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Audit du programme sur les explosifs - AU1806

Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada

Présenté au Comité ministériel de vérification (CMV)
11 octobre 2018

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE

INTRODUCTION

La Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE) de Ressources naturelles Canada est chargée de l’administration de la Loi sur les explosifs du Canada et de ses règlements. La DSSE comporte deux divisions : la Division de la réglementation des explosifs (DRE) et le Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE). La DRE délivre les autorisations et les permis d’utilisation d’explosifs et supervise un programme d’inspection et de rétablissement de la conformité. Outre la gestion des produits explosifs finis, la DSSE administre la réglementation des produits chimiques précurseurs, des produits chimiques très dangereux (composants d’explosif limités). Les activités d’inspection et de délivrance de permis de la DRE garantissent que les fabricants, les importateurs, les exportateurs et les vendeurs d’explosifs, ainsi que les parties entreposant des explosifs respectent les dispositions de la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements et permettent de s’assurer que les explosifs et les produits chimiques précurseurs ne tombent pas aux mains de criminels ou de terroristes. Le LCRE soutient la DRE pour améliorer la technologie de sécurité en procédant à des recherches et en classant les explosifs.

La Loi sur les explosifs du Canada définit un « explosif » de la manière suivante : « toute chose produite, fabriquée ou utilisée pour déclencher une explosion, une détonation ou un effet pyrotechnique. Cette définition comprend toute chose considérée comme un explosif par la réglementation ». Les explosifs sont produits en vue de diverses utilisations commerciales et industrielles, notamment, le forage exploratoire pétrolier et gazier, l’industrie minière et la construction de pipelines, de tunnels et de routes. Étant donné les dangers inhérents à une mauvaise utilisation, fabrication ou manipulation des explosifs, de mauvaises pratiques de gestion des explosifs peuvent présenter de graves risques pour la sécurité publique canadienne.

Sous la direction de la DSSE, la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements, entrés en vigueur en 1920, ont récemment été modernisés pour répondre à de nouvelles menaces et suivre l’évolution des pratiques industrielles. Le Règlement sur les explosifs (2013), entré en vigueur le 1er février 2014, vise à fournir aux membres de l’industrie comme aux autorités de réglementation une plus grande clarté, à renforcer la sécurité et à remplir les obligations établies dans la Loi sur la sécurité publique en ce qui concerne les permis, la collecte de renseignements et les exigences de filtrage de sécurité. Par ailleurs, la DSSE a récemment mis en œuvre un système de gestion des licences électroniques (SGLe), qui offre à tout moment aux organismes comme aux personnes un accès en ligne aux renseignements relatifs à l’obtention d’une autorisation. Le système permet aux candidats de déposer une demande ou de renouveler leur candidature, d’effectuer des modifications, de vérifier l’état de leurs demandes et de procéder à des paiements en ligne.

L’audit du programme sur les explosifs a été inclus dans le Plan de vérification axé sur les risques 2017-2020, approuvé le 30 mars 2017 par le sous-ministre.

POINTS FORTS

Globalement, la Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs a fait preuve d’expertise dans le domaine des explosifs, comme le montrent les procédures établies pour la sensibilisation, la formation et l’éducation des intervenants, ainsi que par le rôle actif qu’elle joue au sein de groupes de travail nationaux et internationaux. Afin de moderniser des procédures dépassées, la DSSE a fourni des efforts importants pour améliorer le Règlement sur les explosifs et passer de procédures de traitement manuel des demandes de licence à un système de gestion électronique.

DOMAINES À AMÉLIORER

On a identifié des possibilités de clarification des mécanismes de gouvernance et de renforcement de la planification des inspections par l’amélioration de la normalisation et de la cohérence des activités de contrôle de la conformité et par la formalisation de la procédure de suivi et de surveillance des inspections.

CONCLUSION DE L’AUDIT INTERNE ET OPINION

D’après moi, ces dernières années, la DSSE a pris des mesures ambitieuses pour mettre en place des procédures efficaces d’identification et de résolution des besoins des intervenants. Des possibilités de clarification et d’amélioration des procédures de gestion relatives à l’allocation et la planification efficaces des ressources des inspecteurs existent.

ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

Mon opinion professionnelle en tant que dirigeant principal de l’audit est que l’audit est conforme aux normes internationales pour la pratique professionnelle des audits internes de l’Institute of Internal Auditors et à la politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
11 octobre 2018

REMERCIEMENTS

L’équipe d’audit souhaiterait remercier les personnes qui ont participé à ce projet, en particulier les employés qui ont apporté leurs points de vue et leurs commentaires dans le cadre du présent audit.

INTRODUCTION

La Loi sur les explosifs du Canada définit un « explosif » de la manière suivante : « chose toute chose produite, fabriquée ou utilisée pour déclencher une explosion, une détonation ou un effet pyrotechnique. Cette définition comprend toute chose considérée comme un explosif par la réglementation ». Les explosifs sont produits en vue de diverses utilisations commerciales et industrielles, notamment, le forage exploratoire pétrolier et gazier, l’industrie minière et la construction de pipelines, de tunnels et de routes. Étant donné les dangers inhérents à une mauvaise utilisation, fabrication ou manipulation des explosifs, de mauvaises pratiques de gestion des explosifs peuvent présenter de graves risques pour la sécurité publique canadienne.

La Direction de la sécurité et de la sûreté des explosifs (DSSE), qui fait partie du Secteur des terres et des minéraux (STM) de RNCan, s’efforce d’assurer la sécurité des Canadiens et de tous les travailleurs de l’industrie canadienne des explosifs. Elle est chargée de l’administration de la Loi sur les explosifs et de ses règlements. La direction est représentée à l’échelle régionale dans l’ensemble du Canada : elle a des bureaux à Vancouver, Calgary, Regina, Hamilton, Varennes et Fredericton. À l’exercice financier 2017-2018, la DSSE employait 66 équivalents temps plein (ETP) répartis dans deux divisions : la Division de la réglementation des explosifs (DRE) et le Laboratoire canadien de recherche sur les explosifs (LCRE).

La DRE délivre les autorisations et les permis d’utilisation d’explosifs et supervise un programme d’inspection et de rétablissement de la conformité, financé en partie par les frais d’utilisation et les redevances réglementaires. Outre la gestion des produits explosifs finis, la DSSE administre la réglementation des produits chimiques précurseurs, des produits chimiques très dangereux utilisés dans la fabrication des explosifs artisanaux et des engins explosifs improvisés (EEI). Les activités de la DRE garantissent que les fabricants, les importateurs, les exportateurs et les vendeurs d’explosifs, ainsi que les parties entreposant des explosifs respectent les dispositions de la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements et permettent de s’assurer que les explosifs et les produits chimiques précurseurs ne tombent pas aux mains de criminels ou de terroristes. Au cours de l’exercice financier 2017-2018, 12 inspecteurs de terrain de la DRE étaient chargés de l’inspection sur site des explosifs en plus de leurs responsabilités de délivrance de licences, et 11 inspecteurs spécialisés étaient responsables de la gestion du filtrage de sécurité, des feux d’artifice et du matériel pyrotechnique, de l’importation, de l’exportation et des programmes d’autorisation pendant le transport. Environ 18 % des sites d’inspection potentiels (4 200 au total), y compris les sites comportant des composants d’explosifs limités, ont été inspectés.

Les recherches menées au LCRE visent avant tout à protéger les Canadiens en améliorant la sûreté de production, de transport et d’utilisation des explosifs et en limitant les effets néfastes des explosions. Les recherches menées au LCRE contribuent aussi à la sécurité nationale grâce à son expertise sur les effets de souffle et les produits chimiques précurseurs.

Sous la direction de la DSSE, la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements, entrés en vigueur en 1920, ont été récemment modernisés à l’issue d’un processus de 10 ans qui visait à actualiser cette réglementation vieille de près d’un siècle. Le Règlement sur les explosifs (2013), entré en vigueur le 1er février 2014, vise à fournir aux membres de l’industrie comme aux autorités de réglementation une plus grande clarté et à renforcer la sécurité tout en remplissant les obligations établies dans la Loi sur la sécurité publique en ce qui concerne les permis, la collecte de renseignements et les exigences de filtrage de sécurité. Récemment, la DSSE a mis en place un système de gestion des licences électroniques (SGLe) qui permet aux intervenants de déposer des candidatures et de renouveler des permis et des certificats, de vérifier l’état des dossiers déposés et de régler des frais en ligne. Ce système est l’aboutissement d’un projet de six ans visant à bâtir un système informatique robuste correspondant à l’engagement de RNCan dans le cadre de l’Initiative du guichet unique (IGU), dirigée par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Cette initiative a permis une intégration et une connectivité totales avec l’ASFC pour l’importation de biens à travers les frontières.

L’audit du programme sur les explosifs a été inclus dans le Plan de vérification axé sur les risques 2017-2020, approuvé le 30 mars 2017 par le sous-ministre.

BUT ET OBJECTIFS DE L’AUDIT

L’objectif de l’audit était d’évaluer la pertinence et l’efficacité de la gouvernance ainsi que des procédures et du cadre de contrôle de gestion appuyant l’administration du programme sur les explosifs de RNCan.

L’audit a évalué plus particulièrement si :      

  • RNCan a défini et mis en œuvre des mécanismes de gouvernance pour garantir l’efficacité de l’attribution des ressources et soutenir les responsabilités de RNCan dans l’administration de la Loi sur les explosifs et de ses règlements;
  • La DSSE a établi et appliqué des procédures efficaces pour identifier les besoins des intervenants et y répondre;
  • La DSSE a établi et appliqué des procédures adaptées et efficaces pour contrôler la conformité à la Loi sur les explosifs et ses règlements.

FACTEURS PRIS EN CONSIDÉRATION LORS DE L’AUDIT

Une approche axée sur les risques a été utilisée pour définir les objectifs, la portée et la démarche de cette mission d’audit. Les domaines suivants ont été définis comme essentiels à l’atteinte des objectifs de gestion des explosifs du ministère. Par conséquent, ils ont fait l’objet d’une évaluation en tant que domaines présentant un risque élevé dans le cadre de cet audit :

  • RNCan est responsable de l’administration du programme sur les explosifs (c.-à-d. la Loi sur les explosifs et ses règlements) qui a des effets directs sur la sécurité des Canadiens. L’appui aux mécanismes de gouvernance est essentiel pour établir l’orientation, les objectifs et les priorités stratégiques et fournir une orientation claire pour l’attribution des ressources dans le cadre de l’administration du programme sur les explosifs de RNCan.
  • La DSSE fournit aux intervenants son expertise dans des domaines spécialisés et participe aux activités collaboratives et de sensibilisation pour cerner et parer aux nouveaux risques de l’industrie des explosifs qui peuvent influer sur la réglementation.
  • La DSSE effectue des activités de surveillance et d’établissement de rapports pour appuyer les activités de contrôle de la conformité (à savoir : le filtrage de sécurité, les inspections et la délivrance de permis et de licences), notamment l’identification de cas possibles de non-conformité et d’abus..

PORTÉE

La portée de l’audit est axée sur les activités de réglementation des explosifs de la DSSE sur la période allant du 1er mars 2013 au 31 mars 2018, en se concentrant plus particulièrement sur les activités des deux derniers exercices financiers. La décision d’exclure l’autorisation des explosifs et les recherches effectuées au sein du LCRE a été prise durant la phase de planification de l’audit pour garantir que l’on se concentre sur les domaines à plus haut risque.

Des audits du programme de santé et de sécurité au travail et du cadre de sécurité de RNCan ont été réalisés en 2016. Les recommandations qui ont été formulées à la suite de ces audits sont en cours de mise en œuvre. Ces audits ont inclus des visites du LCRE et des examens de ses documents : en effet, on a déterminé que l’entreposage et la manipulation des explosifs constituaient fondamentalement des activités à plus haut risque que le travail de bureau. Dans le cadre de l’audit du programme sur les explosifs, on a étudié l’état de mise en œuvre des recommandations formulées à la suite des audits précédents pour éviter de répliquer le travail récemment effectué.

De la même manière, on a étudié les résultats de l’audit des activités de régulation de RNCan (2016) pour élaborer cet audit et éviter des répétitions.

APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE

L’approche et la méthodologie adoptées respectaient les normes internationales pour la pratique professionnelle des audits internes de l’Institute of Internal Auditors et la politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs de l’audit sont atteints. L’audit comportait divers tests jugés nécessaires pour offrir une telle assurance. Les auditeurs internes ont fait preuve d’impartialité et d’objectivité, comme l’exigent les normes internationales pour la pratique professionnelle des audits internes.

L’audit comprenait les tâches clés suivantes :

  • des entrevues avec du personnel clé et des visites de sites;
  • l’examen des processus opérationnels, des supports de communication et des documents principaux;
  • l’examen de l’information et de la documentation relatives à la planification des inspections des installations, l’établissement de rapports et la surveillance suivant ces inspections;
  • l’examen des procédures de diligence raisonnable pour la délivrance de nouveaux permis et licences et les demandes de renouvellement.

L’étape d’exécution de l’audit s’est terminée pour l’essentiel en juillet 2018.

CRITÈRES

Les critères de l’audit sont présentés en détail à l’Annexe A. Le travail d’audit sur le terrain et la conclusion globale de l’audit reposent sur ces critères.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

GOUVERNANCE

Constatation générale

L’autorité, la responsabilité et l’imputabilité de Ressources naturelles Canada en ce qui concerne l’administration de la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements sont clairement définies et communiquées. Le devoir du ministère de fournir une supervision réglementaire de l’industrie des explosifs est établi dans plusieurs instruments législatifs et communiqué aux intervenants concernés; toutefois, l’équipe d’audit a défini des possibilités d’amélioration de la consignation et de la communication des relations d’interdépendance entre les divers ministères et organismes qui jouent un rôle de soutien dans la prestation du programme sur les explosifs auprès de RNCan.

Dans l’ensemble, les processus de gestion ont été établis pour fournir à la haute direction des renseignements sur les résultats des activités du programme sur les explosifs en ce qui concerne le filtrage de sécurité, la délivrance de licences et les résultats des activités de vérification de la conformité; toutefois, des possibilités d’amélioration existent en ce qui concerne la qualité, le contenu et la fréquence de la divulgation de renseignements à la haute direction pour appuyer une prise de décisions efficace. 

Observations pertinentes

Des procédures de gouvernance appropriées sont nécessaires pour garantir l’efficacité de la supervision par la direction et l’atteinte des objectifs du programme. En procédant à l’audit, on s’est efforcé de déterminer si le rôle de RNCan dans la réglementation des explosifs était clairement défini, documenté et communiqué. On a également contrôlé l’existence de procédures de gouvernance adaptées au soutien d’une prise de décisions et d’une attribution des ressources efficaces.

Autorité, responsibilité et imputabilité

Le ministère a clairement communiqué l’autorité de RNCan en matière de réglementation des explosifs et des produits chimiques précurseurs au Canada. L’audit a permis d’établir que, conformément à la Loi sur les explosifs et ses règlements, RNCan a délégué son autorité à un inspecteur en chef des explosifs chargé de la supervision des activités d’autorisation et de classification des explosifs.

Les relations de travail de la DSSE avec ses organismes partenaires sont d’une importance critique pour atteindre les objectifs du programme. Certaines des responsabilités définies par la Loi exigent que RNCan collabore avec d’autres ministères tels que l’ASFC, Transports Canada (TC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). L’ASFC aide RNCan dans l’administration de la Loi sur les explosifs en ce qui concerne l’importation, l’exportation et le déplacement en transit des explosifs. L’équipe chargée de l’audit a noté que les rôles et les responsabilités des deux organismes sont clairement définis dans le cadre d’un accord formel (mémo D-19). Le rôle de Transports Canada dans l’administration de la Loi sur le transport des marchandises dangereuses est lié aux responsabilités de RNCan en matière d’administration de la Loi sur les explosifs. Cependant, l’équipe chargée de l’audit a aussi remarqué que le PE entre TC et RNCan date de 1985 et ne reflète pas l’état actuel de leur relation. La GRC et RNCan coopèrent dans le cadre du Partenariat pour la sûreté des explosifs pour administrer les aspects de la Loi et de ses règlements relatifs à la sécurité, notamment en ce qui concerne les activités de préparation aux situations d’urgence, l’établissement de rapports sur les transactions suspectes ainsi que les enquêtes sur les cas d’utilisation abusive et l’établissement des rapports correspondants.

Dans l’ensemble, l’audit a permis d’établir que les rôles, les responsabilités et l’imputabilité de la DSSE dans le cadre de l’administration de la Loi sur les explosifs et de ses règlements sont clairement définis, documentés et communiqués auprès des intervenants concernés. Le niveau de formalité des ententes varie grandement en fonction des provinces, des ministères, des organismes et des autorités de police. L’audit a déterminé que, dans certains cas, la DSSE a élaboré des descriptions de ces relations d’interdépendance. Toutefois, elles n’étaient prévues que pour une utilisation ponctuelle, et leur diffusion est restée très limitée. Bien que cette approche réponde aux besoins des personnes travaillant en rapport direct avec les activités de la DSSE, il serait utile de disposer d’une documentation claire concernant les principales relations d’interdépendance entre RNCan et les ministères partenaires aux fins de sensibilisation à l’importance du partage des responsabilités au sein de RNCan et, dans certains cas, hors du ministère.  

Mécanismes d’établissement de rapports sur la gouvernance

La structure organisationnelle actuelle définit la DSSE comme une partie du Secteur des terres et des minéraux (STM) de RNCan et établit qu’un DG agissant sous la supervision du SMA du STM est à la tête de la DSSE. Pour soutenir une prise de décisions efficace, l’équipe chargée de l’audit s’attendait à ce que des mécanismes d’établissement de rapports sur la gouvernance soient définis au sein de la DRE. L’équipe chargée de l’audit a constaté que, bien que plusieurs mécanismes d’établissement de rapports aient été établis pour fournir des renseignements exacts, et complets en temps opportun à la haute direction en vue d’appuyer le processus de prise de décisions, à certaines périodes, ces mécanismes restaient inutilisés.

Dans le passé, le comité des politiques de la DRE, constitué de l’inspecteur en chef des explosifs, du gestionnaire national des licences et des inspections et du gestionnaire des inspecteurs spécialisés, a représenté un élément important du processus de décisions au sein de la DRE. Au cours de l’audit, on a noté que le comité ne s’était pas réuni au cours de l’exercice financier 2017 et qu’il ne s’était qu’une seule fois pendant l’exercice financier 2018. Le comité ne s’est pas réuni au cours de l’exercice financier 2017 car deux postes sur trois étaient à pourvoir durant cette période. Il aurait donc été impossible pour le comité de parvenir à un quorum.

Un soutien visant à une prise de décisions efficace et atteinte en temps opportun implique de fournir régulièrement à la haute direction des données permettant de mesurer le rendement. Ces dernières années, la DRE a pris des mesures ambitieuses pour élaborer des critères de mesure et mettre en place un système de surveillance du rendement permettant d’établir des rapports trimestriels et annuels sur les statistiques clés. Les statistiques trimestrielles comprennent : le nombre de licences et d’autorisations délivrées, le nombre d’inspections effectuées en fonction du type de licence ou de certificat et la cote correspondante, le nombre d’accidents et les frais d’utilisation collectés. Outre les statistiques trimestrielles mentionnées précédemment, les rapports annuels comportent : des renseignements détaillés sur les discontinuités et les ordres d’inspection, une liste des cotes annuelles, les objectifs pour les inspections à haut risque et des détails au sujet des différences entre les exigences de l’inspectorat et la situation réelle. Toutefois, l’examen des rapports trimestriels et annuels a permis à l’équipe chargée de l’audit de remarquer que certains renseignements et analyses, provenant de plusieurs rapports annuels de la DRE, n’avaient pas été mis à jour et correspondaient encore aux données des années précédentes. Par exemple, les parties comportant des analyses et la conclusion du rapport de l’exercice financier 2017 avaient été entièrement reprises du rapport correspondant aux deux exercices financiers précédents.

RISQUES ET INCIDENCES

Une documentation incomplète ou fragmentée relative aux rôles et responsabilités de RNCan et de ses ministères partenaires dans le cadre du programme sur les explosifs présente un risque de manque de clarté en ce qui concerne les principaux rapports d’interdépendance. De plus, en cas de départ de certains employés clés, la documentation existante ne suffirait pas à assurer la continuité organisationnelle.

Il existe un risque que des données sur le rendement et des renseignements incomplets soient transmis à la haute direction avec du retard, ce qui affecterait la capacité de la DSSE à prendre des décisions avisées.

Un manque de clarté concernant les objectifs d’un organe de gouvernance pourrait mener à des problèmes de confusion et d’inefficacité.

RECOMMANDATIONS

Recommandation 1 : On recommande que le sous-ministre adjoint du STM documente et divulgue tous les rapports d’interdépendance entre RNCan et ses principaux partenaires qui jouent un rôle de soutien du programme sur les explosifs.

Recommandation 2 : On recommande que le sous-ministre adjoint du STM définisse clairement les exigences en matière de rapport du rendement utilisées pour l’établissement de rapports annuels sur les activités de réglementation de la DSSE, notamment les délais, et définissent des critères de mesure pour garantir la qualité et la précision des données utilisées dans les rapports annuels et trimestriels.

Recommandation 3 : On recommande que le sous-ministre adjoint du STM examine le rôle prévu du comité des politiques de la DRE pour déterminer s’il s’agit toujours ou non d’un élément pertinent du processus de gouvernance de la DRE.

RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION

La direction est en accord avec la recommandation 1 :
Les rôles et responsabilités de RNCan et de ses partenaires principaux seront inclus dans le dossier d’information sur le contexte réglementaire de la DRE. Ces renseignements contextuels présenteront un « instantané » des antécédents et de la situation actuelle.

Poste de responsabilité : Directeur de la DRE

Échéance : à achever d’ici le 30 juin 2019.

La direction est en accord avec la recommandation 2 

La DSSE garantira que des mécanismes adaptés sont en place pour garantir l’établissement de rapports robustes sur le rendement et de rapports annuels et trimestriels précis.

Poste de responsabilité : Directeur général de la DSSE

Échéance : à achever d’ici le 30 juin 2019.

La direction est en accord avec la recommandation 3 :
Le comité des politiques de la DRE sera officiellement aboli. Des politiques ont été précédemment adoptées avec les règlements de 2013, limitant la nécessité du comité par rapport à la situation précédente, lorsque la réglementation dépassée était toujours en vigueur. Le comité de direction de la division étudiera tout nouveau besoin éventuel pour chaque projet, par exemple en ce qui concerne de nouvelles initiatives réglementaires, en plus de l’attention renforcée portée au programme de formation et d’audit sous la supervision du groupe des inspecteurs spécialisés pour les activités de réglementation et de contrôle de la conformité de la DRE.

Poste de responsabilité : Directeur de la DRE

Échéance : 1er novembre 2018

GESTION DES INTERVENANTS

Constatation générale

Globalement, la DSSE a prévu des mécanismes efficaces pour communiquer avec les intervenants, demander leurs commentaires et intégrer les connaissances de divers organes de gouvernance de l’industrie des explosifs. Par ailleurs, la DSSE a mis en place un système de gestion des licences électroniques (SGLe) pour fournir une approche sécurisée et rationalisée de la collecte, l’utilisation et la diffusion électroniques des données pour la délivrance de licences d’explosifs.

Observations pertinentes

Le transfert de connaissances entre RNCan et les intervenants concernés par les composants limités et les explosifs renforce l’efficacité de l’administration du mandat relatif aux explosifs et de l’identification des pratiques exemplaires. L’équipe chargée de l’audit s’attendait à ce que des procédures soient en place pour identifier les besoins des intervenants et y répondre, et à ce qu’elles s’avèrent efficaces pour atteindre les objectifs du programme. En outre, l’équipe chargée de l’audit s’attendait à ce que la DSSE dispose d’un mécanisme lui permettant d’entretenir des relations positives avec le public, les détenteurs de licences et les chefs de file de l’industrie des explosifs.

Il est extrêmement important pour garantir la réussite du programme que des mesures de protection de la vie privée et de confidentialité des données gérées par la DSSE soient en place. L’équipe chargée de l’audit s’est par ailleurs efforcée de déterminer si des processus opérationnels efficaces étaient en place pour protéger les données confidentielles des détenteurs de licences stockées et gérées par le ministère. Cet aspect de l’audit est particulièrement important étant donné les risques liés à une mauvaise protection des renseignements confidentiels collectés et gérés par le ministère.

Activités de sensibilisation et d’engagement des intervenants

La DSSE a élaboré le programme de partenariat pour la sûreté des explosifs pour sensibiliser le public comme les détenteurs de licences liées aux explosifs aux questions relatives à la Loi sur les explosifs et ses règlements. Le programme forme les intervenants à diverses mesures de sécurité relatives à la vente, à l’utilisation et à l’entreposage des explosifs et des produits chimiques précurseurs. Le site Web de RNCan offre des documents présentant des renseignements aux intervenants au sujet : des lignes directrices, des normes et des formulaires relatifs aux explosifs; des brochures et des affiches sur la sûreté et des alertes de sécurité. De plus, l’audit a révélé que la DSSE adoptait une approche proactive pour les efforts de sensibilisation et d’éducation, comme le montrent les présentations assurées par les inspecteurs auprès des vendeurs. Dans le passé, les sujets de présentation ont compris : les précautions à prendre au point de vente, des conseils sur la sécurité des magasins et les méthodes d’établissement de rapports sur les comportements suspects.

La DSSE procède à des consultations à l’échelle de la province et auprès de l’industrie en vue d’identifier le niveau de menace actuel auquel l’environnement est exposé et s’assurer que les provinces, les territoires et les autres ministères affectés sont inclus dans le processus de consultation pour le renforcement de la sûreté dans le domaine des explosifs. Ces consultations permettent de renforcer la sensibilisation et l’acceptation nécessaires pour atteindre et excéder les objectifs du programme de la DSSE en matière de sûreté publique sans représenter un poids déraisonnable pour le commerce.

On a remarqué dans le cadre de l’audit qu’un groupe de travail dirigé par l’inspecteur en chef des explosifs avait été créé en mars 2018 pour définir officiellement un « plan d’action consultatif » visant explicitement au renforcement des mesures de filtrage de sécurité. Bien qu’il n’en soit qu’à ses premières étapes, le processus de consultation a permis de fournir en temps opportun à la haute direction de RNCan des données probantes neutres concernant l’aval accordé par les provinces et les territoires aux processus de filtrage de sécurité renforcés.

L’audit a aussi permis d’établir que la DSSE cherche activement conseil auprès des intervenants pour améliorer la prestation du programme et répondre aux besoins des intervenants. Il a aussi permis de constater que l’inspecteur en chef des explosifs participe activement aux événements de l’industrie, notamment divers séminaires et conférences. Plus récemment, l’inspecteur en chef des explosifs a représenté le Canada à la réunion publique sur le « Système général harmonisé de classification et d’étiquetage des produits chimiques des Nations Unies » et a fourni des renseignements récents à la DRE à l’occasion d’une réunion avec l’Association Canadienne de l’Industrie des Explosifs. La participation active de la DSSE aux conférences et événements de l’industrie démontre son engagement envers le maintien de l’expertise sur le terrain dans le secteur des explosifs et encourage l’établissement d’autres partenariats pour contribuer à définir les pratiques exemplaires à l’échelle mondiale.

Confidentialité des données des détenteurs de licences

RNCan a la responsabilité de la gestion des licences, des autorisations et des certificats délivrés aux organismes et aux personnes, conformément au mandat défini par la Loi sur les explosifs et ses règlements. Avant la mise en œuvre du SGLe, la DRE utilisait un système de gestion des licences manuel qui faisait appel à des formulaires papier pour son processus de réception. Le SGLe appuie les activités législatives en rendant possible un processus de réception électronique pour la délivrance et le renouvellement des licences, des permis et des certificats, ainsi que des autorisations relatives aux produits explosifs. De plus, ce système facilite les changements apportés aux règlements sur les explosifs de 2013 et prévoit des capacités de filtrage de sécurité des candidats.

L’équipe chargée de l’audit a examiné la documentation sur le projet de SGLe, qui comprend une attestation du groupe d’accès à l’information et de protection des renseignements personnels du ministère définissant une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée. Aucune modification n’était nécessaire dans la mesure où l’information collectée demeurait inchangée par rapport au manuel précédent. On a aussi observé que certains documents créés et tenus à jour par le système sont stockés dans le dépôt SharePoint de RNCan, ce qui correspond aux normes de conservation de dossiers et aux politiques ministérielles de gestion des documents. Le système comprend un portail orienté vers le public qui utilise les capacités du portail électronique de RNCan pour contrôler l’identité de ses utilisateurs. Le groupe du ministère chargé des services informatiques (DDPIS) a présidé à l’élaboration du portail électronique en partenariat avec la DSSE et en se basant sur l’architecture du SGLe. L’équipe chargée de l’audit a établi qu’une évaluation de sécurité et un rapport d’autorisation du portail électronique avaient été effectués, ce qui fournit au SGLe une autorisation de fonctionnement temporaire. Par ailleurs, le SGLe facilite les paiements en ligne pour les personnes comme pour les organismes déposant des candidatures ou demandant un renouvellement de leurs licences, permis ou certifications avec le bouton d’achat du receveur général.

L’audit a établi que des mesures de sécurité adaptées avaient été mises en place pour protéger les données des clients du SGLe, tout en offrant un portail en ligne intégré vers les services de réglementation des explosifs. Le système électronique assure la promotion des gains d’efficacité internes et de l’intégrité des données par le biais de processus automatisés, tout en réduisant au minimum la charge administrative inhérente aux candidatures sous forme papier.

SURVEILLANCE, CONTRÔLE DE LA CONFORMITÉ ET ÉTABLISSEMENT DE RAPPORTS

Constatation générale

Une application et des processus de filtrage rigoureux sont essentiels pour éviter tout accès non autorisé aux produits chimiques précurseurs et aux explosifs. Actuellement, les procédés sont en place uniquement pour filtrer les personnes cherchant à obtenir un accès à des explosifs extrêmement dangereux grâce à des licences de la DSSE délivrées par le gouvernement fédéral.

Des programmes de surveillance et de contrôle de la conformité existent. Cependant, la DSSE a reconnu le besoin d’améliorer les procédures de planification pour garantir que le plan d’inspection annuel est axé sur les risques.

Dans l’ensemble, on a observé que la tendance à s’appuyer sur une approche axée sur les ressources affaiblit l’attention portée à la conformité stratégique et peut entraîner des incohérences dans l’établissement de rapports et la justification des cotes d’inspection malgré l’établissement de programmes d’inspection et de contrôle de la conformité.

Observations pertinentes

L’une des missions de la réglementation de la chaîne d’approvisionnement consiste à empêcher les personnes représentant un danger pour la sécurité du Canada de se procurer des explosifs. L’équipe chargée de l’audit s’est efforcée de déterminer si les mesures de sécurité existantes dans le domaine de l’accès aux explosifs et aux produits chimiques précurseurs étaient adéquats. L’équipe chargée de l’audit s’attendait aussi à ce que les processus de planification des inspections sur site pour les explosifs et les composants limités comprennent une approche axée sur les risques pour garantir l’efficacité de la surveillance et de l’établissement de rapports.

Procédures de candidature

Candidatures concernant l’accès à des explosifs à haut risque

Les modifications apportées en août 2014 à la réglementation sur les explosifs exigent l’obtention d’une « lettre d’approbation ». Pour cela, tous les détenteurs de permis et de licences de fabrique ou de poudrière de catégories E (élevée), I (systèmes d’amorçage) et D (organismes militaires et autorités de police) doivent être soumis à un filtrage de sécurité préalable. Cette exigence a été introduite à l’échelon fédéral pour protéger les personnes, les biens, et l’environnement et assurer la sécurité des substances dangereuses.

Dans le cas d’un dépôt de candidature avec lettre d’approbation, le candidat doit fournir une attestation de vérification du casier judiciaire datant de moins d’un an avant la date de signature de la lettre d’approbation. D’autres documents relatifs au filtrage de sécurité tels qu’un Permis Général, une carte EXPRES, une carte NEXUS, ou un permis de possession et d’acquisition (PPA) d’armes à feu sont considérés comme des documents équivalents. Aussi les détenteurs de ces documents sont-ils exemptés de l’obligation de vérification des antécédents.

Au cours de l’audit, on a constaté que, bien que la DSSE ait mis en place des procédures de diligence raisonnable pour les candidats demandant à avoir accès à des explosifs à haut risque, elles ne sont pas suivies de manière systématique. On a identifié un cas dans lequel une lettre d’approbation concernant des explosifs à haut risque a été remise à un candidat qui n’avait fourni qu’une attestation de vérification de l’habilitation à travailler auprès de personnes vulnérables, et non une attestation de vérification du casier judiciaire. On a informé la DSSE de l’existence de ce cas. Elle en est arrivée à la conclusion qu’il s’agissait d’un cas d’erreur humaine isolé. Toutefois, l’équipe chargée de l’audit n’a pas formulé de recommandation dans la mesure où l’on a considéré que les procédures et les contrôles en place pour les approbations concernant le matériel à haut risque étaient suffisants.

Malgré l’identification de certains écarts dans les procédures de filtrage de sécurité pour le matériel à haut risque, l’équipe chargée de l’audit reconnaît qu’avant août 2014, aucune procédure de filtrage de sécurité n’était en place et que toutes les mesures prises par la DRE pour renforcer les contrôles de sécurité ont été organisées sans que des ressources supplémentaires ne soient accordées par le ministère.

Candidatures pour les explosifs autres que ceux à haut risque

La réglementation sur les explosifs définit plusieurs types de licences, de permis et de certificats nécessaires pour toutes les activités n’impliquant pas d’explosifs à haut risque. La réglementation définit toutes les exigences relatives à chaque type de licence, de permis et de certificat pour assurer la cohérence des renseignements transmis. L’audit a permis d’établir que, au vu du caractère contraignant des renseignements exigés, toutes les candidatures étudiées comportaient toute l’information nécessaire et avaient été approuvée en bonne et due forme.

Programme d’inspection de la conformité

Planification de l’inspection annuelle

Les inspections sur site sont d’une importance critique pour la surveillance de l’application de la Loi sur les explosifs et de ses règlements. La Loi exige que les organismes obtiennent des licences et des permis pour pouvoir légalement produire, entreposer, vendre, posséder, transporter ou importer des explosifs au Canada. La Division de la réglementation des explosifs (DRE) est chargée d’assurer la conformité à la Loi sur les explosifs et ses règlements par le biais d’un programme national d’inspection de la conformité. La DSSE définit une inspection comme :

« La procédure par laquelle un inspecteur (des explosifs) ou ses suppléants, correspondant à la définition établie dans la Loi sur les explosifs et ses règlements, procèdent à un examen officiel des toutes les licences, ordres, certificats, permis, autorisations pour des explosifs, des unités de traitement mobiles, des sites tels que des ports de mer, ou tout autre lieu dans lequel :

  • on a signalé ou indiqué une violation de la Loi sur les explosifs et de ses règlements;
  • la sûreté publique et celle des travailleurs peuvent être affectées par la présence d’explosifs;
  • l’inspecteur a des raisons de croire que l’on utilise ou prévoit d’utiliser certains des explosifs ou feux d’artifice produits, entreposés, ou transportés. »

Le cadre de gestion de la conformité du Secrétariat du Conseil du Trésor (CT) du Canada établit des principes visant à optimiser la conformité aux exigences de la loi et des politiques. Le cadre exige une surveillance de la conformité à la législation. Le sujet principal de la surveillance est déterminé en fonction du risque. Conformément au cadre du CT, on s’attendait à ce que l’audit montre qu’un plan d’inspection annuel était conçu selon une approche axée sur les risques pour guider l’établissement des priorités et la sélection des sites.

On a constaté que la DRE a mis en œuvre un plan d’inspection fonctionnel et réaliste fondé sur les risques. Toutefois, le nombre limité d’inspecteurs de terrain exige qu’un plan d’optimisation des ressources soit élaboré, par opposition à une approche entièrement fondée sur les risques. Bien qu’une stratégie structurée existe pour l’élaboration du plan d’inspection annuel, la procédure actuelle en la matière s’appuie en premier lieu sur les ressources et se limite à une portée pratique. On a remarqué que lors de l’élaboration d’un plan annuel, on envisage souvent la possibilité d’inspecter des sites qui permettraient d’améliorer l’efficacité et le caractère économique du déplacement. Au cours de l’exercice financier 2017-2018, 12 inspecteurs de terrain de la DRE étaient chargés de l’inspection sur site des explosifs en plus de leurs responsabilités de délivrance de licences, et 11 inspecteurs spécialisés étaient responsables de la gestion du filtrage de sécurité, des feux d’artifice et du matériel pyrotechnique, de l’importation, de l’exportation et des programmes d’autorisation pendant le transport. Environ 18 % des sites d’inspection potentiels (4 200 au total), y compris les sites comportant des composants d’explosifs limités, ont été inspectés.

L’équipe chargée de l’audit reconnaît que le manque de ressources (c.-à-d. d’inspecteurs de la DSSE) peut amener à l’élaboration d’un plan fondé sur les ressources. Cependant, étant donné les risques légaux et de sûreté inhérents aux inspections sur site, une approche fondée sur les ressources est insuffisante.

Procédures et réalisation de l’inspection

Dans le cadre du programme d’inspection de la Division de la réglementation des explosifs, on procède à des inspections sur site auprès de fabricants, de vendeurs et de dépôts autorisés pour contrôler la conformité aux exigences légales et réglementaires. Dans le cadre de ces visites, les inspecteurs examinent plusieurs aspects du fonctionnement et de la sécurité du site. Sauf dans le cas d’usines, on fournit aux détenteurs de licences une copie carbone des conclusions de l’inspecteur à la fin de l’inspection. Étant donné le risque plus élevé dans le cas d’usines, on remet un rapport formel aux représentants des sites à une date ultérieure. Les inspecteurs attribuent aux détenteurs de licence une cote en fonction du nombre de manquements aux exigences légales et réglementaires observés (nombre de différences observées entre le site et les exigences formulées sur le plan légal et réglementaire).

Selon la gravité de ces manquements, l’inspecteur indiquera au détenteur de licence un délai pour la correction des manquements en question. Selon les mesures de correction définies, un détenteur de licence peut être soumis à des inspections sur site plus fréquentes ou à une annulation de sa licence. Au besoin, les inspecteurs disposent de l’autorité nécessaire pour émettre un ordre d’arrêt du fonctionnement, effectif immédiatement.

Au cours de l’audit, on a constaté que la DSSE a élaboré des « lignes directrices pour les inspections », qui fournissent des renseignements sur la procédure d’inspection et les devoirs des inspecteurs : leurs pouvoirs, la préparation de l’inspection, les itinéraires d’inspection, les activités postérieures à l’inspection et les cas de non-conformité exigeant des mesures correctives. Des discussions avec la DSSE ont permis d’établir que ce document, publié en octobre 2011, ne reflète pas l’environnement d’inspection actuel. Outre les lignes directrices pour les inspections, un « manuel fonctionnel » sert de document de référence aux inspecteurs. L’audit note que le manuel fonctionnel a été mis à jour pour correspondre à la réglementation sur les explosifs de 2013. Or, des modifications récentes existent et ne sont pas incluses dans le manuel fonctionnel. Dans de nombreux cas, les « date[s] de la dernière modification » des différentes parties du manuel fonctionnel remontaient à 2015. La mesure dans laquelle ce document est tenu à jour n’est pas claire.

Lors de l’examen des rapports d’inspection des deux derniers exercices financiers, on a identifié des incohérences dans les pratiques et l’attribution des cotes. Dans le cas des « usines », l’audit a permis de constater que les formulaires d’inspection étaient remplis différemment d’un inspecteur à l’autre. Dans l’ensemble, les principaux problèmes constatés comprenaient : des incohérences entre les cotes attribuées et les recommandations correspondantes des lignes directrices pour les inspections, une documentation dans les dossiers insuffisante pour démontrer la mise en œuvre des mesures correctives dans les délais impartis, voire dans l’absolu, et les justifications des cotes attribuées aux sites, qui ne comprennent pas tous les problèmes définis dans le rapport d’inspection, certains problèmes mineurs étant parfois exclus de la cote, alors que d’autres problèmes ne se voient attribuer aucune cote.

Globalement, l’audit a déterminé qu’il n’existait aucune procédure de conclusion d’une inspection. De plus, aucun examen formel du travail et des rapports des inspecteurs n’est effectué.

RISQUES ET INCIDENCES

L’absence d’une approche entièrement fondée sur les risques de la planification des inspections annuelles peut nuire à l’efficacité de l’attribution des ressources et à la surveillance des activités à haut risque. Par ailleurs, l’absence de lignes directrices et de procédures de fermeture officielles, notamment en matière d’examen des fichiers, peut nuire à la qualité et à l’efficacité des inspections sur site.

L’absence de support d’orientation à jour à l’intention des inspecteurs pour permettre une approche cohérente des activités de vérification de la conformité peut contribuer aux incohérences observées dans l’identification des problèmes, ainsi qu’en ce qui concerne la documentation et les rapports d’inspection.

En l’absence d’une procédure systématique ou d’un outil de gestion de l’information pour suivre la mise en œuvre des mesures correctives pour des problèmes majeurs ou d’une importance critique, il existe un risque que l’on ne remédie pas aux cas de non-conformité, ce qui constituerait une violation des exigences légales et réglementaires. La surveillance et le suivi sont essentiels au contrôle du respect de la Loi et de ses règlements par les détenteurs de licences, de permis et de certificats au nom de la sûreté publique.

RECOMMANDATIONS

Recommandation 4 : On recommande que le sous-ministre adjoint du STM :

  • se charge officiellement de l’élaboration et de la mise en œuvre d’un plan d’inspection annuel fondé sur les risques;
  • définisse officiellement les lignes directrices et les procédures de fermeture relatives à l’inspection, notamment en ce qui concerne le suivi formel des questions importantes et essentielles identifiées durant l’inspection;
  • définisse officiellement les procédures de documentation et de conservation des éléments probants des examens d’inspection périodiques pour assurer la qualité et la cohérence entre les différentes régions d’inspection.

RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION

La direction est en accord avec la recommandation 4 :

  • La DRE définira officiellement son plan d’inspection annuel et s’assurera que son plan fondé sur les risques atteint les objectifs de fréquence pour les activités à haut risque;
  • La DRE améliorera la procédure de planification et ramènera son attention sur la procédure de fermeture pour les inspections et les lignes directrices d’inspection actuelles. Cet effort inclura l’exposition du suivi des questions importantes et essentielles définies durant l’inspection, outre les sujets déjà abordés par le rapport annuel;
  • La DRE fera des efforts pour augmenter le nombre d’occasions de formation et de perfectionnement pour permettre aux membres du personnel chargés de l’inspection d’améliorer la qualité et la cohérence des cotes d’inspection. Le groupe d’inspecteurs spécialisés sera chargé de cette tâche, qui procédera par ailleurs à des audits en la matière.

Postes de responsabilité : Directeur de la DRE, gestionnaire national, L&I

Échéance : à achever d’ici le 30 juin 2019.

ANNEXE A – CRITÈRES D’AUDIT

Les objectifs et les critères de l’audit ont été élaborés en se basant sur les mesures de contrôle clés définis par les contrôles de gestion de base du Conseil du Trésor du Canada. Le travail d’audit sur le terrain et la conclusion globale de l’audit reposent sur ces critères.

The objective of the audit was to assess the adequacy and effectiveness of the management processes and controls supporting the administration of NRCan’s Explosives Program.

Objectives secondaires de l’audit Critères d’audit

Objectif secondaire de l’audit 1 :
Déterminer si RNCan a défini et mis en œuvre des mécanismes de gouvernance pour garantir l’efficacité de l’attribution des ressources et soutenir les responsabilités de RNCan dans l’administration de la Loi sur les explosifs et de ses règlements.

1.1 L’autorité, la responsabilité et l’imputabilité de RNCan dans l’administration de la Loi sur les explosifs du Canada et ses règlements, y compris les responsabilités de la DRE et du LCRE, sont clairement définies, documentées et communiquées.
1.2 Des mécanismes sont en place pour soumettre des rapports sur les résultats des activités de contrôle de la conformité de la DSSE (filtrage de sécurité, inspection et délivrance de permis et de licences) à la haute direction pour appuyer la prise de décisions et garantir l’efficacité de l’attribution des ressources au sein de la DSSE.

Objectif secondaire de l’audit 2 :
Déterminer si la DSSE a établi et appliqué des procédures efficaces pour identifier les besoins des intervenants et y répondre.

2.1 La DSSE organise des activités de sensibilisation pour promouvoir la Loi sur les explosifs et ses règlements et répondre aux besoins des intervenants.
2.2 La DSSE a défini des procédures visant à impliquer les intervenants dans la définition de pratiques exemplaires et l’intégration des commentaires pertinents pour appuyer les activités du programme.
2.3 Des processus opérationnels efficaces sont en place pour garantir la sécurité de la gestion des données confidentielles des intervenants (c.-à-d. les détenteurs de permis et de licences).

Objectif secondaire de l’audit 3 :
Déterminer si la DSSE a établi et appliqué des procédures adaptées et efficaces pour contrôler la conformité à la Loi sur les explosifs et ses règlements.

3.1 On procède à une diligence raisonnable (filtrage de sécurité) pour les personnes et les groupes soumettant des candidatures pour des licences et des permis relatifs aux explosifs ou demandant le renouvellement d’un tel document.
3.2 Un cadre fondé sur les risques est élaboré et mis en œuvre pour orienter les activités de contrôle de la conformité (c.-à-d. les inspections concernant des dépôts et des sites de production d’explosifs à haut risque).
3.3 Une évaluation des risques posés par l’accès à des explosifs commerciaux et des produits chimiques précurseurs est en place et elle est mise à jour régulièrement.
3.4 Un cadre d’établissement de rapports et de surveillance est utilisé pour identifier les cas de non-conformité (filtrage de sécurité, délivrance de permis et de licences et inspections), effectuer leur suivi et prendre des mesures correctives.

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