Évaluation de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO)

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
5 novembre 2020

Table des matières

• Sigles
• Sommaire
• Introduction
  • Information sur le programme
  • Objectif et méthode de l’évaluation
• Constatations
  • Pertinence
  • Performance — efficience et économie
• Conclusion et leçons apprises
• Équipe d’évaluation
• Annexe 1 : Information sur le programme
• Annexe 2 : Modèle logique
• Annexe 3 : Renseignements financiers – Budget alloué
• Annexe 4 : Renseignements financiers – Prévus et réels
• Annexe 5 : Réalisations de l’IECO

Sigles

ISEC

Initiative de surveillance des effets cumulatifs

RCAANC

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

CIDG

Comité d’investissement formé des directeurs généraux

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EDSC

Emploi et Développement social Canada

CGPRN

Coalition des grands projets des Premières Nations

CCSA

Comités consultatifs et de surveillance autochtones

AANC

Affaires autochtones et du Nord Canada

BPA-Ouest

Bureau de partenariat avec les Autochtones — Ouest

SAC

Services aux Autochtones Canada

II

Informateur important

GNL

Gaz naturel liquéfié

BGGP-O

Bureau de gestion des grands projets — Ouest (ancien nom du BPA-O)

RNCan

Ressources naturelles Canada

PIP

Profil d’information du programme

FCP-ECO

Fonds pour les compétences et les partenariats — énergétique de la côte Ouest

IPS-ECO

Initiative sur les partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest

IECO

Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest

Sommaire

Au sujet de l’évaluation

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation de l’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO).

Cette initiative fédérale horizontale a été lancée en 2014 pour faciliter une réponse fédérale coordonnée au rapport Eyford de 2013 qui suggérait de répondre aux motifs de préoccupation des Autochtones concernant les grands projets énergétiques sur la côte Ouest en établissant des relations efficaces.

Ressources naturelles Canada (RNCan) mène l’IECO. Cette initiative est composée du Bureau de partenariat avec les Autochtones — Ouest (BPA-Ouest), géré par RNCan, du Fonds pour les compétences et les partenariats — énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO), géré par Emploi et Développement social Canada (EDSC), de l’Initiative sur les partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO), gérée par Services aux Autochtones Canada/Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (SAC/RCAANC) et de l’Initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC) gérée par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC).

Les rôles et responsabilités de l’IECO n’incluaient pas les consultations spécifiques aux projets (par exemple les projets de gaz naturel liquéfié [GNL] ou les projets d’expansion des pipelines), ce rôle étant sous la responsabilité d’autres organismes fédéraux, notamment le Bureau de gestion des grands projets (BGGP).

L’évaluation horizontale de l’IECO avait pour but d’évaluer la performance, la pertinence et l’efficacité de l’initiative et était encadrée par la Politique de 2016 sur les résultats. L’objectif était de mesurer les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats escomptés par l’IECO, en particulier dans les domaines de l’engagement et des relations, des enjeux et priorités autochtones, de la collaboration et de la coordination, ainsi que de l’intendance environnementale et de la restauration des habitats. Cette évaluation était prévue dans le plan d’évaluation et d’audit de RNCan. Elle a porté sur les dépenses (réelles) de 65 millions de dollars (M) de l’IECO pour la période de 2014-2015 à 2017-2018.

L’évaluation consiste en une analyse sommaire basée sur les résultats d’une évaluation à un volet et de deux rapports techniques : BPA-Ouest (évaluation réalisée par RNCan), FCP-ECO (rapport technique réalisé par la Direction de l’évaluation d’EDSC) et IPS-ECO (rapport technique réalisé par la Direction générale de l’évaluation de SAC/RCAANC). Pour achever l’évaluation horizontale, l’équipe d’évaluation a aussi recueilli des renseignements sur l’ISEC à partir de documents et d’entretiens. La principale limite de cette évaluation est qu’elle repose sur un nombre limité d’entretiens menés avec des répondants autochtones, dont deux entretiens pour le volet de l’ISEC, onze entretiens pour le volet du BPA-Ouest, et des entretiens avec des membres de dix communautés (volet de l’IPS-ECO).

Ce rapport présente d’abord une description détaillée de l’IECO, y compris ses composantes, puis décrit la méthode d’évaluation et présente les résultats. Les données probantes sont présentées par composante du programme (lorsque l’information était disponible) pour plus de clarté, et un résumé général concernant l’initiative globale est également inclus sous chaque question d’évaluation.

Constatations de l’évaluation

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que l’IECO est appuyé par une solide justification pour un engagement en amont et élargi avec les communautés autochtones, au-delà de l’obligation légale de consultation, pour une action potentielle dans les domaines du développement des entreprises, des compétences et de l’emploi, et de l’intendance environnementale. L’IECO est la réponse directe au rapport de Douglas Eyford, représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Ce rapport et d’autres sources de données probantes confirment qu’il existe un besoin général pour une initiative du gouvernement fédéral pour coordonner sa présence sur la côte Ouest, et assurer que l’engagement fédéral auprès des communautés autochtones se traduit par des actions et des investissements concrets. Les communautés autochtones ont la possibilité de participer à des projets de développement énergétique, et il est nécessaire de leur fournir les compétences et les outils nécessaires pour leur permettre de saisir ces occasions.

Cependant, les projets énergétiques soulèvent des enjeux environnementaux. Les communautés disent avoir besoin de surveiller les effets de ces projets, et d’obtenir des données de base pour éclairer les discussions et la prise de décision sur le développement énergétique. L’évaluation horizontale a permis de constater que l’IECO correspond aux priorités et aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, mais des questions ont été soulevées quant à savoir si l’IPS-ECO correspond bien au mandat de SAC/RCAANC et les grands objectifs de l’IPS.

Les avis sur l’efficacité de la structure de gouvernance de l’IECO sont mitigés. Des données probantes portent à croire que le modèle horizontal est utile à l’IECO : de l’information et des propositions étaient échangées entre les ministères fédéraux et le gouvernement de la Colombie-Britannique (C.-B.) pour obtenir des renseignements et des commentaires. Par contre, beaucoup de répondants du gouvernement ne semblent pas bien saisir le rôle du BPA-Ouest. Les avis concernant l’efficacité de l’approche centralisée et les processus de décision de financement sont mitigés.

L’évaluation a révélé que toutes les composantes de l’IECO manquent de fonds. Différents facteurs expliquent cette performance financière, notamment le retard dans l’embauche, les retards dus à des priorités concurrentes, les budgets de voyage qui ne sont pas entièrement utilisés, les projets énergétiques retardés et le temps nécessaire pour établir de bonnes relations avec les communautés autochtones.

Selon les résultats, l’IECO a pris contact avec les communautés autochtones au moyen de différentes d’activités initiées par le BPA-Ouest, avec la contribution d’autres ministères. L’initiative a permis de réunir différents partenaires. Ces projets et activités ont permis d’accroître la participation des Autochtones au processus décisionnel des projets énergétiques, ainsi qu’à la surveillance de l’environnement. Les projets pilotes de l’IECO n’ont pas été mis en œuvre, mais les projets de l’IPS-ECO ont permis à de nombreuses communautés de participer aux activités de surveillance, malgré qu’il ne s’agissait pas d’une approche centralisée. Toujours dans le cadre de l’IPS-ECO, un certain nombre de projets ont contribué au développement des capacités.

Les retards dans les projets énergétiques ont généralement retardé les activités de développement destinées à aider les communautés à participer directement aux projets énergétiques. Les projets financés par le FCP-ECO en étaient encore à leurs débuts lorsque l’évaluation des composantes a été réalisée, mais ils ont montré des résultats préliminaires positifs en termes de développement des compétences et d’emploi.

Des doutes ont été exprimés concernant l’avenir de l’IECO : selon les résultats, les composantes de l’IECO ont augmenté les attentes des intervenants communautaires envers le gouvernement fédéral, et les principaux répondants craignent que la réduction ou l’interruption de l’IECO, le cas échéant, vienne endommager les relations établies.

Leçons apprises :

• Une approche centralisée (à « guichet unique ») pour la participation des Autochtones aux projets énergétiques de la côte Ouest est utile, et RNCan a élaboré un ensemble de connaissances sur la façon dont les communautés autochtones peuvent participer dans ce contexte. Il convient de documenter cet ensemble de connaissances pour d’autres projets de développement de ressources naturelles dans d’autres régions du Canada.
• L’approche pangouvernementale est optimisée lorsque tous les ministères concernés sont clairs quant aux nouveaux rôles et nouvelles responsabilités de chacun par rapport à leur mandat, ainsi qu’au risque de redondance interne et externe lorsqu’on combine des instruments politiques nouveaux et existants pour établir une relation significative avec les communautés autochtones en ce qui concerne le développement de projets de ressources naturelles.
• Il faudra absolument de gros efforts pour clarifier et documenter la structure de gouvernance afin de lancer les nouvelles activités de programmation.
• L’expérimentation d’outils de collaboration avec les gouvernements provinciaux, les communautés autochtones, les administrations locales et d’autres intervenants est un facteur central pour améliorer les programmes de développement des ressources naturelles existants et futurs grâce à un modèle flexible et innovant qui tient compte des intérêts économiques, des effets cumulatifs et du développement durable.

Recommandations et plan d’action de la direction

Les recommandations présentées dans le tableau suivant ont pour but d’assurer que les ministères renforcent une approche pangouvernementale pour un engagement en amont et généralisé avec les communautés autochtones au-delà de l’obligation légale de consultation, de clarifier les rôles et les responsabilités, de réduire les délais et la durée des processus décisionnels lors du financement des projets d’engagement, et de faire connaître les leçons apprises et les pratiques exemplaires de cette évaluation au sein du gouvernement fédéral.

 

Recommandations	Plan d’action de la direction
Recommandation 1: Étant donné que le Canada fait progresser la réconciliation grâce à des efforts ciblés et à des relations efficaces, et compte tenu des motifs de préoccupation concernant les effets cumulatifs de l’exploitation de multiples ressources, il est recommandé que les ministères participant à l’ECO utilisent des approches d’engagement conformes aux observations du rapport Douglas R. Eyford de 2013 et s’inspirent de celles-ci. Douglas R. Eyford a plaidé en faveur d’un engagement en amont et élargi avec les communautés autochtones qui va au-delà d’une obligation légale de consultation, en utilisant une approche pangouvernementale. Pour soutenir les prochaines approches des projets prioritaires financés par différents organismes comme l’IECO, il faut réaliser une évaluation détaillée des approches d’engagement (c’est-à-dire l’ensemble du gouvernement et le guichet unique), y compris les pratiques exemplaires et les leçons apprises. RNCan dirigera ce travail.	La direction de RNCan est d’accord. En réponse à cette recommandation, en 2018-2019 et 2019-2020, RNCan a documenté les pratiques exemplaires et les leçons apprises pour l’engagement des Autochtones en C.-B. en ce qui concerne l’infrastructure énergétique, y compris la rédaction d’un bref tour d’horizon et d’un tableau de bord sommaire de l’Initiative sur les partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO). Le résumé du projet présente les tendances et les observations qui ont émergé de l’EICO, et a permis de constater que la poursuite des approches de l’EICO (l’aide à l’élaboration de propositions) a été fortement encouragée par les participants autochtones et du programme du gouvernement fédéral. RNCan a également produit un tableau de bord sommaire des leçons apprises concernant les facteurs de succès des partenariats autochtones. L’information a circulé au sein de RNCan et des ministères partenaires de l’IECO (SAC, ECCC, Pêches et Océans Canada [MPO], Développement économique de l’Ouest Canada et Transports Canada), et a fait l’objet de discussions avec les ministères et organismes fédéraux participant à l’Initiative du Bureau de gestion des grands projets (BGGP) afin d’éclairer les prochaines approches de l’engagement des Autochtones dans l’infrastructure énergétique et les initiatives horizontales connexes.   Voici les mesures prises pour donner suite à la recommandation : En février 2019, le bref tour d’horizon de l’IPS-ECO a été rédigé en collaboration avec les participants autochtones et du gouvernement fédéral de l’IECO. Le Comité d’investissement formé des directeurs généraux (CIDG) a communiqué les leçons apprises aux ministères partenaires de l’EICO en juin 2019. Le 24 avril 2019, les ministères et organismes fédéraux participant à l’initiative du BGGP ont discuté des leçons apprises pour éclairer les prochaines approches de l’engagement autochtone concernant l’infrastructure énergétique. Gestionnaire responsable — sous-ministre adjoint (SMA) de RNCan du BGGP Date d’échéance — 30 septembre 2020
Recommandation 2: Compte tenu des retards dans les projets énergétiques et du besoin continu pour le gouvernement du Canada de faire participer les communautés autochtones à l’exploitation des ressources, notamment à la mise en valeur des ressources énergétiques de la côte Ouest, il est recommandé que RNCan clarifie et communique les rôles et responsabilités du BPA-Ouest, en accordant une attention particulière au rôle joué par les autres ministères et organismes fédéraux qui travaillent avec les communautés autochtones de la côte Ouest sur les questions socioéconomiques.	La direction de RNCan est d’accord. En 2019-2020, Ressources naturelles Canada a intégré le BPA-Ouest au portefeuille du BGGP. Le BGGP assume maintenant la responsabilité et la surveillance du BPA-Ouest et a désormais clarifié et communiqué les rôles et responsabilités aux ministères concernés. Le budget 2019 a renouvelé des éléments clés de l’IECO, notamment la présence régionale stratégique de RNCan dans l’Ouest canadien afin d’offrir un financement ciblé pour accroître la participation des Autochtones dans les secteurs des ressources naturelles par l’entremise du programme Partenariats pour les ressources naturelles autochtones (PRNA). Le renouvellement du financement a rendu la participation économique autochtone possible dans le secteur de l’énergie en C.-B. et en Alberta. Cette approche a complété le travail actif d’autres ministères fédéraux, mais a réduit la nécessité de collaborer avec des ministères comme ECCC et le MPO. Dans le portrait économique et budgétaire de 2020, on prévoit accorder deux années supplémentaires de financement, à partir de 2020-2021, au BPA-Ouest pour continuer à renforcer la capacité des Autochtones à participer au développement de l’infrastructure des ressources naturelles en C.-B. et en Alberta et à en bénéficier. En 2020, le Conseil du Trésor a demandé au ministre des Ressources naturelles, en consultation avec les ministres des Services aux Autochtones (SAC) et de l’Environnement et du Changement climatique (ECCC), d’élaborer une proposition de politique avec un plan à long terme pour l’initiative du Bureau des partenariats autochtones (BPA). Cette proposition doit inclure une évaluation du besoin continu et de la gouvernance appropriée pour l’initiative, et des possibilités de tirer parti des ressources existantes à RNCan, à SAC et à l’Agence d’évaluation d’impact du Canada (AEIC) pour soutenir l’engagement des Autochtones dans les projets de développement des ressources. Voici les mesures à prendre pour donner suite à la recommandation :   Un plan à long terme pour l’initiative du BPA sera élaboré, y compris la gouvernance appropriée pour l’initiative et les possibilités d’utilisation des ressources existantes à RNCan, à SAC à et l’AEIC pour favoriser la participation des Autochtones dans les projets de développement des ressources. Gestionnaire responsable — SMA de RNCan du BGGP Date d’échéance — 1er avril 2022
Recommandation 3: Compte tenu des résultats relatifs à la durée des processus décisionnels de subventions et de contributions (S et C), il est recommandé que RNCan conserve un budget de S et C du BPA-Ouest afin de réduire la longueur des processus décisionnels lors du financement de projets de participation des communautés autochtones au développement énergétique de la côte Ouest. Ainsi, RNCan doit entreprendre des travaux supplémentaires avec les ministères de l’IECO pour s’assurer que les activités financées par ce budget évitent les chevauchements avec les mécanismes de financement existants du gouvernement fédéral et s’accordent avec le mandat de RNCan.	La direction de RNCan est d’accord. Le 20 juin 2019, RNCan a reçu l’autorisation politique et financière de mettre en œuvre un processus simplifié pour fournir des fonds de contribution directement aux communautés autochtones par l’intermédiaire du programme PRNA. Le budget 2019 a renouvelé des éléments clés de l’IECO, y compris un budget de S et C de 6 millions sur un an, qui a été exécuté directement par RNCan dans l’Ouest canadien. Le financement portait sur le mandat de RNCan qui consiste à soutenir la participation économique des Autochtones dans le secteur de l’énergie, et un processus simplifié a été mis en œuvre afin de verser le financement directement aux communautés autochtones. Le PRNA a établi la capacité de RNCan à exécuter un programme de S et C axé sur les Autochtones dans l’Ouest canadien au-delà de 2019-2020. En 2020, le BPA-Ouest a été renouvelé pour deux ans avec un budget de 12 millions pour les S et C. Ce montant est conforme aux montants antérieurs de financement du programme PRNA (6 millions sur un an). RNCan s’appuiera sur la capacité régionale qu’il a établie en 2019-2020 pour fournir 12 millions de dollars directement aux communautés autochtones en 2020-2022, et établira un mécanisme pour s’assurer que les ministères fédéraux participent aux décisions relatives aux projets, le cas échéant. Voici les mesures à prendre pour donner suite à la recommandation :   En date du 31 mars 2019, RNCan avait conçu et appliqué un processus simplifié pour verser 6 millions en fonds de contribution sur un an directement aux communautés autochtones, en consultation avec les ministères fédéraux et les intervenants provinciaux concernés. En août 2020, le BPA-Ouest s’engagera avec les ministères fédéraux concernés pour discuter d’une éventuelle collaboration et coordination interministérielles sur les examens et décisions de projets. Gestionnaire responsable — SMA de RNCan du BGGP Date d’échéance — 30 septembre 2020
Recommandation 4: Compte tenu du travail important lié à la participation des groupes autochtones et à la surveillance des effets cumulatifs dans le cadre de l’Initiative, les leçons tirées de cette évaluation doivent être connues à l’échelle du gouvernement fédéral, et les pratiques exemplaires doivent être élaborées par les ministères participant à l’Initiative afin d’éclairer le lancement et la mise en œuvre des programmes de ressources naturelles actuels et futurs par les ministères fédéraux.	La direction de RNCan est d’accord. RNCan a facilité l’échange des pratiques exemplaires et des leçons apprises en ce qui a trait à la participation des groupes autochtones et à la surveillance des effets cumulatifs au sein de RNCan par l’entremise du Comité d’intégration des politiques et des sciences (CIPS), et avec d’autres ministères fédéraux pertinents par l’entremise de l’initiative du BGGP. Les pratiques exemplaires et les leçons apprises ont servi de base à l’élaboration pangouvernementale des mesures d’aménagement de l’expansion du réseau Trans Mountain (juin 2019), notamment le Fonds de restauration de l’habitat aquatique (projets de renouvellement de l’habitat du poisson dans le cadre de l’IPS-ECO) et les initiatives sur les effets cumulatifs terrestres et de la mer des Salish (initiative de surveillance des effets cumulatifs de l’IECO). Les résultats de l’évaluation et les leçons apprises éclaireront l’exécution du programme au cours des deux prochaines années, notamment les efforts déployés pour soutenir les activités connexes dans d’autres régions de l’Alberta et de la C.-B., et le plan à long terme de l’initiative du Bureau des partenariats autochtones. Ces considérations seront entreprises en collaboration avec les ministères fédéraux concernés, notamment le SAC, ECCC, le MPO et l’AEIC. Gestionnaire responsable — SMA de RNCan du BGGP Date d’échéance — 30 septembre 2020

Information sur le programme

L’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO) a été lancée en 2014 pour apporter une réponse fédérale coordonnée aux principales inquiétudes des Autochtones liées aux grands projets énergétiques menés sur la côte Ouest. L’IECO était une réponse à la principale observation de Douglas Eyford dans son rapport de 2013, à savoir que le gouvernement du Canada et les communautés autochtones doivent établir des relations efficaces, et que la meilleure façon d’y parvenir est un engagement fédéral soutenu. À cette fin, des dépenses fédérales ont été consacrées au renforcement de la participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest dans les domaines comme le développement commercial, les compétences et l’emploi, la mobilisation dès les premières étapes et continue et la prise de mesures environnementales.

L’IECO complète l’approche pangouvernementale intégrée de la consultation des Autochtones pour les grands projets de ressources naturelles qui a été approuvée par les tribunaux. Ses rôles et responsabilités n’incluaient pas les consultations spécifiques aux projets (p. ex., les projets de gaz naturel liquéfié [GNL^{Footnote 1}] ou les projets d’expansion des pipelines), ce rôle étant sous la responsabilité d’autres organismes fédéraux, notamment le Bureau de gestion des grands projets (BGGP).

L’IECO est une initiative fédérale horizontale dirigée par Ressources naturelles du Canada (RNCan), et comprend des éléments fournis par différents ministères, décrits plus bas. Une description détaillée de chaque composante est présentée à l’annexe 1, et le modèle logique de l’IECO se trouve à l’annexe 2. Une stratégie de mesure de la performance et des risques (SMPR) a été établie en 2016, laquelle comprenait des changements au modèle logique en mettant l’accent sur la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur l’énergie de la côte Ouest, et sur la participation des Autochtones dans les projets d’infrastructure énergétique.

RNCan administre le Bureau des partenariats avec les Autochtones — Ouest (BPA-Ouest, autrefois Bureau de gestion des grands projets – Ouest, ou BGGP-Ouest). Le mandat du BPA-Ouest était établi pour assurer une présence fédérale en C.-B. et agir en tant que guichet unique pour mobiliser les communautés autochtones afin qu’elles participent aux projets de développement de l’infrastructure énergétique. Cette composante renforcera l’engagement fédéral en remplissant des fonctions clés : mener et coordonner les activités d’engagement avec les communautés et organismes autochtones; et assurer la liaison avec les ministères partenaires sur les réponses du programme aux enjeux autochtones. À l’origine, le BPA-Ouest devait également servir de secrétariat pour le Forum tripartite sur l’énergie et aider le ministre de RNCan à engager des représentants ministériels spéciaux pour travailler avec les communautés. Le Bureau ne gère pas directement les subventions et contributions (S et C), mais il supervise les investissements dans l’infrastructure énergétique de la côte Ouest au moyen d’une approche à approbation double, qui nécessite que tous les projets de dépenses soient soumis à l’approbation de la haute direction de RNCan et du ministre responsable (ou de son remplaçant ministériel désigné) (le rapport d’étape du plan d’activité, p. 1-2^{Footnote 2}). Ce procédé s’applique à l’IPS-ECO (Services aux Autochtones Canada/Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada [SAC/RCAANC]), ainsi qu’aux décisions de financement liées à l’initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC) (Environnement et changement climatique Canada [ECCC]). Selon la documentation du programme, en cas de désaccord interministériel concernant les possibilités à financer, un processus clair a été établi pour porter la discussion devant le comité d’investissement formé des directeurs généraux (CIDG) du BGGP et, au besoin, devant le comité du sous-ministre adjoint (SMA) du BGGP.

Il convient de mentionner que tous les ministères concernés jouent le rôle d’autorité compétente et de superviseur en dernier ressort pour les activités et les programmes exécutés par leurs ministères respectifs. L’IECO est orientée par le Comité interministériel des sous-ministres du BGGP^{Footnote 3}, et utilise la structure de gouvernance existante du BGGP (réunions régulières des comités de DG, SMA et SM) comme tribune pour diffuser de l’information et résoudre les problèmes. Il a été décidé qu’Emploi et Développement social Canada (EDSC), Diversification de l’économie de l’Ouest Canada (DEO) et tout autre ministère concerné qui n’est pas membre permanent des comités exécutifs du BGGP (à l’échelle des DG, SMA et SM) seraient invités à participer lorsque les questions relatives à l’infrastructure énergétique de la côte Ouest seraient abordées.

SAC et RCAANC (anciennement Affaires autochtones et du Nord Canada [AANC]) administrent l’Initiative sur les partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO). Les activités de l’IPS-ECO ciblent quatre domaines prioritaires : la mobilisation dès les premières étapes et continue; la création d’emplois et de croissance; la prise de mesures environnementales; et la restauration de l’habitat des poissons. Les fonds dédiés à l’IPS-ECO doivent permettre aux communautés de prendre part au dialogue avec l’industrie et le gouvernement. De plus, les fonds de l’IPS-ECO aident les communautés autochtones à entreprendre des projets visant à préserver, protéger et restaurer des zones touchées par le développement de l’infrastructure énergétique ou à y participer.

Pêches et Océans Canada (le MPO) est membre du comité d’investissement de l’IPS-ECO, et a dirigé des projets de restauration de l’habitat du poisson dans le cadre de l’IPS-ECO.

EDSC est responsable du Fonds pour les compétences et les partenariats — énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO). Cette composante est basée sur l’infrastructure existante du programme FCP. L’IPS-ECO vise à permettre au gouvernement fédéral de répondre rapidement aux besoins prévus du marché du travail en finançant des activités ciblées de formation à l’emploi pour les Autochtones de C.-B., en leur fournissant les compétences nécessaires pour participer à des projets planifiés de développement des ressources.

ECCC a administré l’ISEC et avait pour mandat de créer une initiative pilote de surveillance des effets cumulatifs (l’initiative de surveillance des effets cumulatifs) en collaboration avec le gouvernement de la C.-B. et les communautés autochtones. Les effets cumulatifs font référence aux modifications de l’environnement causées par diverses activités au fil du temps. Un financement a été accordé pour les deux premières années de l’initiative, au cours desquelles ECCC a demandé aux parties concernées de déterminer l’emplacement de deux projets pilotes et de stimuler la participation autochtone à la définition des priorités et à la planification d’un système de suivi. ECCC et RNCan devaient chercher à obtenir un mandat afin de mettre en œuvre l’ISEC, mais ils ne l’ont pas fait et les projets pilotes n’ont pas été mis en œuvre.

Les rôles et responsabilités attendus des principaux services participants sont illustrés dans la figure suivante.

 

Les allocations de l’IECO ont totalisé 103,7 millions de dollars (M), y compris les budgets de RNCan (19,6 M), SAC/RCAANC (64,5 M) et ECCC (6,4 M) composés des allocations existantes et nouvelles. Le budget existant de MPO et EDSC totalisait respectivement 1,9 M et 11,2 M.

Tableau 1 — Budget total alloué (nouveaux dollars par rapport aux dollars existants)

	Type d’allocation	2014-19	2014-19	2014-19
RNCan crédit 1	Nouveau fonds	19 125 000	19 658 649	19 %
	Fonds existants	533 649
SAC/RCAANC crédit 1	Fonds existants	3 251 701	64 502 413	62 %
	Nouveau fonds	61 000 000
SAC/RCAANC crédit 10	Fonds existants	250 712
ECCC crédit 1	Nouveau fonds	717 000	6 437 145	6 %
	Fonds existants	2 937 145
ECCC crédit 10	Nouveau fonds	2 783 000
MPO crédit 1	Fonds existants	1 880 228	1 880 228	2 %
EDSC crédit 1	Fonds existants	1 191 976	11 191 976	11 %
EDSC vote 5	Fonds existants	10 000 000
TOTAL			103 670 411	100 %

L’annexe 1 contient des détails supplémentaires sur les composantes de l’IECO et l’annexe 3 contient des renseignements financiers détaillés pour le BPA-Ouest et l’IPS-ECO.

Objectif et méthode de l’évaluation

L’évaluation horizontale de l’IECO avait pour but d’évaluer la performance, la pertinence et l’efficacité de l’initiative et était encadrée par la Politique fédérale sur les résultats. L’objectif était aussi de mesurer les progrès accomplis dans l’atteinte des résultats escomptés par l’IECO et d’en tirer des leçons, en particulier dans les domaines de l’engagement et des relations, des enjeux et priorités autochtones, de la collaboration et de la coordination, et l’intendance environnementale, de la restauration des habitats, et de la surveillance des effets cumulatifs. Cette évaluation était prévue dans le plan d’évaluation et d’audit de RNCan. L’évaluation a porté sur les dépenses (réelles) de 64,3 M$ de l’IECO pour la période de 2014-2015 à 2017-2018.

L’évaluation horizontale de l’IECO a été menée sur la base d’un examen documentaire des évaluations réalisées pour chaque composante de l’initiative. Des rapports techniques ont été réalisés pour l’IPS-ECO et le FCP-ECO par les ministères responsables respectifs du programme, et une évaluation externe du BPA-Ouest a été réalisée par des consultants.

Avant l’évaluation sommaire horizontale, un examen ciblé des documents et quelques entretiens complémentaires ont été menés concernant le volet de l’ISEC principalement pour mieux comprendre le travail effectué dans le cadre de l’initiative d’ECCC et comprendre les raisons pour lesquelles les projets pilotes n’ont pas été de l’avant. Le rapport d’évaluation du BPA-Ouest, les deux rapports techniques (pour FCP-ECO et IPS-ECO) et les observations complémentaires sur l’ISEC ont été examinés et synthétisés pour l’évaluation de l’IECO. Les conclusions générales sur l’IECO en tant qu’initiative horizontale sont résumées dans ce rapport sous chaque question d’évaluation. L’évaluation prend en compte les dépenses de 64,3 M$ liées au programme sur la période allant de 2014-2015 à 2017-2018. La collecte de données a été effectuée au cours de l’automne et de l’hiver 2017-2018. L’évaluation figurait dans le plan d’évaluation ministériel 2017-2018 à 2021-2022.

La principale limite de cette évaluation est qu’elle repose sur un nombre limité d’entretiens menés avec des répondants autochtones, dont deux entretiens pour le volet de l’ISEC, onze pour le volet du BPA-Ouest, et des entretiens avec des membres de dix communautés (volet de l’IPS-ECO) (on ignore le nombre exact d’entretiens). L’autre limite est liée au fait que, dans certains cas, des méthodes ont été utilisées pour produire les rapports techniques de l’IPS-ECO et du FCP-ECO, notamment en ce qui concerne les approches des données probantes, les entretiens avec les informateurs et l’évaluation de l’efficacité et des enseignements tirés. Chaque rapport porte sur différentes composantes de l’initiative et différentes méthodes ont servi à recueillir et analyser les données probantes. Il convient de mentionner que l’évaluation du FCP-ECO a été réalisée avant cette évaluation. Les différences du champ d’application n’ont pas eu d’incidence sur les principales conclusions de cette évaluation.

Constatations

Pertinence

L’évaluation a permis de constater que l’IECO a une solide justification pour un engagement en amont et élargi avec les communautés autochtones, au-delà de l’obligation légale de consultation, dans les domaines du développement des entreprises, des compétences et de l’emploi, et l’environnement, L’IECO est une réponse directe au rapport de Douglas Eyford, représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Dans ce rapport, on décrit un besoin général pour une initiative du gouvernement fédéral pour coordonner sa présence sur la côte Ouest, et assurer que l’engagement fédéral auprès des communautés autochtones se traduit par des actions et des investissements concrets. Par ailleurs, il existe un besoin continu de donner aux communautés autochtones les compétences et les outils nécessaires pour qu’elles puissent participer aux projets de développement énergétique. L’évaluation horizontale a permis de constater que l’IECO correspond aux priorités et aux rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, mais des questions ont été soulevées quant à savoir si l’IPS-ECO abonde dans le même sens que l’IPS à SAC/RCAANC.

L’IECO demeure-t-elle nécessaire?

Besoin du BPA-Ouest

Selon les intervenants interrogés pour l’évaluation du BPA-Ouest, il est nécessaire que le BPA-Ouest établisse et maintienne de bonnes relations avec les communautés à partir d’un engagement coordonné. De plus, selon la documentation, un engagement autochtone en amont et continu nécessite le renforcement de la présence fédérale en C.-B. Vancouver est la principale plaque tournante de la province, et l’installation du BPA-Ouest à Vancouver devait permettre au personnel fédéral de se rendre dans les communautés de la province de la manière la plus rapide et la plus économique possible. Cela étant dit, certaines personnes interrogées ont estimé que compte tenu des nouvelles circonstances, le mandat du BPA-Ouest devrait être révisé. Ces circonstances comprennent les nouvelles politiques, la division d’AANC en deux ministères distincts (SAC et RCAANC), les nouvelles réalités du marché (y compris la baisse du prix du pétrole), l’intérêt croissant dans l’exploitation de sources d’énergie propre et d’autres ressources naturelles et les changements des calendriers des projets d’infrastructure pétrolière et gazière. Certains répondants se demandent si le BPA-Ouest est le modèle qui convient le mieux pour répondre au besoin d’engagement.

Besoin du FCP-ECO

Il était également nécessaire d’investir dans la formation pour permettre aux membres des communautés autochtones de prendre part aux activités économiques associées aux projets énergétiques.

Le FCP-ECO a été lancé pour répondre aux besoins en ressources humaines dans le cadre du développement du GNL à grande échelle. EDSC a effectué une analyse préliminaire de l’environnement afin de définir les intervenants, le calendrier des projets d’infrastructure, les accords préétablis avec les communautés, les chiffres de la population et du chômage, ainsi qu’une liste des signataires d’ententes actuels de la Stratégie de formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones (SFCEDA) ou du FCP. Deux signataires d’entente ont été sélectionnés pour recevoir un financement du FCP-ECO, sur la base de leurs relations existantes avec les communautés et les partenaires industriels. Les deux projets financés par le FCP-ECO ont été conçus pour cibler les compétences de haut niveau requises pour les emplois les plus demandés dans les zones touchées. Les deux organismes bénéficiaires du financement ont réalisé des évaluations des besoins du marché, démontrant la demande du marché du travail pour ces régions. Grâce à ces résultats et à des relations de travail étroites avec les partenaires industriels, les signataires d’entente ont pu s’assurer que leurs programmes offriraient une formation adaptée à la demande d’emploi. Par ailleurs, tous les participants aux programmes de formation financés par le FCP-ECO ont déclaré qu’ils étaient confrontés à de multiples obstacles à l’emploi, notamment des contraintes économiques, le manque d’éducation, le manque d’expérience professionnelle, l’éloignement et le manque de transport.

Cela illustre le besoin de formation dans les communautés ciblées. De plus, les projets portaient sur les compétences transférables à d’autres professions industrielles dans la région et adaptées à d’autres possibilités d’emploi régionales (foresterie, exploitation minière, construction, électricité et circulation des marchandises, etc.), compte tenu des retards possibles dans la mise en œuvre des projets énergétiques. Les deux ententes prendront fin en 2021.

Besoin de l’IPS-ECO

Selon le rapport technique d’évaluation de SAC/RCAANC, l’IPS-ECO répond à un besoin démontrable d’engagement des communautés autochtones dans les projets d’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Les besoins sont associés à chacun des piliers de l’IPS, notamment la restauration de l’habitat des poissons, la collaboration en amont et continue, l’action environnementale et la création d’emplois et de croissance.

L’IPS-ECO répond au besoin de renforcer les capacités des communautés autochtones à examiner les projets énergétiques et à évaluer leurs effets par le biais du financement de projets. Les bureaux des petites bandes sont particulièrement mal équipés pour s’occuper des grands projets et des entreprises qui approchent les communautés autochtones. De plus, les communautés ont décrit la nécessité d’évaluer à la fois les possibilités commerciales et les enjeux environnementaux.

Dans le pilier de la restauration de l’habitat du poisson, on reconnaît l’importance culturelle et économique des espèces de poissons, notamment le saumon, pour de nombreuses communautés autochtones en C.-B. Elle répond également aux besoins des communautés de comprendre et de protéger le poisson contre les effets passés et futurs de l’activité industrielle. Certains projets financés par l’IPS-ECO, comme la restauration de l’habitat des poissons ou l’emploi culturel, reflètent des besoins préexistants et continus dans les communautés, qu’ils soient liés ou non au développement des infrastructures énergétiques.

Le pilier de l’engagement en amont et continu répond à un besoin d’amélioration des connaissances et de l’information sur les effets du développement des infrastructures énergétiques sur l’environnement, la société, les économies et les territoires ancestraux des communautés autochtones.

Le pilier de l’action environnementale répond à la nécessité de développer davantage les capacités des postes de direction et de gestion dans les services environnementaux. Il a également abordé le besoin de certifications dans la prestation de services environnementaux afin de concurrencer les grandes entreprises qui offrent ces services dans la région et dans toute la province, et la nécessité pour les entreprises de ce type d’être détenues et exploitées par les Premières Nations.

Le pilier de la création d’emplois et de la croissance répondait à divers besoins liés aux capacités, à l’emploi et au développement économique. Il a aussi abordé la nécessité d’aider les Premières Nations à trouver un accès à du capital, à prendre des décisions éclairées, à faire preuve de diligence raisonnable, à se préparer aux négociations commerciales, à améliorer ses connaissances financières et sa compréhension des structures des entreprises et des options de partage des revenus, et à appliquer une gestion environnementale appropriée au développement énergétique.

Les personnes interrogées ont estimé qu’il était nécessaire de soutenir les projets liés à l’énergie propre, mais que ceux-ci n’étaient pas soutenus par l’IPS-ECO. Cela dit, il est évident que les nombreux projets financés n’étaient que vaguement liés au développement énergétique. De plus, l’IPS-ECO a accordé beaucoup d’importance au développement du GNL dans le pilier d’engagement en amont et continu. Certains informateurs ont estimé que cette insistance n’était pertinente que pour quelques communautés.

Besoin de l’ISEC

L’ISEC est conçu pour répondre au besoin d’une surveillance des effets cumulatifs. Selon les constatations, les projets pilotes de l’ISEC n’ont jamais été mis en œuvre concrètement, mais la surveillance des effets cumulatifs reste une grande priorité pour les communautés. En fait, les communautés ont demandé et obtenu des aides à partir de l’IPS et d’autres mécanismes de financement pour mettre en œuvre ou rendre opérationnels les éléments de surveillance cumulatifs.

Les effets environnementaux des projets énergétiques sur les écosystèmes (en particulier marins) et les moyens de subsistance sont considérés dans le rapport Eyford comme une préoccupation majeure des communautés autochtones. Dans les régions où l’engagement a été mené par l’intermédiaire de l’ISEC, les Premières Nations ont indiqué un intérêt clair à travailler avec le gouvernement fédéral sur les effets cumulatifs et « en particulier, à travailler avec les experts scientifiques fédéraux du MPO et de ECCC » (Rapport périodique de l’ISEC, p.3^{Footnote 4}). Dans les accords de contribution de l’ISEC, les représentants des Premières Nations participantes décrivent un besoin actuel de surveillance des effets cumulatifs afin d’obtenir des données de base qui peuvent à leur tour éclairer les discussions et la prise de décisions sur le développement énergétique.

Le programme concorde-t-il avec les priorités actuelles du gouvernement fédéral?

Selon les données probantes, le mandat et les activités du BPA-Ouest correspondent aux priorités actuelles du gouvernement fédéral visant à rétablir de bonnes relations avec les communautés autochtones, fondées sur la collaboration et le respect, et à renforcer la participation des Autochtones dans un éventail de secteurs, notamment le développement énergétique. Le budget 2017 souligne la priorité de développer des partenariats et de collaborer avec les groupes autochtones dans divers domaines, y compris le secteur de l’énergie.

BPA-Ouest

Selon la plupart des répondants provenant du gouvernement fédéral, le mandat du BPA-Ouest est en harmonie avec l’accent mis par le gouvernement fédéral sur la réconciliation, et l’établissement de relations de nation à nation, qui est cohérent avec l’engagement récent du gouvernement à l’égard d’un Cadre de reconnaissance et de mise en œuvre des droits. Les objectifs du BPA-Ouest concordent également avec les priorités du ministère des Ressources naturelles.

La lettre de mandat actuelle du ministre des Ressources naturelles énonce que « le temps est venu pour le Canada de renouveler ses liens avec les peuples autochtones et de bâtir une relation de nation à nation sous le signe de la reconnaissance des droits, du respect, de la coopération et du partenariat. » RNCan dirige l’effort pangouvernemental de diversification des marchés de l’énergie, et le BPA-Ouest relève du sous-programme de RNCan Accès au marché (énergétique) et diversification.

Le BPA-Ouest est également mentionné dans le Plan ministériel de RNCan 2018-2019 et il concorde avec celui-ci. Le BPA-Ouest figure dans la responsabilité fondamentale 3 de RNCan : secteurs des ressources naturelles concurrentiels à l’échelle mondiale. Le plan ministériel stipule que « le Bureau de partenariat avec les Autochtones – Ouest continuera de proposer une approche coordonnée pour favoriser une consultation hâtive et continue à propos du développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest, en plus de définir des mesures concrètes tenant compte des priorités et des intérêts des Autochtones ».

ISEC

L’ISEC n’est pas explicitement mentionnée dans les plans actuels d’ECCC (2018-2019), car les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas été mis en œuvre. Selon certaines personnes interrogées au sein du gouvernement, la mise en œuvre des projets pilotes et la poursuite du travail d’engagement n’ont pas continué dans le cadre d’ISEC, notamment parce qu’à l’époque, des actions visant à répondre aux effets cumulatifs étaient envisagées dans plusieurs autres instances, notamment les comités de surveillance de projets spécifiques, le PPO et les examens réglementaires.

FCP-ECO

La page Web du Fonds pour les compétences et les partenariats (FCP) décrit le programme national du FCP comme étant complémentaire à la Stratégie de formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones et comme étant « un programme axé sur la demande et les partenariats qui contribue à la réalisation des priorités du gouvernement au moyen de partenariats stratégiques. » Bien que l’évaluation du volet FCP-ECO n’ait pas inclus une question de pertinence centrée sur les priorités gouvernementales, le principe de base du programme est aligné sur les objectifs du gouvernement fédéral de soutenir le renforcement des capacités et le développement des communautés autochtones.

Le programme du FCP soutient en général l’objectif du gouvernement du Canada de développer « une main-d’œuvre qualifiée, mobile et productive » comme indiqué dans le budget 2015. Le Fonds pour les compétences et les partenariats – énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO), une composante du FCP, en est aussi conforme. Il est également conforme à la lettre de mandat du ministre de l’Emploi, du Développement de la main-d’œuvre et du Travail qui comprend le résultat suivant : améliorer l’accès des Canadiens à une formation professionnelle de qualité (2018).

IPS-ECO

Selon le rapport technique d’évaluation de SAC/RCAANC, la conception de l’IPS-ECO était pertinente dans la mesure où elle correspondait à l’objectif stratégique de RNCan, soit de rendre les secteurs des ressources naturelles du Canada concurrentiels à l’échelle mondiale, mais certains principaux répondants ont estimé qu’elle n’était pas très bien alignée sur les objectifs généraux de l’IPS. Selon eux, l’IECO en tant qu’initiative n’était pas totalement conforme au modèle logique de l’IPS, qui soutient le résultat stratégique ministériel de l’ancien ministère de l’AANC : « Participation entière des personnes et des communautés des Premières Nations, des Inuits, des Métis et des Indiens non inscrits et à l’économie. »

Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime et nécessaire à jouer dans ce domaine?

Selon la documentation, les activités de l’IECO sont cohérentes et alignées avec le rôle du gouvernement fédéral dans la coopération avec les communautés autochtones. Bien que ces activités se situent en dehors du cadre formel de l’obligation de consultation, le rapport Eyford a conclu que le gouvernement a un rôle à jouer pour assurer un engagement plus large et en amont avec les communautés, et pour soutenir leur capacité à participer au développement énergétique.

BPA-Ouest

Les documents ont montré que les activités du BPA-Ouest étaient cohérentes et concordaient avec le rôle du gouvernement en matière de mobilisation des communautés autochtones. Selon ses obligations générales énumérées dans la Loi sur le ministère des Ressources naturelles, le ministre « s’efforce de faire valoir l’utilisation et l’exploitation rationnelles des ressources naturelles du pays et la compétitivité du Canada dans le domaine des produits liés aux ressources naturelles ». La Loi prévoit également que le ministre doit « favoriser la promotion de la coopération avec les gouvernements provinciaux et les organismes non gouvernementaux du Canada ». Selon la documentation, le ministre des Ressources naturelles dirige l’effort pangouvernemental sur la diversification du marché de l’énergie, y compris la responsabilité de la réponse du gouvernement au rapport Eyford.

Seules quelques personnes interrogées n’étaient pas sûres que RNCan soit le mieux placé pour s’attaquer à des objectifs potentiellement concurrents, à savoir répondre aux enjeux des Autochtones, discuter des questions environnementales et favoriser le développement énergétique.

ISEC

Les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas été mis en œuvre, mais l’initiative elle-même est conforme au mandat d’ECCC. Comme indiqué dans la Loi sur le ministère de l’Environnement, le ministre doit (entre autres) « faire en sorte que les nouveaux projets, programmes et activités fédéraux soient, dès les premières étapes de planification, évalués en fonction de leurs risques pour la qualité de l’environnement naturel, et que ceux d’entre eux dont on aura estimé qu’ils présentent probablement des risques graves fassent l’objet d’un réexamen dont les résultats devront être pris en considération. » La Loi indique aussi que le ministère doit « favoriser et encourager des comportements tendant à protéger et améliorer la qualité de l’environnement, et coopérer avec les gouvernements provinciaux ou leurs organismes, ou avec tous autres organismes, groupes ou particuliers, à des programmes dont les objets sont analogues. » De plus, la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale indique qu’ECCC (le ministère) doit exercer ses pouvoirs de manière à protéger l’environnement et la santé humaine et à appliquer le principe de précaution.

FCP-ECO

Le FCP a été créé en 2010 sous l’autorité de la Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social. Aux termes de cette loi, le ministre peut « concevoir et réaliser des programmes destinés à appuyer les projets ou autres activités qui contribuent au développement des ressources humaines au Canada et au développement des compétences des Canadiens, au développement social du Canada ou à la prestation de services au public, et accorder des subventions et des contributions pour appuyer ces programmes. » De plus, la loi prévoit qu’ « en vue de faciliter la formulation, la coordination et l’application des politiques et programmes relatifs aux attributions que lui confère la présente loi, le ministre peut conclure un accord avec une province, un organisme public provincial, une institution financière ou toute personne ou tout organisme de son choix. » Conformément à cette loi, la ministère peut exercer son pouvoir et ses fonctions « en vue de rehausser le niveau de vie de tous les Canadiens et d’améliorer leur qualité de vie en faisant la promotion du développement d’une main-d’œuvre hautement qualifiée et mobile, ainsi que d’un marché du travail efficient et favorable à l’intégration. »

IPS-ECO

Selon le rapport d’évaluation de SAC et RCAANC, la conception de l’IPS-ECO n’était pas très bien alignée au mandat de l’AANC. Selon le rapport, en acceptant les objectifs de l’IPS-ECO, l’ancien ministère de l’AANC a adopté une position non neutre en ce qui concerne les projets énergétiques plutôt que de soutenir les communautés autochtones qui cherchent à prendre leurs propres décisions en matière de développement économique. Les moteurs de l’IPS-ECO — la compétitivité du Canada sur les marchés mondiaux de l’énergie, le besoin d’infrastructures pour amener les ressources aux côtes, le potentiel d’opposition autochtone pour bloquer les projets d’infrastructure — appartiennent à RNCan, mais pas à SAC ni à RCAANC.

Recommandations

Recommandation 1: Étant donné que le Canada fait progresser la réconciliation grâce à des efforts ciblés et à des relations efficaces, et compte tenu des motifs de préoccupation concernant les effets cumulatifs de l’exploitation de multiples ressources, il est recommandé que les ministères participant à l’ECO utilisent des approches d’engagement conformes aux observations du rapport Douglas R. Eyford de 2013 et s’inspirent de celles-ci. Douglas R. Eyford a plaidé en faveur d’un engagement en amont et élargi avec les communautés autochtones qui va au-delà d’une obligation légale de consultation, en utilisant une approche pangouvernementale. Pour soutenir les prochaines approches des projets prioritaires financés par différents organismes comme l’IECO, il faut réaliser une évaluation détaillée des approches d’engagement (c’est-à-dire l’ensemble du gouvernement et le guichet unique), y compris les pratiques exemplaires et les leçons apprises. RNCan dirigera ce travail.

Performance — efficience et économie

Les avis sur l’efficacité de la structure de gouvernance de l’IECO sont mitigés. Des données probantes portent à croire qu’un modèle horizontal est utile à l’IECO : de l’information et des propositions étaient échangées entre les ministères fédéraux et le gouvernement de la C.-B. pour obtenir des renseignements et des commentaires. Par contre, l’évaluation a permis de constater un certain manque de clarté concernant le rôle du BPA-Ouest et a recueilli des avis mitigés sur l’efficacité de l’approche centralisée (aussi appelée « à guichet unique »). De plus, les intervenants ont souligné les retards et contraintes associés aux processus d’affectation des fonds. L’évaluation a aussi révélé que toutes les composantes de l’IECO manquent de fonds. Différents facteurs expliquent cette performance financière, notamment le retard dans l’embauche, les retards dus à des priorités concurrentes, les budgets de voyage qui ne sont pas entièrement utilisés, et les projets du FCP ou d’énergie retardés.

Dans quelle mesure la structure de gouvernance a-t-elle permis d’améliorer l’exécution ou l’efficacité des initiatives individuelles? Ou de l’initiative dans son ensemble?

Les avis sont partagés quant à la structure de gouvernance qui a supervisé le mécanisme de financement de l’IPS-ECO. Pour beaucoup, les rôles et responsabilités des différents services participant au processus de décision de financement n’étaient pas clairs, surtout dans les premières années de l’initiative. Certaines personnes interrogées ont estimé que les processus et les rôles ont été clarifiés au cours des dernières années. D’autres ont indiqué que l’approche décisionnelle à deux paliers (SAC/RCAANC et RNCan) n’était pas efficace, entraînait des retards et n’incluait pas les autres ministères participants. En général, les répondants étaient d’accord sur le fait que le mécanisme de prise de décision de financement a souffert de multiples retards.

BPA-Ouest

La plupart des répondants du gouvernement ont confirmé que le BPA-Ouest joue un rôle important au sein de l’IECO, mais qu’il existe certaines difficultés liées à la nature horizontale de cette initiative. Au début de l’IECO, il y a eu une certaine confusion quant au rôle du BPA-Ouest et des autres ministères partenaires dans l’initiative. Selon la plupart des répondants, les rôles et responsabilités ont été précisés au fil du temps, mais certaines personnes interrogées avaient le sentiment qu’ils n’étaient toujours pas clairs. Par exemple, le fait que les ministères participants possèdent des mandats différents et des critères distincts pour évaluer les projets a ralenti le processus décisionnel au sein du CIDG de
l’IPS-ECO^{Footnote 5}. Cela dit, il est prouvé que le BPA-Ouest joue un rôle positif en aidant les communautés autochtones à élaborer des demandes de financement pour leurs projets, et que sans le travail du BPA-Ouest, certains projets n’auraient pas été établis ou financés.

Par contre, de nombreux représentants ministériels et communautaires participent à plusieurs comités ou réunions directement ou indirectement liés au développement énergétique, qui sont organisés par divers ministères ou gouvernements (y compris quelques comités coordonnés par le BPA-Ouest). Les répondants estimaient que ces comités demandaient beaucoup de temps et ont fait part de leur inquiétude quant au risque de chevauchement.

FCP-ECO

L’évaluation du FCP-ECO a révélé que la coopération et la communication entre les ministères fédéraux participant à l’IECO étaient facilitées par le modèle horizontal du BPA-Ouest, dans le cadre duquel de l’information et des propositions étaient échangées entre les ministères fédéraux et le gouvernement de la C.-B. pour obtenir des renseignements et des commentaires. Les principaux répondants ont indiqué que cette nouvelle façon de faire fonctionnait bien parce qu’elle rassemblait les acteurs fédéraux de manière cohérente. Ils ont souligné que le fait de communiquer clairement une vision et des attentes aux signataires d’entente potentiels pendant les processus de rédaction des propositions et des accords de financement a contribué à accélérer le processus.

ISEC

Les principaux répondants de l’ISEC ont expliqué que BPA-Ouest avait participé à la phase initiale de délimitation de la portée de l’initiative, mais que la majeure partie de la phase d’engagement avait été menée par ECCC lui-même (ce qui était judicieux compte tenu de l’expertise scientifique et technique du ministère et de ses relations préexistantes avec certaines communautés). En ce sens, l’engagement d’ECCC dans le cadre de l’ISEC a été jugé pertinent et précis. Selon les personnes interrogées au sein d’ECCC et de RNCan, il existe des difficultés et un manque de clarté concernant les rôles existants, et ces problèmes de gouvernance ont nui à la prise de décision concernant les projets pilotes. Le manque de documentation n’a pas permis à l’équipe d’évaluation de valider les raisons pour lesquelles les projets pilotes n’ont pas eu lieu.

IPS-ECO

Les éléments recueillis pour l’évaluation de l’IPS-ECO indiquent que les avis sont partagés quant à l’efficacité de la gouvernance de l’IPS-ECO, certains la jugeant adéquate et d’autres constatant des lacunes importantes. Les avis concernant le CIDG sont mitigés. D’une part, certains répondants ont déclaré que, bien qu’il ait fallu du temps pour élaborer un cadre clair de résultats globaux et les rôles appropriés pour les ministères participants, les DG actuels ont fait évoluer l’IPS-ECO « vers une image plus claire ». Ce groupe de répondants est d’avis que les hauts fonctionnaires des ministères ont participé et formulé de bons commentaires sur les propositions et sur les questions budgétaires.

D’autre part, certains ont indiqué que l’approche décisionnelle à deux paliers (SAC/RCAANC et RNCan) n’était pas efficace, entraînait des retards et n’incluait pas les autres ministères participants. Certains informateurs ont suggéré que l’IPS-ECO aurait dû être responsable de la structure de gouvernance nationale existante de l’IPS et de son processus décisionnel élargi. Des tensions existaient entre les cadres supérieurs de RNCan et de SAC/RCAANC concernant l’approbation des projets, même si SAC/RCAANC se considérait responsable des fonds et exerçait sa propre diligence raisonnable. Selon certains répondants, la fonction de contestation du CIDG était limitée, malgré les efforts de certains intervenants pour débattre des mérites des projets. On a manqué de temps pour examiner les propositions de projets et les décisions étaient prises sans évaluation minutieuse. La documentation justificative des propositions a été jugée faible.

De plus, selon certains principaux répondants, le déplacement du siège de SAC/RCAANC au sein du CIDG du centre administratif au bureau régional de la C.-B. s’est avéré un changement de structure de gouvernance problématique, car le siège est demeuré responsable, mais son rôle concernant les décisions de financement n’était pas clair.

Les avis étaient également partagés au sujet du groupe de travail technique (GTT) de l’IPS-ECO, dont le but est d’appuyer une approche stratégique et coordonnée pour définir et évaluer les synopsis de projets et les projets potentiels pour le programme de l’IPS-ECO. Certains ont déclaré que le GTT fonctionne bien depuis 2016-2017 et qu’il produit des renseignements utiles aux discussions du CIDG. Cependant, d’autres principaux répondants ont déclaré que le GTT ne remplissait pas une fonction de contrôle, qu’il aurait dû être encore plus apte à examiner les projets et qu’il aurait dû utiliser un système de notation ou de classement pour évaluer les projets et prendre des décisions objectives sur les propositions.

L’intention de l’IPS-ECO — comme dans le programme national de l’IPS — était d’utiliser l’autorité de l’IPS plutôt que des autorités et des processus ministériels distincts pour créer un guichet unique permettant aux communautés autochtones de demander des fonds, de les recevoir et de soumettre des rapports. Le mandat du BPA-Ouest était établi pour assurer une présence en C.-B. et agir en tant que guichet unique pour mobiliser les communautés autochtones pour qu’elles participent aux projets de développement de l’infrastructure énergétique. En pratique, les résultats indiquent que cette approche centralisée (à guichet unique) n’a pas fonctionné comme prévu. Les ministères avaient différents systèmes pour gérer les subventions et contributions. L’approche du guichet unique, si elle a été appliquée, aurait dû alléger la charge administrative des bénéficiaires autochtones, mais il semble que ce ne soit pas le cas.

Le suivi des performances a également été jugé faible. Les déficiences de la mesure des performances dans l’IPS-ECO reflètent une utilisation globalement faible de la gestion axée sur les résultats. L’AANC n’a pas créé de modèle logique et de cadre de mesure de la performance propres à l’IPS-ECO. La documentation du programme n’indique pas clairement si les rapports seront établis sur la base du modèle logique national et de la stratégie de mesure des performances de l’IPS ou sur la base de la stratégie de mesure de la performance et des risques (SMPR) de l’EICO. Ce dernier point a été abordé lors de certaines réunions du CIDG, mais la plupart des discussions du CIDG sur les rapports concernaient les états financiers et les déboursements plutôt que les résultats.

Dans l’ensemble, plusieurs principaux répondants ont déclaré qu’il y avait un manque d’orientation stratégique dans la prise de décision concernant les projets, accompagné d’un manque de concentration sur les résultats très importants attendus des investissements de l’IPS-ECO. Un plan d’action pour « l’Initiative sur les partenariats stratégiques – énergétique de la côte Ouest » a été rédigé peu de temps après le lancement de l’IPS-ECO, mais il ne semble pas avoir guidé la prise de décision avant la troisième année. D’autres documents stratégiques à moyen terme ont également été élaborés, notamment les « priorités énergétiques de la côte Ouest pour les 3 à 5 prochaines années » et le « tableau de bord stratégique 2017-2018 de l’IPS-ECO. » Néanmoins, la mesure dans laquelle ces documents stratégiques ont été utilisés pour guider le processus décisionnel est incertaine, selon le rapport.

Enfin, aucun effort n’a été fait dans l’élaboration et l’exécution des projets pour intégrer les considérations d’égalité des sexes. Un informateur important fédéral a indiqué que les considérations de genre n’étaient pas prioritaires au début de l’exécution du programme de l’IPS-ECO, laquelle a été décrite comme écrasante en raison de la pression pour créer des projets et débourser des fonds.

Existe-t-il d’autres modèles d’exécution qui peuvent permettre d’atteindre des résultats similaires tout en diminuant les coûts?

Seule l’évaluation du BPA-Ouest traite cette question. La plupart des principaux répondants ont estimé que l’approche du BPA-Ouest permet d’atteindre les résultats efficacement compte tenu de son niveau de ressources, et quelques répondants ont formulé des recommandations visant à améliorer l’efficience du programme. Parmi celles-ci : étendre le travail à d’autres secteurs faisant partie du portefeuille de RNCan; confier au BPA-Ouest la gestion de ses propres S et C pour accélérer le processus décisionnel lié au financement; renforcer la souplesse quant aux critères d’admissibilité pour un financement. Selon les personnes interrogées, ces changements pourraient permettre d’améliorer l’efficience et orienter les prochains programmes.

Dans quelle mesure les ressources ont-elles été utilisées comme prévu pour produire les résultats attendus du programme?

Toutes les composantes de l’IECO manquent de fonds (voir l’annexe 4). Selon les renseignements financiers à disposition, les différentes composantes combinées de l’IECO ont dépensé 64,3 millions de dollars sur un budget de 103,7 millions de dollars. En 2017-2018, le BPA-Ouest a dépensé 67 % de son budget de 11,6 millions pour la période 2014-2018; l’IPS-ECO a dépensé 79 % de son budget de 66,9 millions pour la période 2014-2017; l’ISEC a dépensé 42 % de son budget de 6,4 millions; et le FCP-ECO a dépensé 1,2 million de son budget de 11,2 millions.

Les données probantes disponibles n’indiquent pas dans quelle mesure les montants prévus non dépensés ont été discutés entre les services concernés, ni si des possibilités de réorientation ont été explorées.

Différents facteurs expliquent cette performance financière, notamment le retard dans l’embauche, les retards dus à des priorités concurrentes, les budgets de voyage qui ne sont pas entièrement utilisés, et les projets du FCP ou d’énergie retardés. Il a également fallu du temps pour établir des relations efficaces avec les communautés autochtones dans un certain nombre de domaines, selon un répondant principal.

BPA-Ouest

Le BPA-Ouest a reçu 11,6 millions pour la période 2014-2018, et a dépensé 7,8 millions à partir du 1er avril 2018. Les documents de programme indiquent que le besoin en dépenses de ressources humaines était plus important que prévu. Selon la documentation, le BPA-Ouest a atteint 88 % de son principal objectif de résultat, à savoir d’entamer un dialogue avec toutes les communautés visées au moins une fois. Compte tenu du fait que le BPA-Ouest a rencontré la plupart des communautés, on estime qu’à ce stade, les ressources ont été bien dépensées.

Le BPA-Ouest a dépensé environ 67 % de son budget prévu (les résultats détaillés sont présentés à l’annexe 3). Selon la documentation, la sous-utilisation du budget est due à :

• des retards de dotation pour le BPA-Ouest dans la première année;
• l’annulation du forum tripartite sur l’énergie (représentant un montant annuel prévisionnel de 500 000 $);
• moins de ressources utilisées pour les formations et les conférences dédiées au personnel du BPA-Ouest;
• la sous-utilisation du budget alloué aux déplacements;
• des retards dans les activités de mobilisation pour diverses raisons, y compris des priorités concurrentes.

IPS-ECO

L’IPS-ECO a sous-utilisé son budget pendant tout le cycle, pour un total dépensé de 52,6 millions sur un budget de 66,9 millions (2014-2018).

Selon les résultats d’évaluation, l’exécution de l’IPS-ECO a entraîné des charges administratives importantes pour SAC/RCAANC sans ressources humaines adéquates et sans F et E. SAC/RCAANC prévoyait attribuer 3,5 millions en F et E pour administrer les 61 millions en S et C de l’IPS-ECO. Le ministère a utilisé les ressources existantes et n’a pas embauché de personnel supplémentaire. Tout le personnel affecté dans les premières années à la gestion du secrétariat de l’IPS-ECO faisait partie du programme national de l’IPS. Ils ont effectué les tâches liées à l’IPS-ECO en plus de leur travail habituel. Lorsque le secrétariat de l’IPS-ECO a été transféré au bureau régional de la C.-B., le siège de l’AANC a utilisé les salaires du programme national de l’IPS pour payer un seul poste de coordinateur dans le bureau de la C.-B. pour mettre en œuvre l’IPS-ECO. Plusieurs principaux répondants fédéraux ont déclaré que l’IPS-ECO manquait de ressources par rapport à d’autres programmes fédéraux similaires en termes de taille et de valeur. Le manque de ressources de l’IPS-ECO a contribué aux retards dans l’octroi des fonds de SAC/RCAANC et d’autres ministères.

FCP-ECO

Le programme du FCP-ECO a été doté d’un budget total de 11,2 millions, dont 10 millions pour les subventions et contributions (S et C). Les S et C étaient affectés à deux signataires d’entente de la Stratégie de formation pour les compétences et l’emploi destinée aux Autochtones (SFCEDA)^{Footnote 6} qui ont fait preuve de leur capacité à exécuter le projet malgré son calendrier serré (2014-2017). Voici les deux projets financés :

• Projet de formation à l’emploi dans le secteur du gaz naturel liquéfié (GNL) de la Tribal Resources Investment Corporation (TRICORP) (date de fin : mars 2021);
• Le projet Industry Connections de la Prince George Nechako Aboriginal Employment and Training Association (PGNAETA), dont la date de fin est fixée à décembre 2020. Les deux projets étaient donc en cours lors de l’évaluation.

Les projets TRICORP et PGNAETA ont un budget combiné d’un peu plus de 10 millions entre 2015-2016 et 2020-2021. Les engagements après 2017 (environ 7,2 millions) seront financés par l’allocation régulière du budget du FCP (voir le tableau 2 ci-dessous).

Tableau 2 : Financement du FCP-ECO par exercice financier (prévu) (de l’exercice 2015-2016 à 2020-2021)

Fonds par exercice financier
	2015-16	2016-17	2017-18	2018-19	2019-20	2020-21	TOTAL
TRICORPFootnote 7	434 937 $	207 793 $	733 032 $	918 032 $	733 032 $	670 233 $	3 697 059 $
PGNAETA	S.O.	441 437 $	1 750 232 $	2 145 159 $	1 838 590 $	946 215 $	7 121 633 $
TOTAL	434 937 $	649 230 $	2 483 264 $	3 063 191 $	2 571 622 $	1 616 448 $	10 818 692 $

Source : Accords de financement TRICORP et PGNAETA du FCP-ECO^{Footnote 8}.

Les principaux répondants ont confirmé que les deux organismes sélectionnés ont une capacité importante, de l’expérience dans la mise en œuvre de programmes du marché du travail et de bonnes relations et communications avec les partenaires de l’industrie. Bien que l’évaluation ait eu lieu alors que les deux interventions étaient en cours, des éléments indiquent que les investissements réalisés par le biais du FCP-ECO sont susceptibles de produire les résultats escomptés. Les formations ou certificats délivrés dans le cadre des projets de FCP-ECO sont censés déboucher sur des emplois hautement qualifiés pour les participants.

ISEC

Selon les renseignements financiers concernant l’ISEC, aucun montant n’a été dépensé au-delà de 2016. L’ISEC n’a dépensé que 2,7 millions de son budget de 6,4 millions.

Recommandations

Recommandation 2: Compte tenu des retards dans les projets énergétiques et du besoin continu pour le gouvernement du Canada de faire participer les communautés autochtones à l’exploitation des ressources, notamment à la mise en valeur des ressources énergétiques de la côte Ouest, il est recommandé que RNCan clarifie et communique les rôles et responsabilités du BPA-Ouest, en accordant une attention particulière au rôle joué par les autres ministères et organismes fédéraux qui travaillent avec les communautés autochtones de la côte Ouest sur les questions socioéconomiques.

Recommandation 3: Compte tenu des résultats relatifs à la longueur des processus décisionnels S et C, il est recommandé que RNCan conserve un budget de S et C du BPA-Ouest afin de réduire la longueur des processus décisionnels lors du financement de projets de participation des communautés autochtones au développement énergétique de la côte Ouest. Ainsi, RNCan doit entreprendre des travaux supplémentaires avec les ministères de l’IECO pour s’assurer que les activités financées par ce budget évitent les chevauchements avec les mécanismes de financement existants du gouvernement fédéral et s’accordent avec le mandat de RNCan.

Performance — efficacité

Dans quelle mesure le programme a-t-il obtenu les résultats attendus immédiats, intermédiaires et finaux?

Les résultats finaux attendus de l’initiative comprennent deux éléments : amélioration de la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest, et augmentation de la participation autochtone aux projets d’infrastructure énergétique en C.-B.

Les résultats obtenus par l’IECO sont présentés par composante et selon les résultats attendus tels que décrits dans le modèle logique (annexe 2). Selon les données disponibles, les résultats des évaluations de chaque composante de l’IECO sont considérés comme « partiellement atteints » lorsque les résultats des différentes composantes ont été mélangés. Un sommaire de l’état de la réalisation globale est présenté à l’annexe 5.

Dans l’immédiat, les résultats relatifs à l’engagement avec les communautés, à une meilleure compréhension des problèmes, à la collaboration interministérielle et à la coordination des investissements et des actions ont été obtenus grâce à l’IECO. Les résultats liés à l’établissement de relations positives avec les communautés, à la réponse fédérale aux questions non réglementaires et à la stimulation de la participation autochtone à la résolution des problèmes environnementaux et à la surveillance des effets cumulatifs ont été partiellement atteints.

Les résultats intermédiaires attendus par l’IECO ont été partiellement atteints. L’évaluation a montré que l’initiative a contribué à renouveler les relations, a aidé à traiter les problèmes cernés de manière coordonnée, a contribué à une réponse pangouvernementale et a convoité la participation de certaines communautés à la surveillance de l’environnement. Cependant, le succès varie selon les différentes composantes.

Des progrès ont été réalisés pour atteindre les résultats finaux de l’IECO. Les résultats de l’évaluation ont révélé des progrès dans l’amélioration de la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur les projets d’infrastructures énergétiques de la côte Ouest. Toutefois, il est trop tôt pour déterminer si l’IECO a augmenté la participation autochtone dans les projets d’infrastructure énergétique, étant donné que les projets énergétiques ont été retardés.

BPA-Ouest

Selon les données probantes, le BPA-Ouest a contribué à tous les résultats immédiats. Le BPA-Ouest a contribué à établir un climat de confiance et de bonnes relations avec les intervenants autochtones, même avec les communautés qui pourraient être fortement opposées aux projets de développement énergétique. Certaines personnes du gouvernement interrogées ont estimé que le modèle de mobilisation du BPA-Ouest était une réussite, et qu’il pourrait être déployé dans d’autres secteurs.

Les activités d’engagement entreprises par le BPA-Ouest ont permis au bureau de cerner un large éventail de besoins, de questions et de priorités exprimés par les communautés autochtones. De plus, certaines données prouvent que les activités du BPA-Ouest ont permis aux intervenants du gouvernement de mieux comprendre les inquiétudes et les enjeux des Autochtones, et ont permis de mettre en place une réponse gouvernementale plus collaborative et coordonnée. Le BPA-Ouest a également contribué à une approche coordonnée du financement des projets avec le gouvernement provincial de la C.-B. Les activités d’engagement entreprises par le BPA-Ouest ont permis au bureau de cerner un large éventail de besoins, de questions et de priorités exprimés par les communautés autochtones. Près de la moitié des problèmes/priorités ont été traités, ce qui est supérieur à l’objectif.

Le BPA-Ouest a mené des activités de mobilisation auprès des communautés autochtones par l’intermédiaire d’une communication directe avec les intervenants, de réunions, d’ateliers, de tribunes et d’autres événements et projets financés. Les principaux répondants autochtones ont noté qu’avant la création du BPA-Ouest, l’engagement du gouvernement fédéral était très limité. Les répondants autochtones ont pour la plupart fourni des commentaires positifs sur les efforts déployés par le Bureau pour faire participer les communautés directement, de manière respectueuse et innovante (l’élaboration mixte du mandat des comités consultatifs et de surveillance autochtones [CCSA]).

Le BPA-Ouest a contribué à une approche coordonnée du financement des projets avec le gouvernement provincial de la C.-B. Il a également joué un rôle actif dans le traitement des questions et des préoccupations des communautés par le biais de diverses activités, notamment en aidant les communautés à demander des fonds, en transmettant les questions/problèmes des communautés à l’autorité compétente, en prenant part au processus de sélection du financement des projets avec les autres partenaires fédéraux et en répondant aux communautés qui avaient des questions/requêtes en suspens.

Les autres résultats intermédiaires attendus ont été partiellement atteints. Le BPA-Ouest a mené des activités d’engagement avec la plupart des communautés autochtones en prenant directement contact avec les intervenants. En même temps, la coopération et la collaboration entre les ministères fédéraux autour des questions énergétiques de la côte Ouest se sont accrues grâce à l’IPS-ECO, bien que certains répondants gouvernementaux restent incertains des rôles du BPA-Ouest.

La réalisation du résultat final amélioration de la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest est en cours. Le renforcement des capacités couvre un large éventail d’activités, qu’elles soient axées sur le développement des connaissances ou des compétences ou sur le renforcement des processus, des capacités et des ressources communautaires nécessaires pour participer à des initiatives liées au développement énergétique. La documentation et les entretiens ont fourni des exemples de projets soutenus par le BPA-Ouest qui ont accru la participation aux processus autour des projets énergétiques (le vote sur les accords d’avantages, la participation à la surveillance environnementale et l’établissement de plans de développement économique).

Les personnes rencontrées ont insisté sur l’importance des subventions et contributions pour soutenir un éventail d’initiatives visant le renforcement des capacités dans les communautés. Les activités de renforcement des capacités du BPA-Ouest ont également eu une incidence sur d’autres intervenants, notamment l’Office national de l’énergie et l’industrie. Certaines décisions de l’industrie, telles que le tracé des pipelines et la conception des technologies, ont été modifiées à la suite de discussions soutenues par les aides au renforcement des capacités des communautés. Bien que certains grands projets d’infrastructure n’aient pas encore abouti sur le terrain, les projets de l’IPS-ECO ont aidé les communautés autochtones et les intervenants à se préparer et à renforcer leurs capacités en prévision des projets mis en œuvre.

Comme les retards dans les projets énergétiques ont généralement retardé les activités de développement visant à aider les communautés à participer directement aux projets énergétiques, il est trop tôt pour évaluer le résultat final attendu augmentation de la participation autochtone aux projets d’infrastructure énergétique en Colombie-Britannique.

FCP-ECO

Il y avait peu d’informations pour discuter de la contribution du FCP-ECO aux résultats immédiats et intermédiaires attendus de l’IECO.

Les données probantes disponibles pour cette évaluation indiquent une réalisation partielle du résultat final de l’IECO augmentation de la participation autochtone aux projets d’infrastructure énergétique en Colombie-Britannique. Il est trop tôt pour l’évaluer, mais les données probantes ont montré que le financement a ciblé des activités de formation à l’emploi pour les Autochtones de C.-B. pour leur fournir les compétences nécessaires pour participer aux projets de développement des ressources prévus.

Selon les résultats, deux projets ont été approuvés pour le FCP-ECO : Projet de formation à l’emploi dans le secteur du gaz naturel liquéfié (GNL) de la Tribal Resources Investment Corporation (TRICORP), dont la date de fin est fixée à mars 2021, et projet Industry Connections de la Prince George Nechako Aboriginal Employment and Training Association (PGNAETA), dont la date de fin est fixée à décembre 2020. Les deux projets étaient donc en cours lors de l’évaluation. Les activités financées (formation ou certificats) doivent préparer les participants aux emplois créés par les projets ciblés dans l’industrie du pétrole et du gaz. La formation a été donnée pour différents métiers, de celui d’ouvriers aux métiers spécialisés dans les domaines de la construction et du transport.

Parmi les deux projets en cours, la grande majorité des participants recevaient encore des services de formation au moment de l’évaluation, de sorte que les résultats n’ont pas pu être évalués sommairement. Cela dit, dans un projet à ce jour, sur les 73 participants qui ont achevé leur plan d’action, 41 ont un emploi ou sont retournés à l’école, et 18 sont au chômage. Un peu plus d’un tiers des participants étaient des femmes. Compte tenu du type de formation proposée, cela peut indiquer qu’elles s’orientent vers des professions généralement exercées par des hommes. L’autre projet a servi 25 participants, dont moins de 10 sont actuellement employés. La plupart des clients du PGNAETA (21) bénéficiaient encore d’interventions au moment de l’analyse des données.

Les principaux répondants étaient toutefois convaincus que le projet atteindrait ses objectifs avant la date de fin de l’accord de financement. En outre, les conclusions sur l’impact différentiel des évaluations précédentes des programmes du marché du travail autochtone (par exemple, le Partenariat pour les compétences et l’emploi des Autochtones, ou PCEA^{Footnote 9}) ont montré que ce type de programme de perfectionnement des compétences peut être efficace pour améliorer les niveaux d’emploi et de revenus des Autochtones par rapport aux personnes similaires qui n’ont pas participé. Tous les principaux répondants ont convenu que la recherche sur le marché du travail et les relations de travail entre les signataires d’entente et les partenaires de l’industrie contribuent à garantir que les programmes permettent de former des personnes capables de répondre à la demande d’emploi.

ISEC

À partir de l’ISEC, ECCC doit élaborer une initiative pilote de surveillance des effets cumulatifs en collaboration avec le gouvernement de la C.-B. et les communautés autochtones, et finalement contribuer au renforcement des capacités des communautés à prendre des décisions éclairées, ainsi que contribuer de manière générale à une relation fédérale renouvelée avec les communautés autochtones.

Un financement a été accordé pour les deux premières années de l’initiative, au cours desquelles ECCC a demandé aux parties concernées de déterminer l’emplacement de deux projets pilotes et de stimuler la participation autochtone à la définition des priorités et à la planification d’un système de suivi. Afin de faire progresser la phase 2 (mise en œuvre) des projets pilotes, CETC et RNCan ont dû demander d’autres autorisations de financement au gouvernement.

On s’attend à ce que les activités et les projets de l’ISEC contribuent aux résultats immédiats et intermédiaires attendus, notamment la participation des communautés à l’évaluation et au traitement des effets environnementaux; et la certitude pour les communautés quant à la manière dont les effets cumulatifs seront surveillés.

Dans l’immédiat, des relations positives ont été développées avec les communautés autochtones en rassemblant les communautés et en créant des relations de travail entre les différents fonctionnaires du ministère, les spécialistes du gouvernement, les spécialistes des communautés et les autres intervenants communautaires.

Dans chacune des deux régions où la phase d’engagement a eu lieu, une liste de valeurs et de principes prioritaires a été établie dans le cadre des discussions de l’ISEC et un produit final (un plan intérimaire et une proposition pilote) a été élaboré.

Dans l’ensemble, malgré le fait que les projets pilotes n’ont pas été de l’avant, le segment de l’engagement de l’ISEC a produit de bons résultats immédiats en termes de sensibilisation, de relations et de renforcement de la confiance entre les intervenants.

Les autres résultats immédiats et intermédiaires ont été partiellement atteints, car les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas eu lieu. Cependant, les communautés ont pu mettre en œuvre des activités de surveillance des effets cumulatifs grâce à l’utilisation d’autres composantes de l’IECO (l’IPS-ECO).

Les personnes interrogées au sein du gouvernement et des communautés autochtones ont confirmé que cette situation était loin d’être idéale, car les ressources nécessaires à la mise en œuvre des projets devaient être obtenues auprès de différentes sources de manière fragmentaire plutôt que par le biais d’un accord de contribution centralisé. Cela n’était absolument pas conforme à l’approche pangouvernementale et centralisée que l’IECO visait. Si l’ISEC offrait une grande flexibilité, les exigences pour obtenir un financement d’autres sources étaient plus strictes et moins adaptées aux besoins d’évaluation des effets cumulatifs des communautés.

Un principal répondant a souligné que l’ISEC avait offert une flexibilité complète en termes de communautés contribuant à chaque étape de la phase d’engagement et étant capables de faire valoir leurs enjeux et leurs priorités d’une manière adaptée à leurs besoins. Les autres sources de financement utilisées pour entreprendre le projet n’ont pas permis d’y parvenir. Les rapports finaux des accords de contribution indiquent également que les participants autochtones ont apprécié la flexibilité des CETC pour modifier les délais et la nature du document final à produire pendant la phase d’engagement.

IPS-ECO

Dans l’ensemble, l’IPS-ECO a partiellement atteint les résultats immédiats et intermédiaires. La réalisation de certains de ces résultats est en cours.

Les résultats sont mitigés quant à la mesure dans laquelle l’IPS-ECO a contribué à améliorer les relations entre le gouvernement fédéral et les communautés autochtones. Certaines communautés ont déclaré avoir des relations acceptables avec SAC/RCAANC, tandis que d’autres ont déclaré que le programme n’avait pas amélioré la relation. Plusieurs principaux répondants ont indiqué que l’IPS-ECO a contribué à la capacité d’autres ministères à établir des relations avec les Premières Nations, en particulier dans les ministères qui avaient peu d’expérience de travail avec les communautés autochtones.

Selon les conclusions, les réalisations ont été limitées concernant la communication et la réponse fédérale aux questions qui préoccupent les communautés autochtones et qui pourraient être affectées par le développement énergétique. Les processus permettant d’entendre les préoccupations et d’y répondre sont informels, limités et varient selon les services. Les ateliers organisés dans le cadre du pilier de l’engagement en amont et continu ont produit peu ou pas de documentation sur les préoccupations des Autochtones, leurs réactions ou les prochaines étapes.

L’IPS-ECO a contribué à la collaboration et aux partenariats interministériels. L’évaluation a révélé que certains projets de l’IPS-ECO ont permis de réunir divers partenaires afin d’échanger les renseignements et d’explorer des possibilités de collaboration. Par exemple, la nation Haisla a renforcé ses partenariats avec le district régional de Kitimat-Stikine, le Kitimat Rod and Gun club, le ministère de l’Environnement de la C,-B., la Fédération canadienne de la faune et les chercheurs universitaires. Parmi les partenariats signalés par la Première nation Kitselas figure un exercice d’échange des connaissances avec deux Premières Nations du Nord-Est de la C.-B. qui gèrent une pépinière de plantes indigènes encadrée par de l’IPS-ECO. La Coalition des grands projets des Premières Nations (CGPPN^{Footnote 10}) a déclaré qu’elle avait revitalisé les partenariats avec l’Assemblée des Premières Nations et le gouvernement de la C.-B., entre autres. Dans le cadre de son projet, la Première nation de Sumas a noué de bonnes relations avec deux promoteurs immobiliers locaux et avec la ville d’Abbotsford.

En ce qui concerne les investissements fédéraux et la coordination des actions avec les partenaires autochtones, provinciaux et autres, les résultats indiquent que la coopération entre les ministères fédéraux autour des questions énergétiques de la côte Ouest a augmenté grâce à l’IPS-ECO.

Trois ministères et organismes (MPO, ECCC et DEO) ont signé des lettres d’accord interministérielles (LAI) avec le SAC/RCAANC pour préciser le flux de financement de l’IPS-ECO provenant de l’AANC pour les projets administrés par les ministères respectifs et pour établir les rôles et les responsabilités de chaque partie. EDSC a participé à l’IPS-ECO dans deux projets par le biais de son Fonds pour les compétences et les partenariats (FCP), mais il a utilisé ce fonds plutôt que le financement de l’IPS-ECO pour financer les projets. L’IPS-ECO a également contribué à améliorer les partenariats avec d’autres intervenants, notamment avec les ministères provinciaux, les organismes à but non lucratif et le monde universitaire.

Selon plusieurs principaux répondants fédéraux, l’un des aspects les plus faibles de la coopération et de la collaboration au palier fédéral est l’absence d’une approche stratégique autour des grands projets énergétiques. Au lieu que toutes les parties fédérales collaborent avec les entreprises du secteur privé et les communautés autochtones sur le diagnostic d’un projet particulier et sur la meilleure façon de soutenir les communautés, puis qu’elles débloquent des fonds dans le cadre de cet effort stratégique, l’IPS-ECO est désormais basée sur les projets.

Des progrès ont été réalisés dans le domaine de la participation des Autochtones à la résolution des problèmes environnementaux liés au développement de l’infrastructure énergétique. Les études de cas montrent que le financement de projets a permis aux communautés de participer à des projets liés à la surveillance de l’environnement, à la recherche et au renforcement des capacités. Par exemple, dans une communauté, le financement de l’IPS-ECO a permis à son organisme des pêches de recueillir des données de base sur les poissons et la vie marine associée, de surveiller la qualité de l’eau et de prendre des mesures correctives qui ont contribué à la protection de l’habitat des poissons et à la restauration des populations de poissons.

Les nouvelles connaissances générées par les collaborations avec les équipes de recherche universitaires ont fait contrepoids aux informations produites par l’industrie et ont aidé le conseil de Haisla à prendre des décisions éclairées. Le projet a également aidé la communauté à améliorer ses relations avec le MPO et à faire progresser les partenariats avec des intervenants locaux et externes, notamment le district régional de Kitimat-Stikine, le ministère de l’Environnement de la C.-B. et la Fédération canadienne de la faune.

Dans un autre projet, le financement a conduit à des activités de formation pour six membres de la communauté qui ont ensuite mené des activités de surveillance environnementale pour identifier les cours d’eau et les possibilités d’activités de restauration. Ces surveillants ont agi comme étant les « yeux et les oreilles de la nation sur le terrain » et ont empêché que des incidents environnementaux mineurs ne se produisent. Ils ont éduqué les promoteurs potentiels de l’énergie sur les aspects culturels autochtones et les valeurs de la pêche pour que ces renseignements soient intégrés dans la planification du développement des infrastructures énergétiques. Le projet a donné à la communauté la possibilité de s’associer à la municipalité voisine dans les processus de planification de la gestion des ressources.

L’IPS-ECO a obtenu le résultat final amélioration de la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Selon les résultats, l’IPS-ECO a contribué au développement des capacités pour prendre des décisions éclairées sur l’énergie de la côte Ouest. Les ministères fédéraux participant à l’IPS-ECO n’ont pas collaboré pour évaluer les besoins de développement des capacités dans le but de créer une stratégie globale de développement des capacités. Par contre, un certain nombre de projets ont contribué au renforcement des capacités, notamment le projet réalisé par la CGPPN (financé par l’IPS-IECO).

Plusieurs résultats sont associés au projet de la CGPPN lié au développement des capacités, notamment :

• Accéder à des outils (pour l’aménagement du territoire,) et fournir une compréhension commune des concepts de développement, de planification environnementale et de planification de projet;
• Développer les compétences et les sources d’information des organismes autochtones dans les domaines juridique, environnemental et financier;
• Créer de nouvelles possibilités pour une meilleure gestion des terres et des projets énergétiques par les Premières Nations et pour la participation au capital des projets;
• Aider les communautés à établir des structures et des processus solides pour la gouvernance, la gestion des richesses et la gestion financière;
• Aider les communautés à accéder au Conseil de gestion financière des Premières Nations, ce qui leur permet d’obtenir une certification et d’être en mesure de profiter des possibilités de développement énergétique;
• Utiliser des structures comme des groupes de travail pour aider les communautés à définir leurs principales préoccupations concernant la participation aux grands projets.

Un autre projet a renforcé la capacité de la communauté à prendre des décisions concernant sa participation à des projets énergétiques. L’IPS-ECO s’est associé au New Relationship Trust pour créer une équipe de soutien au développement économique (ESDE) dont le rôle était d’aider les communautés à élaborer et à mettre en œuvre des plans d’action sur les principales possibilités de développement des ressources. L’ESDE était composé de dix spécialistes des affaires autochtones qui ont travaillé dans toute la C.-B. pour équiper les Premières Nations afin qu’elles puissent aller de l’avant concernant les décisions commerciales complexes. Le soutien et les conseils ont été adaptés aux besoins de chaque communauté, ce qui a impliqué le développement des entreprises, la mise en œuvre et les phases d’évaluation et d’analyse des projets économiques. Conçu à l’origine pour soutenir 12 projets des Premières Nations, l’ESDE avait travaillé avec 24 Premières Nations sur diverses initiatives de développement économique à la deuxième année de cette initiative de trois ans.

L’évaluation de l’IPS-ECO indique qu’il y a peu de données probantes pour mesurer l’augmentation de la participation des Autochtones dans les projets d’infrastructure énergétique en C.-B. Au cours des trois premières années, 20,63 millions de dollars ont été investis dans 45 projets au titre du pilier de la création d’emplois et de la croissance. Certains projets financés dans le cadre de ce pilier contribueront à préparer le terrain pour une éventuelle participation à des projets d’infrastructures énergétiques, selon le rapport, qui précise également que la participation à l’IPS-ECO n’équivaut pas à un soutien à la participation à des projets d’infrastructures énergétiques.

Dans quelle mesure les facteurs externes ont-ils influé (positivement ou négativement) sur l’obtention des résultats de l’IECO?

Parmi les facteurs mentionnés par les personnes interrogées qui ont influencé les résultats du programme tout en échappant au contrôle du BPA-Ouest, on peut citer :

• Les environnements politiques et réglementaires liés aux grands projets pétroliers et gaziers;
• Le changement de direction à la suite des élections fédérales de 2015;
• La divergence des points de vue parmi les communautés autochtones;
• La volatilité du prix du pétrole et du gaz;
• L’existence d’autres projets de surveillance des effets cumulatifs (au palier provincial et par le biais du PPO), qui a pu influencer la décision de ne pas aller de l’avant avec la mise en œuvre puisque d’autres initiatives étaient en cours à l’époque;
• Le manque de confiance depuis longtemps entre les communautés autochtones et le gouvernement fédéral, l’évolution des marchés de l’énergie et les différents degrés de préparation des partenaires à travailler avec le BPA-Ouest.

Les personnes interrogées ont précisé que ces divers facteurs ont influencé les attentes des intervenants et qu’ils peuvent représenter une difficulté pour l’établissement ou le maintien des relations et d’une collaboration. Puisque les activités du BPA-Ouest sont généralement liées aux projets d’infrastructure, les facteurs qui ont une incidence sur ces développements sont susceptibles de modifier des paramètres importants sur lesquels les projets ou les conversations avec les intervenants autochtones pourraient reposer. Bien que ces facteurs externes aient créé des difficultés pour le BPA-Ouest et parfois nécessité d’apporter des modifications aux activités du Bureau, ils n’ont pas eu d’incidence négative majeure sur les résultats généraux de l’IECO.

Dans quelle mesure a-t-on obtenu des résultats inattendus (positifs ou négatifs) attribuables au programme?

En matière de résultats inattendus positifs, la plupart des personnes interrogées ont indiqué que les activités du BPA-Ouest ont permis d’établir de bonnes relations non seulement entre le Bureau et les communautés, mais également entre d’autres intervenants participants, notamment entre les communautés des Premières Nations.

Il a également été noté par de nombreuses personnes interrogées que le programme a augmenté les attentes des communautés autochtones en ce qui concerne l’engagement fédéral. Certains principaux répondants étaient inquiets de ce qu’il se passerait si le BPA-Ouest n’était pas capable de répondre efficacement à ces nouvelles attentes au fil du temps. Par contre, quelques personnes interrogées se demandaient si la nouvelle approche du gouvernement qui encourage tous les ministères à mobiliser et à consulter les intervenants autochtones risquait d’entraîner une pression accrue sur les communautés, si la coordination n’était pas adéquate. Dans ce contexte, il peut aussi y avoir des chevauchements avec d’autres ministères ou organismes.

Y a-t-il des leçons apprises qui pourraient améliorer la réalisation des résultats attendus et la programmation future?

Leçons apprises :

L’IECO est un élément de la réponse du gouvernement à l’avancement du dialogue entre la Couronne et les Autochtones sur le développement des ressources, comme le préconise le rapport Eyford. Elle complète l’approche pangouvernementale intégrée de la consultation des Autochtones pour les grands projets de ressources naturelles qui a été approuvée par les tribunaux.

Les approches pangouvernementales et centralisées visant à aider les communautés autochtones à renforcer leur capacité à participer efficacement au développement de projets énergétiques sur la côte Ouest réduisent les obstacles et le coût en ressources et en temps associés à leur participation.

Une approche pangouvernementale et centralisée (à « guichet unique ») pour la participation des Autochtones aux projets énergétiques de la côte Ouest est utile, et RNCan a élaboré un ensemble de connaissances sur la façon dont les communautés autochtones peuvent participer dans ce contexte. S’il est documenté, cet ensemble de connaissances servira de base à d’autres projets de développement de ressources naturelles dans d’autres régions du Canada.

Les approches pangouvernementales et à centralisées sont optimisées lorsque tous les ministères concernés sont clairement informés des nouveaux rôles et des nouvelles responsabilités de chaque ministère par rapport à leur mandat. Dans le cas contraire, le risque de duplications internes et externes pourrait saper la valeur attendue de cette approche pour établir une relation significative avec les communautés autochtones en ce qui concerne le développement de projets de ressources naturelles, en particulier lorsque des instruments politiques nouveaux et existants sont combinés.

Des efforts significatifs sont essentiels pour clarifier et documenter ces aspects de la gouvernance et les défis potentiels associés aux instruments politiques combinés afin de lancer les nouvelles activités de programmation.

L’expérimentation d’outils de collaboration singuliers avec les gouvernements provinciaux, les communautés autochtones, les administrations locales et d’autres intervenants est un facteur central pour améliorer les programmes de développement des ressources naturelles existants et futurs grâce à un modèle flexible et innovant qui tient compte des intérêts économiques, des effets cumulatifs et du développement durable.

Recommandation

Recommandation 4: Compte tenu du travail important lié à la participation des groupes autochtones et à la surveillance des effets cumulatifs dans le cadre de l’Initiative, les leçons tirées de cette évaluation doivent être connues à l’échelle du gouvernement fédéral, et les pratiques exemplaires doivent être élaborées par les ministères participant à l’Initiative afin d’éclairer le lancement et la mise en œuvre des programmes de ressources naturelles actuels et futurs par les ministères fédéraux.

Conclusion et leçons apprises

Évaluation de la pertinence et de la performance

Dans l’ensemble, l’évaluation a permis de constater que l’IECO a une solide justification pour un engagement en amont et élargi au-delà de l’obligation légale de consultation, pour une action potentielle dans les domaines du développement des entreprises, des compétences et de l’emploi, et de l’intendance environnementale. Les résultats indiquent la mise en œuvre d’activités à l’échelle communautaire. Cependant, l’exécution de l’IECO a été remise en question par la mise en œuvre de l’approche du guichet unique dans l’ensemble du gouvernement.

L’IECO, et plus particulièrement le BPA-Ouest, sont une réponse directe au rapport de Douglas Eyford, représentant spécial fédéral concernant l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Ce rapport et d’autres sources de données probantes confirment qu’il existe un besoin général pour une initiative du gouvernement fédéral pour coordonner sa présence sur la côte Ouest, et assurer que l’engagement fédéral auprès des communautés autochtones se traduit par des actions et des investissements concrets. Les communautés autochtones ont la possibilité de participer à des projets de développement énergétique, et il est nécessaire de leur fournir les compétences et les outils nécessaires pour leur permettre de saisir ces occasions. Il est nécessaire d’aider les communautés à combler les lacunes d’éducation et d’expérience professionnelle qui empêchent les travailleurs autochtones de participer aux activités économiques liées à l’énergie.

Cependant, les projets énergétiques soulèvent des enjeux environnementaux. Les communautés disent avoir besoin de surveiller les effets de ces projets, et d’obtenir des données de base pour éclairer les discussions et la prise de décision sur le développement énergétique. De plus, des données probantes permettent de constater la concordance avec les priorités et les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral, mais des questions ont été soulevées quant à savoir si l’IPS-ECO abonde dans le même sens que l’IPS à SAC/RCAANC.

L’évaluation a servi à mesurer l’efficacité en examinant la structure de gouvernance, les autres solutions potentielles et l’utilisation des ressources par rapport aux budgets. Les avis sur l’efficacité de la structure de gouvernance de l’IECO sont mitigés. Des données probantes indiquent que le modèle horizontal du BPA-Ouest a contribué à l’exécution de l’IECO : de l’information et des propositions étaient échangées entre les ministères fédéraux et le gouvernement
de la C.-B. pour obtenir des renseignements et des commentaires. Par contre, beaucoup de répondants du gouvernement ne semblent pas bien saisir le rôle du BPA-Ouest. Par ailleurs, le fait que les ministères participants possèdent des mandats différents et des critères distincts pour évaluer les projets a ralenti le processus décisionnel au sein du CIDG. D’autres ont indiqué que l’approche décisionnelle à deux paliers (SAC/RCAANC et RNCan) n’était pas efficace, entraînait des retards et n’incluait pas les autres ministères participants. Les opinions sur l’efficacité de l’approche pangouvernementale centralisée (à guichet unique) étaient également diverses : certains ont suggéré que les processus sont désormais plus efficaces grâce au CIDG, mais d’autres ont déclaré que l’approche pangouvernementale à guichet unique n’était pas totalement réalisée, en particulier en ce qui concerne les projets environnementaux auxquels de nombreux ministères participent.

En général, toutes les composantes de l’IECO manquent de fonds. Différents facteurs expliquent cette performance financière, notamment le retard dans l’embauche, les retards dus aux élections fédérales, les budgets de voyage qui ne sont pas entièrement utilisés, et les projets du FCP ou d’énergie retardés. En ce qui concerne les autres solutions, il a été mentionné que des gains d’efficacité pourraient être réalisés en permettant au BPA-Ouest de gérer son propre programme de S et C.

L’IECO devait atteindre deux résultats finaux : amélioration de la capacité des communautés autochtones à prendre des décisions éclairées sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest, et augmentation de la participation autochtone aux projets d’infrastructure énergétique en C.-B. Cela devait être réalisé au moyen d’activités d’engagement et des projets financés.

Selon les résultats, des activités de coopération avec les communautés autochtones ont eu lieu au moyen de différentes d’activités initiées par le BPA-Ouest, avec la contribution d’autres ministères. L’initiative a permis de réunir divers partenaires afin d’échanger les renseignements et d’explorer des possibilités de collaboration. Ces projets et activités ont permis d’accroître la participation des Autochtones au processus décisionnel, ainsi qu’à la surveillance de l’environnement. Les projets pilotes de l’IECO n’ont pas été mis en œuvre, mais les projets de l’IPS-ECO ont permis à de nombreuses communautés de participer aux activités de surveillance, malgré qu’il ne s’agissait pas d’une approche centralisée.

Toujours dans le cadre de l’IPS-ECO, un certain nombre de projets ont contribué au développement des capacités. Par exemple, certains projets ont permis de développer l’expertise et les sources d’information juridiques, environnementales et financières des organismes autochtones; de créer de nouvelles occasions pour améliorer la gestion des terres et des projets énergétiques par les Premières Nations et pour la participation au capital des projets; et d’utiliser des structures telles que des groupes de travail pour aider les communautés à formuler leurs principales préoccupations concernant la participation aux grands projets. Les résultats sont mitigés quant à la mesure dans laquelle l’IPS-ECO a contribué à améliorer les relations entre le gouvernement fédéral et les communautés autochtones.

Les retards dans les projets énergétiques ont généralement retardé les activités de développement destinées à aider les communautés à participer directement aux projets énergétiques. Les projets soutenus par le FCP-ECO ne sont pas terminés, mais montrent tout de même des premiers résultats positifs en termes de développement des compétences et d’emploi.

Les composantes de l’IECO ont augmenté les attentes des intervenants communautaires envers le gouvernement fédéral, et les principaux répondants craignent que la réduction ou l’interruption de l’IECO, le cas échéant, vienne endommager les relations établies.

Leçons tirées des constatations de l’évaluation

L’IECO est un élément de la réponse du gouvernement à l’avancement du dialogue entre la Couronne et les Autochtones sur le développement des ressources, comme le préconise le rapport Eyford. Elle complète l’approche pangouvernementale intégrée de la consultation des Autochtones pour les grands projets de ressources naturelles qui a été approuvée par les tribunaux.

Les approches pangouvernementales et centralisées visant à aider les communautés autochtones à renforcer leur capacité à participer efficacement au développement de projets énergétiques sur la côte Ouest réduisent les obstacles et le coût en ressources et en temps associés à leur participation.

Une approche pangouvernementale et centralisée (à « guichet unique ») pour la participation des Autochtones aux projets énergétiques de la côte Ouest est utile, et RNCan a élaboré un ensemble de connaissances sur la façon dont les communautés autochtones peuvent participer dans ce contexte. S’il est documenté, cet ensemble de connaissances servira de base à d’autres projets de développement de ressources naturelles dans d’autres régions du Canada.

Les approches pangouvernementales et à centralisées sont optimisées lorsque tous les ministères concernés sont clairement informés des nouveaux rôles et des nouvelles responsabilités de chaque ministère par rapport à leur mandat. Dans le cas contraire, le risque de duplications internes et externes pourrait saper la valeur attendue de cette approche pour établir une relation significative avec les communautés autochtones en ce qui concerne le développement de projets de ressources naturelles, en particulier lorsque des instruments politiques nouveaux et existants sont combinés.

Des efforts significatifs sont essentiels pour clarifier et documenter ces aspects de la gouvernance et les défis potentiels associés aux instruments politiques combinés afin de lancer les nouvelles activités de programmation.

L’expérimentation d’outils de collaboration singuliers avec les gouvernements provinciaux, les communautés autochtones, les administrations locales et d’autres intervenants est un facteur central pour améliorer les programmes de développement des ressources naturelles existants et futurs grâce à un modèle flexible et innovant qui tient compte des intérêts économiques, des effets cumulatifs et du développement durable.

Équipe d’évaluation

Christian Asselin, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)
David Ash, conseiller principal du DPAE
Olive Kamanyana, gestionnaire d’évaluation des programmes
Goss Gilroy Inc.

Annexe 1 : information sur le programme

L’Initiative sur l’infrastructure énergétique de la côte Ouest (IECO) a été lancée en 2014 pour apporter une réponse fédérale coordonnée aux principales inquiétudes des Autochtones liées aux grands projets énergétiques menés sur la côte Ouest. L’objectif de l’IECO est de mettre en place l’environnement et les mécanismes nécessaires pour mobiliser efficacement les principaux chefs autochtones afin de répondre aux priorités, aux enjeux et aux inquiétudes définis par les communautés autochtones. À terme, l’IECO vise à garantir que l’engagement du gouvernement fédéral auprès des communautés autochtones aboutit à des mesures et des investissements concrets pour répondre aux priorités des Autochtones.

L’IECO était une réponse à la principale observation de Douglas Eyford dans son rapport de 2013, à savoir que le gouvernement du Canada et les communautés autochtones doivent établir des relations efficaces, et que la meilleure façon d’y parvenir est un engagement fédéral soutenu. À cette fin, des dépenses fédérales ont été consacrées au renforcement de la participation des Autochtones au développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest dans les domaines comme le développement commercial, les compétences et l’emploi, la mobilisation dès les premières étapes et continue et la prise de mesures environnementales.

L’IECO est une initiative fédérale horizontale avec différentes composantes dirigées par quatre ministères :

• Le Bureau de gestion des grands projets — Ouest (BGGP-Ouest) de RNCan, renommé Bureau des partenariats avec les Autochtones – Ouest (BPA-Ouest) en octobre 2017;
• Le projet pilote de l’Initiative de surveillance des effets cumulatifs d’Environnement et Changement climatique Canada (ISEC);
• L’Initiative des partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO) de SAC/RCAANC;
• Le Fonds pour les compétences et les partenariats — énergétique de la côte Ouest (FCP-ECO) d’Emploi et Développement social Canada (EDSC).

Par l’intermédiaire de l’IECO, RNCan sert de guichet unique pour établir des relations avec les communautés autochtones en dehors du processus officiel de consultation de la Couronne, et travaille avec plusieurs ministères du gouvernement fédéral pour encourager la mobilisation et la participation des Autochtones dans le développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest. Cette mobilisation est fondée sur un éventail de priorités exprimées par les communautés (p. ex., planification de l’utilisation des terres, assainissement de l’environnement, formation et emploi) et n’est pas liée à une initiative précise de consultation ou d’accommodement dans le cadre d’un grand projet.

Composantes

Le Bureau des partenariats avec les Autochtones — Ouest (BPA-Ouest)

La création du BPA-Ouest répond à la recommandation formulée par M. Eyford dans son rapport, selon laquelle « Pour faire fond sur le modèle qu’il a mis au point avec le Bureau de gestion des grands projets, le Canada devrait assurer la présence constante de hauts fonctionnaires sur place en C.-B. afin de coordonner les efforts de mobilisation du gouvernement fédéral des collectivités autochtones, des gouvernements provinciaux et de l’industrie dans les principaux dossiers liés à l’exploitation des infrastructures énergétiques ». Relevant de RNCan, le BPA-Ouest a reçu un budget de 16,4 M$ (fonctionnement et entretien) pour la période 2014-2019. Le Bureau est situé à Vancouver et a du personnel présent à Ottawa.

Le BPA-Ouest mobilise les communautés autochtones pour établir des relations, cerner les priorités et les enjeux liés au développement de l’infrastructure énergétique sur la côte Ouest et chercher à y répondre. Le BPA-Ouest aide le ministre de RNCan à mobiliser les représentants ministériels spéciaux (RMS) pour travailler avec les communautés. Il devait assumer le rôle de secrétariat pour le forum tripartite sur l’énergie. Le forum n’a pas abouti comme prévu, mais il devait servir de lieu où les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral et de la C.-B. et les chefs autochtones auraient pu échanger de l’information afin de mettre en place une approche collaborative pour trouver des solutions avantageuses pour les communautés tout en faisant progresser le développement.

L’initiative des partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest (IPS-ECO)

Pour répondre à la recommandation du rapport Eyford portant sur le fait d’aider les communautés autochtones à se préparer aux possibilités économiques et répondre aux priorités et enjeux des Autochtones associés au développement de l’infrastructure énergétique, 61 M$ en subventions et contributions (S et C) ont été octroyés sur cinq ans à l’Initiative des partenariats stratégiques — énergétique de la côte Ouest. Les activités ciblent quatre domaines prioritaires : la mobilisation dès les premières étapes et continue; la création d’emplois et de croissance; la prise de mesures environnementales; et la restauration de l’habitat des poissons. De nombreux groupes autochtones touchés par les propositions de projets énergétiques sont de petites communautés éloignées, et ont des ressources humaines et financières limitées pour communiquer avec les promoteurs industriels. Les fonds dédiés à l’IPS-ECO doivent permettre à ces communautés de prendre part au dialogue avec l’industrie et le gouvernement. Il a également été reconnu que certains groupes autochtones locaux n’ont pas les capacités nécessaires pour entreprendre une évaluation des répercussions environnementales, socioculturelles et économiques de plusieurs propositions de projets sur leurs territoires traditionnels. Les fonds de l’IPS-ECO dédiés à la prise de mesures environnementales, à la mobilisation, à la création d’emplois et de croissance et à la restauration de l’habitat des poissons aident les communautés autochtones à entreprendre des projets visant à préserver, protéger et restaurer des zones touchées par le développement de l’infrastructure énergétique ou à y participer. Les domaines visés par l’investissement de l’IPS dans les régions touchées par le développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest sont définis grâce aux efforts de mobilisation des groupes autochtones et du gouvernement provincial déployés par le BPA-Ouest, et sur la base des renseignements recueillis sur le terrain par les ministères partenaires d’Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC) et de l’IPS.

Fonds pour les compétences et les partenariats — ECO (FPC-ECO)

L’amélioration des perspectives économiques des membres et des communautés autochtones figurait dans le rapport Eyford comme une condition pour obtenir le soutien des Autochtones pour les grands projets d’infrastructure énergétique. Entre 2014-2015 et 2016-2017, Emploi et Développement social Canada (EDSC) a étendu son programme de possibilités d’emploi pour les Autochtones — Fonds pour les compétences et les partenariats (FPC)^{Footnote 11} pour financer des projets qui contribuent au développement de l’infrastructure énergétique de la côte Ouest en C.-B., et pour embaucher des Autochtones dans le secteur gazier et pétrolier de la province. Pour être admissibles au financement, tous les projets devaient remplir les critères de sélection portant sur l’offre d’une formation menant à l’emploi aux travailleurs autochtones de la C.-B., tout en étant bénéfique pour le développement énergétique de la côte Ouest.

Le FPC est un programme fondé sur les propositions qui encourage les intervenants, comme les instituts de formation, les organismes communautaires, les entreprises et l’industrie locales, à établir des partenariats avec les organismes autochtones pour contribuer au renforcement des compétences des Autochtones. Ces partenariats visent à traiter un large éventail d’enjeux socioéconomiques pour les Autochtones, tout en répondant au mieux à la demande de main d’œuvre du marché. Seuls les budgets préexistants ont été utilisés par le FCP pour l’IECO (aucun fonds supplémentaire n’a été octroyé par l’initiative).

Initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC)

Aux fins du programme, les « effets environnementaux cumulatifs » sont définis comme un changement dans l’environnement causé par plusieurs interactions entre les activités humaines et les processus naturels qui s’accumulent dans le temps et l’espace. Sur la recommandation du rapport Eyford de répondre aux inquiétudes concernant les effets cumulatifs des grands projets énergétiques en C.-B., et au vu du nombre limité de travaux menés dans la province sur les effets cumulatifs, ECCC a été chargé de mettre au point un projet pilote d’initiative de surveillance des effets cumulatifs (ISEC), en collaboration avec le gouvernement provincial et les communautés autochtones. Dans le cadre de l’ISEC, ECCC devait mobiliser les parties concernées pour rechercher l’emplacement de deux projets pilotes et encourager la participation des Autochtones aux activités d’établissement de la portée et de conception d’un système de surveillance. Cela comprenait un projet mené avec les Premières Nations de Prince Rupert portant sur la surveillance des espèces maritimes, et un projet mené avec les Premières Nations de la baie Burrard et de la baie Howe. Comme l’infrastructure énergétique touche un grand nombre d’écosystèmes en C.-B. et a des répercussions sur près de 100 communautés autochtones, le choix de l’emplacement des projets pilotes de surveillance a entraîné des négociations délicates comportant différents éléments à prendre en compte dans les domaines scientifiques, politiques et autochtones^{Footnote 12}.

Pour cette première enveloppe de financement, le but était de prendre une décision finale sur l’emplacement des deux zones des projets pilotes, et sur l’élaboration des projets de surveillance, notamment leur portée et leur conception. La participation continue des Autochtones à la mise en œuvre des projets de surveillance devait également être définie. L’ISEC a reçu un budget de 662 000 $ en F et E (161 000 $ en nouveaux fonds et 495 000 $ de réaffectation à l’interne) et de 2,7 M$ en S et C pour mener à bien cette composante de l’IECO (pour la période 2014-2019).

L’annexe 2 présente le modèle logique de l’IECO.

Annexe 2 : modèle logique

 

Annexe 3 : renseignements financiers – budget alloué

Renseignements financiers – budget alloué

	Type d’allocation	2014-15 Budget alloué (dollars)	2015-16 Budget alloué (dollars)	2016-17 Budget alloué (dollars)	2017-18 Budget alloué (dollars)	2018-19 Budget alloué (dollars)	2014-19 Budget total alloué (nouveaux dollars par rapport aux dollars existants)	2014-19 Budget alloué (dollars)	2014-19 Budget alloué (%)
RNCan crédit 1	Nouveau fonds	3 125 000	4 000 000	4 000 000	4 000 000	4 000 000	19 125 000	19,658,649	19 %
	Fonds existants	114 475	104 794	104 794	104 794	104 794	533 649
SAC/RCAANC crédit 1	Nouveau fonds	0	0	0	0	0	0	64 502 413	62 %
	Fonds existants	809 623	1 221 039	1 221 039	0	0	3 251 701
SAC/RCAANC Crédit 10	Nouveau fonds	15 000 000	15 000 000	15 000 000	8 000 000	8 000 000	61 000 000
	Fonds existants	63 410	93 651	93 651	0	0	250 712
ECCC crédit 1	Nouveau fonds	320 000	397 000	0	0	0	717 000	6 437 145	6 %
	Fonds existants	1 274 342	1 662 803	0	0	0	2 937 145
ECCC crédit 10	Nouveau fonds	1 180 000	1 603 000	0	0	0	2 783 000
	Fonds existants	0	0	0	0	0	0
MPO crédit 1	Nouveau fonds	0	0	0	0	0	0	1 880 228	2 %
	Fonds existants	376 045	376 045	376 045	376 045	376 045	1 880 228
EDSC crédit 1	Fonds existants	285 022	453 477	453 477	0	0	1 191 976	11 191 976	11 %
EDSC vote 5	Fonds existants	500 000	5 500 000	4 000 000	0	0	10 000 000
TOTAL							103 670 411	103 670 411	100 %

Source : Fichier RNCan

Remarque : Les totaux du crédit 1 comprennent les allocations de TPSGC

Annexe 4 : Renseignements financiers – Prévus et réels

Renseignements financiers – Prévus et réels

par milliers $
			Prévu	Réel	Prévu	Réel	Prévu	Réel	Prévu	Réel
Ministère	Total (prévu)	Total (réel)	2014-2015	2014-2015	2015-2016	2015-2016	2016-2017	2016-2017	2017-2018	2017-2018
IECO (initiative horizontale)Footnote 13	96 215 $	64 314 $	22 440 $	12 739 $	32 180 $	20 733 $	26 610 $	18 643 $	14 985 $	12 199 $
Dépenses en pourcentage du budget		66,8 %		56,8 %		64,4 %		70,1 %		81,4 %
BPA-Ouest (RNCan)Footnote 14	11 598 $	7 782 $	2 192 $	970 $	2 985 $	1 665 $	3 238 $	2 474 $	3 183 $	2,673 $
Dépenses en pourcentage du budget		67,1 %		44,3 %		55,8 %		76,4 %		84,0 %
IPS-ECO (SAC/RCAANC)Footnote 15	66 989 $	52 595 $	16 689 $	10 994 $	19 579 $	16 587 $	18 919 $	15 488 $	11 802 $	9 526 $
Dépenses en pourcentage du budget		78,5 %		65,9 %		84,7 %		81,9 %		80,7 %
FCP-ECO (EDSC)Footnote 16	11 191 $	1 233 $	785 $	48 $	5 953 $	504 $	4 453 $	681 $
Dépenses en pourcentage du budget		11,0 %		6,1 %		8,5 %		15,3 %
ISEC (ECCC)Footnote 17	6 437 $	2 704 $	2 774 $	727 $	3 663 $	1 977 $
Dépenses en pourcentage du budget		42,0 %		26,2 %		54,0 %

Remarque : S et C et F et E inclus

Source : Examen des documents et des dossiers internes du ministériel de l’IECO

Annexe 5 : Réalisations de l’ieco

L’équipe d’évaluation a évalué la réalisation des résultats attendus comme suit :

Achevé : tous les volets ciblés par l’IECO ont complètement atteint le résultat escompté

Partiellement achevé : si certaines des composantes ciblées de l’IECO ont complètement atteint le résultat escompté ou ont progressé dans sa réalisation, aucune preuve n’a été recueillie auprès d’autres composantes ciblées pour indiquer leur contribution

Trop tôt pour évaluer : des facteurs externes hors du contrôle du programme n’ont pas permis à l’équipe d’évaluation d’évaluer le résultat final attendu, celui-ci dépendant de projets énergétiques qui n’ont pas eu lieu

Des facteurs externes hors du contrôle du programme n’ont pas permis à l’équipe d’évaluation d’évaluer le résultat final attendu

Élément du modèle logique	Composants ciblés	Réalisations
Résultats immédiats
Des relations positives sont développées avec les communautés autochtones	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : le BPA-Ouest a contribué à établir un climat de confiance et de bonnes relations avec les intervenants autochtones, même avec les communautés qui pourraient être fortement opposées aux projets de développement énergétique. Les faits indiquent que des relations positives ont été développées par le biais de l’IPS-ECO et du FCP-ECO.
Communication autochtone et réponse fédérale aux questions non réglementaires qui préoccupent les communautés susceptibles d’être touchées par le développement énergétique	BPA-O, IPS-ECO	Partiellement réalisé : les activités d’engagement entreprises par le BPA-Ouest ont permis au bureau de cerner un large éventail de besoins, de questions et de priorités exprimés par les communautés autochtones. Selon les résultats de l’évaluation de l’IPS-ECO, les progrès vers ce résultat montrent que des améliorations sont possibles.
Meilleure compréhension, au sein du gouvernement, des enjeux, des besoins et des préoccupations des Autochtones en matière de développement énergétique	BPA-O, IPS-ECO	Achevé : les activités du BPA-Ouest ont permis aux acteurs gouvernementaux de mieux comprendre les problèmes des Autochtones.
Un engagement, une collaboration et des partenariats interministériels souples et innovants avec les communautés autochtones	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Achevé : des efforts ont été déployés avec succès par le BPA-Ouest Office pour s’engager avec les autres ministères concernés et directement avec les communautés autochtones, de manière respectueuse et innovante (par exemple, co-développement des termes de référence pour les CCSA).
Les investissements et les actions du gouvernement fédéral sont coordonnés avec les partenaires autochtones, provinciaux et autres	BPA-O, IPS-ECO	Achevé : le BPA-Ouest a contribué à une approche coordonnée du financement des projets avec le gouvernement provincial de la C.-B. L’IPS-ECO a contribué à améliorer les partenariats avec d’autres parties prenantes.
Soutenir et faciliter la participation et le leadership des Autochtones pour répondre aux préoccupations environnementales	ISEC, IPS-ECO	Partiellement réalisé : les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas eu lieu. Les projets de l’IPS-ECO et du MPO soutenant des projets de recherche et de surveillance ont été couronnés de succès.
Projets pilotes régionaux de l’ISEC qui rassemblent plusieurs Premières Nations et une expertise scientifique	ISEC	Partiellement réalisé : la phase d’engagement de l’ISEC a été couronnée de succès, mais les projets pilotes n’ont pas abouti.
Résultats immédiats
Contribuer à une relation fédérale renouvelée avec les communautés autochtones	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : le BPA-Ouest a mené des activités d’engagement avec la plupart des communautés autochtones en prenant directement contact avec les intervenants.
Les enjeux formulés sont traités efficacement en collaboration avec les communautés autochtones et d’autres partenaires, qui apportent leur soutien (par exemple) : Environnement et habitat Emploi, formation, affaires et développement économique Capacité communautaire	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : selon les données probantes, les activités du BPA-Ouest ont permis aux acteurs gouvernementaux de mieux comprendre les problèmes des Autochtones. Certaines communautés ont exprimé des inquiétudes concernant l’environnement, notamment les risques et la manière dont les projets sont gérés/étudiés, et ces inquiétudes n’ont été que partiellement prises en compte.
Réponse pangouvernementale aux enjeux formulés par les communautés autochtones	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : la coopération et la collaboration entre les ministères fédéraux autour des questions énergétiques de la côte Ouest se sont accrues. Des améliorations potentielles restent à apporter pour assurer une approche pangouvernementale et à guichet unique.
Participation accrue des communautés autochtones à l’évaluation et au traitement des impacts environnementaux potentiels du développement des infrastructures énergétiques	IPS-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas eu lieu. Les projets de l’IPS-ECO et du MPO soutenant des projets de recherche et de surveillance ont été couronnés de succès.
Une plus grande certitude pour les communautés autochtones sur la manière dont les effets cumulatifs sont suivis	IPS-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : les projets pilotes de l’ISEC n’ont pas eu lieu. Les projets de l’IPS-ECO et du MPO soutenant des projets de recherche et de surveillance ont été couronnés de succès.
Résultats finaux
Les communautés autochtones améliorent leur capacité à prendre des décisions éclairées sur les propositions d’infrastructures énergétiques de la côte Ouest	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO, ISEC	Partiellement réalisé : la capacité des communautés à prendre des décisions informées s’est améliorée grâce à divers engagements et activités financées, notamment des ateliers et des projets qui ont permis d’accroître les connaissances de la communauté et de la sensibiliser à diverses questions et possibilités. Bien que les projets pilotes de l’ISEC aient été annulés, les projets de l’IPS-ECO ont permis à de nombreuses communautés de s’engager dans des activités de surveillance, mais pas dans une démarche à guichet unique.
Participation accrue des Autochtones aux projets d’infrastructure énergétique en C.-B.	BPA-O, IPS-ECO, FCP-ECO	Trop tôt pour évaluer : les retards dans les projets énergétiques ont généralement retardé les activités de développement destinées à aider les communautés à participer directement aux projets énergétiques. Les projets soutenus par le FCP-ECO ne sont pas terminés, mais montrent tout de même des premiers résultats positifs en termes de développement des compétences et d’emploi.