Évaluation du Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère (PSCCM)

Acronymes

AAP	Architecture d’alignement des programmes
AMI	Module sur les accords et les interfaces (base de données contenant des renseignements ministériels sur les accords de subventions et de contributions)
CE	Centre d’excellence pour les subventions et les contributions
CEPT	Comité d’examen des paiements de transfert
DGF ECCC	Direction de la gestion financière (du SGSI) Environnement et Changement Climatique Canada
F et E	Fonctionnement et entretien
GC	Gouvernement du Canada
GEM	Géocartographie de l’énergie et des minéraux
IGC-4	Initiative géoscientifique ciblée – 4
LGFP	Loi sur la gestion des finances publiques
OS	Objectifs startegiques
PCT	Présentation au Conseil du Trésor
PRDE	Programme de recherche et de développement énergétiques
PSCCM	Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère
RMR	Rapports ministériels sur le rendement
RNCan	Ressources naturelles Canada
RPP	Rapport sur les plans et les priorités
S et C	Subventions et contributions
SCT	Secrétariat du Conseil du Trésor
SÉ	Secteur de l’énergie
SGSI	Secteur de la gestion et des services intégrés
SITE	Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique
SMM	Secteur des minéraux et des métaux
SPSR	Secteur de la politique stratégique et des résultats
SST	Secteur des sciences de la Terre

Remerciements

L’équipe d’évaluation tient à remercier les personnes ayant contribué à l’évaluation du Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère, plus particulièrement les membres du Comité consultatif d’évaluation.

L’équipe d’évaluation du projet était dirigée par Jamie Riddell. Michelle Brazil a assumé la fonction d’évaluatrice principale. Glenn Hargrove, chef de l’évaluation, Gavin Lemieux et William Blois, en qualité de directeurs de la Division de l’évaluation stratégique, ont assuré la surveillance par la haute direction.

Sommaire

Le présent rapport présente les résultats, les conclusions et les recommandations de l’évaluation du Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère (PSCCM) de Ressources naturelles Canada (RNCan), réalisée entre mai et septembre 2016. En tant que programme de paiements de transfert, le PSCCM faisait partie intégrante du Plan d’évaluation ministériel de RNCan afin de répondre aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).^{Note de bas de page 1} L’évaluation portait sur une période de quatre ans, de 2012-2013 à 2015-2016, et sur des versements s’élevant à un montant d’environ 22 millions de dollars.

Le PSCCM a permis à RNCan de financer des activités qui n’étaient pas visées par d’autres pouvoirs de financement, mais qui constituaient des moyens rentables et efficaces de respecter le mandat du Ministère. Conformément à la justification du pouvoir de financement, un large éventail de bénéficiaires et d’activités était admissible au financement et tous les gestionnaires de RNCan disposaient du pouvoir approprié.

Dans le cadre du PSCCM, les subventions et les contributions ont été octroyées selon les modalités établies pour ce Programme et conformément à la Politique sur les paiements de transfert. ^{Note de bas de page 2} Bien que le pouvoir existe depuis 1997, l’évaluation a tenu compte des modalités approuvées par le Conseil du Trésor en 2008, prolongées par le pouvoir ministériel en 2012 et dont l’échéance était prévue pour le 31 mars 2017.

1.1 Approche et méthodologie d’évaluation

L’évaluation portait sur des facteurs relatifs à la pertinence et au rendement, conformément à la Politique d’évaluation (2009)^{Note de bas de page 3}. L’évaluation axée sur les résultats administratifs a permis de reconnaître l’intérêt de la direction à l’égard des changements apportés dans le but d’améliorer la gestion et la responsabilisation, à la suite de l’évaluation précédente du PSCCM (2012) et de l’audit horizontal du projet sur les paiements de transfert (2011).

Les données probantes ont été recueillies selon les quatre sources  suivantes :

1. Examen des documents du programme
2. Entrevues avec les utilisateurs et les gestionnaires de programme de RNCan (n=13)
3. Comparaison interministérielle de deux programmes semblables mis en place dans d’autres ministères (ministère des Pêches et des Océans et Environnement et Changement climatique Canada)
4. Examen de l’information touchant les projets de la base de données du module sur les accords et les interfaces (AMI), pour 429 accords

1.2 Pertinence

Toutes les sources de données ont mis en évidence la nécessité d’un pouvoir de financement sous forme de subventions et contributions (S et C) afin de combler les lacunes des modalités existantes des programmes. Le programme de S et C a permis au gouvernement de financer des activités d’intérêt public qu’il ne pouvait mettre en œuvre directement pour des raisons de conformité et d’inefficacité. Ce besoin a été reconnu dans l’ensemble du gouvernement puisque d’autres ministères fédéraux avaient des pouvoirs de financement en place à des fins similaires.

Les buts et les objectifs du PSCCM étaient conformes au mandat de RNCan et au pouvoir du ministre définis dans la Loi sur le ministère des Ressources naturelles, la Loi sur l’efficacité énergétique^{Note de bas de page 4}, la Loi sur les levés et l’inventaire des ressources naturelles^{Note de bas de page 5}, et la Loi sur les forêts^{Note de bas de page 6}. Les activités financées en vertu du pouvoir de financement appuyaient les trois objectifs stratégiques de RNCan. Notamment, le programme a permis de financer des priorités gouvernementales à l’échelle internationale qui étaient liées au mandat de RNCan, telles l’entente de mise en œuvre visant les véhicules hybrides et électriques de l’Agence internationale de l’énergie et le Partenariat international pour la coopération sur l’efficacité énergétique.

1.3 Rendement

En général, le PSCCM a fonctionné comme prévu et a répondu aux exigences de la LGFP et de la Politique sur les paiements de transfert relativement aux S et C. Le PSCCM s’est avéré particulièrement efficace pour fournir le pouvoir de financement qui a permis à RNCan de répondre aux priorités changeantes et aux situations imprévues, de poursuivre ses activités en périodes de transition et de permettre aux gestionnaires de programme d’affecter les fonds du programme de façon stratégique.

Le PSCCM a contribué, au-delà des attentes, aux projets qui concordaient directement avec les objectifs stratégiques (OS) de RNCan. Plus de 86 % du total des fonds affectés et 86 % des accords signés ont été destinés à l’OS 1 : Les secteurs des ressources naturelles canadiens sont concurrentiels à l’échelle mondiale (45 % des fonds, 41,3 % des accords) et à l’OS 2 : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement (34,6 % des fonds, 45 % des accords). Toutefois, n’ayant pu avoir accès aux données des résultats de projet, il a été impossible d’évaluer la manière dont le PSCCM a contribué à l’atteinte de ces résultats stratégiques.

La surveillance était fondée sur le risque. À titre d’exemple, les subventions et les contributions non concurrentielles par catégorie nécessitaient l’approbation du sous-ministre adjoint, du sous-ministre ou du ministre selon leur importance relative. Le Centre d’excellence sur les subventions et les contributions (CE)a veillé à l’orientation du programme afin d’en assurer la conformité et tous les utilisateurs de RNCan ont indiqué que les conseils reçus en personne étaient opportuns et exacts. Par contre, la documentation écrite du PSCCM s’est avérée moins efficace. La diversité des processus des secteurs (p. ex. affectation budgétaire, approbations) au début d’un projet a nui à la capacité du CE à fournir des directives écrites fiables pour l’ensemble de RNCan. Par conséquent, toute la documentation écrite conseillait de communiquer directement avec le CE pour recourir au pouvoir de financement par catégorie. Les utilisateurs ont également signalé que les directives écrites étaient difficiles à trouver dans La Source et que l’organisation générale de l’information empêchait de repérer facilement les formulaires adéquats.

Les subventions et les contributions, en général, et le PSCCM, en particulier, constituaient des moyens économiques visant à appuyer les objectifs gouvernementaux puisqu’ils incitaient à tirer profit de l’exploitation des ressources et des efforts communs. Il n’existait pas d’autres modèles de prestation qui auraient permis à RNCan d’obtenir des résultats similaires de façon plus efficace. Cependant, certaines caractéristiques dans la conception de programmes semblables réalisés par d’autres ministères fédéraux, comme les budgets déterminés et les activités admissibles liées de façon plus directe aux objectifs de programmes de niveau inférieur, ont été désignées comme étant des secteurs où le pouvoir de RNCan pourrait être amélioré.

Les facteurs clés ayant favorisé l’atteinte de résultats tout en assurant l’exercice d’une diligence raisonnable semblaient être la qualité des conseils formulés par le CE et l’élaboration d’accords normalisés. L’obstacle majeur à l’atteinte de résultats était lié au manque de processus internes documentés pour l’élaboration d’accords de financement par catégorie au sein des secteurs, ainsi qu’aux très longs processus d’approbation. 

Les mesures susceptibles d’améliorer la gestion du PSCCM les plus fréquemment citées étaient la réduction du nombre d’approbations requises et l’élaboration d’un système électronique centralisé de gestion de l’information. Autres suggestions notées : la restriction des changements dans la formulation des accords afin de gagner du temps et de réduire les coûts, une meilleure définition des activités admissibles par catégorie pour les projets afin qu’elles correspondent davantage aux types de projets financés et la détermination des sources de financement internes afin d’éviter les retards de financement.

1.4 Conclusions et recommandations

Toutes les sources de données ont confirmé la nécessité d’un pouvoir de financement sous forme de S et C comme le PSCCM pour appuyer le mandat de RNCan lorsque les pouvoirs en place ne suffisent pas. Le PSCCM en soi était perçu comme un moyen très utile pour les gestionnaires de programme d’affecter les fonds du programme pour lequel ils étaient responsables de façon efficiente et économique et conformément aux objectifs de RNCan.

Un certain nombre de secteurs dans lesquels le programme pourrait atteindre un rendement supérieur ont également été recensés, en particulier : la réduction du nombre d’approbations et du chevauchement entre les processus sectoriels et ministériels. De plus, le manque de processus documentés normalisés pour l’élaboration des accords de financement par catégorie au sein des secteurs qui appliquent un pouvoir de financement par catégorie et entre ceux-ci a créé la confusion parmi les utilisateurs et engendré un sérieux problème en ce qui concerne l’accès aux documents d’orientation du programme. D’autres possibilités d’amélioration notables comprennent la mise à jour des catégories d’activités pour les projets, de meilleures pratiques de gestion de l’information et la détermination des sources de financement internes afin d’éviter les retards de financement.

L’efficacité globale des projets du PSCCM demeure difficile à évaluer compte tenu de la diversité des résultats visés et de l’absence d’un dépôt central pour les données sur le rendement des projets. De plus, il est difficile de quantifier l’efficience et l’intérêt du programme en matière d’économie puisque les ressources utilisées pour la gestion du PSCCM sont combinées et absorbées par les secteurs qui appliquent le pouvoir de financement par catégorie, ainsi que par la Direction des finances et de l’approvisionnement qui administre le CE.

Les aspects à améliorer donnent lieu aux trois recommandations suivantes :

1. Recommandation 1 : RNCan devrait mettre à jour les catégories des activités de projets, les objectifs du PSCCM et la liste des activités admissibles afin de mieux définir l’utilisation du pouvoir.
2. Recommandation 2 :RNCan devrait élaborer un dépôt central et une stratégie de gestion de l’information connexe pour les données liées au rendement et à la gestion de projet de façon à améliorer la responsabilisation et l’accessibilité de l’information pour les utilisateurs.
3. Recommandation 3 : RNCan devrait mettre au point un processus unique et applicable à toutes les situations pour la gestion et l’approbation du pouvoir de financement par catégorie afin de réduire la confusion, d’améliorer l’organisation et l’accès aux documents d’orientation et aux formulaires du programme, et de favoriser le partage des pratiques exemplaires et des leçons retenues entre les secteurs.

Une réponse de la direction à chacune des trois recommandations est présentée à la section 5 du rapport.

1.0 Introduction

Le présent rapport présente les résultats, les conclusions et les recommandations de l’évaluation du Programme de subventions et de contributions par catégorie du Ministère (PSCCM) de Ressources naturelles Canada (RNCan), réalisée entre mai et septembre 2016. L’évaluation du programme a été prévue dans le Plan d’évaluation ministériel de RNCan afin de répondre aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). ^{Note de bas de page 7} L’évaluation visait à étudier la pertinence et le rendement du PSCCM, conformément à la Politique d’évaluation (2009) du Conseil du Trésor du Canada, qui était en vigueur au moment où l’évaluation a commencé. L’évaluation portait sur une période de quatre ans, de 2012-2013 à 2015-2016, et sur des versements s’élevant à un montant d’environ 22 millions de dollars. Conformément à la Politique d’évaluation (2009), l’évaluation a été calibrée pour définir le niveau de risque du programme, qui a été évalué comme faible.

Le rapport d’évaluation est organisé en six sections. La section 2 décrit le pouvoir de financement par catégorie, elle présente notamment les principaux aspects de sa conception et de ses ressources et une vue d’ensemble de l’utilisation du pouvoir de financement par RNCan. La section 3 présente une vue d’ensemble de la conception de l’évaluation, en décrivant l’approche et les méthodes utilisées. Les résultats sont présentés à la section 4 et sont classées par question d’évaluation. Les conclusions, contenant un résumé des principaux résultats, les recommandations associées et la réponse et le plan d’action de la direction (RPAD) se trouvent à la section 5.

2.0 Contexte

2.1 Description du programme

Depuis 1997, le PSCCM a octroyé à RNCan un pouvoir de financement afin de lui permettre « de tirer profit d’occasions qui ne sont pas précisément prévues dans... d’autres programmes, mais qui sont considérées comme des moyens rentables et efficaces d’atteindre les résultats prévus dans le mandat de RNCan. »^{Note de bas de page 8} Les accords de subventions et de contributions sont élaborés conformément aux modalités établies pour le PSCCM et définies selon la Politique sur les paiements de transfert. ^{Note de bas de page 9} Les accords peuvent être annuels ou pluriannuels, mais les coûts liés au projet ne peuvent pas être remboursés. Les modalités applicables au moment de l’évaluation ont été approuvées par le Conseil du Trésor en 2008, puis elles ont été prolongées en 2012 jusqu’au 31 mars 2017 par le pouvoir ministériel. Conformément à la justification du pouvoir de financement, un large éventail de bénéficiaires et d’activités est admissible au financement.

L’approbation des S et C par catégorie est déléguée selon l’importance relative et le type du paiement de transfert. La subvention maximale autorisée est de 250 000 $ par exercice financier, alors que la contribution maximale est de 750 000 $ par exercice financier. 

L’utilisation du pouvoir de financement par RNCan peut être divisée en deux catégories : propre à un programme et ponctuelle. Aux fins de l’évaluation, le terme « propre à un programme » se réfère aux programmes ^{Note de bas de page 10} pour lesquels on utilise le pouvoir de financement par catégorie au lieu d’élaborer des modalités propres au programme. Le terme « ponctuelle » se réfère à toutes les autres utilisations du pouvoir. Le tableau 1 présente l’utilisation du pouvoir dans le cadre du PSCCM pour chaque catégorie. Bien que le nombre d’accord dans chaque catégorie soit sensiblement égal, une proportion légèrement plus importante des fonds (56 %) est propre à un programme.

Tableau 1 : PSCCM par catégorie d’utilisation, 2012-2013 à 2015-2016

Catégorie d’utilisation	Nombre d’accords	Valeur engagée
Propre à un programme – total	214	12 606 000 $
Ponctuelle	215	9 808 199 $
Total	429	22 414 199 $

Source : Analyse de la DÉS des données extraites de la base de données AMI, le 8 juin 2016.

2.2 Structure de gouvernance du programme

Le rôle de gouvernance et de surveillance de tous les programmes liés aux paiements de transfert de RNCan, notamment le PSCCM, est assumé par le Comité d’examen des paiements de transfert (CEPT), un comité de niveau SMA. En plus d’approuver la structure opérationnelle générale pour les subventions et les contributions de RNCan, le CEPT étudie les rapports trimestriels présentés au ministre concernant l’utilisation des contributions et subventions par catégorie (et pour la divulgation proactive des subventions et contributions), ainsi que les S et C qui nécessitent l’approbation d’un ministre ou d’un sous-ministre (SM). Le SMA du Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) supervise l’utilisation du pouvoir.

Le PSCCM étant un pouvoir de financement dont peuvent disposer tous les gestionnaires, sa responsabilité est décentralisée, et les rôles et responsabilités afférents reviennent à la direction du secteur et au Centre d’excellence pour les subventions et contributions (CE).^{Note de bas de page 11} Chaque secteur de RNCan a mis en place ses propres processus d’approbation et de recherche des financements pour les subventions et contributions par catégorie. Le CE offre des conseils et garantit la conformité. Les programmes de S et C de petite envergure qui décident d’avoir recours aux modalités de financement par catégorie pour verser leurs S et C doivent obtenir l’approbation du directeur responsable du CE. Les responsabilités de chaque groupe sont détaillées dans le document Cadre de responsabilisation. (Voir l’Annexe B : Cadre de responsabilisation du PSCCM.)

2.3 Ressources

Les ressources pour le PSCCM proviennent des niveaux de référence de RNCan et sont inscrites comme des paiements de transfert sous la forme de subventions et de contributions par catégorie. Les paiements de transfert effectués en vertu du pouvoir de financement du PSCCM sont estimés dans le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) chaque année. Les estimations sont obtenues à partir des versements effectués au cours de l’année précédente et des engagements existants. Les réaffectations provenant d’autres sources de financement^{Note de bas de page 12} peuvent augmenter les engagements relatifs aux S et C par catégorie et peuvent provenir des fonds votés et des fonds temporaires par l’intermédiaire des transferts entre les programmes et entre les secteurs.

Les versements annuels sont consignés dans le Rapport ministériel sur le rendement (RMR). Les coûts d’administration du PSCCM sont absorbés par le CE et les secteurs qui utilisent le pouvoir de financement. Au cours de la période d’évaluation, un total de 22,1 millions de dollars a été versé en vertu du pouvoir de financement exercé dans le cadre du PSCCM. Pour cette même période, les engagements pris en vertu du pouvoir de financement étaient de 22,4 millions de dollars au total.^{Note de bas de page 13}

3.0 Conception de l’évaluation

3.1 Portée et objectifs de l’évaluation

Comme indiqué à la section 1, l’évaluation portait sur les activités du PSCCM entre 2012-2013 et 2015-2016, et était prévue dans le Plan d’évaluation ministériel 2016-2017, conformément aux exigences de la LGFP. En vertu de la Politique d’évaluation (2009), l’évaluation étudiait la pertinence et le rendement du programme, comme suit :

Pertinence

Issue 1 : Le PSCCM est-il toujours nécessaire? 
Issue 2 : Le PSCCM est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques de RNCan?  
Issue 3 : Le PSCCM est-il conforme aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral? 

Rendement

Issue 4 : Efficacité – Dans quelle mesure le PSCCM a-t-il permis d’obtenir les résultats escomptés?
Issue 5 : Économie et efficience – Dans quelle mesure le PSCCM a-t-il permis d’utiliser les ressources de façon efficiente et économique?

3.2 Approche et objectifs de l’évaluation

Alors que la plupart des évaluations des programmes du gouvernement du Canada (GC) sont fondées sur les critères du rendement par rapport aux résultats escomptés, la pertinence et le rendement du PSCCM ont été évalués par rapport à sa fonction d’outil administratif. Cette approche reflétait les résultats de l’évaluation précédente du PSCCM, réalisée en 2011-2012, et les leçons retenues dans ce contexte,^{Note de bas de page 14} le faible risque que présentent les projets financés par le PSCCM et l’intérêt en matière de gestion pour les sujets liés à la pertinence et au rendement du PSCCM en tant que mécanisme interne. 

Au vu de ce qui précède, l’équipe d’évaluation a calibré le niveau d’effort pour se concentrer sur les thèmes centraux suivants :

1. Rendement du PSCCM en tant qu’outil administratif permettant aux gestionnaires d’octroyer des S et C dans leurs domaines de responsabilité respectifs liés aux programmes qui ne seraient autrement pas admissibles au financement;
2. Pertinence de la conception du programme par rapport i) aux besoins des utilisateurs et ii) à l’utilisation du pouvoir de financement par le secteur.

3.3 Méthodologie

En consultation avec le Comité consultatif de l’évaluation, un modèle logique illustrant les résultats administratifs a été mis au point pour orienter l’évaluation. (Voir l’Annexe A : PSCCM – Modèle logique aux fins de l’évaluation.) Les éléments probants ont été collectés à partir de plusieurs sources de données afin de renforcer la fiabilité des conclusions. Ils ont ensuite été analysés par rapport à chaque point et chaque question. La matrice de l’évaluation, qui comprend les questions et les sous-questions auxquelles répond chaque source de données, se trouve à l’Annexe C : Cadre d’évaluation. Les quatre méthodes utilisées pour la collecte des données sont les suivantes :

1. Examen des documents : les documents relatifs au Programme (p. ex., modalités du PSCCM, modèles d’accords normalisés, information d’orientation) et d’autres documents du gouvernement (RPP, RMR) (n = 102) ont été analysés.
   L’examen des documents constituait une méthode centrale de collecte de données et a permis de traiter les cinq points d’évaluation.
2. Examen de la base de données – Module sur les accords et les interfaces (AMI) : la base de données AMI est le point central de collecte d’information concernant les projets de S et C par catégorie. Son examen a permis d’obtenir des données sur les projets afin d’établir comment RNCan utilisait le pouvoir de financement par catégorie. Les renseignements sur les projets contenus dans la base de données AMI ont été extraits et analysés pour les 429 accords de subventions et contributions par catégorie signés entre le 1er avril 2012 et le 31 mars 2016. L’examen de la base de données portait principalement sur la section Rendement : Question 4 – Efficacité et Question 5 – Économie et efficience, bien que des données concernant la pertinence aient également été produites.
3. Comparaison interministérielle : une comparaison interministérielle a été réalisée pour évaluer d’autres modèles de programmes et cibler les pratiques exemplaires de prestation de programmes. Cela a permis de traiter essentiellement le point sur le Rendement : Point 5 – Économie et efficience. Dans le cadre de la comparaison, les documents du programme ainsi que les récents rapports d’audit et d’évaluation ont été étudiés. Une entrevue et plusieurs discussions informelles concernant les opérations liées au programme ont également eu lieu. Des programmes exécutés par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et par le ministère des Pêches et des Océans (MPO) ont été choisis selon les critères suivants :
   1. Similitude du contexte opérationnel du programme (p. ex., ministère à vocation scientifique);
   2. Similitude de l’objet du programme;
   3. Évaluations ou audits du programme récents.
4. Entrevues de personnes clés : les entrevues ont constitué une source de données essentielle et ont permis de traiter les cinq points de l’évaluation. Treize entrevues semi-dirigées ont été organisées avec trois groupes d’intervenants internes : des agents financiers du secteur (n = 2), des gestionnaires du PSCCM (n = 3), des utilisateurs de RNCan (n = 8). Une entrevue a été organisée avec les membres d’un autre ministère (pour la comparaison interministérielle). Dans les conclusions des entrevues, les données probantes sont décrites à l’aide de termes normalisés afin de refléter le degré de concordance entre les réponse des différentes personnes interrogées.

3.4 Limites

Cette évaluation a soulevé deux principales difficultés, découlant de la conception d’application générale du programme.

En raison de l’éparpillement des responsabilités pour la collecte et le stockage des données sur le rendement des projets parmi les secteurs, l’information liée aux résultats des projets était essentiellement contenue dans les dossiers individuels de chaque projet, conservés en dehors de la base de données AMI. L’information collectée sur les projets clos a produit des données incohérentes (à l’exception du SITE qui a fourni de l’information complète sur les projets du PRDE). En conséquence, l’évaluation n’a pas permis de confirmer les aboutissants et les résultats individuels des projets découlant du pouvoir de financement par catégorie à l’échelle du ministère. Cela a été le cas en particulier pour les projets à faible valeur et de nature ponctuelle. 

L’analyse de la base de données a été élargie pour prendre en compte le lien entre l’objet du projet et son positionnement dans l’architecture d’alignement des programmes (AAP) pour les projets ponctuels afin de pallier au manque d’information sur les résultats des projets. Les projets clos ont également été étudiés pour repérer tout élément indiquant un mauvais rendement (p. ex., écart important entre les fonds engagés et les fonds dépensés pour un projet). Pour tenir compte des S et C propres à un programme, les conclusions des audits et évaluations précédents concernant les programmes IGC, GEM et Énergie propre – Habitation ont été étudiés pour repérer tout élément lié au rendement du projet relativement à l’utilisation du pouvoir de financement par catégorie.

Le fait que les coûts des intrants n’étaient pas expressément attribués au PSCCM a représenté une difficulté pour l’évaluation. Les fonds pour les subventions et contributions provenaient des budgets du secteur alors que les coûts administratifs étaient absorbés par les secteurs et la DGF. En conséquence, il n’était pas possible d’analyser les données financières disponibles pour traiter les questions liées à l’économie et l’efficience. Pour pallier à ce problème, on a pris en compte un certain nombre d’autres aspects de conception qu’on associe généralement à des programmes bien gérés, comme la gouvernance, la gestion de l’information et les processus du programme.

4.0 Résultats de l’évaluation

Les résultats pour chaque point de l’évaluation sont présentés à la section 4. Pour chacun d’entre eux, un classement et un résumé des données probantes sont fournis. Les énoncés de classification au tableau 2 ci-dessous ont permis de garantir la cohérence des rapports et de l’interprétation des données qualitatives.

Tableau 2 : Définition des énoncés de classification

Énoncé	Définition
Démontré	Les buts ou résultats escomptés ont été atteints ou produits.
Partiellement démontré	D’importants progrès ont été accomplis dans la réalisation des buts ou résultats escomptés, et on s’attend à ce qu’ils soient réalisés d’après le plan actuel.
Partiellement démontré – attention requise	Certains progrès ont été accomplis dans la réalisation des buts ou résultats escomptés. L’attention de la direction est requise pour réaliser pleinement les résultats.
Non démontré	Peu ou pas de progrès ont été accomplis dans la réalisation des buts ou résultats escomptés tels qu’énoncés, ou le résultat ne s’applique plus (en raison de changements dans l’environnement externe).

De même, un lexique normalisé a été employé pour garantir la cohérence dans les rapports de données qualitatives agrégées à partir des conclusions des entrevues. Les définitions des termes normalisés sont présentées au tableau 3 ci-dessous.

Tableau 3 : Lexique des entrevues

Degré de concordance entre les réponses des différentes personnes interrogées
Terme	Définition
Un petit nombre	On utilise un petit nombre lorsque moins de 20 % des personnes interrogées ont donné des réponses similaires. Cette réponse a été donnée par ce petit nombre de participants et non par d’autres participants.
Certains	On utilise certains lorsque plus de 20 %, mais moins de 50 % des personnes interrogées, ont donné des réponses similaires.
Un bon nombre	On utilise un bon nombre lorsque 50 %, mais moins de 75 % des personnes interrogées, ont donné des réponses similaires.
La plupart	On utilise la plupart lorsque plus de 75 %, mais moins de 90% des personnes interrogées ont donné des réponses similaires.
La vaste majorité	On utilise la vaste majorité lorsque presque toutes (90 % et plus) les personnes interrogées ont donné des réponses similaires, mais que plusieurs d’entre elles avait des points de vue divergents.
L’unanimité	On utilise à l’unanimité lorsque tous les participants ont donné des réponses similaires.

4.1 Pertinence

4.1.1 Besoin continu

Question d’évaluation 1 : Le PSCCM est-il toujours nécessaire?

Démontré : Le pouvoir de financement sous forme de S et C est nécessaire pour combler les lacunes des pouvoirs de dépenser existants. Les S et C permettent au gouvernement de financer des activités d’intérêt public qu’il ne pouvait mettre en œuvre directement pour des raisons de conformité et d’inefficacité. Ce besoin a été reconnu dans l’ensemble du gouvernement puisque d’autres ministères fédéraux avaient des pouvoirs de financement en place à des fins similaires (p. ex., le ministère des Pêches et des Océans, Environnement et Changement climatique Canada, Transport Canada, Agence spatiale canadienne).

Les données probantes issues de l’examen des documents ont indiqué que les S et C constituaient un instrument essentiel permettant au GC de respecter ses priorités et de poursuivre ses objectifs. À titre d’exemple, le Groupe d’experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions a indiqué que les S et C constituaient un outil important permettant au GC d’atteindre des objectifs allant clairement dans l’intérêt des Canadiens et en harmonie avec ses responsabilités fédérales.^{Note de bas de page 15} Le vérificateur général a déclaré que les programmes de S et C permettaient aux bénéficiaires de consacrer ces subventions et contributions à l’exécution des activités qui appuient les objectifs du gouvernement.^{Note de bas de page 16} Il est également reconnu dans la Politique sur les paiements de transfert que les S et C constituent un instrument essentiel du gouvernement afin de mettre de l’avant ses priorités. ^{Note de bas de page 17}

Toutes les personnes clés interrogées ont reconnu la nécessité d’un instrument de financement pour combler les lacunes des pouvoirs de financement existants afin d’appuyer les activités externes liées au mandat ministériel. Pour le financement de telles activités, les processus d’approvisionnement et les programmes de S et C existants n’étaient pas appropriés. Les deux exemples suivants illustrent l’utilisation du PSCCM pour permettre à RNCan de continuer à travailler sans interruption lorsque les pouvoirs existants ont été modifiés :

• Comme cela a été indiqué lors des entrevues stratégiques, lorsque RNCan a cessé de payer les dépenses de fonctionnement et d’entretien (F et E – crédit 1) pour la participation institutionnelle, on a utilisé le PSCCM pour effectuer les transferts de paiement qui ont permis au Canada (et à RNCan) de poursuivre sa participation aux initiatives internationales.
• L’Initiative de foresterie autochtone a pu bénéficier du pouvoir de financement par catégorie pour continuer ses travaux jusqu’à l’octroi de son propre pouvoir de dépenser après la définition de ses propres modalités.

D’autres ministères ont également reconnu la nécessité de mettre en place des pouvoirs de financement similaires au PSCCM. Les gestionnaires du CE ont indiqué être en consultation avec au moins sept autres ministères concernant des programmes similaires. À titre d’exemple, ECCC a reconnu la nécessité des « S et C en général, pour aider ECCC à respecter ses priorités sans avoir à établir de nouvelles modalités pour chaque circonstance particulière ». ^{Note de bas de page 18}

4.1.2 Conformité aux priorités et aux objectifs

Le PSCCM est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques de RNCan?

Démontré : Les programmes de subventions et de contributions sont des instruments essentiels du gouvernement afin de mettre de l’avant ses vastes objectifs et priorités. D’autres éléments prouvant la pertinence du PSCCM à cet égard sont présentés à la section 4.2.1, notamment la discussion sur les progrès accomplis pour s’assurer que le programme contribue à des projets dans des domaines en conformité avec les objectifs et priorités de RNCan.

L’article 3.3 de la Politique sur les paiements de transfert du gouvernement fédéral stipule ce qui suit « les paiements de transfert constituent un instrument essentiel du gouvernement afin de mettre de l’avant ses vastes objectifs et priorités. Ils favorisent et sollicitent la mobilisation de ressources et de compétences très diverses de l’extérieur du gouvernement fédéral, qui facilitent l’atteinte des buts du Canada et qui contribuent à la construction d’une société forte et une nation compétitive, à la fois inclusive et respectueuse des valeurs canadiennes et de la dualité linguistique. »

Comme la conformité aux objectifs et aux priorités de RNCan est également un résultat immédiat du PSCCM, d’autres éléments prouvant la pertinence du programme à cet égard sont présentés à la section  4.2.1, dans le cadre de la discussion sur le financement et la contribution du programme à des projets dans des domaines en conformité avec les objectifs et priorités de RNCan.

4.1.3 Caractère approprié du rôle du gouvernement fédéral

Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire?

Démontré : Les buts et objectifs du PSCCM étaient en conformité avec le mandat de RNCan et le rôle, les pouvoirs et les responsabilités du ministre indiqués dans la Loi sur le ministère des Ressources naturelles, la Loi sur l’efficacité énergétique^{Note de bas de page 19}, la Loi sur les levés et l’inventaire des ressources naturelles^{Note de bas de page 20}et la Loi sur les forêts^{Note de bas de page 21}. Le gouvernement du Canada a joué un rôle approprié, en particulier en respectant la responsabilité constitutionnelle du pays quant aux mesures internationales, comme les obligations financières liées à la participation du Canada à l’entente de mise en œuvre visant les véhicules hybrides et électriques de l’Agence internationale de l’énergie et le Partenariat international pour la coopération en matière d’efficacité énergétique (PICEE).

Le PSCCM était assorti d’un pouvoir conforme aux pouvoirs ministériels accordés conformément à la Loi sur le ministère des Ressources naturelles^{Note de bas de page 22}, la Loi sur l’efficacité énergétique^{Note de bas de page 23}, la Loi sur les levés et l’inventaire des ressources naturelles^{Note de bas de page 24} et la Loi sur les forêts^{Note de bas de page 25}. À titre d’exemple, la Loi sur le ministère des Ressources naturelles stipule que les pouvoirs du ministre s’étendent à tous les domaines de compétence liés aux ressources naturelles, aux explosifs, aux levés, dans les domaines qui ne relèvent pas de droit du ministre de l’Environnement ou du ministre des Pêches et des Océans. Le fait que le ministre des Ressources naturelles ait également le pouvoir de « favoriser la promotion de la coopération avec les gouvernements provinciaux et les organisations non gouvernementales du Canada et participer à la promotion de la coopération avec les gouvernements étrangers et les organisations internationales » est particulièrement pertinent quant au rôle du gouvernement fédéral et de RNCan dans l’exécution du PSCCM.^{Note de bas de page 26}

Le rôle que joue RNCan dans l’exécution du PSCCM est cohérent avec la conclusion du Groupe d’experts indépendant précisant que les subventions et contributions fédérales sont appropriées, car elles « permettent aux Canadiens de s’aider de façon plus efficace et efficiente que les gouvernements ne pourraient espérer le faire en leur offrant des programmes directs. Tous ces programmes sont considérés par les ministres, les députés, les gestionnaires de programme et les bénéficiaires comme des outils essentiels à la réalisation d’objectifs clairement conformes à l’intérêt public ».^{Note de bas de page 27}

Sur le plan constitutionnel, le gouvernement du Canada est chargé des activités internationales au nom du pays. Compte tenu uniquement d’une analyse des promoteurs de projets et de leurs buts (information trouvée dans la base de données), 19 % des projets ponctuels (41 sur 215) étaient liés à la participation du Canada sur la scène internationale et visaient des bénéficiaires internationaux. Ces accords ont été passés pour garantir la participation ou la prise de mesures du Canada sur la scène internationale concernant des enjeux et la collecte de données sur le développement des ressources naturelles, l’activité économique et les changements climatiques. Les trois exemples suivants illustrent le type d’activités internationales financées :

1. RNCan a octroyé une subvention de 45 000 $ à l’Agence internationale de l’énergie pour organiser un atelier d’une journée visant à promouvoir les pratiques exemplaires et à partager les connaissances sur les questions fondamentales relatives à la résilience énergétique par rapport aux changements climatiques, en abordant les thèmes de l’infrastructure et des finances. L’atelier était un livrable officiel à court terme du Plan d’action des ministres de l’Énergie de l’Amérique du Nord en vertu du protocole d’entente (PE) sur la collaboration dans les domaines de l’énergie et des changements climatiques visant à promouvoir les échanges trilatéraux sur les pratiques exemplaires d’adaptation dans le secteur de l’énergie.
2. Une subvention annuelle de 6 000 $ a été accordée à la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) pour contribuer au projet du Fonds d’affectation spéciale pour la publication d’informations sur le minerai de fer de la CNUCED, qui établit et tient à jour des statistiques internationales sur la production et le commerce du minerai de fer. Le financement du Canada a aidé l’équipe chargée de collecter les données statistiques sur la production, les exportations et les importations de minerai de fer et d’acier, ainsi que sur les prévisions sur les marchés internationaux.
3. Par l’intermédiaire de RNCan, le Canada a offert une contribution de 95 000 $ à l’Agence internationale de l’énergie (AIE) pour remplir son obligation annuelle en tant que membre du Partenariat international pour la coopération en matière d’efficacité énergétique (PICEE). La participation du Canada au PICEE découle d’un engagement pris par le premier ministre et d’autres dirigeants du G8 en 2007 visant à fomenter un dialogue politique sur l’efficacité énergétique avec les pays non-membres du G8. La participation au PICEE permet également de comprendre comment d’autres pays gèrent l’efficacité énergétique pour améliorer leur performance économique et leur compétitivité industrielle.

4.2 Efficacité

4.2.1 Résultat immédiat 1 : Financement et appui des projets dans des domaines en conformité avec les objectifs et priorités de RNCan.

Le Programme finance-t-il et appuie-t-il des projets dans des domaines en conformité avec les objectifs et priorités de RNCan?

Démontré : En tant qu’outil administratif, on peut considérer que le PSCCM contribue à l’AAP complète de RNCan, car il permet à RNCan de financer des activités en conformité avec ses objectifs stratégiques. La vaste majorité des projets financés dans le cadre du PSCCM (96,5 %) est liée à des sous-programmes individuels dans l’AAP de RNCan; les autres projets tendaient à refléter les priorités du GC.

Depuis mai 2012, tous les projets inscrits dans la base de données AMI, qui contient de l’information sur les subventions et les contributions par catégorie, doivent avoir une désignation de l’AAP. Tous les projets financés dans le cadre des programmes Énergie propre – Habitation, GEM et IGC 4 ont été associés à leurs sous-programmes respectifs dans l’AAP. Au total, 414 des 429 accords (96,5 %) ont été associés à une désignation de l’AAP dans la base de données. Selon un échantillon de 40 projets ponctuels pour lesquels on a comparé le bénéficiaire du projet, le fonds, l’objet et la source du fonds, la totalité des projets étaient en parfaite harmonie avec les résultats escomptés pour la désignation de l’AAP correspondante. L’examen de la base de données a indiqué que le PSCCM a complètement contribué aux objectifs stratégiques 1 et 2 de RNCan, à la fois par rapport au nombre d’accords et au montant des fonds engagés. Le tableau 4 ci-dessous indique la répartition des paiements de transfert du PSCCM par objectif stratégique.

Tableau 4 : Fonds engagés et accords signés par objectif stratégique, 2012-2013 à 2015-2016

Objectif stratégique (OS)	Fonds engagés	Nombre d’accords
OS 1 : Les secteurs des ressources naturelles canadiens sont concurrentiels à l’échelle mondiale	7 763 083 $	194
OS 2 : Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement	10 260 544 $	177
OS 3 : Les Canadiens ont l’information nécessaire pour gérer leurs terres et leurs ressources naturelles, et sont protégés contre les risques associés	2 169 573 $	43
En non-conformité*	2 221 000 $	15
Total:	22 414 199 $	429

Source : Base de données AMI, extrait le 8 juin 2016.
*La mention « en non-conformité » comprenait tous les cas dans lesquels aucune AAP n’a été fournie et les accords passés dans des domaines de RNCan pour lesquels il n’existait aucun pouvoir de dépenser relatif à des programmes de S et C autre que le PSCCM.

La majorité des projets en non-conformité avec l’AAP de RNCan reflétait les priorités du GC. À titre d’exemple, cinq des quinze projets en non-conformité concernaient la Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives Canadiennes présentes à l’étranger (Renforcer l’avantage Canadien). Trois autres accords, représentant au total 1,5 million de dollars, portaient sur le financement de la recherche économique sur l’énergie. Pour les autres projets, bien qu’il y ait eu un lien évident avec le mandat de RNCan, les données étaient insuffisantes pour cibler avec certitude l’OS auxquels ils étaient conformes.

4.2.2 Résultat immédiat 2 : La surveillance du programme est assurée.

La surveillance de l’utilisation du PSCCM a-t-elle été assurée par le programme?

Démontré : Plusieurs sources de données indiquent que la surveillance du PSCCM était fondée sur les risques selon le type et la valeur de l’accord, et était exercée au moyen de la délégation de pouvoir pour les approbations, les rapports trimestriels au ministre, le rapports semestriels au ministre sur l’activité du PSCCM, et l’examen par le CEPT des accords nécessitant l’approbation du ministre ou du sous-ministre. Des mesures de contrôle supplémentaires établies par le CE exigeaient de l’information précise sur le projet avant la mise en œuvre des accords.

L’examen des documents a montré que la délégation du pouvoir d’approbation des accords dépendait de l’importance relative et du type d’accord, comme indiqué dans le tableau 5 ci-dessous.  L’approbation d’un sous-ministre était au minimum nécessaire pour toutes les subventions par catégorie. Les subventions par catégorie supérieures à 50 000 $ et les contributions non concurrentielles par catégorie supérieures à 100 000 $ étaient soumises à une surveillance plus minutieuse, nécessitant l’approbation du ministre ou du sous-ministre.

Tableau 5 : Délégation du pouvoir d’approbation par type de paiement de transfert

Niveau de pouvoir	Type de paiement de transfert
	Subvention par catégorie	Contribution non concurrentielle par catégorie	Contribution concurrentielle par catégorie
Ministre	> 100 000 $	> 200 000 $ à ≤ 750 000 $
Sous-ministre (SM)	> 50 000 à ≤ 100 000 $	> 100 000 $ à  ≤ 200 000 $
Sous-ministre adjoint (SMA)	≤ 50 000 $	≤ 100 000 $	> 500 000 $ à ≤ 750 000 $
Directeur général (DG)			> 100 000 à ≤ 500 000 $

Source : Tableau fondé sur de l’information trouvée à RNCan. Note de service au ministre, Rapport trimestriel sur les subventions et contributions par catégorie du Ministère, 7 juillet 2015. Remarque : De nouveaux niveaux de délégation de pouvoir sont entrés en vigueur le 27 juillet 2016. Aux fins de l’évaluation, toutes les analyses ont été réalisées selon les niveaux en vigueur au cours de la période d’évaluation.

Selon l’examen des documents du programme et de la base de données AMI, les gestionnaires du secteur ont approuvé 89,3 % (n = 383) des projets, soit un total de 68,1 % des fonds engagés. Pour refléter le niveau de risque matériel accru, le CEPT a examiné 10,7 % (46) du nombre total d’accords signés, soit 31,9 % des fonds par catégorie engagés^{.Note de bas de page 28}

Le CEPT a constitué l’instrument principal pour la surveillance ministérielle des S et C à RNCan. Ce comité de niveau SMA a étudié tous les accords de financement par catégorie nécessitant l’approbation du ministre ou du sous-ministre. Des rapports semestriels présentant l’utilisation du PSCCM ont été remis au CEPT. Ils contenaient une comparaison d’un exercice à l’autre et une explication pour les changements survenus en matière d’utilisation du PSCCM. De plus, des rapports sur l’utilisation du pouvoir de financement par catégorie ont été transmis au ministre chaque trimestre et comprenaient une brève description de tous les projets signés en vertu du pouvoir de financement par catégorie après mai 2012. Des justifications pour chaque projet ont été ajoutées en 2014. 

Le CE a vérifié que l’évaluation des risques et l’attestation de conflit d’intérêts avait été réalisées et que l’agent financier du secteur avait confirmé, en apposant sa signature, la disponibilité des fonds en vue du respect de l’engagement. Il a également étudié un échantillon des projets de financement par catégorie pour trouver des renseignements concernant la conformité à l’échelle du Ministère. Les programmes pour lesquels on a préféré utiliser le PSCCM au lieu de mettre en place des modalités propres au programme devaient obtenir l’approbation du directeur du CE.

Toutes les personnes interrogées à RNCan ont indiqué que la surveillance était assurée au niveau du Ministère et du secteur. Les gestionnaires du SGSI ont parlé de la collecte et de la préparation des rapports destinés au CEPT sur l’utilisation du pouvoir de financement par catégorie. Les utilisateurs de RNCan et les agents financiers du secteur ont évoqué la nécessité d’obtenir des approbations du secteur à toutes les étapes du projet comme une preuve du niveau de surveillance exercée. Toutes les personnes interrogées à RNCan ont exprimé être préoccupées par le niveau de surveillance excessif par rapport au risque matériel relativement faible de la plupart des accords de financement par catégorie. 

4.2.3 Résultat immédiat 3 : Les utilisateurs de RNCan reçoivent des conseils sur la conformité.

Les utilisateurs de RNCan reçoivent-ils des conseils sur la conformité?

Partiellement démontré : Le CE a été une source fondamentale de conseils concernant la conformité aux modalités du PSCCM. Tous les utilisateurs de RNCan et les agents financiers du secteur interrogés ont indiqué que le CE avait été d’une grande aide et avait fourni des conseils en temps opportuns. Les outils d’orientation étaient généralement faciles à comprendre, bien que plusieurs utilisateurs de RNCan aient signalé un manque de directives quant à l’attribution des catégories d’activités primaires. Les utilisateurs de RNCan ont également signalé qu’il était difficile de trouver les documents d’orientation et les formulaires adéquats, et ont indiqué que leur organisation pourrait être améliorée.

Les renseignements fournis directement par le personnel du CE ont été considérés comme la source d’orientation sur la conformité la plus fiable. Tous les utilisateurs de RNCan et les agents financiers du secteur ont indiqué que les réponses du CE étaient opportunes et exactes. De plus, les conseils du CE ont été jugés très utiles par les gestionnaires de programme lors de la rédaction et de la mise en œuvre des accords de S et C.^{Note de bas de page 29}

Le CE a préparé un certain nombre de documents d’orientation sur la conformité aux modalités du PSCCM, ainsi qu’à la Politique sur les paiements de transfert et la LGFP; ces documents se trouvent sur le site intranet de RNCan. Une formation, sous forme de modules en ligne, a également été offerte par le CE. Les utilisateurs de RNCan ont signalé que ces renseignements étaient clairs et constituaient d’intéressantes directives pour la plupart, bien qu’aucun des documents ne propose réellement de définition des activités primaires. En conséquence, plusieurs utilisateurs n’étaient pas sûrs d’avoir attribué la bonne catégorie d’activités primaires à leurs projets. Ils estimaient que les catégories indiquées se chevauchaient et étaient de nature subjective. 

Les utilisateurs de RNCan interrogés ont également signalé que les directives écrites étaient difficiles à trouver dans La Source, le site Web interne de RNCan. L’un des utilisateurs de RNCan a déclaré, « Si on ne sait pas à l’avance quel document on recherche, il est impossible de le trouver ».

Il était compliqué de fournir des conseils efficaces par écrit, car chaque secteur avait mis en place ses propres processus de gestion du PSCCM. Le CE devait ainsi prendre en compte les circonstances propres à chaque accord afin de donner des conseils appropriés. Par conséquent, toute la documentation écrite conseillait de communiquer directement avec le CE pour recourir au pouvoir de financement par catégorie.

Les utilisateurs ont également signalé que le manque d’expérience en matière de pouvoir de financement par catégorie représentait un obstacle. « Il s’agit d’un processus d’apprentissage assez exigeant pour les personnes qui n’ont pas utilisé le pouvoir de financement par catégorie fréquemment », a déclaré l’un des utilisateurs de RNCan interrogé. Selon l’analyse de la base de données, il y avait 129 gestionnaires d’un projet unique responsables des accords passés en vertu du pouvoir de financement par catégorie. Parmi eux, 82 % ont utilisé le pouvoir de financement par catégorie trois fois ou moins, et 50 % ne l’ont utilisé qu’une fois entre 2012-2013 et 2015-2016. 

4.2.4 Résultat immédiat 4 : Les utilisateurs de RNCan disposent du pouvoir de financement sous forme de subventions et de contributions.

Les utilisateurs de RNCan disposent-ils du pouvoir de financement sous forme de subventions et de contributions?

Démontré : Tous les gestionnaires de RNCan pouvaient utiliser le PSCCM jusqu’au 31 mars 2017. Tous les secteurs l’ont utilisé.

Le PSCCM a été établi de façon à ce que tous les gestionnaires de RNCan disposent de ce pouvoir. Par conséquent, tous les secteurs de RNCan ont depuis utilisé PSCCM (à l’exception des secteurs dont les activités sont axées sur les services internes, comme le SGSI et le SGAPP). Le tableau 6 ci-dessous présente l’utilisation du pouvoir de financement par catégorie de chaque secteur.

Tableau 6 : Utilisation du pouvoir de financement du PSCCM par secteur

Secteur	Nombre d’accords	Total
Autre*	9	357 500 $
MSMM	20	636 316 $
SITE	95	6 283 786 $
SST	116	4 865 298 $
SÉ	85	6 291 519 $
SCF	104	3 979 780 $
Total	429	22 414 199 $

Source : Base de données AMI, extrait le 8 juin 2016
*La catégorie Autre incluait le Secteur de l’Intégration des sciences et des politiques, le Bureau du scientifique principal, et le Groupe de travail sur la sécurité énergétique, la prospérité et la durabilité.

4.2.5 Résultat intermédiaire 1 : Les interventions adaptées sont financées.

Les interventions adaptées sont-elles financées?

Démontré : La souplesse inhérente au PSCCM a permis aux gestionnaires de RNCan de financer des projets lorsque les autres pouvoirs n’existaient plus ou étaient devenus inappropriés. Le PSCCM a octroyé le pouvoir de financer des projets ponctuels concourant à l’atteinte des objectifs stratégiques de RNCan, au besoin.

Sur l’ensemble des projets financés par le PSCCM, 44 % étaient des projets ponctuels. À RNCan, tous les utilisateurs du PSCCM interrogés (n = 8) ont indiqué que le PSCCM, en raison de sa souplesse, permettait de prendre des mesures adaptées, comme :

• Répondre aux priorités changeantes et aux circonstances imprévues : à titre d’exemple, le pouvoir de financement par catégorie a permis d’assurer la participation institutionnelle et de respecter les obligations afférentes lorsque les conseils juridiques ont jugé inapproprié d’utiliser les fonds de F et E pour soutenir les initiatives.
• Poursuivre les activités pendant les périodes de transition : selon les données collectées à partir des entrevues, de l’examen de la base de données et des documents du programme, le cas de l’Initiative de foresterie autochtone (IFA) illustre ces circonstances. En résumé, Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) a changé les modalités de son programme de financement en vertu duquel l’IFA pouvait octroyer des subventions et des contributions. En conséquence, l’IFA n’a plus été en mesure d’octroyer des subventions et des contributions par l’intermédiaire du pouvoir donné par AANC. L’IFA a alors eu recours au PSCCM pour son programme de S et C entre 2014-2015 et 2015-2016, avant de mettre au point ses propres modalités.
• Attribuer les ressources de façon à atteindre les objectifs du programme de façon plus efficiente, efficace et économique : par exemple, quelques personnes interrogées à RNCan ont indiqué que le PSCCM offrait un moyen peu risqué d’établir des relations de travail avec de nouveaux partenaires et collaborateurs et permettait également de stimuler la recherche et l’expertise de façon stratégique.

4.2.6 Résultat intermédiaire 2 : Les S et C sont affectées à des petits programmes.

Les subventions et les contributions sont-elles affectées à des petits programmes?

Démontré : Le PSCCM a aidé les petits programmes de S et C suivants : GEM, IGC 4, PRDE et Énergie propre – Habitation.

Le pouvoir de financement par catégorie a été utilisé pour octroyer des S et C afin de contribuer aux objectifs des programmes susmentionnés. Ces programmes ont reçu l’autorisation du directeur du CE d’adopter officiellement les modalités du PSCCM pour accorder leur financement sous forme de S et C. Ils ont été considérés comme de petits programmes comparativement à l’affectation globale des fonds du programme, et par rapport à d’autres programmes de S et C.

Comme indiqué dans le tableau 7 ci-dessous, le PSCCM a contribué à 214 accords propres à un programme. La valeur globale moyenne des accords propres à un programme était de 58 907 $. Le PRDE a engagé la plupart des fonds et a signé le plus grand nombre d’accords, alors que le programme IGC 4 a été le dernier à la fois quant à la valeur de ses engagements et au nombre d’accords.

Tableau 7 : Utilisation du PSCCM pour les accords propres à un programme

Affectation	Nombre d’accords	Valeur engagée ($)	Valeur moyenne ($) de l’accord
Énergie propre – Habitation	53	2 702 869 $	50 998 $
GEM	55	2 717 919 $	49 417 $
IGC-4	32	1 165 912 $	36 435 $
PRDE	74	6 019 300 $	81 342 $
Total de l’affectation propre à un programme	214	12 606 000 $	58 907 $

Source : Base de données AMI, extrait le 8 juin 2016

4.2.7 Résultat intermédiaire 3 : Les exigences de la Politique sur les transferts de paiement et de la LGFP sont respectées.

Les exigences de la Politique sur les transferts de paiement et de la LGFP sont-elles respectées?

Démontré : L’Audit sur les activités et les processus liés aux subventions et aux contributions de RNCan de 2016 a révélé que RNCan avait mis en place un système efficace de gouvernance pour les subventions et les contributions. Diverses sources confirment la conformité à la LGFP et à la Politique sur les transferts de paiement. De plus, la conception du PSCCM tenait compte des exigences indiquées dans ces règlements.

Le PSCCM était exécuté en vertu du cadre de contrôle général appliqué aux S et C à RNCan. L’Audit sur les activités et les processus liés aux subventions et aux contributions de RNCan de 2016 a permis de conclure que « le Ministère a mis en place des mesures de contrôle pertinentes pour se conformer aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert du CT », ce qui a été considéré comme un point fort.^{Note de bas de page 30} Tous les agents financiers du secteur et les gestionnaires du CE interrogés pour l’évaluation (n = 5) ont déclaré que les renseignements financiers requis pour verser les fonds en vertu du PSCCM aux bénéficiaires étaient fournis et tous les utilisateurs de RNCan (n = 8) ont indiqué que les renseignements requis pour le paiement étaient clairement définis et consultables. 

L’approche fondée sur les risques pour la gestion du financement sous forme de S et C, exigée par la Politique des transferts de paiement, est clairement appliquée au PSCCM. Le pouvoir d’approbation des S et C était délégué en fonction de la valeur matérielle et du type d’accord. De plus, l’Outil de gestion des S et C par catégorie demandait certains renseignements en fonction de l’importance relative des accords. La plupart des personnes clés interrogées pour l’évaluation (tous les gestionnaires du CE et les agents financiers du secteur, ainsi que certains utilisateurs de RNCan) ont cependant précisé qu’il était difficile de trouver un équilibre entre la souplesse inhérente au PSCCM et la nécessité d’un certain niveau de contrôle garantissant la conformité aux exigences de la LGFP.

Tous les utilisateurs de RNCan interrogés étaient conscients du besoin de transparence et d’un allègement du fardeau administratif pour les bénéficiaires en fonction du risque présent, comme l’exige la Politique sur les transferts de paiement.^{Note de bas de page 31}Les personnes interrogées ont indiqué qu’elles cherchaient à mettre en place des accords de contribution respectant ces objectifs lors de l’établissement et de la gestion des S et C. Comme l’a déclaré une personne interrogée : « En ce qui concerne les personnes externes, une fois que le processus [interne] est réglé, c’est simple. Nous ne voulons pas alourdir le fardeau administratif ».

4.2.8 Résultats ultimes : Le programme offre la possibilité de contribuer aux objectifs stratégiques de RNCan, qui n’auraient pas été atteints autrement.

Le PSCCM offre-t-il la possibilité de contribuer aux objectifs stratégiques de RNCan, qui n’auraient pas été atteints autrement?

Démontré : Toutes les sources de données ont confirmé que ce résultat avait été atteint. Le PSCCM permettait aux gestionnaires qui n’avaient pas le pouvoir de dépenser sous forme de S et C dans leurs domaines de responsabilité de financer des projets. 

Toutes les personnes interrogées ont déclaré à l’unanimité que le PSCCM offrait la possibilité de contribuer aux objectifs stratégiques de RNCan. À titre d’exemple, le financement des participations internationales a été cité par tous les utilisateurs de RNCan. Sans le PSCCM, certaines collaborations internationales n’auraient pas été possibles, et le Canada (par l’intermédiaire de RNCan) n’aurait pas respecté ses obligations et engagements internationaux. De plus, RNCan n’aurait pas bénéficié des travaux engagés dans le cadre de telles collaborations qui l’ont aidé à atteindre ses objectifs.

L’examen de la base de données, qui comportait des exemples, a permis de confirmer les données recueillies lors des entrevues. Dans le cadre d’un projet, le pouvoir de financement du PSCCM a permis au Canada de respecter son obligation en versant un tiers des fonds destinés au Centre interservices des feux de forêt du Canada, conformément à l’accord de financement de 1992 entre le Canada et toutes les provinces et les territoires. Dans un autre cas, le pouvoir de financement par catégorie a servi à verser la contribution du Canada au Secrétariat du Forum international de l’énergie. Sans le PSCCM, il aurait été difficile de financer ces projets puisqu’ils ne répondaient pas aux modalités existantes relatives aux programmes.

Il convient de préciser que les services de RNCan qui ne bénéficiaient pas de leurs propres modalités dans leurs domaines de responsabilité ont utilisé le PSCCM. Ce fut le cas, par exemple, pour le Groupe de travail sur la sécurité énergétique, la prospérité et la durabilité, le Bureau du Scientifique principal et le Secteur de l’Intégration des sciences et des politiques de RNCan qui ont tous utilisé le PSCCM pour atteindre les objectifs de projets hautement prioritaires qui étaient temporaires.

4.3 Économie et efficience

4.3.1 Intérêt du PSCCB en matière d’économie

Le PSCCM représente-t-il le moyen le plus économique d’obtenir des résultats pour un projet?

Démontré : Les subventions et contributions en général, et le PSCCM en particulier, constituent des moyens économiques visant l’atteinte des objectifs gouvernementaux, puisqu’ils incitaient à tirer profit de l’exploitation des ressources et des efforts communs.

Les preuves documentaires confirmaient que les S et C constituaient des moyens économiques d’obtenir les résultats escomptés :

• Selon les consultations du Groupe d’experts indépendant sur les programmes de subventions et de contributions, « les subventions et contributions sont un moyen économique d’utiliser le travail et les compétences d’intervenants non gouvernementaux (souvent de bénévoles communautaires) à des fins de politique publique ». ^{Note de bas de page 32} 
• Les universités utilisent toutes les fonds octroyés par l’intermédiaire des subventions ou contributions pour aider les projets approuvés. D’autre part, pour les fonds octroyés par l’intermédiaire de contrats, 20 à 30 % du financement direct total sont utilisés pour les frais généraux de l’université.^{Note de bas de page 33}

L’analyse de la base de données AMI a révélé que le PSCCM permettait de développer des collaborations, car 25 % des accords ponctuels et du PRDE examinés contribuaient à des collaborations entre plusieurs promoteurs de projets. De même, une majorité des personnes interrogées ont déclaré que le PSCCM était un moyen économique de faire progresser les objectifs de RNCan, car cela permettait de profiter des connaissances et des ressources de nombreux acteurs pour mettre en place les accords de contribution. Comme l’a déclaré un utilisateur de RNCan au sujet de l’utilisation du PSCCM au niveau local, « Nous utilisons le Programme pour bénéficier des ressources que nous n’avons pas et que nous n’aurons jamais, ce qui nous permet de renforcer notre capacité à... traiter des questions de plus grande envergure et encourager l’expertise dans des domaines liés ».

4.3.2 Autres modèles de prestation

Existe-t-il d’autres modèles de prestation qui permettraient à RNCan d’obtenir des résultats similaires à un moindre coût ou de façon plus efficiente?

Démontré : Il n’existe pas d’autres modèles de prestation qui permettraient à RNCan d’obtenir des résultats similaires de façon plus efficiente. Certaines caractéristiques dans la conception de programmes semblables réalisés par d’autres ministères fédéraux, tels les budgets déterminés et les activités admissibles liées de façon plus directe aux objectifs de programmes de niveau inférieur, ont permis de respecter les priorités et d’éviter les retards de financement du projet.

Toutes les sources de données ont indiqué que le mécanisme de subventions et de contributions était le modèle de prestation le plus efficace pour atteindre le but fixé des accords et programmes. Cette conclusion concorde avec la conclusion du rapport du Groupe d’experts indépendant.^{Note de bas de page 34}

Quelques personnes interrogées ont suggéré que le fait d’allouer des ressources au Programme permettrait d’obtenir un rendement supérieur et d’améliorer l’efficacité en évitant les retards associés à la recherche des sources de financement pour le projet. Le MPO a, par exemple, engagé des fonds et des ressources dans un programme similaire au PSCCM. Le programme d’ECCC utilisait des modalités générales regroupant les projets pour proposer une approche de financement normalisée à l’ensemble des domaines des programmes. Cela a permis à ECCC de gérer moins de programmes disposant de leurs propres modalités tout en offrant un financement stable à un large éventail de projets. De plus, les modalités générales ont permis à ECCC d’associer des projets financés à des résultats précis. En conséquence, ECCC a gagné en efficience en évitant le fardeau administratif et a pu mieux cibler les résultats obtenus pour de nombreux projets.

Malgré les avantages des autres modèles de prestation, les trois programmes (RNCan, ECCC et MPO) ont rencontré des problèmes concernant la mesure et le suivi du rendement à l’échelle du programme, et les délais d’approbation et de traitement des demandes de financement.

4.3.3 Efficience de la conception du PSCCM pour répondre aux priorités du programme

Dans quelle mesure la conception du PSCCM a-t-elle permis à RNCan de répondre aux priorités du programme de manière efficiente?

Démontré : Le PSCCM a permis aux gestionnaires de répondre aux priorités de leurs programmes de façon efficiente étant donné le large éventail d’activités admissibles et de bénéficiaires aidés. Ils ont ainsi évité de devoir mettre au point des modalités distinctes. Il a également offert une certaine souplesse financière pour certains types d’accords.

Comme indiqué dans l’examen des documents, les modalités du PSCCM ont été fixées pour englober un large éventail d’activités et de bénéficiaires.^{Note de bas de page 35} Onze catégories d’activités admissibles ont été autorisées, notamment une catégorie générale « Autre ». La liste des bénéficiaires admissibles comprenait des personnes, des organisations à but lucratif et à but non lucratif, des gouvernements et des associations de l’industrie à l’échelle internationale et nationale. Le facteur déterminant pour l’obtention du financement était que l’activité en question contribue à la réalisation du mandat de RNCan.

Toutes les personnes interrogées ont également indiqué que grâce au large éventail d’activités admissibles, le Ministère n’avait pas eu à mettre au point et à administrer des modalités pour un grand nombre de petits programmes de S et C. De plus, il a bénéficié du pouvoir de financer des activités qui étaient hors du champ d’application des programmes de S et C existants, mais appuyaient tout de même le mandat de RNCan. Certains documents du programme indiquaient que la conception du PSCCM évitait de devoir mettre au point des modalités supplémentaires pour les petits programmes. Ce point a également été soulevé dans la justification pour renouveler le pouvoir de financement par catégorie en 2012. De plus, la plupart des utilisateurs de RNCan ont également indiqué que les modalités du PSCCM garantissaient qu’ils jugeaient le bien-fondé des propositions par rapport au mandat de RNCan, et ainsi mobilisaient les ressources du programme en conséquence. Trois utilisateurs de RNCan interrogés ont indiqué que le PSCCM a également permis d’obtenir un rendement supérieur, car les promoteurs n’avaient pas besoin de remodeler les propositions de projet afin qu’elles correspondent aux modalités.

Les modalités offraient à RNCan une plus grande souplesse, lui permettant de procéder à des paiements anticipés dans certains cas particuliers. Par exemple, des paiements anticipés jusqu’à hauteur de 100 % des contributions ont été autorisés lorsque le bénéficiaire était une organisation internationale. Dans les cas où la contribution représentait moins de 25 000 $, le bénéficiaire pouvait également recevoir la totalité du financement en avance.

4.3.4 Facteurs favorisant ou entravant l’obtention des résultats

Quels facteurs favorisent ou entravent l’obtention des résultats?

Partiellement démontré : Les facteurs clés ayant favorisé l’atteinte de résultats tout en assurant l’exercice d’une diligence raisonnable semblaient être la qualité des conseils formulés par le CE et l’élaboration d’accords normalisés. Selon certains, l’obstacle majeur à l’atteinte de résultats était lié au manque de processus internes documentés pour l’élaboration d’accords par catégorie au sein des secteurs utilisant le pouvoir de financement par catégorie.

Un facteur déterminant pour l’obtention des résultats a été les modèles d’accords normalisés, qui ont permis de réduire le délai d’élaboration des accords et de garantir l’exercice de la diligence raisonnable. Cinq utilisateurs de RNCan ont cité pour exemple les modèles d’accords concernant des transferts internationaux mis au point par le CE. Selon eux, les clauses normalisées ont permis de réduire la quantité de démarches juridiques exigées pour les accords individuels, faisant économiser du temps et de l’argent.

Les conseils et les directives de grande qualité offerts par le CE ont été considérés comme un autre facteur ayant facilité la mise en place d’accords. Tous les utilisateurs de RNCan et les agents financiers du secteur interrogés ont indiqué que les renseignements donnés étaient précis et les rassuraient quant à la conformité aux modalités et à la LGFP des accords négociés. Voici la déclaration d’une personne interrogée au sujet des échanges avec le CE : « Je préfère passer par la surveillance minutieuse d’un processus d’attribution des subventions plutôt que de passer par un processus de signature de contrat et découvrir au bout du compte qu’il manquait un élément. J’ai ainsi la certitude que nous avons fait ce que nous devions faire. »

Bien que les conseils donnés directement par le personnel du CE aient été jugés comme un facteur déterminant, les difficultés pour consulter l’information écrite au sujet du PSCCM ont limité son utilité. Certains utilisateurs de RNCan ont déclaré que la consultation des documents dans La Source n’était pas intuitive. Les recherches entrainaient un grand nombre de résultats non pertinents et il n’y avait pas de lien évident direct depuis la page d’accueil de La Source. La plupart des personnes interrogées ont laissé entendre que la forte incertitude relative au processus d’établissement des accords de financement par catégorie avait entrainé des difficultés. Elles ont souligné le fait que chaque secteur avait mis en place ses propres processus de gestion concernant l’utilisation du PSCCM, mais qu’il n’existait aucun document écrit établissant les corrélations entre les processus propres à chaque secteur et les processus ministériels.

Toutes les personnes interrogées à RNCan ayant utilisé le PSCCM au moins trois fois ont déclaré que l’incertitude en découlant leur a fait perdre du temps à chercher de l’information sur la façon de procéder. On peut raisonnablement supposer que la perte de temps et de productivité a dû être encore plus importante pour les utilisateurs moins expérimentés, qui représentaient une majorité parmi les personnes ayant utilisé le pouvoir de financement par catégorie. Selon l’analyse de la base de données, il y avait 129 gestionnaires d’un projet unique responsables des accords passés en vertu du pouvoir de financement par catégorie. Parmi eux, 82 % ont utilisé le pouvoir de financement par catégorie trois fois ou moins, et 50 % ne l’ont utilisé qu’une fois entre 2012-2013 et 2015-2016. « Il s’agit d’un processus d’apprentissage assez exigeant pour les personnes qui n’utilisent pas le pouvoir de financement par catégorie fréquemment », a déclaré l’un des utilisateurs de RNCan interrogé.

4.3.5 Domaines à améliorer

Y a-t-il des pratiques exemplaires et des leçons retenues qui peuvent servir à améliorer le PSCCM? Est-il possible de « simplifier » les processus du PSCCM?

Partiellement démontré : Les mesures susceptibles d’améliorer la gestion du PSCCM les plus fréquemment citées étaient la réduction du nombre d’approbations requises et l’élaboration d’un système centralisé et électronique de gestion de l’information. Autres suggestions notées : la restriction des changements dans la formulation des accords afin de gagner du temps et de réduire les coûts, une mise à jour des activités admissibles par catégorie pour les projets afin qu’elles correspondent davantage aux types de projets financés et la détermination des sources de financement internes afin d’éviter les retards de financement.

Les personnes interrogées ont suggéré comme pratique exemplaire ou comme méthodes de simplification des processus, la réduction des nombreux niveaux de délégation des pouvoirs requis pour obtenir les approbations à la fois par les processus du secteur que par ceux du Ministère.

Pour la plupart des projets financés en vertu du PSCCM, la signature au minimum du SMA était exigée, ainsi que des approbations à l’échelle du ministère (p. ex., confirmation des fonds). La réduction du nombre d’approbations requises afin de mieux refléter l’importance relative de l’accord était considéré comme essentielle à l’amélioration du processus d’approbation. « Pour une petite partie des financements, jusqu’à 10 signatures peuvent être demandées », a indiqué l’un des utilisateurs de RNCan. Au moins autant de signatures pouvaient être exigées dans les processus d’approbation des projets de chaque secteur, ainsi que les processus ministériels, et par la nécessité de réaffecter les fonds.

Il existe toutefois des limites aux mesures qui peuvent être prises pour simplifier les processus d’approbation, car certains sont nécessaires pour garantir l’application des contrôles financiers appropriés. Certaines personnes interrogées ont indiqué que les modifications apportées aux accords dépassant les plafonds devaient être examinées par le CEPT, quelle que soit l’importance de la modification. De plus, les processus d’approbation reflétaient à la fois la nécessité d’obtenir une approbation du secteur pour garantir que les propositions de projet sont conformes aux priorités ministérielles, ainsi qu’une approbation du directeur principal des finances afin de respecter les processus de contrôle financier exigés par la Politique sur les paiements de transfert et la LGFP.

Le domaine de la gestion de l’information aurait également pu être amélioré. La plupart des personnes interrogées ont estimé qu’une collecte et un stockage améliorés des données sur le rendement faciliteraient la détermination efficace des résultats sur les projets à l’échelle du ministère, et garantiraient un niveau adéquat de responsabilisation. En particulier, l’évaluation a révélé que :

• la base de données AMI ne permettait pas d’obtenir facilement de l’information sur les résultats, puisque l’information pertinente de l’Outil de gestion était conservée dans les dossiers individuels des chargés de projet qui ne pouvaient pas être consultés par les autres personnes de RNCan. Une personne interrogée a suggéré la rédaction d’un « rapport exhaustif à l’échelle du ministère. Loin d’être un fourre-tout, il permettrait de mieux faire ressortir les résultats ». D’autres ont déclaré qu’il serait bon de proposer une gestion complètement informatisée de l’information sur le projet (saisie de l’information et transfert électronique d’une forme à une autre au lieu d’utiliser divers processus de duplication de l’information a rapporter.
• Les secteurs ont mis en place différents processus d’élaboration et de mise en œuvre des programmes de subventions et de contributions par catégorie, ce qui a compliqué le partage d’information sur le PSCCM. Par exemple, l’expérience liée à l’utilisation du programme dans un secteur ne s’appliquait pas automatiquement à un autre secteur puisque les exigences pour l’approbation préalable des projets ne sont pas les mêmes partout à RNCan. Cela a été davantage compliqué par le fait que la grande majorité (82 %) des gestionnaires de projets d’accords de financement par catégorie ont utilisé le programme trois fois ou moins entre 2012-2013 et 2015-2016.
• Lorsque les secteurs ont consacré des ressources à la gestion de l’information, la quantité d’information mise à disposition sur les projets s’est accrue. Plus particulièrement, le SITE fut le seul secteur capable de fournir de l’information complète sur les résultats de ses projets, car un conseiller du secteur était chargé de collecter des renseignements sur les projets dans le cadre du programme PRDE et de produire des rapports.

Le processus interne pour établir des accords présentait également plusieurs possibilités de simplification des processus, notamment :

• Réduire les changements excessifs dans la formulation des accords : plusieurs utilisateurs de RNCan ont déclaré que de nombreuses discussions avaient eu lieu à ce sujet. Bien que les problèmes liés à la formulation aient été atténués à l’interne par les modèles normalisés (formulation cohérente et approuvée), les négociations d’accords avec les promoteurs de projets, et en particulier avec les universités, occasionnaient toujours des difficultés.
• Mettre à jour les catégories d’activités primaires pour les projets, afin que ces derniers correspondent aux catégories proposées : le nombre de catégories ainsi que le chevauchement entre celles-ci ont entraîné une certaine confusion pour les utilisateurs. Cette constatation a été confirmée par l’analyse de la base de données AMI, où on a trouvé neuf cas dans lesquels des accords identiques signés sur une base annuelle correspondaient à des activités primaires différentes.
• Trouver une source interne de financement pour le programme : quelques personnes interrogées à RNCan ont suggéré que l’attribution de ressources dédiées au Programme permettrait d’obtenir un rendement supérieur en évitant les retards liés à la distribution des fonds aux promoteurs de projets en attendant de trouver une source de financement. L’analyse de la base de données a confirmé qu’un grand nombre d’accords avaient été signés à la fin de l’exercice financier, ce qui coïncidait avec la période à laquelle les fonds étaient débloqués et réaffectés à d’autres fins (voir le tableau 8).

Tableau 8 : Types d’accords signés par trimestre d’exercice, 2012-2013 à 2015-2016

Type d’accord	Trimestre d’exercice
	T1	T2	T3	T4	Total
Subvention	6	16	38	85	145
Contribution	6	34	49	64	153
Total	12	50	87	149	298

Source : Base de données AMI, données extraites le 22 février 2016 (296 projets – PRDE et ponctuels)

5.0 Conclusions et recommandations

Il existe une nécessité d’octroyer des subventions et contributions à des programmes qui n’ont pas de modalités propres, mais qui appuient des activités en conformité avec le mandat de RNCan. Les buts et objectifs du PSCCM étaient en conformité avec le mandat de RNCan et le rôle du ministre, et les pouvoirs et responsabilités décrits dans les différentes lois. Le rôle du gouvernement du Canada était également approprié, en particulier en ce qui concerne la responsabilité constitutionnelle du Canada pour la prise de mesures internationales.

Le PSCCM a permis de réaliser des progrès dans l’atteinte de presque tous les résultats. En matière d’administration du Programme, les facteurs clés ayant favorisé l’atteinte de résultats tout en assurant l’exercice d’une diligence raisonnable semblaient être la qualité des conseils formulés par le CE  et l’élaboration d’accords normalisés, car cela a permis de mettre en place des accords plus rapidement. Bien que les outils d’orientation fussent généralement faciles à comprendre, leur efficacité a été freinée par un accès difficile aux documents d’orientation et formulaires et une mauvaise organisation dans La Source, et la nécessité de s’adapter aux processus internes de chaque secteur.

Les subventions et les contributions, en général, et le PSCCM, en particulier, constituent des moyens économiques visant à appuyer les objectifs gouvernementaux puisqu’ils incitent à tirer profit de l’exploitation des ressources et des efforts communs et appuient une large variété d’activités en conformité avec le mandat de RNCan. Le PSCCM a permis d’obtenir un rendement supérieur en matière de transfert des S et C au sein de tous les secteurs, principalement en évitant de perdre le temps et les ressources nécessaires à l’élaboration de modalités distinctes pour des occasions uniques. Il n’existe pas d’autres modèles de prestation qui permettraient à RNCan d’obtenir des résultats similaires de façon plus efficiente, bien que certaines caractéristiques dans la conception de programmes similaires, tels les budgets déterminés et les activités admissibles liées de façon plus directe aux objectifs de programmes de niveau inférieur, aient permis de respecter les priorités et d’éviter les retards de financement de projet.

Il reste difficile d’évaluer l’efficacité globale des projets du PSCCM étant donné la variété des résultats escomptés de chaque projet et le manque de dépôt central pour recueillir les renseignements sur le rendement des projets. De plus, il a été difficile de quantifier l’efficience et l’intérêt du programme en matière d’économie puisque les ressources utilisées pour la gestion du PSCCM sont combinées et absorbées par les secteurs qui appliquent le pouvoir de financement par catégorie, ainsi que par la Direction des finances et de l’approvisionnement qui administre le CE.

Un certain nombre de secteurs dans lesquels le programme pourrait obtenir un rendement supérieur ont également été recensés, en particulier : la réduction du nombre d’approbations et du chevauchement entre les processus sectoriels et ministériels. De plus, le manque de processus documentés normalisés pour l’élaboration des accords par catégorie au sein des secteurs qui appliquent un pouvoir de financement par catégorie et entre ceux-ci a créé la confusion parmi les utilisateurs et engendré un sérieux problème en ce qui concerne l’accès aux documents d’orientation du programme. D’autres possibilités d’amélioration notables comprennent la mise à jour des catégories d’activités pour les projets, de meilleures pratiques de gestion de l’information et la détermination des sources de financement internes afin d’éviter les retards de financement.

Les recommandations suivantes sont formulées pour répondre aux conclusions de l’évaluation.

1. Recommandation 1 : RNCan devrait mettre à jour les catégories des activités de projet, les objectifs du PSCCM et la liste des activités admissibles afin de mieux définir l’utilisation du pouvoir de financement.
2. Recommandation 2 : RNCan devrait élaborer un dépôt central et une stratégie de gestion de l’information connexe pour les données liées au rendement et à la gestion de projet de façon à améliorer la responsabilisation et l’accessibilité de l’information pour les utilisateurs. 
3. Recommandation 3 : RNCan devrait mettre au point un processus unique et applicable à toutes les situations pour la gestion et l’approbation du pouvoir de financement par catégorie afin de réduire la confusion, d’améliorer l’organisation et l’accès aux documents d’orientation et aux formulaires du programme, et de favoriser le partage des pratiques exemplaires et des leçons retenues entre les secteurs. 

Réponse et plan d’action de la direction (RPAD)

Recommandation 1 : RNCan devrait mettre à jour les catégories des activités de projet, les objectifs du PSCCM et la liste des activités admissibles afin de mieux définir l’utilisation du pouvoir de financement.
Réponse de la direction	Gestionnaire responsable, Division, Direction	Date cible
La direction est d’accord. Pour répondre aux conclusions préliminaires ainsi qu’aux conseils du SCT, le Programme de subventions et contributions par catégorie du Ministère (PSCCM), qui a expiré en mars 2017, a été remplacé par les modalités existantes étendues, ainsi que par les deux nouveaux pouvoirs de financement suivants : le Programme du Fonds pour les activités de sensibilisation et d’engagement (subventions) et le Programme de recherche à petite échelle (contributions). Les objectifs et les activités admissibles pour ces nouveaux pouvoirs ont été établis en consultation avec divers intervenants, notamment le SCT, les gestionnaires de programme, la haute direction et le Comité d’examen des paiements de transfert (CEPT).	Michel Nault Directeur principal, services des finances et de l’approvisionnement Direction des finances et de l’approvisionnement SGSI	Janvier 2018

Recommandation 2 : RNCan devrait élaborer un dépôt central et une stratégie de gestion de l’information connexe pour les données liées au rendement et à la gestion de projet de façon à améliorer la responsabilisation et l’accessibilité de l’information pour les utilisateurs.
Réponse de la direction	Gestionnaire responsable, Division, Direction	Date cible
La direction est d’accord. Pour répondre aux conclusions préliminaires, des outils de gestion ont été mis au point pour les deux nouveaux pouvoirs de financement et le système AMI est en train d’être perfectionné (approbations du conseiller financier du secteur, etc.).  De plus, le nouveau cadre de gestion comprend la préparation d’un rapport annuel, coordonné par le CE, qui vise à démontrer comment le Programme du Fonds pour les activités de sensibilisation et d’engagement et le Programme de recherche à petite échelle ont contribué à l’obtention des résultats ministériels. Les rapports sont conservés dans GCDocs, le dépôt de documents officiel du ministère.	Michel Nault Directeur principal, services des finances et de l’approvisionnement Direction des finances et de l’approvisionnement SGSI	Janvier 2018

Recommandation 3 : RNCan devrait mettre au point un processus unique et applicable à toutes les situations pour la gestion et l’approbation du pouvoir de financement par catégorie afin de réduire la confusion, d’améliorer l’accès aux documents d’orientation et aux formulaires du programme, et de favoriser le partage des pratiques exemplaires et des leçons retenues entre les secteurs.
Réponse de la direction	Gestionnaire responsable, Division, Direction	Date cible
La direction est d’accord. Pour répondre aux conclusions préliminaires, des documents d’orientation ont été mis au point pour les deux nouveaux pouvoirs, notamment un cadre de gestion, des procédures et des lignes directrices, ainsi que des formulaires pour les demandes de financement. Ces documents peuvent être consultés sur le site intranet du Ministère (La Source), dans des sections distinctes organisées en accord avec le Guide sur les subventions et les contributions.  De plus, les échanges sur les pratiques exemplaires et les leçons retenues sont facilités par le Forum sur les subventions et les contributions, qui se réunit chaque trimestre et est coprésidé par le CE et un gestionnaire de programme. Tous les gestionnaires de programme sont invités à y participer.	Michel Nault Directeur principal, services des finances et de l’approvisionnement Direction des finances et de l’approvisionnement SGSI	Janvier 2018

Annexe A : PSCCM – Modèle logique aux fins de l’évaluation

Modèle logique (aux fins de l’évaluation)
Activités	Secteur	CE
	Étudier, évaluer et approuver les propositions de financement Négocier les accords de contribution Recueillir les renseignements liés au projet et les consigner dans la base de données Identifier les besoins Assurer le suivi des projets et produire des rapports	Élaborer des documents d’orientation et de formation Tenir à jour une base de données Aider les organismes de surveillance Préparer et compiler les rapports Vérifier la conformité aux modalités Élaborer une politique et superviser l’utilisation du pouvoir de financement par catégorie
Extrants	Accords de contribution signés	Formation et conseils Politique sur les subventions et contributions Modalités des subventions et contributions par catégorie Rapports trimestriels et semestriels
Résultats immédiats	RI 1 : Financement et soutien de projets dans des domaines comme : rapports de recherche liés aux nouvelles technologies ou progrès scientifiques liés aux ressources naturelles; ateliers, conférences et séminaires sur les thèmes de la recherche et du développement; mise au point ou perfectionnement de nouvelles technologies; forums, conférences et ateliers pour faciliter des discussions sur des domaines prioritaires liés aux ressources naturelles ou en faire la promotion; étudiants dans les domaines des ressources naturelles, bourses d’études; organismes participant à la promotion des activités liées aux ressources naturelles, notamment les activités de transformation du marché; publications et produits fondés sur les connaissances; conformes aux objectifs et priorités de RNCan.	RI 2 : La surveillance du programme est assurée. RI 3 : Les utilisateurs de RNCan reçoivent des conseils sur la conformité. RI 4 : Les utilisateurs de RNCan disposent du pouvoir de financement pour les subventions et de contributions.
Résultats intermédiaires	RInt 1 : Les interventions adaptées sont financées. RInt 2 : Les S et C sont affectées à des petits programmes. RInt 3 : Les exigences de la Politique sur les transferts de paiement et de la LGFP sont respectées.
Résultat final	RF 1 : Le programme offre la possibilité de contribuer aux objectifs stratégiques de RNCan, qui n’auraient pas été atteints autrement.

ANNEXE B : Cadre de responsabilisation : PSCCM

ÉLÉMENT DU CADRE (conformément aux 8 points du cycle de vie des S et C)	GESTIONNAIRE DU PROGRAMME	CE, DGF	EXPERTS FONCTIONNELS (DGF; Services juridiques; BSP; Communications; Audit, Évaluation)
Organisation		Rédiger et soumettre la présentation au CT pour demander le renouvellement des modalités de financement sous forme de S et C par catégorie Élaborer des modalités Élaborer, tenir à jour et mettre à disposition un cadre de gestion, des directives, des lignes directrices et des documents d’orientation, de formation et de référence	Services : Juridique/Audit/Communications/Évaluation/Autres – S’assurer de la conformité à la Politique sur les transferts de paiement pendant la rédaction de la présentation au CT PFGRM, DGF Collaborer avec l’analyste du CT pour garantir la conformité aux exigences Évaluation – Cadre de la stratégique de mesure du rendement et des risques (SMRR)
Promotion	Le cas échéant (cas uniques)	S.O.	S.O.
Présentation des demandes	Informer le promoteur sur les formulaires et outils de demandes	Tenir à jour les formulaires et outils Établir les exigences liées aux demandes
Évaluation	Faire preuve de diligence raisonnable dans l’évaluation et la sélection des propositions par rapport aux critères de demandes Remplir l’outil d’évaluation des risques et l’attestation relative aux conflits d’intérêts (projets = ou > 50 000 $) Rechercher le pouvoir délégué approprié pour obtenir l’approbation du projet et la réalisation et la signature de l’évaluation des risques et de l’attestation relative aux conflits d’intérêts Remarque : les propositions de plus de 25 000 $ doivent être soumises à un examen rigoureux	Concevoir et tenir à jour des outils permettant d’évaluer les propositions et d’offrir une orientation connexes Tous les cas où l’on utilise le pouvoir de financement lié aux S et C par catégorie au lieu d’élaborer ou de renouveler des modalités propres à un programme (PRDE, Géocartographie, etc.) doivent être approuvés par le directeur du CE	Juridique – Rédiger les lettres utilisées par le Programme pour indiquer au promoteur que la proposition a été acceptée PFGRM, DGF/bureau du CFS – Examiner les ébauches d’accords et examiner et signer les renseignements indiqués dans l’Outil de gestion des S et C par catégorie, confirmer l’approbation du projet, la source du financement et le code AAP de la sous-catégorie d’activité
Attribution	Transmettre au CE une version électronique remplie et signée de l’évaluation des risques et de l’attestation relative aux conflits d’intérêts Rédiger les accords en conformité avec les modalités approuvées et les lignes directrices et procédures ministérielles Saisir les renseignements dans l’Outil de gestion des S et C par catégorie Saisir les renseignements dans le module sur les accords du Ministère Si l’accord est d’un montant supérieur à 1 million de dollars ou est un accord non concurrentiel avec un montant égal ou supérieur à 100 000 $, remplir les documents nécessaires et les soumettre au CEPT en vue de son approbation	Fournir des conseils et des directives pour garantir la conformité à la Politique sur les transferts de paiement et aux modalités Vérifier la réalisation et la signature de l’évaluation des risques et de l’attestation relative aux conflits d’intérêts	Services juridiques – Examiner l’accord pour vérifier la forme et le fond Évaluation environnementale Consultations auprès des Autochtones Direction des Communications – Questions sur l’identité et le contentieux : préparer la communication appropriée
Administration	Tenir à jour l’information dans le module sur les accords (dans une limite de 30 jours) Tenir le dossier du projet complet à des fins d’audit et de surveillance Recevoir et examiner les rapports des promoteurs (finances et rendement) Gérer les promoteurs et communiquer en continu avec eux Traiter les demandes de paiement (approbation en vertu de l’art. 34)		BSP – Traiter et payer les demandes de paiement et gérer les approbations en vertu de l’article 33 de la LGFP PFGRM, DGF – Contrôler les affectations pour garantir la clarté des rapports financiers
Audit (et évaluation)	Tenir à jour l’onglet sur l’audit dans le module sur les accords Évaluer les résultats Assurer le suivi des engagements du Programme Réaliser l’audit des bénéficiaires, le cas échéant	Assurer la surveillance des échantillons à l’échelle du Ministère et produire les rapports de résultats Produire le rapport (semestriel) sur l’utilisation des S et C par catégorie en vue de l’examen par le CEPT Produire les rapports pour la divulgation proactive, au besoin	Audit/évaluation – Assurer un suivi systématique afin de garantir une réponse appropriée aux observations et recommandations d’un audit et d’une évaluation
Conclusion	Archiver les dossiers conformément à la politique du gouvernement du Canada Mettre à jour le module sur les accords	Vérifier que les gestionnaires de programme prennent des mesures dans leur secteur pour répondre aux observations et recommandations précises de l’audit	Évaluation – choisir le moment de l’évaluation en respectant la période de cinq ans prescrite par la Politique sur les paiements de transfert

Annexe C : Cadre d’évaluation

Sujet et question de l’évaluation	Sous-question	Indicateur	Source de données/notes	Examen des documents	Examen de la base de données/des dossiers	Entrevues	Comparaison interministérielle
Pertinence (P)
P1. Nécessité constante du programme
P1. Le PSCCM est-il toujours nécessaire?	P1 a) À quels besoins le PSCCM a-t-il répondu?	Définition des besoins	CVAR Documents d’information du ministre (objet : prolongement du pouvoir) Utilisateurs du programme	·	·	·
	P1 b) Dans quelle mesure le PSCCM a-t-il répondu aux besoins définis?	Les dirigeants, les utilisateurs et les bénéficiaires du programme ont expliqué dans quelle mesure, selon eux, le PSCCM avait répondu à leurs besoins respectifs Cohérence entre les domaines d’activités primaires et les besoins	Recherche dans la base de données : triée par activité primaire (projets ponctuels et individuels) Dossiers du projet : rapports sur le projet (ponctuel) Dirigeants, utilisateurs (projets ponctuels et individuels) et bénéficiaires du programme	·		·
	P1 c) Dans quelle mesure le programme est-il toujours nécessaire?	Les dirigeants, les utilisateurs et les bénéficiaires du programme ont expliqué dans quelle mesure, selon eux, le programme était toujours nécessaire Identification des nouveaux besoins et des besoins changeants	Utilisateurs et bénéficiaires du programme Documents d’information du ministre et rapports Documents d’information, comptes rendus de réunions et rapports du CEPT	·		·
P2. Le PSCCM est-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques de RNCan?	P2 a) Le PSCCM était-il conforme aux priorités du gouvernement du Canada et aux objectifs stratégiques de RNCan? Dans quelle mesure?	Degré de concordance entre les projets financés par le PSCCM (ponctuels) et les objectifs stratégiques de RNCan et les priorités du gouvernement durant la période d’évaluation Les utilisateurs du programme ont décrit le degré de concordance entre les projets financés par le PSCCM (ponctuels) et les objectifs stratégiques de RNCan et les priorités du gouvernement.	CVAR Dossiers de projets ponctuels (en particulier, justification du projet) Utilisateurs du programme Base de données Rapports ministériels sur le rendement Rapports sur les plans et priorités Audits des bénéficiaires et données de surveillance et d’évaluation collectées pour les projets (programmes ponctuels et individuels) Rapports au ministre	·	·	·
P3. Caractère légitime, approprié et nécessaire du rôle de RNCan et du gouvernement du Canada
P3. Dans le cadre du PSCCM, le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime, approprié et nécessaire? Le rôle de RNCan est-il approprié par rapport au rôle d’autres acteurs?	P3 a) Quels sont les rôles du gouvernement fédéral et de RNCan dans le cadre du PSCCM?	Définition du rôle	CVAR Documents d’information pour le prolongement du pouvoir Direction du PSCCM,  gestionnaires du programme (programmes individuels), utilisateurs du programme (programmes ponctuels) et bénéficiaires	·		·
	P3 b) Le rôle est-il légitime, approprié et nécessaire?	Preuve des instruments juridiques qui confèrent le pouvoir d’agir Les utilisateurs et bénéficiaires du programme reconnaissent la participation du gouvernement fédéral et de RNCan Le rôle du gouvernement fédéral est approprié sur le plan constitutionnel Opinions et données probantes concernant la probabilité que les projets soient mis en œuvre en l’absence du PSCCM	Législation Approbation du pouvoir Utilisateurs et bénéficiaires du programme Dossiers de projets ponctuels Programmes individuels Documents fondamentaux Rapports au CEPT et au ministre	·		·	·
Rendement : Efficacité
	R1 a) Dans quelle mesure les résultats escomptés ont-ils été obtenus?	Cohérence entre les résultats escomptés du projet et les résultats obtenus	Base de données Modèle pour les utilisateurs du programme	·	·
	R1 b) Dans quelle mesure le programme offre-t-il une certaine souplesse et permet-il des interventions adaptées pour lesquelles il n’existe pas autrement de pouvoir propre au programme? [But défini dans les documents fondamentaux] Existe-t-il d’autres façons d’obtenir ces résultats?	Mesure dans laquelle le PSCCM a permis une certaine souplesse et des interventions adaptées Opinion des utilisateurs et bénéficiaires du programme concernant la souplesse Opinion des utilisateurs et bénéficiaires du programme concernant la capacité à permettre des interventions adaptées Justification pour l’utilisation du PSCCM (au lieu d’autres mécanismes comme un contrat ou des modalités propres) Pourcentage et nombre de projets correspondant à des occasions imprévues ou des interventions adaptées	Utilisateurs du programme (programmes individuels) Dossiers du projet Base de données Bénéficiaires du programme	·	·	·
	R1 c) Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)?	Données probantes sur les résultats imprévus découlant des activités du programme	Utilisateurs du programme Rapports Résultats du projet (information découlant de la surveillance et de l’évaluation, telle qu’indiquée dans les dossiers du projet)	·	·	·
Rendement : Efficience et économie
R2. Le PSCCM représente-t-il le moyen le plus économique et efficient de réaliser des progrès pour obtenir les résultats escomptés?	R2 a) Dans quelle mesure la conception du PSCCM a-t-elle permis à RNCan de répondre aux priorités du programme de manière efficiente?	Existence d’éléments du modèle qui permettent une certaine souplesse et des interventions adaptées Évaluation des utilisateurs sur la manière dont les caractéristiques du PSCCM ont permis à RNCan de répondre aux priorités du programme Comparaison de la durée de négociation et de signature de l’accord de contribution par rapport à d’autres modèles de prestation (si ces données peuvent être extraites de la base de données) Données probantes tirées de la justification du projet sur le choix du PSCCM par rapport à d’autres mécanismes comme les contrats ou les modalités propres au programme (surtout pour les programmes individuels)	Présentation au CT Documents d’information destinés au ministre Rapports du CEPT Dossiers du projet Programmes individuels Recherche dans la base de données	·	·	·	·
	R2 b) Quels facteurs favorisent ou entravent l’obtention des résultats?	Détermination des facteurs Opinions sur les facteurs qui ont entravé et ceux qui ont favorisé l’obtention des résultats	Utilisateurs et bénéficiaires du programme Documents fondamentaux du programme Outil de gestion Modalités du PSCCM	·	·	·
	R2 c) Est-il possible de « simplifier » les processus du PSCCM?	Opinions et suggestions des utilisateurs du programme Processus du PSCCM comparés à d’autres programmes du gouvernement fédéral	Direction et utilisateurs du programme Renseignements sur d’autres programmes du gouvernement fédéral			·	·
	R2 d) Le PSCCM représente-t-il le moyen le plus économique d’obtenir des résultats pour un projet?	Opinions des utilisateurs du programme Comparaison des coûts découlant du PSCCM par rapport à ceux de programmes similaires exécutés dans d’autres ministères Données probantes sur les mesures prises pour réduire les coûts Effet de levier – rapport entre les frais de RNCan et les frais totaux Dépenses prévues par rapport aux dépenses réelles pour le PSCCM par catégorie d’activité (on s’attend à ce que la catégorie « Autre » représente une grande partie de l’écart) [selon la méthode de collecte de l’information]	Base de données Dossiers du projet (projets ponctuels) Renseignements fournis par d’autres programmes Gestionnaires de programmes individuels Utilisateurs du programme (projets ponctuels) Renseignements tirés du RPP et du RMR	·	·	·	·
	R2 e) Y a-t-il des pratiques exemplaires et des leçons retenues qui peuvent servir à améliorer le PSCCM?	Exemples de pratiques exemplaires Directives ou conseils sur les pratiques exemplaires du CE sur les subventions et les contributions	Programmes d’autres ministères Utilisateurs du programme Direction du programme Rapports du CEPT Documents d’information destinés au ministre	·	·	·	·
	R2 f) Existe-t-il d’autres modèles de prestation qui permettraient à RNCan d’obtenir des résultats similaires à un moindre coût ou de façon plus efficiente?	Évaluation de l’efficience du modèle de prestation du PSCCM par rapport à d’autres modèles en matière de temps, de surveillance et d’exigences de production de rapports Évaluation des coûts découlant du modèle de prestation du PSCCM par rapport à d’autres modèles Évaluation de l’efficacité du modèle de prestation du PSCCM par rapport à d’autres programmes	Entrevues avec les gestionnaires du programme Renseignements transmis par d’autres ministères	·	·	·	·