Évaluation du programme de construction verte en bois (CVBois)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
16 février 2023

Table des matières

• Liste des acronymes
• Résumé
• Introduction
• Objectifs de l’évaluation et méthodes employées
  • Méthodes d’évaluation
  • Limites et considérations
• Ce que nous avons constaté – pertinence
• Ce que nous avons constaté – efficacité : résultats escomptés et non escomptés
• Ce que nous avons constaté – efficacité et économie
• Conclusions
• Annexe : Équipe d’évaluation

Liste des acronymes

ACS	analyse comparative entre les sexes
CCCBPI	Commission canadienne des codes du bâtiment et de prévention des incendies
CFR	code fondé sur le rendement
CNRC	Conseil national de recherches Canada
CP	Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques
CT	Conseil du Trésor
CVBois	construction verte en bois
DAE	Direction de l’audit et de l’évaluation
EDI	équité, diversité, et inclusion
ETP	équivalent temps plein
GES	gaz à effet de serre
IDBBGH	Initiative de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur
MPP	million de pieds-planche (de bois)
PIB	produit intérieur brut
R-D	recherche et développement
RNCan	Ressources naturelles Canada
SCF	Service canadien des forêts
SMRR	Stratégie de mesure du rendement et des risques

Résumé

À propos de l’évaluation

Ce rapport présente les constatations, conclusions et recommandations issues de l’évaluation du programme de construction verte en bois (CVBois). Le programme CVBois est placé sous l’égide du Service canadien des forêts (SCF), et plus précisément de la Direction du commerce, de l’économie et de l’industrie. Le SCF a créé le programme CVBois afin de promouvoir les nouvelles technologies de construction qui ont recours au bois massif et aux produits de bois d’ingénierie. Le programme vise à renforcer et promouvoir l’accès aux marchés, l’intégration et la compétitivité des secteurs canadiens des ressources naturelles. Il octroie des paiements de transfert à des récipiendaires externes afin de les aider compléter des transferts de technologie et de connaissance, à réaliser des projets de démonstration de bâtiments en bois et hybrides et à entreprendre des activités de recherche et développement (R-D) relativement à la révision des codes et normes du bâtiment. L’enveloppe de financement du programme totalisait 55 millions de dollars sur une période de cinq ans à compter de l’exercice 2018-2019. Le financement du programme CVBois prendra fin en mars 2023.

L’évaluation a permis d’examiner la pertinence et le rendement (efficacité et efficience) du programme CVBois, tout en tenant compte des enseignements tirés de sa conception et de sa mise en œuvre. Ses constatations visent à éclairer les futurs programmes similaires de RNCan, en particulier ceux du SCF.

La Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de RNCan a mené cette évaluation en accord avec la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor (CT).

Ce que l’évaluation a permis de constater

Il est globalement ressorti de l’évaluation que le programme CVBois était pertinent. Il a bénéficié d’un solide soutien du secteur lors de sa création, et correspond aux besoins de celui-ci en ce qui concerne la poursuite des activités de recherche, de transfert de technologie et de sensibilisation entourant les projets de construction en bois massif et hybrides (notamment par la démonstration, la mise à l’essai et la modification des codes du bâtiment). Le programme concorde avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, qui entend promouvoir l’innovation en atténuant les risques liés à l’investissement, et s’inscrit dans le cadre du mandat de RNCan, qui consiste à encourager le recours au bois et la création de produits à valeur ajoutée, et de ses efforts en vue de la réalisation des engagements souscrits par le Canada dans la lutte contre les changements climatiques.

Le programme CVBois a été réalisé conformément à ce qui avait été prévu, de manière efficace et dans les limites de l’enveloppe de financement impartie. Avec une structure de gouvernance et des processus clairement définis et efficaces, le programme s’appuie sur un modèle de prestation solide. Du point de vue de sa conception, les points forts du programme tenaient notamment à la mobilisation d’un éventail d’intervenants lors de sa planification et à la mise en œuvre d’une répartition équilibrée du travail mené sur ses différentes composantes (diverses catégories de projets de démonstration, initiatives de sensibilisation, R-D et travaux de modification des codes), ce qui a permis de remédier aux lacunes recensées.

Néanmoins, le programme n’avait pas initialement suffisamment de ressources pour donner suite à ses engagements, et a dû engager des effectifs supplémentaires (étudiants, travailleurs à temps partiel et autres personnes); cela s’expliquait notamment par le fait que les effectifs permanents devaient s’occuper d’autres programmes. Le nombre d’ETP initialement affectés au programme s’est révélé insuffisant. La pandémie de COVID-19 a occasionné de réelles difficultés pour le programme, notamment avec des retards dans les projets de démonstration, mais le programme a pu tenir compte des besoins des promoteurs avec la modification des accords de contribution.

Le programme a atteint ses résultats immédiats escomptés ou est en bonne voie de le faire. Les activités et produits prévus ont été réalisés ou devraient normalement être réalisés avant les dates butoirs. Le programme a réussi à produire et fournir aux acteurs directs du secteur des renseignements et des outils sur le recours au bois dans la construction, mais il reste une marge de manœuvre pour étendre sa portée à un public plus large comprenant, outre les autres secteurs connexes tels que l’assurance et la finance, les décideurs du secteur public, les professionnels et les entités qui commandent des projets de construction.

Les projets de démonstration ont également progressé, ce qui permettra au programme de s’appuyer sur de multiples exemples de bâtiments en bois de grande hauteur, de bâtiments commerciaux de faible hauteur et de ponts pour contribuer à renforcer l’adoption et la commercialisation du bois dans la construction au Canada. Les projets relevant du programme CVBois suscitent un fort intérêt de la part du public et sont primés au titre de leur construction en bois massif, ce qui accroît la visibilité et contribue à renforcer l’adoption de projets innovants à base de bois. Néanmoins, le programme était confronté à certains facteurs externes qui échappaient à son contrôle et influaient sur sa capacité à atteindre pleinement ses résultats à long terme, y compris des problèmes touchant la chaîne d’approvisionnement et l’incidence de la hausse du coût des matériaux. Afin que le programme continue d’avoir un impact, il serait opportun d’élargir les types de projets de démonstration dont il assure le financement, ainsi que d’élaborer de meilleures stratégies pour atténuer les obstacles et les limites à la construction à base de bois massif et de produits de bois d’ingénierie modernes.

Il existe de solides éléments démontrant que le programme a contribué de manière significative aux révisions apportées au CNB, notamment avec l’introduction de nouvelles dispositions autorisant les bâtiments en bois de grande hauteur (jusqu’à douze étages), et qu’il a joué un rôle clé en amenant plus de vingt autres juridictions canadiennes à adopter ces modifications. La modification du code a toutefois été plus lente que prévu en raison de son environnement complexe, ce qui a donné naissance à des facteurs externes ayant influencé ou retardé la reproduction escomptée des projets de démonstration dans le cadre du programme. Le programme continue de travailler avec les autres partenaires fédéraux à l’élaboration d’un code fondé sur le rendement (sans distinction liée au matériau), car son objectif visant à évoluer vers des normes axées sur le rendement ne sera pas atteint.

Bien que le programme CVBois ait permis d’obtenir d’importantes réalisations, l’évaluation a déterminé que certains des résultats cibles étaient trop ambitieux, y compris l’évaluation des estimations du carbone total et du volume de bois utilisé. En raison des retards dans les échéanciers de la plupart des projets, l’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer les progrès accomplis sur ses objectifs en matière de séquestration du carbone ou son incidence sur la commercialisation du bois.

Enfin, bien qu’il y ait des éléments démontrant que les objectifs de rendement ont été fixés et qu’ils font l’objet d’un suivi dans le cadre du programme CVBois, il existe des incohérences dans l’enregistrement des données et de potentielles lacunes dans le recensement des indicateurs nécessaires à la mesure des progrès accomplis. L’évaluation a mis en évidence la nécessité de revoir le cadre de rendement du programme, avec notamment la possibilité d’intégrer les considérations liées à l’ACS Plus (p. ex., au travers d’activités de mobilisation autochtone et de collecte de données) dans la prochaine version du programme.

Recommandations et réponses de la direction et plan d’action

Remarque : Les réponses apportées par la direction aux recommandations se fondent sur l’hypothèse selon laquelle le programme CVBois est renouvelé avec suffisamment de ressources financières et humaines pour assurer leur mise en œuvre. Les activités détaillées dans les réponses ci-dessous sont adaptables en fonction du financement et de la structure du nouveau programme.

Recommandations	Réponse de la direction et plan d’action
Recommandation 1 : Le SCF devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie de mobilisation visant à accroître la portée du programme en vue de renforcer son efficacité et son efficience : Renforcer la communication des activités et des résultats du programme CVBois auprès des intervenants. Élargir la portée des activités de communication du programme CVBois de manière à inclure les intervenants non traditionnels tels que les secteurs de l’assurance, de la finance et du secteur public, qui influent sur la réussite de la mise en œuvre du programme. Accentuer les efforts visant à diffuser auprès d’un public plus large l’ensemble des produits de connaissance et de recherche issus du programme CVBois.	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 1, les prochains programmes comporteront les points suivants : affecter des ressources humaines à la réalisation de cette recommandation; publier un bulletin d’information trimestriel afin de communiquer les activités et les résultats clés aux intervenants du programme; et prévoir le financement nécessaire à la création d’une plateforme Web visant à diffuser les connaissances et les recherches auprès des principaux publics cibles (y compris les intervenants non traditionnels) en étroite collaboration avec les autres partenaires provinciaux et industriels. Poste responsable : SMA du SCF Échéancier : Dans les six mois suivant l’approbation du renouvellement du programme (au plus tard le 31 décembre 2023) : élaborer une stratégie de mise en œuvre et un plan de renforcement des activités de communication; Dans l’année suivant la mise en place de l’ensemble des autorisations (au plus tard le 30 juin 2024) : établir de nouveaux canaux de communication (bulletin d’information et plateforme Web).
Recommendation 2 : [CAVIARDÉE]	[CAVIARDÉE]
Recommandation 3 : Le programme devrait revoir son cadre de mesure du rendement de manière à : a. intégrer des indicateurs sur l’adoption et l’incidence des ressources pédagogiques, des produits de connaissance et des outils; b. établir des objectifs intermédiaires permettant de saisir les progrès accomplis par rapport aux résultats visés à long terme tels que l’évolution des codes; et c. définir et justifier clairement la méthodologie et les hypothèses employées quant aux objectifs (notamment la reproductibilité).	La direction est d’accord. En réponse à la recommandation 3, le programme CVBois ainsi renouvelé : s’efforcera d’améliorer son cadre de mesure du rendement; intégrera des indicateurs sur l’adoption et l’incidence des ressources pédagogiques, des produits de connaissance et des outils; établira un objectif intermédiaire permettant de saisir les progrès accomplis par rapport au résultat visé à long terme, à savoir l’évolution des codes; et définira et justifiera clairement la méthodologie et les hypothèses employées quant aux objectifs (notamment la reproductibilité). Un travail est en cours afin de revoir et de consolider les indicateurs de rendement actuels ainsi que les méthodologies et les hypothèses qui les sous-tendent. Poste responsable : SMA du SCF Échéancier : dans les six mois suivant l’approbation du renouvellement du programme (au plus tard le 31 décembre 2023).

Introduction

Ce rapport présente les constatations, conclusions et recommandations issues de l’évaluation du programme de construction verte en bois (CVBois), qui relève du Programme de compétitivité du secteur forestier de Ressources naturelles Canada (RNCan). L’évaluation a été définie comme une exigence (S et C d’un montant supérieur à cinq millions de dollars) en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et a été menée conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor (CT). L’évaluation de ce programme était inscrite dans le Plan intégré d’audit et d’évaluation 2020-2025 de RNCan, et répond à l’obligation de veiller à ce que le programme soit évalué quant à sa pertinence, son efficacité et son efficience. Les constatations issues de cette évaluation permettront d’éclairer les futurs programmes de RNCan, en particulier ceux du Service canadien des forêts.

Contexte du programme

Suivant la ratification par le Canada de l’Accord de Paris sur le climat (2016), le gouvernement du Canada a continué de donner suite aux précédents engagements visant à lutter contre les changements climatiques en adoptant des stratégies d’atténuation et d’adaptation, dont le recours aux technologies propres et la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CP), mis en œuvre pour la première fois en 2017, expose la stratégie du Canada telle que définie au début du programme CVBois. Cet engagement évolue de manière permanente, comme l’a récemment démontré le plan fédéral renforcé sur le climat introduit en 2021.

Dans le cadre de ce vaste mandat, le ministre des Ressources naturelles du Canada (RNCan) figure parmi les acteurs chargés de mettre en œuvre le CP, qui cite expressément l’environnement bâti comme l’un des domaines dans lesquels le gouvernement fédéral entend réduire la pollution causée par le carbone. C’est dans ce contexte que, le programme CVBois a été lancé en octobre 2017 (et annoncé dans le budget de 2017) avec pour objectif d’accroître les occasions d’atténuer les GES dans le secteur canadien de la construction. En promouvant le recours à des matériaux de construction durables et à faible taux d’émission, le programme CVBois appuie l’engagement du Canada à atteindre les objectifs de réduction des émissions pour 2030 qu’il s’est fixés dans le cadre de l’Accord de Paris et de sa stratégie à long terme de réduction des émissions de GES.

Le profil du programme CVBois indique que la construction à base de bois massif moderne et de produits de bois d’ingénierie présente les avantages suivants par rapport aux matériaux de construction traditionnels tels que l’acier et le béton : réduction du cycle de vie des émissions de GES; réduction des émissions de polluants; augmentation de la vitesse de construction; amélioration de l’efficacité énergétique de la plupart des bâtiments; et possibilité d’étendre la production canadienne et d’utiliser de nouveaux produits de bois.

Néanmoins, bien que l’utilisation du bois dans la construction de maisons unifamiliales bénéficie d’une grande notoriété au Canada, il reste des obstacles à surmonter pour accroître le recours au bois massif moderne et au bois d’ingénierie dans la construction de bâtiments non résidentiels et de bâtiments à plusieurs étages. Il y a, chez les ingénieurs, architectes et promoteurs immobiliers, un manque de connaissance des produits de bois d’ingénierie modernes, par rapport à la familiarité qu’ils entretiennent avec les matériaux de construction traditionnels tels que le béton et l’acier.

Lorsque le programme CVBois a été lancé, la seule initiative nationale dotée de ressources destinées à encourager la construction, la démonstration et une meilleure connaissance des bâtiments en bois et hybrides de grande hauteur (plus de six étages) était l’Initiative de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur (IDBBGH) de RNCan, dont la mise en œuvre était assurée par le Programme de développement des marchés (PDM) (censé prendre fin le 31 mars 2018). Passé cette date, aucune mesure nationale de soutien aux initiatives de démonstration de bâtiments en bois n’était prévue, ni aucun programme visant à encourager la démonstration de bâtiments commerciaux en bois de faible hauteur et de ponts en bois. Bien que les efforts déployés par l’IDBBGH pour soutenir les projets de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur (plus de dix étages) et moderniser les codes du bâtiment afin de rehausser les limites de hauteur des structures en bois aient été couronnés de succès, cette initiative a été mise en œuvre avec un financement modeste issu du PDM, dont le mandat et la portée étaient plus larges. Un soutien fédéral constant était nécessaire pour mettre à profit les réussites afin de garantir un changement transformationnel durable dans le recours au bois pour la construction. Le programme CVBois se démarque également des programmes précédents par le fait qu’il est fondamentalement axé sur les changements climatiques et les émissions de GES.

Le programme CVBois vise à combler le manque de recherches et de renseignements techniques nécessaires pour faciliter la révision des éditions 2020 et 2025 du Code national du bâtiment du Canada (CNB), et à encourager les premiers utilisateurs de tout le Canada à mettre en place d’autres projets de démonstration. Ces projets ont pour but de présenter les avantages et bienfaits de la construction en bois, de stimuler la reproduction des projets de construction en bois dans l’ensemble du secteur et, à terme, de faciliter l’adoption commerciale et réglementaire des bâtiments en bois de grande hauteur. De même, les projets démontrant un recours au bois dans la construction de bâtiments commerciaux de faible hauteur et de ponts visent à faciliter l’adoption commerciale du bois dans ces types d’applications.

Renseignements sur le programme

Le SCF a créé le programme CVBois afin de promouvoir les nouvelles technologies de construction qui ont recours au bois massif et aux produits de bois d’ingénierie. D’après le Cadre ministériel des résultats de RNCan, le programme vise à renforcer et promouvoir l’accès aux marchés, l’intégration et la compétitivité des secteurs canadiens des ressources naturelles. Le programme CVBois relève du Programme de compétitivité du secteur forestier (programme 3.1). Intitulé à l’origine « Mesures d’atténuation et solutions avancées utilisant le bois » (MASAB), ce programme doté d’une enveloppe de 55 millions de dollars sur une période de cinq ans (2018-2023) a pris appui sur les réussites et les enseignements tirés de l’Initiative de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur (IDBBGH),^{Note de bas de page 1} une composante du PDM.

Le programme CVBois promeut le recours aux matériaux en bois dans la construction en :

• octroyant un financement sous forme de contribution aux projets de démonstration fondés sur un modèle de construction en bois et hybride innovant;
• soutenant les activités de recherche, de transfert de technologie et de sensibilisation; et
• encourageant la révision des codes du bâtiment, y compris le CNB.

Ces activités visent à susciter un changement transformationnel pérenne par lequel les produits de bois durables deviennent un matériau de construction courant permettant, sur le long terme, une réduction des émissions de GES. Le programme devrait soutenir les entreprises et les emplois canadiens en compensant les coûts liés au fait d’être le « précurseur » d’un éventail de projets de démonstration de produits de bois innovants, et en apportant un éclairage et une expertise. Pour atteindre ces objectifs, le programme s’est attelé à travailler en étroite collaboration avec le Conseil canadien du bois, qui a également été l’un des premiers bénéficiaires du programme Wood WORKS!^{Note de bas de page 2} et a contribué à mettre en œuvre l’IDBBGH dans le cadre du volet canadien du PDM.

Le programme CVBois vise à fournir des renseignements aux secteurs canadiens de la conception et de la construction de bâtiments. Il compte, parmi ses bénéficiaires admissibles, les organisations à but lucratif et sans but lucratif telles que les entreprises, les associations industrielles, les associations de recherche et les organismes de normalisation, ainsi que les collectivités autochtones, les provinces, les administrations territoriales, régionales et municipales et leurs ministères et organismes.

Composantes du programme

Le programme s’articule autour des trois composantes décrites ci-dessous :

Révision des codes et normes du bâtiment

Des renseignements techniques sont nécessaires pour étayer les processus de modification des codes et les dispositions à introduire afin de permettre l’adoption, par le CNB de 2020,^{Note de bas de page 3} des bâtiments en bois massif de plus de six étages et allant jusqu’à douze étages grâce à la construction en bois massif encapsulé, et pour faciliter la transition vers un code fondé sur le rendement (sans distinction liée au matériau) destiné à mettre tous les matériaux de construction sur un pied d’égalité (en visant le CNB de 2025). Cette composante appuie les activités essentielles de recherche et développement (R-D) nécessaires afin de faciliter la révision des éditions 2020 et 2025 du CNB. L’adoption de codes fondés sur le rendement suppose d’entreprendre de nombreuses activités de R-D afin de mettre au point des critères de rendement et de démontrer que les systèmes à base de bois sont en mesure d’y répondre.

Transfert de technologie et sensibilisation

Le programme CVBois vise à encourager un recours accru au bois dans le marché canadien de la construction (en particulier pour les bâtiments de grande hauteur, les bâtiments non résidentiels de faible hauteur et les ponts en bois), et ce, en fournissant des renseignements techniques et pédagogiques destinés à sensibiliser les concepteurs, les rédacteurs de cahier des charges, les architectes, les responsables des codes et les différents ordres de gouvernement sur les occasions d’utiliser le bois dans les applications non traditionnelles. Il y a actuellement, dans les programmes d’enseignement postsecondaire en matière de conception architecturale et de gestion de l’ingénierie et de la construction, des lacunes en ce qui concerne le bois, et celles-ci doivent être comblées afin de faire en sorte que les professionnels considèrent le bois comme un matériau de construction courant, et de contribuer à renforcer les capacités futures de conception et de construction avec le bois. Le programme CVBois vise à permettre la concrétisation de ces efforts. Outre le soutien à la sensibilisation, le programme finance la création de plusieurs types d’outils, y compris des outils de conception et de construction, des outils d’établissement des coûts et des outils d’évaluation du cycle de vie. Ces outils permettent de faciliter le processus de conception, de construction, de budgétisation et d’approbation des bâtiments à plusieurs étages, ainsi que de quantifier l’empreinte carbone des structures en bois.

Les projets de sensibilisation, de création d’outils et de R-D sont sélectionnés au moyen de propositions spontanées tout au long de la période du programme. Lorsqu’une idée de projet s’inscrit, par sa pertinence, dans le cadre du mandat du programme CVBois, les effectifs du programme examinent soigneusement la proposition concernée et se concertent en interne pour en déterminer l’admissibilité. Si la proposition franchit le stade de la présélection, les effectifs du programme demandent à son auteur de formuler, à l’aide du modèle fourni par le programme, une proposition officielle signée. La haute direction est consultée avant toute approbation officielle de proposition spontanée de projet.

Projets de démonstration de bâtiments en bois et hybrides

Cette composante vise à absorber les coûts différentiels liés à la conception, à l’approbation et à la construction de bâtiments et de ponts en bois afin d’en faciliter l’adoption commerciale et réglementaire, notamment en compensant les coûts et risques inhérents à l’introduction d’un nouveau produit dans le marché (coûts du « précurseur »). Parmi les types de projets de démonstration ciblés ayant bénéficié d’un financement par le passé figuraient les bâtiments en bois et hybrides de grande hauteur, les bâtiments résidentiels de faible hauteur et les ponts en bois. Le financement accordé par le gouvernement du Canada par l’entremise du programme permet d’absorber les coûts différentiels associés à l’utilisation de matériaux de construction à base de bois plutôt que de matériaux de construction traditionnels. Des déclarations d’intérêt propres à chaque type de projet de démonstration (trois au total) sont émises pour solliciter des propositions qui sont ensuite examinées par un groupe d’évaluateurs afin que soient sélectionnés les projets les plus solides sur le plan technique et les plus viables sur le plan économique. Par le passé, le groupe d’évaluateurs était composé d’experts techniques internes (RNCan et autres ministères) et externes. Se reporter au Tableau 1 pour connaître les résultats en matière de sélection de projets.

Le programme verse des contributions non remboursables pouvant atteindre l’intégralité des coûts différentiels admissibles associés à un projet faisant la démonstration de produits de bois d’ingénierie et de systèmes innovants. Les bénéficiaires de financement sont tenus, chaque année, de rendre compte des produits et résultats obtenus, ainsi que de présenter un rapport final lors de l’achèvement du projet. Ces renseignements permettent de répondre aux exigences internes et générales en matière de reddition de comptes, y compris auprès des organismes centraux.

Tableau 1 : Appels de propositions dans le cadre du programme CVBois

	Bâtiments de grande hauteur	Bâtiments de faible hauteur	Ponts
Déclaration d’intérêt	Bâtiments en bois de grande hauteur	Bâtiments de démonstration non résidentiels de faible hauteur	Ponts en bois
Date de clôture	Décembre 2017	Décembre 2018	Avril 2019
Demandes présentées	13 demandes	30 demandes	13 demandes
Accords de contribution signés	4 projets financés (tous en cours)	10 projets financés (2 achevés)	2 projets financés (1 achevé)

Gestion du programme

Le programme CVBois est placé sous la houlette de la Direction du commerce, de l’économie et de l’industrie et met à profit les ressources internes, les autres organismes fédéraux, les partenaires provinciaux et les relations nouées avec les associations industrielles. Les projets de démonstration sont sélectionnés à l’issue d’un examen technique et financier complet, réalisé à l’aune de critères établis. Les accords de financement établis entre le gouvernement du Canada et les organismes sont également assujettis aux modalités du programme CVBois et à l’ensemble des politiques applicables du ministère et du CT. Les autres activités menées dans le cadre du programme CVBois, notamment la réalisation de recherches et la collecte de renseignements techniques en appui à la modification des codes et la création d’outils de conception et de sensibilisation, sont facilitées par l’entremise de mécanismes appropriés pour les organismes partenaires (lettre d’accord, accord de contribution, contrat).

Le programme a également mis sur pied un comité consultatif national constitué d’effectifs du programme CVBois et d’intervenants externes afin de créer et de mettre en œuvre une stratégie nationale de communication sur les projets de démonstration financés par le programme CVBois. Le travail de ce comité est appuyé par des groupes de travail régionaux et provinciaux.

Résultats escomptés et modèle logique

Afin d’évaluer l’efficacité du programme CVBois et de s’assurer que sa gestion est adéquatement contrôlée, un modèle logique a été élaboré dans le cadre du processus de conception du programme CVBois. Ce modèle logique est présenté à la Figure 1.

Dans le contexte du programme CVBois, l’évolution de l’environnement bâti du Canada est envisagée grâce à la diffusion de renseignements techniques et pédagogiques visant à cerner les occasions de recourir au bois dans les applications non traditionnelles, ce qui constitue une approche différente des autres programmes gouvernementaux et devrait accroître le recours au bois massif dans le marché canadien de la construction. Les projets de démonstration permettront de renforcer la capacité du Canada à mettre en œuvre un large éventail de systèmes de construction dans plusieurs régions du pays, contribuant ainsi à accroître le recours aux produits de bois d’ingénierie à valeur ajoutée. L’augmentation prévue du recours au bois massif et au bois d’ingénierie aura pour effet d’élargir le marché des produits de bois, ce qui aura une incidence directe sur les entreprises et les emplois canadiens, ainsi que sur les efforts que le Canada consacre à la lutte contre les changements climatiques avec la séquestration du carbone et l’accroissement de la quantité de bois utilisée dans le secteur de la construction.

Ressources

Le programme CVBois a été lancé après l’annonce en 2017 par le gouvernement canadien d’un budget de 39,8 millions de dollars sur une période de quatre ans, débutant en avril 2018. Cette annonce ne tenait pas compte de l’ajout d’une année de financement supplémentaire (2022-2023), portant le budget total à 55 millions de dollars sur une période de cinq ans.

Les documents de conception du programme prévoyaient à l’origine d’affecter deux équivalents temps plein (ETP) au programme. Au moment du lancement du programme, les ressources affectées étaient réparties comme suit :

• Ressources internes visant à assurer la gestion des initiatives (1 million de dollars et 0,25 ETP);
• Accords de contribution visant à financer les projets (46 millions de dollars et 1 ETP);
• Lettres d’accord avec les autres ministères et organismes fédéraux et contrats avec les organismes de recherche et le milieu universitaire pour mettre à jour les codes du bâtiment et les activités de R-D (5 millions de dollars et 0,5 ETP);
• Accords et contrats avec les associations industrielles pour encourager la diffusion des renseignements (3 millions de dollars et 0,25 ETP).

La répartition des ressources a néanmoins été modifiée lors de la mise en œuvre. Par exemple, le ministère a ajouté deux autres personnes à l’effectif en gérant les risques financiers. Par ailleurs, bien que le programme CVBois encourage effectivement les partenaires industriels à diffuser les renseignements, il n’a, en fin de compte, pas octroyé de financement en ce sens.

Figure 1 : Modèle logique

Objectifs de l’évaluation et méthodes employées

La Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) s’est engagée, dans son Plan intégré d’audit et d’évaluation 2020-2025, à réaliser cette évaluation. La DAE a établi la nécessité de mener cette évaluation à l’issue de son processus de planification axée sur les risques et en réponse à un engagement souscrit auprès du CT de réaliser une telle évaluation. L’évaluation répond également aux exigences d’évaluation des programmes permanents de subventions et de contributions en vertu du paragraphe 42.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur les résultats du CT.

L’évaluation a porté sur les dépenses (réelles) que le ministère a directement engagées à ce jour (35,59 millions de dollars) dans le programme CVBois au cours de la période allant de 2018-2019 à 2021-2022. Elle a examiné la pertinence et le rendement (efficacité et efficience) du programme. Elle a également pris en compte les enseignements tirés de sa conception et de sa mise œuvre. Ses constatations visent à éclairer les futurs programmes similaires de RNCan, en particulier ceux du Service canadien des forêts (SCF).

Méthodes d’évaluation

L’évaluation a été menée en se fondant sur trois sources de données : examen des documents et de la littérature, entrevues avec les répondants clés et études de cas. Les éléments de preuve recueillis ont été triangulés afin d’évaluer la pertinence du programme, de mesurer l’atteinte des résultats escomptés et de jauger l’efficacité de la prestation. Les sources de données ont également permis d’obtenir un éclairage sur les pratiques exemplaires et les enseignements tirés.

Les données issues des entrevues ont été analysées au moyen d’une approche qualitative. Les qualificatifs suivants ont été utilisés pour donner une idée de la fréquence à laquelle les répondants ont exprimé un point de vue :

• Quelques-uns – moins de 25 % ou au moins deux répondants ont exprimé un point de vue;
• Certains – plus de 25 % et moins de 50 % des répondants ont exprimé un point de vue;
• La moitié – 50 % des répondants ont exprimé un point de vue;
• La plupart – plus de 50 % et moins de 90 % des répondants ont exprimé un point de vue; et
• Presque tous ou tous – 90 % ou plus des répondants ont exprimé un point de vue.

Le Tableau 2 décrit en détail chacune des méthodes employées.

Un groupe de travail constitué de représentants du programme CVBois et de la Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de RNCan a appuyé l’évaluation.

Tableau 2 : Méthodes d’évaluation

Entrevues	Examen des documents	Études de cas
Trente-trois (33) entrevues ont été réalisées avec : du personnel de RNCan (y compris les effectifs directement chargés du programme) (n=5) des organismes universitaires et de recherche (n=5) d’autres ministères fédéraux (n=4) des ministères provinciaux et des administrations municipales (n=4) des organismes industriels (n=14) (dont 6 promoteurs de projet) des organismes autochtones (n=1) (promoteur de projet)	L’examen des documents et de la littérature a porté sur des documents internes et publics tels que : les documents de planification du programme les documents de suivi du programme (progrès accomplis par rapport aux objectifs, suivi des accords de contribution, communications, données financières) les accords de contribution et les rapports trimestriels les publications liées au programme (p. ex., rapport « La situation du bois massif au Canada 2021 ») les autres publications gouvernementales sur des programmes similaires menés au Canada et à l’étranger la littérature universitaire	Douze (12) études de cas sélectionnées en fonction des paramètres de financement, de la répartition régionale et du type de projet Projets de démonstration (n=5) Projets de sensibilisation et de création d’outils (n=6) Projet de RNCan ou du CNRC sur les codes et normes du bâtiment (n=1) Méthodologie : Entrevues avec les répondants clés (n=19) Documents examinés : propositions de projet et documents d’accompagnement, documents d’évaluation de RNCan, accords de contribution, rapports d’avancement, autres publications sur les projets

Limites et considérations

Sur les seize projets de démonstration financés par le programme CVBois, seuls trois étaient achevés lorsque l’évaluation a été réalisée (et deux des trois projets avaient présenté un rapport final), ce qui limitait la quantité de renseignements disponibles sur les résultats intermédiaires et ultimes des projets de démonstration.

La plupart des groupes d’intervenants comptent un petit nombre de répondants et, dans bien des cas, les répondants clés ont choisi de ne pas répondre aux questions d’entrevue ou ne connaissaient pas suffisamment les différentes composantes du programme pour le faire. Cette situation a limité, dans certains cas, la capacité à trianguler les données qualitatives entre les groupes.

Bien que cela ne constitue pas une limite à l’évaluation, il convient de noter que les entrevues réalisées pour les études de cas étaient moins nombreuses que prévu. L’objectif, à l’origine, était de réaliser deux entrevues par cas : une avec le promoteur du projet et une autre avec une personne, proposée par le promoteur, bien au fait du projet du programme CVBois (p. ex., collaborateur ou partenaire, utilisateur de ressources, ingénieur). Cependant, dans la plupart des cas, seule l’entrevue avec le promoteur du projet a été réalisée, et ce, soit parce que :

• le promoteur du projet n’a pas proposé d’autre intervenant susceptible de contribuer à l’étude de cas.
• les autres répondants clés recensés n’ont pas répondu à l’invitation de participer à une entrevue.
• la discussion avec le promoteur du projet est intervenue à un stade trop tardif du processus de collecte de donnée (le temps était insuffisant pour solliciter d’autres répondants).

Ce que nous avons constaté – Pertinence

L’orientation du programme CVBois en matière de démonstration, de recherche et de sensibilisation est en adéquation avec les besoins du secteur forestier.

Les documents de RNCan et tous les répondants clés interrogés confirment que le programme CVBois demeure pertinent, car il répond à une nécessité pérenne:

• d’accroître la sensibilisation au recours au bois dans la construction de bâtiments non résidentiels et à plusieurs étages auprès des métiers importants du secteur tels que les ingénieurs, les architectes et les promoteurs immobiliers, y compris en perfectionnant et en formant les étudiants et les travailleurs spécialisés;
• de combler le manque de recherches et de renseignements techniques nécessaires pour faciliter la révision du CNB afin d’autoriser les bâtiments en bois de grande hauteur, ainsi que pour stimuler l’innovation dans le bois et encourager l’évolution des codes du bâtiment afin de mettre sur un pied d’égalité les matériaux de construction à base de bois;
• de mettre à l’essai et de promouvoir des produits de bois et des systèmes innovants à l’échelle nationale; et
• de soutenir la recherche, de fournir des outils intégrés de conception et de construction et de renforcer les capacités nécessaires afin de comprendre et d’utiliser les nouvelles technologies du bois dès qu’elles sont disponibles.

Le rapport de RNCan intitulé « La situation du bois massif au Canada 2021 » fait état des mêmes besoins constants dans le secteur du bois massif en ce qui concerne l’augmentation de la demande en bois massif, le renforcement de la sensibilisation au bois au Canada, l’évolution des codes, la demande en matériaux de construction à faible taux émission de GES ainsi que la réduction des émissions de GES.^{Note de bas de page 4}

Les répondants externes ont expliqué que le programme CVBois était à ce jour le seul programme à mettre en relation les intervenants du secteur primaire (p. ex., bois d’œuvre résineux) et du secteur secondaire (p. ex., bois d’ingénierie) du bois massif. Tous les répondants clés et les répondants des études de cas ont également souligné que le secteur de la construction en bois massif était complexe et émergent, et qu’il présentait toujours des lacunes importantes en ce qui a trait aux niveaux de connaissance, au savoir-faire et aux coûts. Les répondants de tous les groupes ont mis en exergue la nécessité d’améliorer les connaissances actuelles et de recueillir des données techniques sur les bâtiments en bois massif. Tout en reconnaissant les améliorations récemment apportées au CNB de 2020, les répondants des études de cas ont également insisté sur la nécessité de continuer de mener des recherches en lien avec le code et de travailler à l’élaboration d’un code du bâtiment fondé sur le rendement. Le point de vue majoritaire qui s’est dégagé de l’ensemble des groupes de répondants a confirmé la nécessité que le programme continue de soutenir les projets de démonstration.

Le secteur apprécie le programme CVBois

Les documents du programme indiquent qu’avant le lancement du programme CVBois, l’Association des produits forestiers du Canada avait plaidé en faveur d’un investissement continu dans des programmes visant à promouvoir le recours au bois canadien pour renforcer la présence du secteur sur les scènes canadienne et internationale et faciliter le développement de nouveaux marchés.^{Note de bas de page 5} Lors du lancement du programme CVBois, l’association a exprimé publiquement son soutien à l’égard du programme.

Il était escompté, sur la base des consultations menées auprès des intervenants avant le lancement officiel du programme, que celui-ci bénéficie d’un fort soutien de la part du secteur. Le secteur forestier canadien contribue de manière importante à l’économie du pays avec ses 205 000 emplois, sa participation à hauteur de 23,7 milliards de dollars au produit intérieur brut (PIB) nominal du Canada, et ses produits d’exportation évalués à 33 milliards de dollars. L’augmentation de la demande en bois et produits de bois dans la construction devrait accroître le rendement financier du secteur en donnant un coup d’accélérateur à cette demande.^{Note de bas de page 6}

« [Le programme CVBois est] la plus grande occasion que le secteur ait jamais eue depuis des générations. »

– un répondant du secteur

Tous les répondants clés du secteur ont confirmé que le secteur appréciait le programme au vu de la manière dont il avait renforcé la capacité du secteur du bois massif à construire et à innover grâce au bois. Le programme a également été l’occasion, pour les professionnels, de mettre en commun leurs connaissances. Le programme fournit un soutien financier aux promoteurs, mais, à terme, les projets profitent à un large éventail d’utilisateurs finaux tels que les architectes, les promoteurs immobiliers ou encore les rédacteurs de cahier des charges. Quelques promoteurs de projet de démonstration ont indiqué que le programme était également apprécié des collectivités tributaires de la forêt d’où sont issus les produits ou bien là où ils sont transformés. Les représentants du secteur ont laissé entendre qu’il n’existait pas d’autres ressources similaires capables de répondre aux besoins multidimensionnels du secteur. Les répondants du secteur ont également indiqué que le secteur perdrait sa dynamique actuelle si le programme venait à disparaître.

Le programme CVBois concorde avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral en ce qui concerne l’atténuation des changements climatiques et le renforcement de la compétitivité du secteur forestier.

« En mettant l’accent sur l’innovation, les bons emplois verts, et la collaboration avec les pays aux vues similaires, nous bâtirons une économie plus résiliente, plus durable et plus concurrentielle. Nous voulons que notre pays soit un leader dans la production de l’acier, de l’aluminium, des matériaux de construction, des automobiles et des avions les plus propres au monde. »

– discours du Trône, 23 novembre 2021 (gras ajouté).

Il est ressorti de l’examen des documents que le programme CVBois concordait avec les priorités du gouvernement canadien quant à la réduction des GES et au renforcement de la compétitivité du secteur forestier.^{Note de bas de page 7} Dans le cadre de l’Accord de Paris, le Canada s’est donné pour objectif de réduire de 30 % ses émissions de GES par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030.^{Note de bas de page 8} D’après le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CP), l’une des nouvelles mesures permettant de réduire les émissions et d’augmenter la séquestration du carbone par la forêt consiste à accroître le recours au bois dans la construction et à mettre à jour les codes du bâtiment.^{Note de bas de page 9} Les répondants de RNCan et externes ont souligné la pertinence du programme par rapport à l’engagement du gouvernement fédéral dans la lutte contre les changements climatiques. Ces répondants ont estimé que le programme était en parfaite adéquation avec le CP, ainsi qu’avec la Stratégie canadienne pour les bâtiments verts que le gouvernement a mis en place pour décarboner l’environnement bâti.

Les documents du programme indiquent également que RNCan a pour mandat d’encourager la diversification et l’innovation dans le secteur forestier dans le but de soutenir la compétitivité économique.^{Note de bas de page 10} La lettre de mandat que le premier ministre a adressée au ministre des Ressources naturelles précise que le ministère entend « [s’inspirer] des investissements réussis dans le Programme de construction verte en bois et des investissements dans les programmes de transformation de l’industrie forestière ».^{Note de bas de page 11} Le secteur forestier est au cœur des activités de RNCan et joue un rôle essentiel dans l’économie à faibles émissions de carbone.^{Note de bas de page 12} Le programme concorde avec le mandat de RNCan de soutenir le secteur forestier en accroissant le recours au bois dans de nombreuses applications et en créant des produits à valeur ajoutée.

Le programme CVBois joue un rôle unique et nécessaire en aidant RNCan et le gouvernement fédéral à accroître le recours au bois dans le marché canadien de la construction.

Le secteur des produits forestiers est un moteur essentiel de l’économie canadienne. Pourtant, des études récentes montrent que le Canada pourrait, en raison des changements climatiques, subir une importante pénurie d’approvisionnement en bois ou une hausse des coûts d’approvisionnement en bois. Ces études donnent à penser qu’il est impératif que le gouvernement s’efforce en priorité de contribuer au maintien de la croissance et de la solidité du secteur. Le gouvernement a, par le passé, apporté son soutien au moyen d’importants investissements dans d’autres programmes destinés à encourager l’innovation dans les produits de bois et les applications de construction, tels que le Programme d’innovation forestière, le programme Investissements dans la transformation de l’industrie forestière et le PDM.

Il est ressorti de l’examen des documents et des entrevues avec les répondants clés que le gouvernement fédéral avait un rôle nécessaire à jouer dans la promotion des bâtiments en bois massif. Bien que la construction en bois massif ne soit pas un phénomène totalement nouveau pour le secteur, le gouvernement a un rôle important à jouer pour améliorer la perception du public sur l’utilisation et les avantages du bois massif et des produits de bois innovants dans la construction de bâtiments non résidentiels et à plusieurs étages. Pour remplir ce rôle, le gouvernement peut notamment s’appuyer sur les composantes du programme CVBois dédiées à la communication et à la sensibilisation. Toutes les recherches et les études d’essai financées par le programme CVBois sont également publiques en vertu d’une licence Creative Commons, permettant ainsi une meilleure diffusion des connaissances au profit de l’intérêt public. Le programme CVBois contribue également à atténuer les risques liés à l’innovation et à renforcer la confiance des investisseurs. Les répondants des différentes études de cas ont également fait remarquer que la modification des codes du bâtiment visant à permettre le développement du secteur du bois massif nécessitait une forte intervention de la part du gouvernement fédéral. Ils ont expliqué que ni les provinces et territoires ni le secteur n’avaient les moyens financiers de financer les projets de recherche et d’essai à grande échelle nécessaires en appui aux démonstrations et à l’évolution des codes.

L’évaluation n’a mis en évidence aucun chevauchement avec d’autres programmes existants au Canada ou à RNCan. Le programme CVBois est actuellement le seul de la sorte au Canada à être doté de ressources importantes destinées à encourager la construction, la démonstration et une meilleure connaissance des bâtiments en bois et hybrides de grande hauteur.

Ce que nous avons constaté – Efficacité : Résultats escomptés et non escomptés

Pour contribuer à l’atteinte des résultats escomptés, le programme CVBois a soutenu trois types d’initiatives :

1. Projets de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur, de bâtiments non résidentiels de faible hauteur et de ponts en bois;
2. Projets de recherche, de sensibilisation et de création d’outils; et
3. Série d’activités liées à l’amélioration des codes du bâtiment (travail conjoint entre l’équipe du programme CVBois de RNCan et les collaborateurs du CNRC).

Résultats immédiats

Le programme CVBois a atteint, dépassé ou est en voie d’atteindre l’ensemble de ses résultats immédiats escomptés quant à la nécessité de renseigner les intervenants sur les caractéristiques et les applications du bois dans la construction.

Le programme CVBois a financé quinze projets expressément axés sur la recherche, la sensibilisation et la création d’outils. Ces projets portaient, entre autres, sur l’élaboration de guides techniques et d’outils pratiques permettant d’effectuer une analyse coûts-avantages ou encore de calculer l’empreinte carbone.

L’examen des rapports sur le rendement du programme CVBois confirme que celui-ci a dépassé ses objectifs de mars 2020 et 2021 par rapport aux activités suivantes :

Activités	Objectifs	Résultats
Élaboration de produits d’information scientifique et publication de ces derniers à l’intention des intervenants	5 à 8 produits d’information	16 produits d’information publiés
Conception de modules de formation et de sensibilisation à l’intention de l’enseignement postsecondaire	12 à 16 modules	33 modules conçus
Création d’outils ou de bases de données pour l’évaluation du cycle de vie	4 à 6 outils ou bases de données	10 outils ou bases de données créés

Le programme est également en bonne voie d’atteindre son objectif d’organiser 60 ateliers de formation et de sensibilisation d’ici mars 2023. Quarante-quatre de ces ateliers avaient été organisés au moment où l’évaluation a été menée, ce qui est considérable compte tenu de l’incidence qu’a eue la pandémie sur les types d’activités « en personne ».

Grâce à ses activités, le programme a permis d’accroître la quantité de renseignements mis à la disposition des intervenants. Toutes les recherches financées par le programme CVBois, y compris celles menées dans le cadre de projets de démonstration, sont accessibles selon un régime de droit d’auteur « Creative Commons ». Les répondants de RNCan ont fait remarquer que le programme CVBois était le premier, à RNCan, à exiger des promoteurs (dans le cadre d’accords de contribution) qu’ils diffusent et publient les données et les renseignements issus de leur projet. Le programme encourage les promoteurs à diffuser la documentation du projet (p. ex., rapports d’essai, information de conception) sur leur site Web ou par l’entremise de conférences, de publications ou d’ateliers. Grâce à cette fonctionnalité « Creative Commons », RNCan peut également mobiliser les données et les recherches produites avec le financement du programme CVBois pour éclairer la conception d’autres projets et faciliter leur avancement. Par exemple, le programme CVBois peut fournir gratuitement des données d’essai et d’ingénierie à un promoteur qui recherche une solution de substitution, conforme au code du bâtiment, pour un projet à base de bois. C’est un autre moyen par lequel le programme peut contribuer à réduire les coûts différentiels liés au fait d’innover avec le bois. Par ailleurs, le programme CVBois étudie la possibilité de créer un répertoire national en ligne afin que toutes ces données soient mises à la disposition du public.

Le programme s’est également attelé à assurer la visibilité des projets de démonstration afin de susciter l’adoption de projets innovants similaires à base de bois. Le programme a mis sur pied un comité consultatif national afin d’élaborer un cadre de communication relativement aux projets de démonstration, ainsi qu’un groupe de travail régional chargé de faciliter la mise en œuvre des communications. Le programme CVBois a financé les promoteurs qui se sont engagés à diffuser des renseignements sur leur travail au moyen de matériel promotionnel (p. ex., documents d’une page, vidéos, annonces), d’activités de communication, et en participant à des événements du secteur. Un cadre a été élaboré pour chaque projet avec une description des activités de communication à réaliser avant, pendant et après la construction, activités ciblant, pour l’essentiel, le grand public ou les acteurs du secteur (p. ex., génie du bois, génie architectural, construction, etc.). Le programme a également mis au point un guide de l’image de marque afin que tous les projets de démonstration s’en servent pour conférer une identité cohérente aux produits de communication relatifs aux projets annoncés. Les promoteurs interrogés par rapport aux études de cas ont confirmé avoir partagé leur travail par différents moyens, mais aussi de manière informelle avec les partenaires du secteur. Certains projets de démonstration financés par le programme CVBois, notamment les projets en bois de grande hauteur, ont fait l’objet d’une couverture médiatique.

Les répondants de RNCan et la plupart des répondants des études de cas et des répondants clés externes ont confirmé la bonne adoption des publications et ressources élaborées à l’aide du financement du programme CVBois (p. ex., rapport « La situation du bois massif au Canada », guides techniques, dépliants de conférence), et indiqué que ces produits étaient effectivement utilisés par les intervenants. Cependant, quelques répondants des études de cas ont indiqué qu’il y aurait peut-être lieu d’apporter des améliorations quant à la diffusion des renseignements produits avec l’aide du programme. Les constatations issues des entrevues mettent en évidence une communication limitée des activités du programme entre les différents bénéficiaires de financement. La plupart des répondants du secteur ne connaissent que la composante du programme qui les concerne. Il est nécessaire de faire circuler les mises à jour générales et les résultats du programme entre les bénéficiaires de financement de toutes les composantes du programme afin d’accroître la visibilité du programme et de ses résultats.

La Figure 2 offre des exemples tirés des études de cas afin d’illustrer la manière dont les produits d’information du programme CVBois ont été mis à profit par les organismes de réglementation et les autres intervenants.

Figure 2 : Exemples d’études de cas sur les renseignements produits et leur utilisation

Les répondants du secteur avaient le sentiment que le programme pourrait en faire davantage pour assurer une large diffusion des outils et des résultats des recherches auprès des décideurs du secteur public, des professionnels et des autres entités qui commandent les projets de construction. Par exemple, les répondants des études de cas ont proposé de cibler les entités du secteur public telles que les municipalités qui, si elles étaient renseignées sur le bois, pourraient intégrer les ressources en bois dans leurs programmes et leurs politiques. Concernant l’amélioration des activités de sensibilisation, quelques représentants du secteur ont proposé de cibler les milieux de l’assurance et de la finance qui, avec une meilleure compréhension des risques associés au bois, pourraient exiger des primes moins élevées et offrir des solutions de financement plus avantageuses.

Résultats intermédiaires

Le programme atteindra le nombre prévu de projets de démonstrations ciblés dans toutes les catégories (à l’exception des ponts en bois), et a l’occasion d’élargir les types de projets de démonstration dont il assure le financement.

Les projets de démonstration peuvent inciter les constructeurs et d’autres intervenants à opter pour le bois, car ils illustrent les différentes utilisations qui peuvent être faites de ce matériau, et renforcent la confiance à l’égard du bois en tant que matériau de construction viable. Le programme a financé le nombre de projets de démonstration prévu dans deux des trois catégories de bâtiments ciblées dans les appels de propositions. Quatre projets de bâtiment en bois de grande hauteur sont en cours, ce qui, à ce jour, satisfait à l’objectif escompté de réaliser quatre à six projets d’ici 2025. Si tous les projets en cours sont réalisés, le programme CVBois dépassera largement son objectif de soutenir deux à trois projets faisant la démonstration de bâtiments commerciaux de faible hauteur, car le programme a signé dix accords de contribution dans cette catégorie.

Les projets relevant du programme CVBois ont suscité un fort intérêt de la part du public, ce qui a permis à certains d’être primés au titre de leur construction en bois massif, et le programme a été en mesure d’influer sur l’élaboration, dans d’autres juridictions à, de programmes visant à promouvoir le recours au bois massif.

Les répondants de RNCan ont expliqué que le programme CVBois avait influé sur l’élaboration, dans d’autres juridictions, de programmes visant à promouvoir le recours au bois massif. Le Programme ontarien de promotion de la construction massive en bois (aujourd’hui abandonné) a, par exemple, été élaboré à partir du programme CVBois. Bien que l’Ontario ait mis fin à ce programme, la province continue d’échanger avec le programme CVBois, car elle tient toujours à concevoir des politiques et des programmes de promotion du bois. La Colombie-Britannique s’est également inspirée du programme CVBois pour son programme, et s’emploie à assurer la concordance avec l’orientation choisie pour le renouvellement du programme CVBois. L’Alberta a communiqué avec le programme pour obtenir des renseignements sur la possibilité de reproduire le modèle du programme CVBois, et des représentants du gouvernement de la Nouvelle-Zélande ont également exprimé leur intérêt à son égard.

Le niveau d’intérêt du public à l’égard du programme a été cité par certains répondants des études de cas et mis en évidence par l’examen des documents. Certains des projets financés par le programme CVBois ont été primés par le secteur ou ont reçu d’autres distinctions (p. ex., The Arbour, CNL Builds, Nature’s Path, Academic Tower à l’Université de Toronto). Le programme CVBois et les bâtiments financés par celui-ci ont également fait l’objet d’articles de presse et de billets de blogue. Le fait d’être primé par des publications pertinentes pour le secteur peut contribuer à renforcer la visibilité des projets de bâtiment et, ainsi, à accroître la reproduction des projets de démonstration. Ces prix indiquent également que les critères de sélection du programme attirent des projets de grande qualité.

Néanmoins, le programme avait prévu de soutenir trois à quatre projets de démonstration de pont en bois, mais n’en a financé que deux. Il est ressorti de l’évaluation que les raisons ayant amené le programme à rater cet objectif échappaient en partie à son contrôle. Le programme CVBois a reçu treize demandes de projet de démonstration de pont en bois massif (soit autant de demandes que pour l’appel de propositions concernant les bâtiments en bois de grande hauteur), et en a sélectionné cinq en vue d’en assurer le financement. Bien que leur projet ait été retenu, trois promoteurs se sont retirés du programme CVBois. Sur ces trois promoteurs, un a choisi d’obtenir un financement auprès d’autres programmes du gouvernement fédéral, car il ne voulait pas être limité à la différence dans le coût des matériaux (seule était prise en charge la différence entre le coût du bois massif et celui des autres matériaux courants tels que l’acier), un autre a fini par choisir un autre matériau de construction, et le dernier a annulé son projet. Le programme CVBois s’est adapté à cette situation en soutenant d’autres projets non résidentiels de faible hauteur associés à une forte reproductibilité, ainsi qu’en finançant d’autres produits de recherche et d’information tels qu’un guide sur l’entretien des ponts en bois.

« Il serait opportun de mieux sensibiliser au rôle que certains gouvernements ont à jouer dans l’élaboration de politiques capables de promouvoir le recours au bois dans le secteur public. [...] Le développement du secteur du bois massif passera par la nécessité de montrer l’exemple avec des bâtiments publics construits en bois. Cela permettra également d’acquérir un savoir-faire.

– promoteur du programme CVBois

Les répondants de tous les groupes ont confirmé que le programme devait continuer à soutenir les projets de démonstration, mais ont laissé entendre qu’il devait être réorienté en délaissant les bâtiments de grande hauteur « impressionnants » au profit de projets plus courants et plus pratiques afin d’accélérer la commercialisation des bâtiments en bois (p. ex., hôpitaux, écoles, concessionnaires d’automobiles) et de renforcer l’adoption du bois par les secteurs public et privé. Les répondants ont également souligné la nécessité d’intégrer des idées innovantes dans les types de projets de démonstration, indiquant qu’il serait opportun de soutenir des solutions telles que la construction modulaire, la préfabrication et les structures extérieures de plus grande taille. Par ailleurs, les répondants du secteur ont fait remarquer que la plupart des activités liées à l’adoption de la construction en bois restaient concentrées en Colombie-Britannique et en Ontario, et qu’elles étaient limitées dans les autres régions du Canada. Le programme a bien retenu des projets de démonstration dans d’autres provinces, dont le Canada atlantique, le Québec et l’Alberta, mais certains promoteurs ont annulé ou retiré ces projets. Il a été confirmé, à l’issue de l’examen des documents, que tous les projets relevant du programme CVBois (hormis un situé au Québec), étaient réalisés dans ces deux provinces.

Le programme contribue à accroître les connaissances sur la construction à base de bois dans les établissements universitaires et dans les réseaux professionnels.

Certains des projets de recherche et de sensibilisation financés par le programme CVBois avaient directement pour but d’accroître les connaissances sur le bois au sein des établissements universitaires et des réseaux professionnels. Le programme indique que les produits pédagogiques dont il est à l’origine ont permis d’atteindre plus de 1 800 professionnels jusqu’ici, et que plus de 6 700 heures ont, à ce jour, été consacrées à la sensibilisation au travers de symposiums, de conférences et d’autres ateliers (dépassant ainsi l’objectif de 6 000 heures d’ici 2025). Les projets suivants contribuent, par ailleurs, directement à ce résultat :

• Le Conseil canadien du bois a élaboré la Feuille de route sur le bois à l’intention des établissements d’enseignement postsecondaire, qui a contribué et contribue à orienter l’élaboration des programmes universitaires en architecture et en ingénierie, et influe sur l’enseignement des métiers spécialisés dans les collèges.
• Le Guide technique sur les bâtiments en bois de grande hauteur de FPInnovations sert de référence aux professionnels et aux enseignants.
• Le programme a également soutenu les premières étapes de la création du Réseau canadien de recherches sur la construction en bois afin de permettre aux intervenants du milieu de la recherche sur le bois de se coordonner à l’échelle du Canada et, à terme, de combler les lacunes actuelles en la matière. Les chercheurs ont déjà commencé à mettre en commun leurs connaissances dans le cadre de la planification de cette initiative.

Les autres produits de connaissance soutenus par l’entremise du programme CVBois (comme les rapports de FPInnovations sur les parts de marché) ont, dans une certaine mesure, également contribué à l’atteinte de ce résultat, car les chercheurs peuvent mettre à profit les données sur le marché pour établir les questions de recherche et délimiter la portée de leurs activités.

Collège George Brown – Limberlost (anciennement The Arbour). Source de l’image : accessible et téléchargeable sur https://www.georgebrown.ca/sites/default/files/images/2021-12/TheArbourf...

Les projets de démonstration financés par le programme CVBois influent également sur les connaissances au sein des milieux universitaires et professionnels. Par exemple, un répondant d’une étude de cas a confirmé que, depuis la construction de l’établissement d’enseignement en bois massif de dix étages du Collège George Brown, Limberlost (anciennement The Arbour), d’autres universités et collègues canadiens avaient communiqué avec l’établissement pour se renseigner sur sa conception.

Dans le cadre de leur travail sur la modification des codes, RNCan et le Conseil national de recherches Canada (CNRC) contribuent également à renforcer les connaissances des chercheurs, des enseignants et des professionnels. Par exemple, les deux organismes ont partagé les résultats des recherches menées sur les codes fondés sur le rendement directement avec les intervenants lors d’un atelier de mobilisation organisé en 2022 et réunissant 90 organismes participants. Il est également ressorti des entrevues que les résultats des travaux de recherche de RNCan et du CNRC avaient atteint un large éventail d’intervenants dans le cadre des comités permanents de la Commission canadienne des codes du bâtiment et de prévention des incendies, ainsi que du processus de modification des codes de la Commission.

Le programme a largement contribué à renforcer l’acceptation du bois dans les codes, les normes et les politiques, bien que certains des objectifs associés à la réforme des codes étaient trop ambitieux.

Travaux de RNCan et du CNRC sur l’évolution des codes

Les travaux soutenus par le programme CVBois ont eu une incidence importante sur la modification des codes du bâtiment. Le programme CVBois a notamment collaboré avec le CNRC sur des projets de recherche et d’essai en matière de tenue au feu et de rendement sismique, projets dont les résultats ont permis d’éclairer l’intégration, dans le CNB de 2020, des bâtiments en bois de grande hauteur allant jusqu’à douze étages (grâce à la construction en bois massif encapsulé). Plus de vingt juridictions ont adopté ces modifications (soit plus que l’objectif du programme fixé entre huit et douze). Cette modification graduelle a été directement soutenue par le programme CVBois.

Dans le cadre du programme, RNCan a également établi une stratégie de plaidoyer visant à faire évoluer le Code national du bâtiment vers un code fondé sur le rendement (CFR), sans distinction liée au matériau. Le programme a financé le CNRC afin de réaliser des projets de recherche spécifiquement destinés à faire avancer cet objectif. Les travaux accomplis à ce jour regroupent notamment des essais scientifiques sur le bois massif, une évaluation internationale de la conception du CFR et un examen associé à une analyse des dispositions du CNB relativement à certaines recommandations de modification liées au CFR.

RNCan a, par le truchement d’un conseiller, présenté à la Commission canadienne des codes du bâtiment et de prévention des incendies (CCCBPI) une demande officielle de modification au code afin de faire évoluer le code du bâtiment vers un code fondé sur le rendement, et ce, vers la fin du cycle de mise à jour du code de 2020 (soit le moment opportun pour éclairer les discussions sur la prochaine série de modifications). Cependant, comme il a fallu attendre deux ans de plus pour que le code de 2020 soit publié,^{Note de bas de page 13} les discussions relatives au CFR n’ont toujours pas eu lieu à la Commission. Les chefs de projet de RNCan et les collaborateurs du CNRC ont fait remarquer que la modification des codes était une tâche longue et complexe qui ne pouvait avancer qu’au rythme des processus de la Commission, lesquels échappent, de fait, au contrôle du programme. Par conséquent, l’objectif initialement fixé par le programme CVBois d’évoluer vers un CFR d’ici 2025 était trop ambitieux.

« Les travaux de recherche menés avec le CNRC [sur le code du bâtiment] ont jusqu’ici été fructueux, ce qui s’est traduit, entre autres, par le fait que le CNRC et Codes Canada considèrent désormais les CFR comme une priorité. L’objectif d’évoluer vers un CFR d’ici 2025 était trop ambitieux, mais il pourrait devenir absolument prioritaire d’ici là. »

– répondant de RNCan

Les répondants des études de cas de RNCan et du CNRC ont indiqué que les produits de connaissance créés dans le cadre de ce projet ont permis de jeter les bases du changement et qu’ils pouvaient, à terme, contribuer à l’élaboration de normes fondées sur le rendement. Les travaux accomplis dans ce domaine ont également permis de renforcer l’analyse de rentabilisation concernant l’adoption des dispositions du CFR. Les répondants fédéraux clés ont décrit les succès importants obtenus dans ce dossier, notamment le fait que le CNRC, Codes Canada et les provinces considèrent l’évolution vers le CFR comme une priorité. L’une des autres avancées recueillies lors des entrevues concernait le fait que le CNRC avait réussi à obtenir du CT un nouveau financement lui permettant de se concentrer sur les mises à jour du CFR. Les répondants ont, du moins en partie, attribué ces avancées au travail accompli dans le cadre du programme CVBois.

Incidence des autres projets sur les codes, les normes et les politiques

Outre les travaux de modification des codes entrepris par RNCan et le CNRC, d’autres projets financés par le programme CVBois ont directement contribué à produire des renseignements susceptibles d’éclairer la modification des codes, des normes et des politiques. Par exemple, les essais de réaction au feu du bois massif menés par le Conseil canadien du bois ont permis de fournir aux intervenants des renseignements susceptibles d’appuyer la modification des règlements ou des codes en faveur du bois. Les projets de démonstration financés par le programme CVBois viennent également compléter l’ensemble de travaux illustrant l’efficacité du bois dans différents contextes. Les projets qui permettent de renforcer le savoir-faire et les capacités du secteur du bois (p. ex., Feuille de route sur le bois à l’intention des établissements d’enseignement postsecondaire, Guide technique sur les bâtiments en bois de grande hauteur) concourent également, de manière indirecte, à l’accomplissement de progrès vers l’atteinte de ce résultat. Ces projets influent sur la demande et sur la capacité à recourir au bois, ce qui, à son tour, peut contribuer à la modification des politiques, des codes ou des normes (p. ex., en incitant les décideurs à intégrer le bois dans leurs politiques environnementales).

Résultats ultimes

Peu de renseignements sont disponibles pour mesurer les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme du programme, à savoir l’atténuation des changements climatiques et l’adoption et la commercialisation du bois.

Les objectifs relatifs aux résultats ultimes inscrits dans le cadre de rendement du programme CVBois portent sur le total des bénéfices en carbone et sur le volume de bois utilisé.

Le total des bénéfices en carbone désigne la quantité de carbone séquestrée (ou stockée) dans le bois ainsi que la quantité d’émissions de GES évitées lors du processus de fabrication du bois (par rapport à l’utilisation d’acier, de béton ou de tout autre matériau générant un taux d’émissions plus élevé). Quant au volume de bois utilisé, il désigne la quantité de bois (généralement exprimée en mètres cubes) ayant servi à la réalisation d’un projet de construction.

Les objectifs relatifs aux résultats ultimes du programme CVBois ont été établis en 2017 de manière à ce qu’ils tiennent compte des résultats des projets de démonstration du programme CVBois (total des bénéfices en carbone et volume de bois utilisé pour chaque projet), mais également de l’incidence des projets reproduits étayés par les démonstrations, les modifications de codes et les autres recherches soutenues par le programme. Les objectifs originaux ont été définis sous la forme d’une fourchette, basée sur 18 projets de démonstration financés, et de 44 (estimation basse) à 77 (estimation haute) projets reproduits d’ici 2030.

Il a été indiqué qu’il avait été difficile, au début du programme, d’estimer le nombre de projets reproduits. L’évaluation a permis de déterminer que le programme CVBois avait confirmé neuf projets reproduits, et qu’il assurait le suivi de dix à douze autres projets potentiels. Ces chiffres doivent être examinés dans un contexte où la pandémie de COVID-19 a retardé la prestation des projets de démonstration du programme CVBois, et où la modification des codes a été plus lente que prévu. Le programme prévoit que les efforts de communication et de sensibilisation, conjugués à la dynamique en faveur de la carboneutralité, permettront d’augmenter drastiquement le nombre de projets reproduits. Même si cela reste difficile à estimer de manière précise, le programme a estimé raisonnable de supposer que, dans les conditions actuelles, le nombre de projets reproduits d’ici 2030 se situerait entre 44 et 77, conformément aux estimations originales.

Incidence sur la commercialisation du bois

Les objectifs relatifs aux résultats ultimes en ce qui concerne l’utilisation du bois ont été établis avant le lancement du programme CVBois, à partir d’une estimation de la quantité de matériau utilisée dans un projet « typique » de :

• bâtiment en bois de grande hauteur (le bâtiment UBC Brock Commons a servi de référence avec un volume de bois estimé à 2 233 mètres cubes);
• bâtiment non résidentiel en bois massif de quatre étages (avec un volume de bois estimé à 1 142 mètres cubes); et
• pont en bois (avec un volume de bois estimé à 1 316 mètres cubes).

Les renseignements concernant la quantité de bois achetée et spécifiquement utilisée dans les projets de démonstration du programme CVBois seront disponibles une fois que les projets seront achevés. Si les projets sont achevés comme prévu, cela correspondra à 28 909 mètres cubes de produits de bois utilisés. Les deux projets terminés à ce jour ont utilisé le volume de bois massif qui avait été prévu soit, au total, 1476 mètres cubes.

L’objectif original du programme se situait dans une fourchette allant de 295 000 à 590 000 mètres cubes (125 à 250 millions de pieds-planche). Cet objectif avait été inscrit dans le cadre de rendement en vue de sa réalisation pour 2025 (soit l’horizon prévisionnel des projets de démonstration), alors qu’il aurait fallu, en réalité, le prévoir pour 2030, voire après (pour tenir compte du temps nécessaire à la réalisation des projets reproduits). Il apparaît néanmoins, d’après les chiffres actuels des projets, que cet objectif initial était trop ambitieux. Si environ 77 projets sont reproduits d’ici 2030, en se fondant sur la quantité moyenne de bois utilisée dans les projets de démonstration, le résultat avoisinerait les 190 000 mètres cubes de produits de bois utilisés (environ 29 000 mètres cubes de bois utilisés par les projets du programme CVBois, additionnés à la quantité de bois utilisée par les 77 projets reproduits, selon l’estimation établie par le programme CVBois de la quantité moyenne de bois utilisée dans chaque projet). Le retard pris dans la publication du CNB de 2020, qui est intervenue en 2022, est vraisemblablement l’un des facteurs expliquant le faible nombre de projets reproduits par rapport à ce qui était prévu. L’adoption plus rapide du nouveau code aurait dynamisé la construction de bâtiments en bois massif de grande hauteur.

Cependant, la majorité des répondants des différents groupes sont convaincus que le programme contribue largement à accélérer l’adoption du bois dans la construction, indiquant que la construction à base de bois prend de l’ampleur chez les professionnels et les investisseurs de tout le pays. Ces répondants indiquent également que les efforts déployés par le programme auront des répercussions positives sur le long terme, au-delà de la période de financement et après l’achèvement des projets. Toutefois, les répondants du secteur ont expliqué que cette croissance en était encore à ses débuts et qu’elle se heurtait à des contraintes majeures tels que les prix, les problèmes d’approvisionnement et les pénuries de main-d’œuvre. Pour ces raisons, il se peut que les investisseurs et les promoteurs immobiliers soient encore réticents à choisir le bois plutôt que d’autres matériaux de construction.

Incidence sur les émissions de GES

Les bénéfices en carbone directement escomptés des projets de démonstration financés s’élèvent, au total, à 38 031 tonnes. Les bénéfices en carbone réellement obtenus des projets de démonstration seront confirmés lorsque les promoteurs auront présenté l’analyse finale du cycle de vie de leur projet une fois celui-ci achevé. À ce jour, seuls deux promoteurs ont effectué l’analyse du cycle de vie de leur projet, ce qui correspond à un total de 1 316 tonnes de carbone.

À partir de la fourchette estimative du nombre de projets reproduits dont il est question plus haut, le programme CVBois a initialement annoncé qu’il présenterait un total de bénéfices en carbone compris entre 0,5 et 2 millions de tonnes d’émissions d’équivalent CO₂d’ici 2030, et une incidence cumulative de 1,6 à 6,4 millions de tonnes entre 2020 et 2030. Il apparaît de nouveau, d’après les chiffres actuellement disponibles, que cet objectif était trop ambitieux. Le programme estime que le total des bénéfices en carbone s’élève, en moyenne, à environ 2 380 tonnes par projet. Soixante-dix-sept projets reproduits correspondraient à environ 0,18 million de tonnes d’émissions d’équivalent CO₂ d’ici 2030, en comptant les émissions de GES évitées grâce aux projets de démonstration du programme CVBois.

Retombées socioéconomiques du programme

Il est trop tôt pour disposer de données sur les retombées socioéconomiques du programme, mais les entrevues et les études de cas permettent de recueillir des éléments anecdotiques sur ces retombées.

Le programme CVBois est axé sur les changements climatiques : ses résultats clés concernent avant tout l’utilisation du bois et, à terme, la prévention des émissions. Néanmoins, étant donné que les exigences redditionnelles du programme reprennent celles du Programme de compétitivité du secteur forestier, certains indicateurs économiques tels que la création d’emplois sont intégrés au cadre redditionnel des projets de démonstration. Il est demandé aux promoteurs de projet de démonstration de fournir, dans leur rapport final, certains renseignements tels que les ressources humaines nécessaires à la construction du bâtiment ou encore les effectifs permanents chargés d’entretenir et d’administrer celui-ci.

Les deux rapports finaux de projet disponibles démontrent, avec les études de cas, que les projets de démonstration ont abouti à la création d’emplois dans de nombreux domaines (ingénieurs, architectes et autres professionnels du bâtiment). Dans le cas des projets du bâtiment commercial Waswanipi et du pont Duchesnay, les collectivités locales des Premières Nations ont joué un rôle de premier plan. Ces projets ont permis de mobiliser le savoir-faire local et de renforcer les capacités régionales, illustrant ainsi la manière dont les projets de démonstration peuvent bénéficier aux collectivités fortes d’une expertise et de ressources liées au secteur forestier.

Les répondants des différents groupes et des études de cas ont expliqué qu’en s’attelant à développer le marché du bois en tant que matériau de construction, le programme CVBois contribuera indirectement, sur le long terme, à créer de nouveaux emplois dans ce secteur. Il serait toutefois prématuré, à ce stade, d’imputer directement au programme les répercussions en matière d’emploi. La plupart des répondants clés et des répondants des études de cas ont indiqué avoir constaté des améliorations dans le secteur en général (demande ou intérêt croissant, renforcement des capacités, innovations techniques), et que le programme n’y était probablement pas étranger.

Facteurs externes influant sur le programme

Plusieurs facteurs externes influent sur la mesure dans laquelle le programme peut atteindre ses résultats escomptés.

Certains de ces facteurs ont eu une incidence positive sur le programme CVBois. Les répondants des différents groupes ont indiqué que les efforts engagés par le Canada afin de parvenir à une économie à faibles émissions de carbone suscitaient un fort intérêt à l’égard des innovations susceptibles de contribuer à réduire les émissions, y compris par le recours au bois dans la construction. L’adoption par de nombreuses juridictions des codes du bâtiment de 2015 et 2020 représente une avancée considérable dans la mesure où cela facilite l’innovation et accroît la viabilité du bois en tant que matériau de construction. S’agissant tout particulièrement de la modification des codes, divers facteurs externes ont contribué à l’amélioration des codes et à leur évolution vers le CFR :

• Les contributions respectives du CNRC et de RNCan en matière de savoir-faire spécialisé, de réseaux et de responsabilités;
• Le soutien apporté par les provinces et territoires, et d’autres intervenants à l’égard du CFR;
• Le fait que le CFR permet d’assurer l’harmonisation des codes à l’échelle nationale, ce que la CCCBPI et Codes Canada considèrent comme une priorité; et
• L’intérêt manifesté à l’égard du CFR aux États-Unis, qui est un partenaire commercial majeur du Canada en matière de bois.

Divers facteurs négatifs ont effectivement entravé l’atteinte des résultats. Certains projets de démonstration se sont heurtés à des difficultés susceptibles de compromettre n’importe quel projet de construction : grèves, problèmes dans la chaîne d’approvisionnement ou encore mauvaises conditions météorologiques.

L’un des autres facteurs externes négatifs relevés par de nombreux répondants du secteur tenait au fait que le prix du bois massif demeurait élevé au Canada. Le programme n’était toutefois pas en mesure de soutenir l’achat de matériau. Pour éviter que des tensions nationales naissent avec les autres secteurs de matériaux, ou que des problèmes surviennent en lien avec le conflit de bois d’œuvre résineux qui oppose le Canada aux États-Unis, le programme CVBois a été expressément pensé de manière à ne pas financer directement l’achat de bois massif ou d’autres produits de bois d’œuvre résineux. Le programme ne prenait en charge que les coûts différentiels admissibles liés à l’utilisation du bois dans le cadre d’une approche de construction innovante. Bien que ce principe ait été clairement précisé dans tous les documents externes et dans toutes les communications avec les bénéficiaires, il a limité la capacité du programme à remédier à la question du coût.

Enfin, des facteurs externes liés à la question de l’évolution des codes ont également influé sur les résultats du programme. L’évolution vers un code exempt de distinction liée au matériau est une tâche complexe et axée sur la recherche, et le rythme auquel avancent les procédures de modification des codes échappe au contrôle du programme. L’évolution vers un CFR suppose également une forte mobilisation de l’ensemble des intervenants de la chaîne d’approvisionnement et du secteur de la construction. Il convient également de noter que les intervenants qui représentent les autres secteurs de matériaux de construction ne sont pas particulièrement favorables à l’adoption d’un CFR. Enfin, l’adoption des dispositions des codes du bâtiment par les autres juridictions échappe également au contrôle du programme.

Ce que nous avons constaté – Efficacité et économie

Le programme CVBois a été mis en œuvre conformément aux attentes, exception faite des contraintes associées aux capacités internes initialement limitées et aux répercussions imputables à la pandémie.

Les documents du programme CVBois démontrent que la structure de gouvernance et les processus du programme ont été clairement définis. D’autres documents, tels que les modèles d’accord de financement, le modèle logique, la Stratégie de mesure du rendement et des risques (SMRR), le processus d’examen et de sélection des projets de démonstration, le processus de demande de financement spontanée ou encore le mandat du groupe d’évaluation, ont été mis à disposition pour orienter les processus du programme.

Il est ressorti de l’évaluation que les ressources du programme avaient, pour l’essentiel, été utilisées conformément aux attentes. Le programme a dépensé entre 81 % et 95 % de ses fonds impartis, quel que soit l’exercice concerné, à l’exception de l’exercice 2020-2021 où il a légèrement dépassé son budget (107 %).

	Fonds alloués	Dépenses escomptées	Dépenses réelles	Solde (différence entre fonds alloués et dépenses réelles)
2018-2019	4 111 385 $	4 111 385 $	3 918 121 $	193 264 $	95 %
2019-2020	8 030 429 $	8 030 429 $	6 665 621 $	1 364 808 $	83 %
2020-2021	10 229 474 $	13 229 474 $	10 965 516 $	-736 042 $	107 %
2021-2022	17 328 250 $	17 328 250 $	14 042 504 $	3 285 746 $	81 %
Total	39 699 538 $	42 699 538 $	35 591 763 $	4 107 775 $	90 %

Le programme CVBois a été pensé sous la forme d’un programme quinquennal doté d’un financement de 55 millions de dollars. Cependant, il a été annoncé dans le budget de 2017 qu’il s’agirait d’un programme quadriennal prévu à partir de l’exercice 2018-2019 et doté d’un financement de 39,8 millions de dollars. Cela s’est traduit par des difficultés mineures en ce qui concerne les communications, l’établissement des coûts et la négociation des accords.

« Ils ne se sont pas trop préoccupés des ressources au début. [Le programme CVBois] gagnerait à créer quelques postes permanents de plus. Bien que les employés issus du PRPAP et les étudiants soient utiles, leur formation nécessite un travail important, ce qui a pour effet de surcharger de travail l’équipe centrale. »

– répondant de RNCan

Le programme a dépensé les fonds issus des subventions et contributions conformément aux attentes, mais a été contraint de dépenser plus que prévu dans son fonctionnement. Le programme CVBois a été pensé à l’origine pour fonctionner avec deux ETP (un agent de programme et un agent technique). Au bout de plusieurs mois de fonctionnement, il est apparu clairement aux effectifs du programme que celui-ci, du fait de sa dimension et de sa complexité, ne pouvait être mis en œuvre efficacement et conjointement avec l’équipe du PDM sans faire appel à d’autres ETP et à une instance de direction dédiée. Le programme a remédié à cette difficulté en embauchant des étudiants inscrits à un programme coopératif et des travailleurs à temps partiel, et en mobilisant d’autres ressources issues du Programme de recrutement et de perfectionnement d’analystes de politiques de RNCan. La question des ressources doit être prise en compte dans la conception future de tout programme similaire à celui-ci.

Il est également ressorti de l’évaluation que le fait que le personnel de RNCan travaille sur plusieurs programmes suscitait une certaine confusion chez les intervenants externes, qui avaient du mal à distinguer le programme CVBois des autres programmes du SCF tels que le PDM et l’IDBBGH. Lors des entrevues, les intervenants externes ont estimé qu’il était difficile de distinguer le programme CVBois des autres programmes de RNCan, cette confusion étant entretenue par le fait que le personnel était affecté à plusieurs programmes. Par ailleurs, le programme CVBois était à l’origine intitulé « Mesures d’atténuation et solutions avancées utilisant le bois », et a pris appui sur les réussites et les enseignements tirés de l’Initiative de démonstration de bâtiments en bois de grande hauteur (IDBBGH), une composante du PDM. Les répondants du secteur et les autres répondants fédéraux ont eu beaucoup de mal à distinguer ces programmes. Il s’agit là également d’un point à prendre en compte dans la conception des prochains programmes.

La plupart des promoteurs interrogés ont confirmé que l’équipe du programme avec laquelle ils avaient interagi dans le cadre de leur projet avait fait preuve d’un haut degré d’efficacité et de professionnalisme. Les répondants externes ont fait l’éloge de l’équipe du programme pour avoir géré les contributions de financement d’une manière ayant permis d’atténuer les répercussions de la pandémie de COVID-19. Le programme a offert aux promoteurs autant d’accommodements que possible pour les aider (dans la limite de ses modalités) à s’adapter aux perturbations. Cependant, le personnel de RNCan et les promoteurs souhaiteraient conférer une plus grande souplesse aux subventions et contributions afin de limiter la nécessité d’effectuer de fréquents reports ou d’apporter des modifications fastidieuses aux accords lorsque des situations inattendues se produisent.

L’évaluation n’a mis en évidence aucun autre modèle de prestation susceptible d’avoir produit les mêmes résultats de manière plus efficace. Le programme CVBois présente des caractéristiques de conception qui contribuent à une mise en œuvre efficace.

Outre les problèmes liés au manque d’ETP et à la rigidité des accords de contribution (soulevés en interne), il est ressorti des entrevues et de l’examen des documents que le modèle du programme était adéquat et efficace. La structure de gouvernance et les processus du programme étaient clairement définis, et l’évaluation n’a relevé aucun problème dans la gestion du programme. Les répondants externes estimaient que l’intégration des activités de R-D, de sensibilisation et de création d’outils était l’un des points forts du programme, et que les budgets alloués aux différentes composantes étaient équilibrés. Il a été constaté, à l’issue de l’examen de vingt autres programmes similaires, que la plupart des juridictions disposant de programmes de promotion du bois employaient une approche similaire pour financer un éventail de projets (y compris les subventions ou contributions pour financer les démonstrations, le financement des activités de R-D, ainsi que la communication et la sensibilisation) visant à renforcer l’adoption du bois par le secteur de la construction. Le programme CVBois se démarque de ces autres programmes par son travail sur l’évolution des codes du bâtiment (une caractéristique qui lui est propre) et l’ajout, pour les propositions, d’une catégorie exclusivement dédiée aux ponts en bois.

« Les ressources ont bien été réparties entre les projets de démonstration, la recherche et la feuille de route en matière de sensibilisation. La composante consacrée à la sensibilisation est efficace. Elles se complètent bien les unes les autres. Cela permet de soutenir le secteur sous différents angles.

– répondant du milieu universitaire

Il est également ressorti des entrevues que le programme avait mobilisé de nombreux groupes d’intervenants et de nombreux partenaires, ce qui a permis de créer un vaste réseau d’acteurs clés dans l’ensemble du pays. Par exemple, le comité consultatif national du programme CVBois était formé de partenaires gouvernementaux et sectoriels expérimentés chargés d’orienter la communication relative aux projets de démonstration.

Plusieurs répondants externes et répondants des études de cas ont fait remarquer que le modèle du programme aurait pu être mis à profit, avec succès, pour financer d’autres appels de propositions, et intégrer d’autres types de projets de démonstration. Étant donné que les projets de démonstration peuvent être d’assez grande envergure et que la préparation d’une demande complète prend un certain temps, quelques répondants ont proposé d’améliorer l’ordre des appels de proposition et de rallonger la période de dépôt des demandes afin d’élargir les possibilités, pour les promoteurs, de présenter des propositions.

Les efforts en matière d’équité, de diversité et d’inclusion concordaient avec les exigences fédérales au moment de la conception du programme. Il serait opportun de mieux faire à cet égard dans la prochaine version du programme.

L’ACS Plus menée lors du stade de planification du programme n’a examiné que le genre en tant que facteur d’identification, et a déterminé que le secteur forestier était à prédominance masculine. L’analyse a également émis l’hypothèse, en se fondant sur les tendances actuelles du marché du travail, qu’un nombre croissant de femmes devraient, à long terme, occuper des postes à niveau élevé de compétences. Le programme s’est engagé à remédier aux difficultés auxquelles pourraient se heurter les groupes à risque.

Certains projets visés par les études de cas offrent des exemples illustrant l’inclusion des valeurs d’équité, de diversité et d’inclusion (EDI) (se reporter au Tableau 3); cela est néanmoins le fruit du hasard et non de la conception du programme.

Tableau 3 : Exemples d’EDI dans les projets soutenus par le programme CVBois

EDI dans la construction	EDI dans le secteur	EDI dans la mise en œuvre de projet
Le Collège George Brown a modifié les plans d’origine pour faire installer un centre de conditionnement physique au rez-de-chaussée (dans un souci d’accessibilité) ainsi que des toilettes mixtes.	Le Conseil canadien du bois envisage de sonder les ingénieurs en activité et les jeunes diplômés qui sont investis dans des projets de construction à base de bois dans tout le Canada, et ce, afin de déterminer s’il existe un lien entre la disponibilité des cours d’ingénierie ou de conception en bois et l’obtention de meilleurs résultats en matière d’équité, de diversité et d’inclusion.	Le projet sur les essais de réaction au feu du bois massif comptait dans ses rangs une ingénieure qui a conçu la structure utilisée pour les essais, et les ingénieurs engagés pour mener les essais de réaction au feu étaient issus de groupes divers et variés.

Un répondant d’une étude de cas a fait remarquer qu’il serait opportun que le programme envisage de renforcer la mobilisation autochtone, surtout au vu de la proximité géographique des collectivités des Premières Nations et de leur expérience avec le bois massif.

Le cadre de mesure du rendement et les exigences redditionnelles gagneraient à être revus pour définir plus clairement les objectifs et les hypothèses.

Le programme CVBois dispose d’une SMRR à la lumière de laquelle il assure le suivi du rendement, mais il a été difficile, dans certains cas, de rapprocher les données sur le rendement. Ce fut notamment le cas lorsqu’il a fallu évaluer les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats à long terme. Le programme ne documente pas clairement ses méthodes de calcul et de prévision des bénéfices en matière de réduction des GES ou des volumes de bois utilisés; il n’effectue pas le suivi des résultats différentiels, mais seulement des résultats de l’intégralité des projets. Les hypothèses employées lors de la fixation des objectifs estimatifs n’ont pas été documentées.

L’examen des documents a fait ressortir que le programme ne mesurait pas l’adoption ou l’utilisation des produits de connaissance et de recherche issus des projets. Le programme gagnerait à réaliser un sondage de suivi dans le but d’évaluer l’adoption des produits. Il sera utile, pour les futurs indicateurs, de réfléchir à la manière dont le succès sera mesuré et aux données qu’il pourrait être nécessaire de recueillir, ainsi que d’allouer un budget aux activités de collecte de données requises. Il pourrait également être nécessaire de revoir le libellé des objectifs.

Dans la prochaine version du programme, les objectifs devraient être définis de manière à mieux refléter les progrès accomplis tout au long du processus à long terme d’évolution des codes. La méthodologie et les hypothèses employées pour les indicateurs quantitatifs de résultats ultimes (émissions de GES et quantité de bois utilisée) devraient être expliquées plus clairement. En particulier, le programme devrait détailler les méthodes de calcul et de prévision des bénéfices en matière de réduction des GES.

Par ailleurs, plusieurs promoteurs ont fait remarquer que les exigences redditionnelles du programme CVBois, bien que gérables, étaient plutôt contraignantes et ont changé à plusieurs reprises au cours du programme. Les répondants de RNCan ainsi que les bénéficiaires de financement se sont accordés sur le fait qu’un mécanisme redditionnel plus clair et plus simple était souhaitable. Néanmoins, les répondants de RNCan ont expliqué que le programme devait rendre des comptes en vertu de plusieurs cadres différents (p. ex., CP, Programme de compétitivité du secteur forestier, Mission Innovation). Pour satisfaire à ces exigences, le programme doit demander aux promoteurs différents renseignements à différents moments, ce qui contribue à alourdir la charge redditionnelle.

Conclusions

L’évaluation permet de conclure que le programme CVBois conserve sa pertinence, et qu’il est adapté aux besoins du secteur en ce qui concerne la poursuite des activités de recherche, de transfert de technologie et de sensibilisation entourant les projets de construction en bois massif et hybrides (notamment par la démonstration, la mise à l’essai et la modification des codes du bâtiment). Le programme facilite l’innovation en allégeant les coûts liés au fait d’être « précurseur » et en atténuant les risques liés à l’investissement, ce qui correspond au rôle du gouvernement fédéral. Étant donné que le renforcement de l’action du Canada dans la lutte contre les changements climatiques constitue un effort pangouvernemental, et qu’il correspond au principal thème des engagements du ministre de RNCan, les objectifs du programme en matière de séquestration du carbone s’inscrivent pleinement dans le cadre du mandat ministériel.

Le programme CVBois a été réalisé conformément aux attentes, de manière efficace et dans les limites de l’enveloppe de financement impartie. Néanmoins, le programme n’avait pas initialement suffisamment de ressources pour donner suite à ses engagements, et a dû, pour ce faire, engager des effectifs supplémentaires (étudiants, travailleurs à temps partiel et autres personnes); cela s’expliquait notamment par le fait que les effectifs devaient s’occuper d’autres programmes. Le nombre d’ETP initialement affectés au programme s’est révélé insuffisant, et le manque de visibilité du programme permettant de le distinguer des autres programmes RNCan a suscité une certaine confusion. Ces points devront être pris en compte dans la conception du prochain programme. La pandémie de COVID-19 a occasionné de réelles difficultés pour le programme, notamment avec des retards dans les projets de démonstration, mais le programme a pu tenir compte des besoins des promoteurs avec la modification des accords de contribution.

Avec une structure de gouvernance et des processus clairement définis et efficaces, le programme s’appuie sur un modèle de prestation solide. Le programme a mobilisé un éventail d’intervenants lors de sa conception, et la mise en œuvre d’une répartition équilibrée du travail mené sur ses différentes composantes (diverses catégories de projets de démonstration, initiatives de sensibilisation, R-D et travaux de modification des codes) a permis de remédier aux lacunes recensées.

En tenant dûment compte des retards occasionnés par la pandémie de COVID-19, le programme a réussi à produire et fournir aux organismes de réglementation, aux rédacteurs de cahier des charges et aux autres acteurs directs du secteur des renseignements et des outils sur le recours au bois dans la construction. Les activités et produits prévus ont été réalisés ou devraient normalement être réalisés. En innovant avec l’intégration d’un régime de droit d’auteur « Creative Commons » dans les accords de contribution, le programme a permis d’accroître la quantité de renseignements mis à la disposition de l’ensemble des intervenants. Les projets de démonstration ont également progressé, ce qui permettra au programme de s’appuyer sur de multiples exemples de bâtiments en bois de grande hauteur, de bâtiments commerciaux de faible hauteur et de ponts pour contribuer à renforcer l’adoption et la commercialisation du bois dans la construction au Canada. Les projets relevant du programme CVBois suscitent un fort intérêt de la part du public et sont primés au titre de leur construction en bois massif, ce qui accroît la visibilité et contribue à renforcer l’adoption de projets innovants à base de bois. Le moment pourrait être propice pour élargir la portée des objectifs de démonstration afin de pouvoir adopter des approches plus innovantes (p. ex., utilisation du préfabriqué) et cibler d’autres publics dans une optique d’adoption (p. ex., secteur public).

Il existe de solides éléments démontrant que le programme a contribué de manière significative aux révisions apportées au CNB, notamment avec l’introduction de nouvelles dispositions autorisant les bâtiments en bois de grande hauteur (jusqu’à douze étages), et qu’il a joué un rôle clé en amenant plus de vingt autres juridictions canadiennes à adopter ces modifications. Le programme continue de travailler avec les autres partenaires fédéraux à l’élaboration d’un code fondé sur le rendement (sans distinction liée au matériau), car son objectif visant à évoluer vers des normes axées sur le rendement ne sera pas atteint. La modification du code a été plus lente que prévu en raison de son environnement complexe, ce qui a donné naissance à des facteurs externes ayant influencé ou retardé les réalisations du programme.

Bien que le programme CVBois ait permis d’obtenir d’importantes réalisations, l’évaluation a déterminé que certains des résultats cibles établis par le programme étaient trop ambitieux, y compris l’évaluation des estimations du carbone total et du volume de bois utilisé. Les estimations étaient fondées sur les résultats des projets de démonstration du programme CVBois, mais également sur l’incidence des projets reproduits éclairés par les démonstrations, les modifications escomptées aux codes et d’autres recherches financées par le programme. En raison des retards dans les échéanciers de la plupart des projets, l’évaluation n’a pas été en mesure de déterminer les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de séquestration du carbone ou l’incidence sur la commercialisation du bois.

Des facteurs externes ont également influé sur la capacité du programme à atteindre ses résultats, y compris des problèmes touchant la chaîne d’approvisionnement et l’incidence du coût des matériaux. Le programme gagnerait à réfléchir à la manière dont il pourrait contribuer à atténuer une partie de ces pressions, notamment celles exercées sur les projets de démonstration.

Par ailleurs, bien que le programme ait déployé des efforts considérables pour réaliser ses objectifs de diffusion des connaissances, il est ressorti de l’évaluation qu’un travail complémentaire pouvait être effectué pour diffuser les outils et les résultats des recherches auprès d’un public plus large comprenant, outre les autres secteurs connexes tels que l’assurance et la finance, les décideurs du secteur public, les professionnels et les entités qui commandent les projets de construction.

Enfin, bien qu’il y ait des éléments démontrant que les objectifs de rendement ont été fixés et qu’ils font l’objet d’un suivi dans le cadre du programme CVBois, il existe des incohérences dans l’enregistrement des données et de potentielles lacunes dans le recensement des indicateurs nécessaires à la mesure des progrès accomplis. Cela dénote la nécessité de revoir le cadre de rendement du programme, avec notamment la possibilité d’intégrer les considérations liées à l’ACS Plus (p. ex., au travers d’activités de mobilisation autochtone et de collecte de données) dans la prochaine version du programme.

Annexe : Équipe d’évaluation

Michel Gould – dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation

Stephanie Kalt – directrice de l’évaluation

Olive Kamanyana – gestionnaire de l’évaluation

Oluwadamilola Pikuda – analyste subalterne de l’évaluation

Kira Dlusskaya – Programme de recrutement et de perfectionnement d’analystes de politiques

Goss Gilroy Inc (GGI) – conseillers externes