C, le BPA-Ouest devrait engager une discussion avec d’autres partenaires ministériels pour trouver des solutions d’amélioration du processus, y compris une meilleure communication avec les communautés autochtones.

RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION

74. Recommandation 1 acceptée. Le BPA-Ouest communiquera avec RNCan et les ministères partenaires par l’intermédiaire des mécanismes en place (CIDG, groupe de travail technique et tribunes de coordination de l’IECO) pour réaffirmer les rôles et responsabilités du BPA-Ouest, tels que définis et formulés dans le rapport intermédiaire remis au Président du Conseil du Trésor.
Gestionnaire responsable/secteur : SMA, Secrétariat autochtone et DG, BPA-Ouest
Date cible : Le 31 janvier 2019

75. Recommandation 2 acceptée. Le BPA-Ouest précisera ses rôles, responsabilités et obligations de rendre compte à la haute direction et produira des rapports sur les activités liées à la phase d’élaboration conjointe des CCSA par rapport aux mandats confiés dans le cadre de l’IECO, des initiatives des CCSA et du Partenariat de parcours économiques.
Gestionnaire responsable/secteur : SMA, Secrétariat autochtone et DG, BPA-Ouest
Date cible : Le 31 janvier 2019

76. Recommandation 3 acceptée. Le BPA-Ouest communiquera avec RNCan et d’autres ministères partenaires pour discuter du processus d’attribution des S et C. Les discussions prendront en compte les commentaires des communautés autochtones pour aider à concevoir les futurs programmes de renforcement des capacités des Autochtones, notamment le renouvellement potentiel du BPA-Ouest.
Gestionnaire responsable/secteur : SMA, Secrétariat autochtone et DG, BPA-Ouest
Date cible : Le 28 février 2019

RENDEMENT (EFFICACITÉ)

Dans quelle mesure le programme a-t-il obtenu les résultats attendus immédiats, intermédiaires et finaux?

Les principales conclusions de l’évaluation indiquaient que les accomplissements du BPA-Ouest sont organisés autour des résultats attendus.

• Résultats immédiats : l’efficacité du BPA-Ouest en matière de mobilisation des communautés autochtones visées pour mieux comprendre leurs besoins, leurs priorités et leurs inquiétudes quant au développement énergétique.
• Résultats intermédiaires : la mesure dans laquelle le BPA-Ouest a réussi à mobiliser des partenaires fédéraux et autres, en échangeant de l’information et en contribuant à la mise en place d’une réponse gouvernementale coordonnée et collaborative pour traiter les enjeux, les inquiétudes et les priorités des communautés.
• Résultats à long terme : l’incidence de diverses activités du BPA-Ouest visant à aider les communautés à prendre des décisions éclairées et à participer pleinement aux projets énergétiques. 

Renforcer la mobilisation des communautés autochtones

78. Depuis sa création en 2014, le BPA-Ouest a mobilisé un grand nombre de communautés autochtones en Colombie-Britannique (voir Annexe 5), et plus récemment en Alberta. La documentation du programme indique que le programme a entamé un dialogue avec environ 105 des 119 communautés « visées » en Colombie-Britannique (soit 88 % de l’objectif final), par l’intermédiaire de réunions, de financement de projets, d’ateliers et d’autres événements; et environ 22 communautés ont été mobilisées en Alberta, notamment pour l’élaboration conjointe des CCSA. Certaines communautés ont participé à plusieurs activités de mobilisation, alors que d’autres n’ont participé qu’à un événement ou un échange. De plus, le BPA-Ouest a mobilisé de nombreux collectifs et organismes autochtones qui représentent plusieurs communautés.

79. Selon l’examen des documents et des dossiers, en particulier l’outil de suivi des réunions, les représentants d’au moins 56 communautés différentes ont participé à près de 350 réunions et événements sur trois ans (de juillet 2014 à mars 2018). Près de la moitié des réunions (47 %) ont été menées avec les communautés situées dans la région de la côte Nord et des basses-terres continentales.

80. En 2017, le BPA-Ouest a dirigé l’élaboration conjointe des CCSA pour les projets de prolongement du pipeline de TransMountain et de remplacement de la canalisation 3. Ce travail faisait partie du mandat du Bureau visant à mobiliser les communautés autochtones par rapport à leurs besoins et leurs priorités liées au développement de l’infrastructure énergétique. Toutefois, la portée géographique des activités de mobilisation du BPA-Ouest s’est étendue au Manitoba, à la Saskatchewan et à l’Alberta (bien que le BPA-Ouest avait déjà commencé à mobiliser certaines communautés autochtones de l’Alberta). Les relations existantes du BPA-Ouest avec les communautés en C.-B. ont permis au Bureau de lancer rapidement le processus d’élaboration conjointe du Comité du projet de prolongement du pipeline de TransMountain, alors qu’il a fallu plus de temps pour établir des relations en Alberta, au Manitoba et en Saskatchewan et commencer l’élaboration conjointe du Comité pour le projet de remplacement de la canalisation 3.

81. Certains (en particulier à l’échelon du gouvernement fédéral) estiment que le BPA-Ouest a établi un modèle novateur et efficace pour la mobilisation des communautés autochtones, qui peut être reproduit et utilisé par d’autres ministères du gouvernement. Le fait d’avoir un Bureau dédié au mandat précis de mobiliser les communautés autochtones ainsi que de faire participer les hauts dirigeants du gouvernement a été perçu comme un facteur contribuant à l’efficacité de cette approche.

82. Le BPA-Ouest a mis en œuvre diverses stratégies pour identifier les représentants des communautés et communiquer avec eux. Cela supposait d’aller à la rencontre des communautés dans le but d’organiser des ateliers (méthode très employée la première année), d’établir des communications directes et une collaboration avec le gouvernement provincial pour utiliser ses réseaux et ses structures afin d’établir des liens avec les communautés. Selon des personnes du gouvernement fédéral interrogées, le BPA-Ouest a mis en place une approche novatrice avec l’élaboration conjointe des mandats des CCSA. Plutôt que d’élaborer les mandats, puis de demander l’approbation des communautés, le Bureau a profité des relations existantes pour travailler directement avec les communautés autochtones sur les projet pour élaborer ensemble le mandat et les termes de référence des comités.

83. Les activités de sensibilisation et de mobilisation du BPA-Ouest menées auprès des communautés autochtones ont été bien perçues par la plupart des représentants autochtones interrogés. Le type d’activités de mobilisation auxquelles ont participé les représentants des communautés comprenaient :

• des ateliers (p. ex., sécurité maritime, formation dans le domaine énergétique);
• tribunes de surveillance environnementale et des discussions sur les répercussions environnementales des projets (p. ex., répercussions sur l’habitat des poissons et la restauration de l’habitat, sur la population d’élans);
• des réunions sur les projets financés par l’IPS;
• des discussions techniques sur les projets d’infrastructure;
• des réunions pour discuter des possibilités et initiatives liées aux projets d’infrastructure énergétique;
• d’autres discussions informelles

84. Les représentants communautaires ont reconnu qu’il n’est pas facile de réussir à mobiliser les communautés autochtones étant donné le nombre de communautés, les différents niveaux de capacités, les différentes intentions et idées (p. ex. certaines soutiennent le développement énergétique alors que d’autres y sont fortement opposées), etc. Un représentant autochtone a précisé qu’avant la création du BPA-Ouest, la présence du gouvernement fédéral dans la région et la participation aux grands projets énergétiques étaient limitées ou inexistantes. Il a également été précisé que le personnel du BPA-Ouest s’est surpassé pour s’assurer que toutes les communautés participent activement aux discussions, aux ateliers, aux réunions, aux comités ou aux groupes de discussion. Cela était particulièrement important pour les plus petites communautés qui n’ont pas de ressources ou de réseau au sein du gouvernement fédéral pour faire entendre leurs voix ou bénéficier d’un accès au financement pour des projets qui répondraient à leurs besoins et priorités.

85. La capacité de mobilisation efficace des communautés du BPA-Ouest a permis de renforcer la confiance et d’établir de bonnes relations. La solidité de ces relations et le climat de confiance instauré se reflètent dans les relations continues, respectueuses et fructueuses que le Bureau entretient avec les communautés qui sont fortement opposées aux grands projets.

86. Les communautés ont reconnu le rôle joué par le BPA-Ouest dans l’établissement des relations et la mobilisation des communautés et non dans l’approbation ou la garantie du respect des exigences réglementaires dans le cadre de grands projets. D’autres représentants du gouvernement ont ajouté que la réussite du BPA-Ouest reposait sur le fait qu’il ne s'agit pas d’une autorité chargée de la réglementation et que son personnel est généralement perçu comme neutre avec un mandat précis lié à l’exploitation des ressources.

Comprendre les besoins, les priorités et les inquiétudes des Autochtones

87. Les activités de mobilisation continue ont permis de définir un large éventail de besoins, d’enjeux et de priorités des communautés autochtones sur lesquelles les grands projets de développement énergétique ont des répercussions. L’examen des documents (l’outil de suivi des réunions) a permis de définir 37 types d’enjeux qui ont fait l’objet de discussions avec les communautés autochtones. Les enjeux les plus souvent débattus comprenaient un point d’ordre général et les propositions de financement dans le cadre de l’IPS (chaque sujet a été abordé dans environ 15 % des réunions), l’établissement de relations (10 % des réunions), l’emploi, les compétences et les formations (8 % des réunions), la mobilisation, la sécurité maritime, les ateliers et l’habitat des poissons (chaque sujet a été abordé dans environ 5 à 6 % des réunions).

88. L’annexe 6 présente les sujets abordés et débattus lors des événements financés par le BPA-Ouest et l’IPS qui ont été organisés en 2016 et 2017. Par exemple, 84 participants des citoyens Nisga'a (ainsi que des représentants de Transports Canada, de l’Administration de pilotage du Pacifique, de la Garde côtière, de la province, etc.) ont participé à l’événement NEST 360o. Cet événement a permis aux membres de la communauté Nisga'a d’acquérir de nouvelles connaissances et d’échanger des idées sur la sécurité maritime, la sécurité des pipelines et de bénéficier de possibilités d’emploi et de formations dans le domaine du GNL.

89. La plupart des répondants autochtones étaient satisfaits des efforts déployés par le BPA-Ouest pour travailler avec les communautés et définir des projets potentiels liés au développement énergétique, et offrir un accès à un financement par l’intermédiaire de l’IPS. Voici quelques exemples des enjeux et priorités exprimés par les représentants autochtones : renforcement de la capacité communautaire d’intervenir en situation d’urgence; surveillance environnementale; qualité de l’eau et gestion de l’eau; restauration de l’habitat des poissons et autres activités essentielles de restauration; technologie; possibilités socio-économiques liées aux projets.

90. Un représentant autochtone a indiqué qu’avec l’aide du BPA-Ouest, il a été possible de cibler et d’obtenir un financement pour un projet portant sur les connaissances écologiques traditionnelles. Le projet consistait à recueillir auprès des aînés un inventaire des connaissances sur l’écologie du territoire. Le BPA-Ouest a également contribué à la formation des Autochtones aux méthodes de nettoyage des déversements de pétrole et à la prise de mesures à l’égard des facteurs de stress environnementaux affectant la culture des coquillages.

91. D’autres répondants ont indiqué que les représentants du BPA-Ouest étaient réceptifs, ouverts et s’intéressaient véritablement à l’avis des communautés et souhaitaient les aider à répondre à leurs besoins et inquiétudes. L’accessibilité, l’effort et l’engagement du personnel du BPA-Ouest ont été mis en avant par un grand nombre de répondants.

Collaboration et coordination gouvernementales en matière d’investissement et de réponse

92. La structure de gouvernance du BPA-Ouest (réunions régulières des DG, présence du SMA) ainsi que sa participation à divers comités et réseaux du gouvernement a permis d’échanger efficacement de l’information et de coordonner les activités. La plupart des principaux répondants ont déclaré que le personnel du BPA-Ouest avait une excellente connaissance des programmes ministériels pertinents (p. ex., un bon point de repère pour les partenaires provinciaux et les communautés) et bénéficiait d’un bon accès aux réseaux et au personnel ministériels fédéraux et provinciaux.

93. Les représentants provinciaux ont convenu dans l’ensemble que le fait d’avoir un bureau fédéral local qui connait le contexte régional et les inquiétudes des Autochtones avait permis d’améliorer la communication et l’accès au gouvernement fédéral. Les personnes du gouvernement fédéral et du gouvernement provincial interrogées ont expliqué que les réunions et une communication permanente étaient des moyens efficaces pour connaître les inquiétudes exprimées par les communautés, les efforts déployés par d’autres ministères pour répondre à celles-ci, les projets précis mis en œuvre ou prévus dans les communautés. Un répondant a indiqué que le BPA-Ouest avait aidé à renforcer le partenariat entre le MPO et les communautés (p. ex., pour la première fois, le MPO partage ses données historiques et en temps réel avec les communautés). 

94. Certains principaux répondants ont déclaré que les activités du BPA-Ouest ont permis de mettre en place une réponse plus coordonnée et collaborative du gouvernement, pas seulement en renforçant la sensibilisation pangouvernementale aux enjeux concernant les communautés, mais aussi en aidant ces dernières à faire front commun au sujet de leurs priorités et des mesures et solutions possibles. Par exemple, des répondants ont indiqué qu’un certain nombre de communautés situées autour des ports peuvent avoir des inquiétudes similaires concernant la sécurité et la surveillance des transports, mais des points de vue différents sur les potentielles mesures à prendre. Cela compliquait la tâche du gouvernement pour répondre aux demandes individuelles.

95. Le BPA-Ouest a aidé à rassembler ces communautés, à définir les possibilités de mesures communes, à formuler des propositions de projets et à les développer. Les propositions sont ensuite étudiées en coordination avec d’autres ministères, notamment SAC, EDSC, DEO et autres pour garantir des investissements coordonnés. Depuis 2014, sur l’ensemble des projets financés par l’intermédiaire de l’IPS-ECO, le BPA-Ouest a été le ministère directeur d’environ 70 projets, représentant un financement d’environ 10 M$.    

96. L’approche coordonnée se reflète dans la diversité des projets définis et financés par l’intermédiaire de l’IPS-ECO (p. ex., pêcherie, sécurité maritime, surveillance, formation et renforcement des compétences et possibilités économiques). Un répondant principal a déclaré que sans le travail du BPA-Ouest, certains projets, en particulier ceux liés à la surveillance et à la sécurité environnementales, n’auraient peut-être pas été définis et financés. Dans l’ensemble, les personnes interrogées ont souligné l’importance de la mise à disposition d’un financement approprié pour aider les communautés à élaborer et à entreprendre des projets correspondant à leurs priorités et leurs inquiétudes.

97. Comme indiqué dans le tableau suivant, près de la moitié des enjeux et inquiétudes définis ont été traités et près de 15% éléments sont en cours de traitement. Les enjeux cernés ont été classés par catégories selon plus de 30 thèmes dans l’outil de suivi des réunions du BPA-Ouest. Les sujets qu’on estime traités comprennent l’organisation d’ateliers, les mesures et projets qui soutiennent l’emploi, le renforcement des compétences et la formation, et ceux qui soutiennent les priorités en matière de sécurité des pipelines exprimées par les communautés. Les inquiétudes concernant la sécurité maritime, les difficultés de longue date en matière de capacité, et les priorités relatives aux interventions en cas d’urgence sont toujours d’actualité, car elles ne peuvent pas être apaisées facilement, et elles peuvent nécessiter une prise de vastes mesures concertées ou des modifications législatives.

98. Les personnes interrogées ont donné de nombreux exemples de la contribution du BPA-Ouest à la mise en place d’une réponse plus coordonnée et collaborative du gouvernement face aux inquiétudes et priorités des Autochtones. Par exemple, certaines activités de mobilisation de l’IECO ont permis à l’industrie de reconnaître ses obligations d’accommoder et de consulter les Premières nations. Selon un répondant de l’industrie, les réunions avec les communautés (financées par l’IPS-ECO) ont permis à l’industrie de mieux comprendre les inquiétudes des communautés autochtones et dans certaines situations, cela a entraîné la modification du tracé de certains pipelines. Une entreprise travaillant avec une communauté a remplacé un système de refroidissement par l’eau par un système de refroidissement par l’air après avoir écouté les inquiétudes des communautés lors d’un événement financé par l’IPS-ECO.

99. Quelques représentants provinciaux ont souligné l’importance du rôle joué par le BPA-Ouest dans la coordination des investissements entre les partenaires provinciaux et fédéraux, notamment pour que les investissements provinciaux aient les meilleures retombées possible, pour mobiliser les acteurs de l’industrie (GNL, sous-traitants), et encourager la communication entre les ministères du gouvernement fédéral afin de mettre au point une approche globale sur l’investissement. Selon ces personnes, le BPA-Ouest a fourni de l’information au sujet des priorités des communautés et des investissements réalisés par le gouvernement fédéral, ce qui a aidé le gouvernement provincial à mettre au point son approche vis–à-vis des investissements de renforcement des compétences. Les données fournies par le Bureau ont également permis au gouvernement provincial d’avancer plus rapidement sur certains projets grâce aux réseaux et aux relations établis par le BPA-Ouest (p. ex., pour trouver le bon interlocuteur concernant des possibilités de renforcement des compétences et de formation). Quelques exemples de projets financés conjointement et d’enjeux qui nécessitaient une collaboration étroite entre le gouvernement fédéral et le gouvernement provincial ont été donnés (p. ex., les projets liés au pipeline Pacific Trail et aux couloirs du GNL).

Renforcer la capacité des communautés autochtones de participation aux projets énergétiques

100. Les personnes interrogées de RNCan ont déclaré qu’une grande partie des premières réunions avec les communautés autochtones portaient sur le renforcement des connaissances sur l’énergie au sein des communautés touchées par les projets de développement énergétique. De nombreux membres des communautés avaient très peu de connaissances sur le secteur de l’énergie et les processus gouvernementaux, les aspects juridiques, les réglementations, les risques et les possibilités connexes. Cela représentait un obstacle important à une participation efficace aux activités liées au développement de l’infrastructure énergétique. Un représentant a expliqué que certains projets financés par l’IPS-ECO portaient tout particulièrement sur ces aspects

101. Des ateliers financés ou animés par le BPA-Ouest ont été organisés pour discuter des répercussions potentielles du développement de l’infrastructure pétrolière et du GNL sur les communautés autochtones, et de la manière dont les investissements du gouvernement pourraient aider à renforcer la capacité des communautés à mieux participer aux projets énergétiques, notamment grâce à des occasions d’affaires et d’emploi, ou la capacité à améliorer la participation des membres des communautés aux décisions connexes. Les principaux répondants ont donné des exemples de méthodes employées par le BPA-Ouest pour renforcer la capacité des communautés autochtones par l’intermédiaire de projets de l’IPS-ECO. 

102. Un certain nombre de communautés ont demandé un financement dans le cadre de l’IPS-ECO pour renforcer la participation des membres des communautés au processus décisionnel lié aux propositions de projets d’infrastructure énergétique sur leurs territoires, notamment les réflexions sur la conclusion d’ententes sur les retombées avec l’industrie, et le cas échéant, le contenu de ces ententes. Pour prendre un exemple précis, une communauté a reçu une proposition d’entente sur les retombées de l’industrie. Elle a été rejetée par les membres à la suite d’un référendum. Toutefois, seuls 3 % des membres de la communauté avaient voté, ce qui remettait en question la validité du résultat. Le financement de l’IPS-ECO a aidé à mettre en place une base de données à jour sur les membres de la communauté, un site Web et une page Facebook communautaires pour mieux échanger l’information, et l’allocation de ressources afin d’entreprendre une stratégie de communication de porte à porte. Lors du vote suivant, le taux de participation est passé à environ 75 % des membres communautaires.

103. L’aide apportée par le BPA-Ouest a permis d’offrir à une communauté l’expertise technique et les connaissances nécessaires pour mener une évaluation environnementale liée au développement de l’infrastructure de GNL. Les représentants de la communauté ont estimé que même si en fin de compte le projet ne s’était pas concrétisé, l’apprentissage et le renforcement des compétences étaient importants pour définir les enjeux importants et complexes. De plus, cela avait permis de mettre en place un processus collaboratif et communautaire pour répondre à ce genre de sujets.

104. Le BPA-Ouest, en partenariat avec la Garde côtière canadienne, a contribué à l’organisation d’un stage de six mois dans le domaine de la lutte contre la pollution pour les candidats des Premières nations de la côte. Ce stage visait à renforcer leur capacité à répondre aux incidents de pollution qui surviennent près de leurs communautés.

105. L’atelier sur la sécurité maritime, intitulé « Lessons from the Simushir » (leçons tirées de l’incident du Simouchir) a été cité comme un autre exemple de renforcement des capacités des communautés pour intervenir en cas d’urgence. L’atelier a rassemblé un certain nombre de membres des Premières nations de la côte, notamment des représentants de l’État de Washington, des experts techniques, des représentants de l’industrie, des représentants du gouvernement fédéral et provincial et d’autres parties intéressées. Un certain nombre de recommandations et de mesures de suivi concrètes liées au renforcement de la sécurité du transport maritime ont été formulées. À la suite de cet atelier, la communauté a pu établir de meilleures relations avec TC et le MPO.

106. La plupart des principaux répondants estimaient que l’accès à un programme de contribution relativement flexible comme l’IPS-ECO était essentiel pour contribuer à un large éventail de projets en tous genres qui permettent de renforcer les capacités. Le BPA-Ouest a également aidé les communautés à concevoir, planifier et exécuter ces projets de renforcement des capacités. Des représentants de RNCan et d’autres ministères du gouvernement ont également précisé que les projets financés par l’intermédiaire de l’IPS-ECO portaient sur une large variété de sujets liés au renforcement des capacités, notamment le renforcement des compétences et des connaissances et les programmes de formation liés à la restauration de l’habitat des poissons, à la sécurité maritime et aux capacités techniques, etc.

107. Les activités du BPA-Ouest visaient également à aider les communautés autochtones à participer sur le plan économique aux projets d’infrastructure énergétique, par l’intermédiaire d’occasions d’affaires ou d’emploi. Bien que certains grands projets d’infrastructure n’aient pas encore abouti sur le terrain, les projets de l’IPS-ECO ont aidé les communautés autochtones et les intervenants à se préparer et à renforcer leurs capacités en vue des projets mis en œuvre.

108. Des membres des communautés ont fait part de leurs inquiétudes concernant la capacité du BPA-Ouest à tenir compte des divers points de vue et avis des communautés autochtones, notamment les points de vue positifs et négatifs sur les projets énergétiques, qui diffèrent d’une communauté à l’autre. Une personne interrogée a prévenu que bien que le BPA-Ouest ait aidé à renforcer les capacités dans de nombreuses communautés, il ne s’agit pas d’une fin en soi, les investissements doivent être maintenus pour atteindre l’objectif ultime visant à répondre aux inquiétudes et enjeux des communautés autochtones.

Dans quelle mesure les facteurs externes ont-ils influé (positivement ou négativement) sur l’obtention des résultats du programme?

109. Lorsqu’on a interrogé les principaux répondants sur les facteurs externes qui ont influé positivement ou négativement sur l’obtention des résultats, ils ont décrit des facteurs sur lesquels le BPA-Ouest n’a aucun contrôle direct. Ces éléments ont également été indiqués dans les documents sur le rendement du programme comme des sources possibles de risques associés aux activités du Bureau.

110. Les personnes interrogées ont précisé que ces divers facteurs ont des répercussions sur les positionnements et les attentes des interlocuteurs du BPA-Ouest et qu’ils peuvent représenter une difficulté pour l’établissement ou le maintien des relations et d’une collaboration. Puisque les activités du BPA-Ouest sont généralement liées aux projets d’infrastructure, les facteurs qui ont une incidence sur ces développements sont susceptibles de modifier des paramètres importants sur lesquels les projets ou les conversations avec les groupes autochtones pourraient reposer. Bien que ces facteurs externes aient créé des difficultés pour le BPA-Ouest et parfois nécessité d’apporter des modifications aux activités du Bureau, ils n’ont pas eu d’incidence négative majeure sur les résultats généraux du BPA-Ouest. Les facteurs les plus souvent indiqués influant sur l’obtention des résultats du BPA-Ouest comprenaient :

111. Le contexte politique et réglementaire actuel lié aux grands projets pétroliers et gaziers : quelques personnes interrogées ont indiqué que les activités de projet pouvaient être entravées par l’incertitude réglementaire et financière, et la complexité des processus d’approbation des grands projets. Compte tenu des priorités changeantes du public et du gouvernement en matière de protection environnementale et de l’annulation de quelques grands projets (p. ex., Northern Gateway, GNL), certains répondants ont fait part de leur inquiétude concernant la capacité du BPA-Ouest à gérer les attentes des communautés concernant les avantages économiques des grands projets. 

112. La diversité des avis entre les communautés autochtones et au sein de celles-ci : il y a un large éventail de points de vue et d’avis entre les communautés autochtones et au sein de celles-ci concernant les projets de développement énergétique. Certains membres sont fortement opposés à tout projet de développement et voient le BPA-Ouest comme un défenseur des grands projets énergétiques. De plus, les changements au sein des communautés (p. ex., changement de la gouvernance ou du chef élu, priorités de la communauté) peuvent rapidement avoir une incidence sur les relations et les réseaux établis. 

113. Le manque de confiance historique envers le gouvernement fédéral : bien que le BPA-Ouest ait réussi à établir de solides relations avec de nombreuses communautés, il faut du temps pour rétablir un climat de confiance, et cela peut fonctionner uniquement si les communautés perçoivent les efforts du gouvernement comme sincères (contrairement à ceux qui estiment que le gouvernement vient seulement « frapper aux portes quand il a besoin de quelque chose »).

114. Les impératifs économiques et les dynamiques du marché du gaz et du pétrole : par exemple, une chute des prix du pétrole peut avoir une incidence sur les investissements et le développement des projets énergétiques et influer sur les futurs investissements et les prochaines possibilités économiques dans les communautés.

115. La participation des partenaires : la disposition des autres ministères du gouvernement et des intervenants à collaborer avec le BPA-Ouest influe sur la conduite des activités et sur les résultats de l’engagement multilatéral. La nature horizontale de l’IECO et la complexité des enjeux traités nécessitent souvent la participation et la collaboration de plusieurs partenaires pour obtenir des résultats concrets. Les changements de politiques et de gouvernance au sein des ministères sont susceptibles d’influer sur les activités. Les activités sont touchées lorsque de nouveaux gouvernements apportent des modifications aux priorités et aux mandats des ministères.

Dans quelle mesure a-t-on obtenu des résultats inattendus (positifs ou négatifs) attribuables au programme?

116. Un des résultats inattendus positifs indiqués par les principaux répondants était lié aux bonnes relations établies non seulement entre le BPA-Ouest et les communautés, mais également avec d’autres intervenants participant à diverses activités (p. ex., dirigeants de l’industrie, experts, etc.). Grâce aux activités qu’il a menées et à ses soutiens, le BPA-Ouest a offert des occasions à plusieurs communautés autochtones de se rassembler, de collaborer et de parvenir à une compréhension mutuelle des enjeux communs.

117. Parmi les autres résultats inattendus cités, les fortes attentes établies par le BPA-Ouest à l’égard du niveau d’engagement et de réactivité sur une vaste gamme de sujets. Les communautés autochtones attendent désormais du gouvernement fédéral qu’il maintienne son niveau d’engagement, avec la même intensité (les ministères individuels pourraient ne pas en être capables compte tenu des ressources limitées et des mandats de chacun).

118. Quelques représentants ont fait part de leur inquiétude quant à un potentiel chevauchement de certaines activités du BPA-Ouest avec des enjeux ou des projets prioritaires pour d’autres partenaires et intervenants (p. ex., le MPO dans le domaine de la sécurité maritime, le développement économique pour SAC, etc.). La priorité actuelle du gouvernement visant à rétablir les relations avec les peuples autochtones a fait augmenter le nombre d’organismes gouvernementaux qui souhaitent consulter les communautés autochtones pour connaître leur avis sur une variété d’initiatives et de programmes. Cette demande accrue de mobilisation des Autochtones risque d’imposer un fardeau supplémentaire aux communautés, qui éprouvent déjà une certaine lassitude vis-à-vis des réunions.

119. Des représentants de l’industrie ont indiqué qu’ils mobilisaient également les communautés régulièrement et qu’ils ont octroyé d’importants fonds (environ 13 M$) à des projets avec la possibilité d’être éligible au financés par le BPA-Ouest. Ils ont signé des ententes sur les retombées qui, entre autres clauses, comprenaient des dispositions sur la surveillance environnementale et le renforcement des capacités (p. ex., développer une expertise technique).

120. Enfin, certaines communautés n’ont pas la capacité de répondre aux demandes de propositions et pourraient se sentir dépassées. De plus, l’absence de capacité au sein des communautés à assumer certains projets pourrait limiter les avantages économiques dont elles pourraient bénéficier (p.ex., la plupart des fonds des projets pourraient être octroyés à des experts et des consultants externes).

RECOMMANDATION

121.Recommandation 4 : Considering the significant engagement work initiated by IPO-West, and that additional work is being initiated by NRCan in this area, a lessons-learned document should be developed and used to support NRCan and other federal departments who may take on similar work, including the best practices developed from Indigenous capacity building and engagement activities.

RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION

122. Recommandation 4 acceptée. Le BPA-Ouest élaborera un document sur les leçons retenues avant la fin du mandat d’origine de l’IECO du BPA-Ouest en 2018-2019. Il présentera les pratiques exemplaires mises au point à partir des activités de mobilisation et de renforcement des capacités des Autochtones. Il visera à diffuser les leçons retenues, au sein de RNCan par l’intermédiaire du Comité d’intégration des politiques et des sciences (CISP) et auprès d’autres ministères partenaires par l’intermédiaire de mécanismes horizontaux existants comme le BGGP et les conseils fédéraux, afin que ces leçons servent à orienter la conception et la prise en considération des futures initiatives de partenariats avec les Autochtones.

Gestionnaire responsable/secteur : SMA, Secrétariat autochtone et DG, BPA-Ouest
Date cible : Le 31 mars 2019

CONCLUSION

123. L’évaluation a démontré que le BPA-Ouest demeurait nécessaire, de même que des efforts soutenus de mobilisation des groupes autochtones, au-delà des consultations propres à un projet, comme les consultations portant sur les projets liés au gaz naturel liquéfié ou les projets de prolongement de pipelines qui relèvent d’autres organismes fédéraux, comme le Bureau de gestion des grands projets (BGGP).

124. Alors que le BPA-Ouest joue un rôle important pour l’IECO, à l’origine, il y a eu une certaine confusion quant au rôle du BPA-Ouest et des autres ministères partenaires dans l’initiative. Les rôles et responsabilités ont été précisés au fil du temps, mais certaines personnes interrogées issues d’autres ministères du gouvernement fédéral ont toujours le sentiment que les rôles du BPA-Ouest ne sont pas clairs.

125. L’Initiative sur les partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO), administrée par le ministère des Services aux Autochtones Canada (SAC) et codirigée par SAC et le BPA-Ouest, a joué un rôle primordial et a permis d’obtenir un financement de 61 M$ en contributions (S et C) sur cinq ans pour les projets menés par les communautés autochtones. Certains intervenants se sont plaints de la lenteur du processus décisionnel relatif au financement du CIDG de l’IPS-ECO. Toutefois, les personnes interrogées ont également indiqué que certains projets n’auraient en aucun cas été définis ou financés sans le travail du BPA-Ouest, qui a contribué à établir un climat de confiance et de bonnes relations avec les communautés autochtones, même avec certains groupes opposés aux projets de développement énergétique.

ÉQUIPE D’ÉVALUATION

Christian Asselin, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)
Bill Blois, directeur de l’évaluation
David Ash, conseiller principal du DPAE
Olive Kamanyana, gestionnaire d’évaluation des programmes
Edmund Wolfe, analyste
Goss Gilroy Inc.

ANNEXE 1 : MÉTHODOLOGIE DE L’ÉVALUATION

Cette évaluation du BPA-Ouest a été menée à l’aide de trois sources de données dans le but de collecter et trianguler les données probantes tirées de plusieurs sources. Les références utilisées pour l’évaluation des résultats comprenaient les objectifs du programme ainsi que le modèle logique de l’IECO (voir annexe 2). L’évaluation portait sur les aspects du modèle logique relatifs au BPA-Ouest (p. ex., extrants et résultats attribuables en totalité ou en partie au BPA-Ouest). Cette information a été confirmée par les représentants du programme.

Une brève description des trois méthodes employées est fournie ci-dessous. Les détails sur la méthodologie employée pour chaque source de données sont présentés ci-dessous.

• Examen de documents : l’équipe a examiné 40 documents notamment les documents de définition du projet, la documentation du programme, la documentation de RNCan (p. ex, les rapports ministériels), et d’autres sources (p. ex., sources universitaires, rapports du gouvernement) pour répondre aux questions d’évaluation énumérées plus bas.
• Au total, 37 entrevues ont été menées auprès des principaux répondants représentant les communautés autochtones et les organisations autochtones (n=11), RNCan (notamment des représentants du BPA-Ouest) (n=6), d’autres ministères du gouvernement fédéral (n=12), la province (n=4) et l’industrie et d’autres intervenants (n=4).
• Un examen des dossiers a été mené à l’aide d’une variété de documents de programme, une sélection de rapports définitifs sur les ateliers et activités et une sélection de documents de communication. L’examen des dossiers comprenait également un examen des renseignements financiers.

Cette évaluation vise à répondre aux questions suivantes :
Pertinence :

1. Le BPA-Ouest demeure-t-il nécessaire?
2. Le programme concorde-t-il avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral?
3. Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine?

Efficience et économie :

1. Dans quelle mesure la structure de gouvernance permet d’améliorer l’exécution ou l’efficacité des initiatives individuelles? Ou de l’initiative dans son ensemble?
2. Existe-t-il d’autres modèles d’exécution qui peuvent permettre d’atteindre des résultats similaires de façon plus efficiente?
3. Dans quelle mesure les ressources ont-elles été utilisées comme prévu pour produire les résultats attendus du programme?

Efficacité :

1. Dans quelle mesure le programme a-t-il obtenu les résultats attendus immédiats, intermédiaires et finaux?
2. Dans quelle mesure les facteurs externes ont-ils influé (positivement ou négativement) sur l’obtention des résultats du programme?
3. Dans quelle mesure a-t-on obtenu des résultats inattendus (positifs ou négatifs) attribuables au programme?

Entrevues avec les principaux répondants

Des entrevues ont été menées auprès des principaux répondants pour obtenir des données qualitatives sur les activités et les pratiques actuelles, le contexte, l’obtention des résultats, les autres approches d’exécution possibles et les domaines à améliorer. Les entrevues ont été menées en personne (n=5) et au téléphone (n=30). Cinq personnes ont refusé d’y participer. Parmi les personnes interrogées, on comptait :

• RNCan :
  • Gestionnaires et personnel du BPA-Ouest (n=3);
  • Autres représentants de RNCan (n=2);
• Représentants d’autres ministères et organismes (n=9);
• Représentants des communautés autochtones (n=6) et des organisations autochtones (n=3);
• Représentants du gouvernement provincial (n=4);
• Représentants de l’industrie (n=3).

Certaines personnes ont refusé de participer ou n’étaient pas disponibles pour les entrevues (notamment 2 représentants du gouvernement; 2 représentants des communautés et 1 représentant du gouvernement provincial). Les notes et résumés des entrevues ont été consignés dans une feuille de calcul électronique aux fins d’analyse.

Limites

La principale limite associée à cette source de données est le nombre restreint de personnes interrogées. Il y a des centaines de chefs autochtones et des milliers de membres des communautés qui sont potentiellement concernés par les activités auxquelles participe le BPA-Ouest. Il y a aussi de nombreux intervenants du secteur privé et de la province. Les entrevues ont seulement été menées auprès d’une liste partielle de répondants potentiels. Les personnes interrogées ont été choisies avec l’aide du BPA-Ouest et comprenaient des personnes qui connaissaient le BPA-Ouest ou ses activités.

Examen des dossiers et des données administratives

Un examen des dossiers et des données administratives a été réalisé dans le cadre de l’évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest). Les renseignements financiers du BPA-Ouest, ses outils de suivi des réunions et de l’IPS, ainsi qu’une sélection de rapports définitifs sur les ateliers, de notes de réunions et de communications entre le Bureau et les groupes autochtones nous ont été transmis par RNCan.

Les documents et les dossiers ont été examinés pour répondre à la question no 6 de l’évaluation portant sur l’utilisation efficiente des ressources, et à la question no 7 portant sur la mesure dans laquelle le programme a obtenu les résultats attendus.

La principale analyse quantitative a été menée à l’aide de l’information tirée de l’outil de suivi des réunions, qui est principalement utilisé pour consigner les communications engagées avec les communautés autochtones. L’analyse a été menée à partir d’une version datant d’octobre 2017 et couvre la période depuis le début des activités du BPA-Ouest en 2014. Pendant les conférences téléphoniques sur la disponibilité et l’accessibilité des dossiers et données de programme, le personnel du BPA-Ouest a précisé que toutes les réunions n’étaient pas inscrites dans l’outil de suivi en raison d’un manque de temps ou d’attention. Toutefois, le contenu de l’outil de suivi a été décrit par le personnel du programme comme représentatif des activités du BPA-Ouest et des échanges avec les communautés autochtones. La direction du programme a également précisé que l’outil de suivi n’est pas utilisé pour consigner les réunions interministérielles et les réunions avec d’autres intervenants du gouvernement. Des divergences mineures ont été relevées entre les tableaux sommaires de l’outil de suivi et ceux tirés de notre propre analyse des données. Ces différences sont jugées mineures (moins de 10 %) et n’ont pas d’incidence sur l’interprétation des résultats.

Les données de l’outil de suivi ont été transférées dans SPSS pour faciliter leur manipulation et des analyses ont été lancées pour obtenir des renseignements descriptifs, à savoir pour tenter d’établir quels types de sujets avaient été traités avec succès ou non lors des réunions indiquées dans les documents.

Limites

Cet examen des dossiers permet d’avoir une certaine idée de la mesure dans laquelle le BPA-Ouest produit les extrants attendus et obtient les résultats immédiats attendus. Les dossiers ne permettent pas de savoir dans quelle mesure le programme permet d’obtenir les résultats intermédiaires et finaux attendus. À ce stade, on a repéré dans les documents de programme l’absence des renseignements suivants : information mise à jour sur les dialogues tripartites (après novembre 2015); information sur le groupe de travail fédéral-provincial des bailleurs de fonds; documentation sur l’entente entre Emploi et Développement social Canada, Service Canada–C.-B. et le BPA-Ouest concernant le Fonds pour les compétences et les partenariats.

Examen des documents

Le présent rapport expose les conclusions de l’examen des documents mené dans le cadre de l’évaluation du Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest). Pour répondre aux questions d’évaluation, les documents (ceux transmis par RNCan et ceux trouvés grâce aux recherches externes) ont fait l’objet d’un examen. Les renseignements pertinents ont été déposés dans une matrice de documents. Les citations et les résumés importants compilés dans la matrice ont ensuite été utilisés pour tirer des conclusions pour chaque indicateur et chaque question d’évaluation concernant la pertinence, le rendement et l’efficience du BPA-Ouest. Il convient de préciser que toutes les questions d’évaluation et tous les indicateurs énumérés dans la matrice d’évaluation n’ont pas été pris en compte dans l’examen des documents. On utilisera d’autres sources de données pour traiter les questions auxquelles nous n’avons pas pu répondre.

Au total, plus de 36 documents ont été analysés (bibliographie en annexe). Vous trouverez ci-dessous une liste des documents concernés par l’examen :

• Documents de définition du projet (p. ex., présentation au Conseil du Trésor) précisant l’objectif et le mandat du Bureau lors de la création;
• Documentation propre au programme (p. ex., rapport au Conseil du Trésor, comptes rendus, notes de réunions, etc.), notamment les documents sur le rendement du BPA-Ouest (p. ex., plan d’affaires, profil de l’information sur le rendement);
• Documents du gouvernement (p. ex., lettres de mandat, discours du Trône, documents de politiques, rapports du gouvernement);
• Documentation ministérielle (p. ex., rapports de RNCan sur les plans et les priorités et plans ministériels);
• Documentation non gouvernementale (p. ex., publications universitaires, rapports de tiers, articles, résumés de décisions de justice).

Tous les documents énumérés n’ont pas été utiles pour répondre aux questions d’évaluation concernant le BPA-Ouest en particulier. Certains documents seront utilisés pour l’évaluation horizontale plus générale de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO). De plus, certains documents ne répondaient pas directement aux questions d’évaluation, mais offraient de l’information contextuelle importante qui est aussi résumée dans les conclusions ci-dessous.

Limites

La plupart des documents prouvant la mesure dans laquelle le BPA-Ouest a obtenu les résultats attendus ne présentent pas les activités les plus récentes du programme. Par exemple, le rapport au Conseil du Trésor (2016) ne fournit pas d’information sur les résultats de 2016-2017. D’autres sources de données complèteront la conclusion de l’examen des documents pour établir clairement dans quelle mesure le programme atteint actuellement ses objectifs. De plus, il existe peu de documents prouvant directement que le BPA-Ouest parvient à obtenir ses résultats intermédiaires et finaux.

ANNEXE 3 : INFORMATION SUR LE PROGRAMME

L’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO) a été lancée en 2014 pour apporter une réponse fédérale coordonnée aux principales inquiétudes des Autochtones liées aux grands projets énergétiques menés sur la côte Ouest. L’objectif de l’IECO est de mettre en place l’environnement et les mécanismes nécessaires pour mobiliser efficacement les principaux chefs autochtones afin de répondre aux priorités, aux enjeux et aux inquiétudes définis par les communautés autochtones. À terme, l’IECO vise à garantir que l’engagement du gouvernement fédéral auprès des communautés autochtones aboutit à des mesures et des investissements concrets pour répondre aux priorités des Autochtones.

À cette fin, des dépenses fédérales ont été consacrées au renforcement de la participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest dans les domaines comme le développement commercial, les compétences et l’emploi, la mobilisation dès les premières étapes et continue et la prise de mesures environnementales.

L’IECO est une initiative fédérale horizontale avec différentes composantes dirigées par quatre ministères :

• Le Bureau de gestion des grands projets – Ouest (BGGP-Ouest) de RNCan, renommé Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) en octobre 2017;
• Le projet pilote de l’Initiative de surveillance des effets cumulatifs d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC);
• L’Initiative des partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO);
• Le Fonds pour les compétences et les partenariats –énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO) d’Emploi et Développement social Canada (EDSC).

D'autres ministères fédéraux sont également impliqués et sont membres du Comité d’investissement formé des directeurs généraux (CIDG):

• Diversification de l'économie de l'Ouest Canada (DEO) - membre du CIDG de l’IPS-ECO, y compris pour le développement de projets pertinents.
• Pêches et Océans Canada (MPO) - membre du CIDG de l’IPS-ECO; diriger les initiatives de restauration de l'habitat du poisson.
• Transports Canada (TC) - membre du CIDG de l’IPS-ECO, responsable de la sécurité des pétroliers de classe mondiale

Par l’intermédiaire de l’IECO, RNCan sert de guichet unique pour établir des relations avec les communautés autochtones en dehors du processus officiel de consultation de la Couronne, et travaille avec plusieurs ministères du gouvernement fédéral pour encourager la mobilisation et la participation des Autochtones dans le développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Cette mobilisation est fondée sur un éventail de priorités exprimées par les communautés (p. ex., planification de l’utilisation des terres, assainissement de l’environnement, formation et emploi) et n’est pas liée à une initiative précise de consultation ou d’accommodement dans le cadre d’un grand projet.

Composantes

Le Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest)

La création du BPA-Ouest répond à la recommandation formulée par M. Eyford dans son rapport, selon laquelle « Pour faire fond sur le modèle qu’il a mis au point avec le Bureau de gestion des grands projets, le Canada devrait assurer la présence constante de hauts fonctionnaires sur place en Colombie-Britannique afin de coordonner les efforts de mobilisation du gouvernement fédéral des collectivités autochtones, des gouvernements provinciaux et de l’industrie dans les principaux dossiers liés à l’exploitation des infrastructures énergétiques ». Relevant de RNCan, le BPA-Ouest a reçu un budget de 16,4 M$ (F et E) pour la période 2014-2019. Le Bureau est situé à Vancouver et a du personnel présent à Ottawa.

Le BPA-Ouest mobilise les communautés autochtones pour établir des relations, cerner les priorités et les enjeux liés au développement de l’infrastructure énergétique sur la côte Ouest et chercher à y répondre. Le BPA-Ouest aide le ministre de RNCan à mobiliser les représentants ministériels spéciaux (RMS) pour travailler avec les communautés. Il devait assumer le rôle de secrétariat pour le forum tripartite sur l’énergie. Le forum n’a pas abouti comme prévu, mais il devait servir de lieu où les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral et de la Colombie-Britannique et les chefs autochtones auraient pu échanger de l’information afin de mettre en place une approche collaborative pour trouver des solutions avantageuses pour les communautés tout en faisant progresser le développement.

L’initiative des partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO)

Pour répondre à la recommandation du rapport Eyford portant sur le fait d’aider les communautés autochtones à se préparer à faire face aux possibilités économiques et répondre aux priorités et enjeux des Autochtones associés au développement de l’infrastructure énergétique, 61 M$ en S et C ont été octroyés sur cinq ans à l’Initiative des partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest. Les activités ciblent quatre domaines prioritaires : la mobilisation dès les premières étapes et continue; la création d’emplois et de croissance; la prise de mesures environnementales; et la restauration de l’habitat des poissons. De nombreux groupes autochtones touchés par les propositions de projets énergétiques sont de petites communautés éloignées, et ont des ressources humaines et financières limitées pour communiquer avec les promoteurs industriels.

Les fonds dédiés à l’IPS-ECO doivent permettre à ces communautés de prendre part au dialogue avec l’industrie et le gouvernement. Il a également été reconnu que certains groupes autochtones locaux n’ont pas les capacités nécessaires pour entreprendre une évaluation des répercussions environnementales, socio-culturelles et économiques de plusieurs propositions de projets sur leurs territoires traditionnels. Les fonds de l’IPS-ECO dédiés à la prise de mesures environnementales, à la mobilisation, à la création d’emplois et de croissance et à la restauration de l’habitat des poissons aident les communautés autochtones à entreprendre des projets visant à préserver, protéger et restaurer des zones touchées par le développement de l’infrastructure énergétique ou à y participer. Les domaines visés par l’investissement de l’IPS dans les régions touchées par le développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest sont définis grâce aux efforts de mobilisation des groupes autochtones et du gouvernement provincial déployés par le BPA-Ouest, et sur la base des renseignements recueillis sur le terrain par les ministères partenaires d’AANC et de l’IPS. Réunions récurrentes (en moyenne une fois toutes les six à huit semaines) du Comité interministériel des directeurs généraux des investissements (CIDG) qui examine et recommande l'approbation ou le rejet de tous les projets en cours d'examen pour un soutien financier au titre du FPC-ECO.

Fonds pour les compétences et les partenariats - ECO (FPC-ECO)

L’amélioration des perspectives économiques des membres et des communautés autochtones figurait dans le rapport Eyford comme une condition pour obtenir le soutien des Autochtones pour les grands projets d’infrastructure énergétique. Entre 2014-2015 et 2016-2017, Emploi et Développement social Canada (ESDC) a étendu son programme de possibilités d’emploi pour les Autochtones – Fonds pour les compétences et les partenariats (FPC) pour financer des projets qui contribuent au développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest en C.-B., et pour embaucher des Autochtones dans le secteur gazier et pétrolier de la province. Pour être admissible au financement, tous les projets devaient remplir les critères de sélection portant sur l’offre d’une formation menant à l’emploi aux travailleurs autochtones de la C.-B., tout en étant bénéfique pour le développement énergétique de la côte Ouest.

Le FPC est un programme fondé sur les propositions qui encourage les intervenants, comme les instituts de formation, les organismes communautaires, les entreprises et l’industrie locales, à établir des partenariats avec les organisations autochtones pour contribuer au renforcement des compétences des Autochtones. Ces partenariats visent à traiter un large éventail d’enjeux socio-économiques pour les Autochtones, tout en répondant au mieux à la demande de main d’œuvre du marché. Seuls les budgets préexistants ont été utilisés par le FCP pour l’IECO (aucun fonds supplémentaire n’a été octroyé par l’initiative).

Des consultations et des mises à jour sont fournies chaque semaine à la direction (EDSC-SC) sur l'avancement des négociations et les projets existant. EDSC participe au groupe de travail sur les bailleurs de fonds pour aligner les efforts et les efforts de financement chaque trimestre. De plus, des informations sont fournies par le Comité interministériel des directeurs généraux des investissements (CIDG), qui examine et recommande l'approbation ou le rejet de tous les projets envisagés pour un soutien financier au titre de FPC-ECO. 

Initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC)
Aux fins du programme, les « effets environnementaux cumulatifs » sont définis comme un changement dans l’environnement causé par plusieurs interactions entre les activités humaines et les processus naturels qui s’accumulent dans le temps et l’espace. Sur la recommandation du rapport Eyford de répondre aux inquiétudes concernant les effets cumulatifs des grands projets énergétiques en C.-B., et au vu du nombre limité de travaux menés dans la province sur les effets cumulatifs, ECCC a été chargé de mettre au point un projet pilote d’initiative de surveillance des effets cumulatifs, en collaboration avec le gouvernement provincial et les communautés autochtones. Dans le cadre de l’ISEC, ECCC devait mobiliser les parties concernées pour rechercher l’emplacement de deux projets pilotes et encourager la participation des Autochtones aux activités d’établissement de la portée et de conception d’un système de surveillance. Cela comprenait un projet mené avec les Premières nations de Prince Rupert portant sur la surveillance des espèces maritimes, et un projet mené avec les Premières nations de la baie Burrard et de la baie Howe. Comme l’infrastructure énergétique touche un grand nombre d’écosystèmes en C.-B. et a des répercussions sur près de 100 communautés autochtones, le choix de l’emplacement des projets pilotes de surveillance a entraîné des négociations délicates comportant différents éléments à prendre en compte dans les domaines scientifiques, politiques et autochtones.

Pour cette première enveloppe de financement, le but était de prendre une décision finale sur l’emplacement des deux zones des projets pilotes, et sur l’élaboration des projets de surveillance, notamment leur portée et leur conception. La participation continue des Autochtones à la mise en œuvre des projets de surveillance devait également être définie. L’ISEC a reçu un budget de 662 000 $ en F et E et de 2,7 M$ en S et C pour mener à bien cette composante de l’IECO (pour la période 2014-2019). Lorsque le présent rapport a été rédigé, on a appris que les projets pilotes ne seraient pas soutenus par l’ISEC et que d’autres programmes d’ECCC pourraient soutenir ces activités de surveillance.

ANNEXE 4 : RENSEIGNEMENTS FINANCIERS DU BPA-OUEST

Remarques :

¹Des fonds supplémentaires ont été alloués pour les Comités consultatifs et de surveillance autochtones à partir de 2017-2018. Ces fonds ne sont pas indiqués dans ce tableau, car la mise en œuvre des Comités n’entre pas dans le cadre de l’évaluation.
Source : Renseignements financiers de RNCan

ANNEXE 5 : RÉPARTITION DES ACTIVITÉS DE MOBILISATION DU BPA-OUEST EN C.-B.

ANNEXE 6 : EXEMPLES DES SUJETS ABORDÉS ET DÉBATTUS

Source : Rapports définitifs d’événements, fondés sur une sélection de six événements