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Examen de l’Initiative dans la région de Port Hope - Projet conjoint d’audit et d’évaluation

Direction de l’audit et Direction de l’examen stratégique
Ressources naturelles Canada
Le 17 décembre 2015

Table des matières

Initiative dans la région de Port Hope – Contexte du programme

Ressources Naturelles Canada (RNCan) est chargé de la politique fédérale en matière de déchets radioactifs du Canada. Conformément à cette politique, les propriétaires de déchets sont responsables de leur gestion. Dans certains cas, il n’y a pas de propriétaire ou bien le gouvernement considère qu’il n’est pas raisonnable de tenir le propriétaire actuel pour responsable. Dans de tels cas, le Canada accepte la responsabilité d’élaborer et de mettre en œuvre des solutions pour la gestion sécuritaire et à long terme de ces déchets. Tel est le cas pour les déchets radioactifs historiques de faible activité (DRFA) découverts dans la région de Port Hope, puisqu’il s’agit d’une résultante des activités d’Eldorado Nucléaire Limitée, ancienne société d’État fédérale, et de ses prédécesseurs du secteur privé.

L’Initiative dans la région de Port Hope (IRPH) représente l’engagement pris par le gouvernement du Canada d’assurer la décontamination et la gestion sécuritaire à long terme des déchets radioactifs de faible activité accumulés dans le passé dans les municipalités de Port Hope et de Clarington, en Ontario. Le Canada a l’obligation légale de mener à bien l’IRPH, conformément à un accord juridique négocié en 2001 entre le Canada et les municipalités de Port Hope et de Clarington (ci-après « l’accord juridique »).

Le présent rapport reflète l’état d’avancement de l’IRPH et des décisions connexes prises par le gouvernement du Canada au 31 juillet 2015. Le 13 septembre 2015, la responsabilité du Canada à l’égard de l’IRPH a officiellement été transférée de RNCan à Énergie atomique du Canada limitée (EACL), dans le cadre de la restructuration d’EACL. À cette date, l’accord juridique a été transféré de RNCan à EACL. RNCan n’a donc plus la responsabilité contractuelle d’exécuter l’IRPH.

Le 26 juin 2015, le gouvernement du Canada a annoncé le nom du soumissionnaire privilégié, sélectionné de manière concurrentielle, qui assumera la responsabilité opérationnelle de l’IRPH dans le cadre d’une entente élargie. Pendant la phase de l'examen, il a été confirmé que toutes les obligations et responsabilités de RNCan à l’égard de l’IRPH seraient transmises à EACL à compter du 13 septembre 2015. Avant cette date, le Ministère continuerait de participer au transfert des responsabilités à l’égard de l’IRPH à EACL et d’offrir son soutien à EACL, au besoin, pendant une période maximale de 12 mois après cette date. Une fois cette période achevée, RNCan n’aura plus de rôle officiel à jouer dans l’IRPH.

Résumé des conclusions

Voici un résumé des principales conclusions tirées de l’examen de l’IRPH. Ces observations sont décrites plus en détail dans la section Résultats de l’examen du présent rapport.

  • L’accord juridique conclu entre le Canada et les municipalités de Port Hope et de Clarington (Port Granby) souligne que les activités d’assainissement sont nécessaires et décrit les rôles et les responsabilités de chacun des principaux partenaires. Des interprétations divergentes de l’accord juridique ont provoqué plusieurs différends contractuels qui ont dû être résolus avec les administrations municipales. Ces problèmes figurent toujours parmi les principaux risques qui menacent le projet de Port Hope.
  • La majorité des extrants et des résultats attendus de l’IRPH semblent sur la bonne voie, bien qu’il y ait eu des retards dans l’exécution du programme. Un résultat en particulier doit continuer à être contrôlé. Ce résultat est lié au Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (PVBI), le principal programme de paiements de transfert destiné à indemniser les propriétaires qui subissent une perte financière due à une diminution de la valeur de leurs biens immobiliers résultant des activités liées à l’IRPH. RNCan et ses partenaires ont réalisé des progrès à l’égard de certains problèmes cernés antérieurement; la visibilité du programme nécessite une attention continue et une communication claire avec les résidents.
  • En ce qui concerne le transfert, à EACL, des responsabilités de RNCan en matière de programmes, le Ministère a commencé à définir ses rôles et ses responsabilités à l’égard de la transition. Toutefois, aucun plan de transition détaillé traitant de l’ensemble des secteurs relevant de RNCan n’a encore été élaboré. Étant donné la complexité du transfert, à EACL, des obligations de RNCan en matière de financement et de supervision de programmes liées à l’IRPH, le Ministère devrait élaborer un plan de transition détaillé pour l’IRPH afin de guider les activités de transition pendant la période précédant le transfert (qui aura lieu en septembre 2015) et pendant les 12 mois qui suivront. En l’absence de plan de transition détaillé, le risque de brèches dans la continuité de la gestion des programmes et de la supervision financière de l’IRPH par le Canada serait accru pendant la période de transition.

Conclusion

La majorité des extrants et des résultats attendus de l’IRPH semblent sur la bonne voie, bien que plusieurs facteurs aient retardé le projet. Pendant l’examen, il est a été déterminé que les retards ont été principalement causés par des interprétations divergentes de l’accord juridique par le gouvernement fédéral et les administrations municipales. Dans l’ensemble, on a remarqué que les retards dans le commencement de la décontamination, jumelés aux problèmes liés à l’administration du Programme de PVBI (particulièrement en ce qui concerne la définition d’« incidence du projet »), auraient causé des problèmes potentiels au niveau de la confiance du public, et ceux-ci devraient continuer d’être étroitement surveillés.

L’examen a permis de constater que RNCan a commencé à définir ses rôles et ses responsabilités à l’appui du transfert, à EACL, de ses rôles en matière de programmes ainsi que des responsabilités sous-jacentes en matière de gestion des programmes et des finances. Toutefois, l’examen a révélé qu’aucun plan de transition détaillé portant sur les responsabilités de RNCan n’a encore été élaboré.

Par conséquent, RNCan a la possibilité de mieux définir son rôle jusqu’à la transition et pendant celle-ci, en élaborant un plan détaillé à l’appui du transfert de toutes ses responsabilités à EACL, et en lui communiquant aussi les changements apportés au Programme de PVBI.

Énoncé de conformité

L’examen est conforme aux normes d’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité et la Politique sur l’examen du Conseil du Trésor.

Facteurs relatifs à l’examen

Objectif et orientation de l’examen

Le projet avait pour but d’évaluer la pertinence des contrôles de gestion effectués par RNCan, de façon à déterminer :

  • si le rôle de RNCan dans la transition des responsabilités en matière de surveillance des programmes est clairement défini, afin que les obligations du Canada dans le cadre de l’accord juridique soient pleinement et continuellement respectées en vue d’atteindre les objectifs de l’IRPH;
  • si des mesures appropriées ont été établies pour appuyer le transfert, à EACL, des responsabilités de RNCan en matière de gestion des programmes et des finances liées à l’IRPH;
  • en quoi les activités réalisées à ce jour dans le cadre de l’IRPH ont contribué à produire les extrants et les résultats escomptés.

Portée de l’examen

La Direction de l’audit et la Direction de l’examen stratégique de RNCan collaborent sur ce projet conjoint d’audit et de l’examen de l’Initiative dans la région de Port Hope (IRPH).

Le projet a été axé sur les activités du programme pendant la Phase II de l’IRPH. La majeure partie de l’examen a examiné la période s’étendant du 1er octobre 2011 au 31 mars 2015. Des renseignements complémentaires jusqu’au 31 juillet 2015 ont été intégrés au besoin, car ils permettaient de clarifier les changements apportés aux responsabilités de RNCan relativement à l’IRPH lors de la transition vers un nouveau modèle de gouvernance.

La portée incluait les processus de supervision de RNCan appliqués au projet de Port Hope, au projet de Port Granby, aux programmes de subventions de l’IRPH et aux répercussions de l’IRPH, ainsi que la proposition de structure modifiée de gouvernance du programme (c.-à-d. un modèle d’entreprise dont le gouvernement est propriétaire, mais qui est exploitée par un entrepreneur), dans le cadre de laquelle les responsabilités du programme seraient transférées de RNCan à EACL.

Méthodologie et approche de l’examen

L’approche et la méthode utilisées lors de cet examen sont conformes aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne, établies par l’Institut des auditeurs internes. Ces normes stipulent que le projet doit être planifié et exécuté de manière à obtenir une garantie raisonnable que les objectifs sont atteints. De même, l’approche et la méthode sont conformes à la Politique sur l’examen du Conseil du Trésor et sa norme connexe.

Les auditeurs et évaluateurs internes ont réalisé le projet en toute indépendance et objectivité, conformément à leurs normes et exigences professionnelles respectives.

Les tâches suivantes ont été exécutées durant la démarche :

  • examen de la documentation générale applicable relative à l’IRPH (p. ex., accord juridique, présentations au Conseil du Trésor);
  • examen des documents principaux à l’appui de l’IRPH portant sur les rapports et résultats en matière de gestion de projets, les comités de gouvernance, les processus opérationnels, les contrôles internes et la planification de la transition;
  • entrevues sur la gestion et la supervision de l’IRPH auprès des principaux représentants de RNCan, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC), d’EACL et de sa filiale en propriété exclusive, Laboratoires Nucléaires Canadiens (LNC);
  • visite du Bureau de gestion de l’IRPH (BG-IRPH), situé à Port Hope, et entrevues auprès du directeur général du Bureau de gestion et des représentants principaux du Bureau, responsables de la gestion de l’IRPH;
  • entrevues auprès des intervenants concernés des municipalités de Port Hope et Clarington, p. ex., représentants des administrations municipales et des professionnels de l’immobilier;
  • entrevues auprès d’intervenants du programme et révision de la documentation à l’appui relativement à la transition du rôle de supervision du programme de RNCan à EACL.

Les limitations suivantes ont été décelées par rapport à l’examen :

  • La portée de l’examen a été limitée en raison du rôle modifié de RNCan à l’égard des activités à exécuter dans le cadre de l’Initiative et de l’ampleur des changements liés à la transition de l’IRPH en cours pendant l’examen lui-même.
  • Les entrevues ont été menées auprès d’un nombre restreint d’intervenants externes en raison du calendrier, qui coïncidait avec les élections municipales et fédérales. Les personnes interrogées ont été sélectionnées pour représenter des communautés élargies (p. ex., les affaires, l’immobilier). Les résultats des entrevues étaient toutefois basés sur un petit échantillon. De la documentation issue de RNCan et du BG-IRPH a alors été utilisée pour atténuer l’incidence de cette limitation.
  • Le travail de fond de la Phase II de l’IRPH, à savoir le retrait des déchets radioactifs de faible activité des sites à petite et à grande échelle, n’avait pas encore commencé pendant la période couverte par l’examen. Par conséquent, toute conclusion éventuelle relative à l’IRPH était limitée et l’examen était principalement axée sur les questions de gestion, de conception et d’exécution.
  • L’examen était limitée dans sa capacité de tirer des conclusions sur les résultats attendus du Programme de PVBI, étant donné que l’examen et la révision en découlant des règles administratives du Programme ne sont pas encore achevés.

Initiative dans la région de Port Hope – Contexte

Description du programme

L’Initiative dans la région de Port Hope comprend le projet de Port Hope et le projet de Port Granby (ci-après « les projets ») et vise l’assainissement d’environ 1,7 million de mètres cubes de DRFA et de déchets industriels, ainsi que leur placement dans deux nouveaux monticules artificiels en surface.

Voici les trois étapes de la mise en œuvre de l’IRPH :

  1. Planification (terminée) :
    1. évaluation environnementale et approbations réglementaires (2001-2008);
    2. conception détaillée et estimations des coûts (2008-2011);
  2. Mise en œuvre (en cours) :
    1. construction et décontamination (2011-2024 [prévision actuelle]);
  3. Surveillance et maintenance à long terme (pas commencé) : (à partir de 2024).

Le projet de Port Hope implique ce qui suit dans sa phase actuelle de mise en œuvre :

  • L’assainissement de quelque 13 sites principaux, environ 400 sites à petite échelle, trois sites intermédiaires dont on sait qu’ils contiennent des DRFA, des sections touchées de la conduite de rejet abandonnée dans le lac Ontario et jusqu’à 12 kilomètres de réserve routière, avec un volume estimé de sol, de sédiments du port, de barils de déchets et de matériaux de construction représentant environ 700 000 mètres cubes.
  • L’assainissement d’une installation existante de gestion des déchets DRFA, la Welcome Waste Management Facility située dans la municipalité de Port Hope et actuellement exploitée par EACL, et dont le volume de sol touché est d’environ 455 000 mètres cubes.
  • La décontamination de quelque 51 250 mètres cubes de sols contaminés non radioactifs, issus de jusqu’à cinq sites industriels de la municipalité de Port Hope.
  • La construction d’une nouvelle installation de gestion des déchets à long terme, comprenant un monticule artificiel en surface avec une capacité totale du terrain de couverture des déchets quotidienne d’environ 1 900 000 mètres cubes.

Le projet de Port Granby implique ce qui suit :

  • L’assainissement d’une installation existante de gestion des DRFA dans la municipalité de Clarington, exploitée par EACL, et dont le volume de sol touché est d’environ 450 000 mètres cubes.
  • La construction d’une nouvelle installation de gestion des déchets à long terme, comprenant un monticule artificiel en surface, avec une capacité totale de terrain de couverture des déchets quotidienne d’environ 520 000 mètres cubes.

Outre les projets de Port Hope et de Port Granby, l’IRPH compte une série de programmes de subventions, dont les suivants :

  • Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (PVBI) – Le Programme de PVBI offre une indemnisation aux propriétaires qui subissent une perte sur la vente ou la location de leurs biens immobiliers ou en cas de difficultés au renouvellement d’un prêt hypothécaire en raison de l’IRPH.
  • Programme de protection contre la perte de revenus découlant de taxes municipales (PRTM) – Le programme de PRTM indemnise les municipalités pour les revenus découlant des taxes municipales en baisse en raison de valeurs immobilières réduites sous l’effet de l’IRPH.

Le calendrier d’origine prévoyait l’achèvement de la Phase II de l’IRPH en 2021-2022 (T3). Cette date d’achèvement est désormais prévue en 2023-2024 (T1), soit un retard de deux ans sur le calendrier d’origine.

Le coût estimé actuel pour achever la mise en œuvre (Phase II) des projets de l’IRPH est de 1,28 milliard de dollars. Ce montant ne tient pas compte des quelque 133 millions de dollars liés aux activités de la Phase I (planification et approbation). Un montant de 182 millions de dollars a été engagé au 31 mars 2015 pour les coûts de la Phase II (mise en œuvre). Au 31 mars 2015, RNCan reconnaît un passif environnemental sur son état financier de 986 millions de dollars, ce qui représente la valeur actualisée nette des dépenses futures estimées pour achever les projets.

Évolution de la structure de gouvernance du programme – Période préalable à la transition vers EACL

En tant que signataire de l’accord juridique de 2001, RNCan, qui représente le Canada, avait la responsabilité globale, auprès des municipalités de Port Hope et de Clarington, de financer et de réaliser tous les travaux liés au programme à ce jour.

La nécessité de lancer l’IRPH réside dans l’accord juridique signé par le Canada et les municipalités en 2001 pour la décontamination des DRFA. La décontamination n’avait pas commencé pendant la période de l’examen et l’accord juridique demeure en vigueur.

Les évaluations du programme, effectuées en 2007 et 2011, en sont arrivées aux mêmes conclusions, à savoir que l’accord juridique contient un engagement légal du Canada à mener à bien le projet et définit les rôles et responsabilités de toutes les parties. Par ailleurs, la gestion des sols contaminés par les activités de traitement de l’uranium concorde avec le mandat de RNCan en matière d’énergie nucléaire (précisément les activités relevant de la gestion des déchets radioactifs [sous-programme 2.3.4]). Toutefois, même si le pouvoir de mener ces travaux est clairement défini dans l’accord juridique et est conforme au mandat de RNCan, l’activité principale et les coûts connexes de l’IRPH constituent un projet de travaux publics à grande échelle, qui ne correspond pas à une activité habituellement associée aux ministères à vocation scientifique comme RNCan.

Depuis 2008, RNCan assure la prestation du programme dans le cadre d’un accord tripartite, selon lequel :

  • RNCan agit comme promoteur du projet en obtenant les compétences et financements nécessaires, en fournissant l’orientation stratégique et en garantissant que les obligations du Canada aux termes de l’accord juridique sont respectées;
  • EACL, par l’intermédiaire de l’exploitation du Bureau de gestion de l’IRPH, est responsable de la gestion et de l’exécution globales du projet, est le promoteur de l’examen environnementale, le titulaire de permis (de la Commission canadienne de sûreté nucléaire [CCSN]) et le responsable de la conception;
  • Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) agit en tant que principale autorité contractante, en élaborant la stratégie et les projets d’approvisionnement pour les contrats menés par TPSGC.

Depuis 2014, cette structure de gouvernance du programme a subi des changements fondamentaux, représentés par ce qui suit :

  • EACL a été réorganisée, avec la création d’une filiale en propriété exclusive, Laboratoires Nucléaires Canadiens (LNC), entité opérationnelle qui a assumé les responsabilités de gestion du programme de l’IRPH d’EACL;
  • TPSGC n’agira plus comme la principale autorité contractante pour l’IRPH. Ce rôle est en cours de transfert à LNC;
  • Les parts de LNC doivent être transférées à une entreprise privée sélectionnée de manière concurrentielle (entreprise dont le gouvernement est propriétaire, mais qui est exploitée par un entrepreneur), en septembre 2015.

La transition vers le nouveau modèle de gouvernance fait partie d’une réorganisation élargie d’EACL, visant à réaliser des gains d’efficacité. Dès le transfert des parts de LNC à l’entreprise dont le gouvernement est propriétaire, mais qui est exploitée par un entrepreneur, les obligations et responsabilités de RNCan à l’égard de l’IRPH seront transmises à EACL. Cela inclut le transfert de tous les marchés, responsables du programme, responsabilités, passifs et actifs associés à l’IRPH. Par ailleurs, le financement du programme, actuellement distribué à RNCan, sera alors distribué directement à EACL. Plus précisément, conformément à la structure de gouvernance proposée de l’IRPH, EACL sera responsable de ce qui suit :

  • représenter le Canada à titre de signataire de l’accord juridique, et respecter les exigences du Canada auprès des municipalités de Port Hope et de Clarington, conformément à l’accord juridique;
  • devenir le responsable du programme pour l’IRPH et être responsable du financement et des dépenses liés à l’IRPH;
  • assurer la planification globale du programme, la gestion et la prestation de tous les éléments de l’IRPH (la prestation du programme sera assurée par LNC, conformément au contrat d’entreprise dont le gouvernement est propriétaire, mais qui est exploitée par un entrepreneur);
  • diriger les travaux avec les municipalités pour résoudre les problèmes actuels et les problèmes futurs, s’ils devaient survenir, de manière informelle ou par l’entremise du processus de règlement des différends établi dans l’accord juridique;
  • assumer les responsabilités environnementales associées aux projets de l’IRPH qui sont actuellement reflétées dans l’état financier de RNCan, et les responsabilités connexes en matière de production de rapports;
  • assumer la garde des actifs fédéraux liés à l’IRPH (y compris 14 biens immobiliers) qui font actuellement partie du portefeuille de RNCan.

Afin d’aider au transfert des responsabilités de l’IRPH à EACL, RNCan conservera le financement opérationnel et offrira son aide à EACL pendant une période de 12 mois suivant le transfert des parts en septembre 2015. Au cours de la période de transition menant à une nouvelle gestion du projet, RNCan apportera son aide à EACL, au besoin.

Conclusions

Réalisation des extrants et des résultats attendus

La section qui suit résume les résultats de l’examen liés à l’atteinte des extrants et résultats attendus de l’IRPH. À la suite du transfert de l’IRPH à EACL, les renseignements ci-après devraient être communiqués à EACL dans le cadre de la transition, afin de lui fournir des renseignements sur les difficultés éventuelles.

Extrants

Les extrants tirés des projets de Port Granby et de Port Hope ont été évalués d’après leurs jalons fédéraux globaux.

  • Extrants du projet de Port Granby :Note de bas de page 1 Six des sept jalons fédéraux de premier plan du projet, attendus pendant la période d’examen, ont été respectés, malgré deux retards. Un extrant sur sept continuait d’être en retard, toutefois sans incidence globale sur la date d’achèvement de la Phase II. Globalement, l’état d’avancement du projet de Port Granby a été jugé positif par les intervenants externes et internes.
  • Extrants du projet de Port Hope : Cinq des neuf jalons fédéraux de premier plan, attendus pendant la période d’examen, ont été respectés, malgré trois retards. Les quatre jalons restants ont subi des retards divers, qui ont conduit au report de l’achèvement de la Phase II de deux ans.

Les facteurs ayant eu une incidence sur les états d’avancement des projets sont les suivants :

  • problèmes municipaux liés à Port Hope;
  • ajustements apportés aux plans de projet en raison des réalités sur le terrain;
  • longueur des processus d’approbation fédéraux;
  • défis liés à la gouvernance;
  • défis liés à l’approvisionnement;
  • modifications des règlements applicables.

Le principal obstacle à l’avancement des travaux, souligné dans l’examen, concernait les problèmes municipaux à Port Hope. En fait, on a répertorié quelque 34 problèmes soulevés par la municipalité de Port Hope depuis le début du projet. Ces problèmes ont eu une incidence sur le projet de Port Hope en particulier. L’indemnisation demandée par la municipalité de Port Hope a par exemple entravé la progression des enquêtes sur le terrain en 2012-2013, en ce qui concerne les sites industriels et à petite échelle détenus par la municipalité.

L’examen a également examiné la production d’extrants pour les deux programmes de paiements de transfert dans le cadre de l’IRPH.

Extrants du Programme de protection contre la perte de revenus découlant de taxes municipales (PPRTM) :
On n’a relevé aucune demande d’indemnisation, aucun paiement effectué i aucun coût engagé dans le cadre du programme de PPRTM pendant la période évaluée, ce qui n’a pas semblé préoccuper les municipalités.

Extrants du Programme de protection de la valeur des biens immobiliers (PVBI) :
Pendant la période de l’examen, il y a eu :

  • 76 demandes d’indemnisation traitées;
  • 22 médiations organisées;
  • 14 arbitrages achevés;
  • un paiement total de 2,6 millions de dollars pour 48 demandes d’indemnisation réglées.

Pendant la période examinée dans le cadre de l’examen, on a remarqué que l’exécution du Programme de PVBI avait été touchée par les facteurs suivants :

  • Une forte pression sur les ressources existantes en personnel pour traiter le volume de demandes d’indemnisation et sur les agents de rémunération pour appuyer les médiations et les arbitrages du Programme de PVBI, et le soutien aux avocats du ministère de la Justice pendant le processus d’arbitrage du Programme de PVBI.
  • La révision par RNCan du Programme de PVBI a entraîné des retards dans l’administration générale du programme (p. ex., 17 demandes d’indemnisation ont été suspendues pendant l’examen du programme).

Les coûts administratifs du Programme de PVBI étaient relativement élevés. Un plus grand nombre de fonds ont été dépensés pour administrer le programme (y compris les coûts associés au soutien juridique) que pour payer les bénéficiaires du Programme de PVBI.

Résultats à court termeNote de bas de page 2

Les responsables du projet sont définis
Ce résultat a été atteint grâce à l’approbation du mandat de projet et des ententes tripartites mis à jour pour la Phase II de l’IRPH. Le mandat de projet définit les responsables, les responsabilités, les objectifs et les principes de fonctionnement qui s’appliqueront lors de l’exécution de la Phase II de l’IRPH. Une description détaillée de l’attribution des responsabilités à un niveau opérationnel a été fournie dans le protocole d’entente visant l’exécution du projet tripartite.

Le soutien et la confiance des intervenants dans l’IRPH sont maintenus ou améliorés
Ce résultat est partiellement en bonne voie d’être réalisé. Le soutien et la confiance des intervenants dans l’Initiative à Port Granby ont été maintenus, tandis qu’ils ont moyennement diminué à Port Hope. Les résultats ci-dessous sont regroupés par les représentants de la communauté des affaires, les représentants de l’immobilier, les municipalités, les membres de la collectivité et les partenaires internes.

Les représentants de la communauté des affaires des deux municipalités se sont dits satisfaits de leurs relations avec le BG-IRPH. À Port Hope, ils considèrent que le Bureau est très accessible et proactif et qu’il les soutient dans les efforts qu’ils déploient pour créer des conditions adéquates à la participation des entreprises locales. Toutefois, le répondant de la communauté des affaires de Port Hope s’est dit préoccupé par le fait que le soutien des intervenants et de la communauté à l’égard du projet a diminué en raison des retards qu’il a accumulés. À titre d’exemple, on a signalé que la participation aux foires commerciales a diminué entre 2013 et 2014.

Parmi les suggestions de la communauté des affaires à propos des domaines à améliorer, il y a les suivantes :

  • Renforcer les contacts personnels existants, qui, dans les petites collectivités, pourraient être plus efficaces pour améliorer la crédibilité du projet et le soutien à son égard.
  • Fournir un plus grand nombre de mises à jour sur l’état d’avancement du projet et l’état du processus d’approvisionnement.

Pour les intervenants de l’immobilier, un groupe de travail entre le BG-IRPH et la chambre immobilière locale a récemment été formé pour améliorer les relations existantes. À titre d’exemple, le représentant de la Chambre a fait remarquer que la capacité de ses membres à aider le grand public dans ses décisions en matière d’immobilier était limitée, car, selon lui, ils ne reçoivent pas suffisamment de renseignements avant que des modifications soient apportées au Programme de PVBI.

Du point de vue des municipalités, l’administration municipale de Port Hope favorise une approche de plus en plus collaborative pour accélérer l’achèvement du projet. Un répondant de l’administration municipale a fait remarquer qu’ils prévoient conjuguer les efforts municipaux et les efforts fédéraux en matière de communications pour mobiliser la collectivité, y compris dans des communications relatives au lancement à venir du nouveau Programme de PVBI. À l’inverse, la municipalité de Clarington (Port Granby) a indiqué qu’elle prévoyait restreindre l’implication de l’administration municipale dans le lancement du nouveau Programme de PVBI afin de maintenir des limites claires sur le plan des responsabilités et de la reddition de comptes. Les partenaires municipaux ont en général déclaré qu’il fallait clarifier les communications liées au Programme de PVBI et à la gouvernance de l’IRPH.

Du point de vue des membres de la collectivité, les résultats du dernier sondage annuel sur l’attitude du public démontrent ce qui suit :

  • Dans la région de Port Hope, on a relevé une certaine baisse de la confiance sur deux points : le fait que « les déchets peuvent être gérés de manière sécuritaire dans la nouvelle installation de gestion à long terme des déchets » et le fait que « le projet peut limiter les effets de la poussière et de la circulation ». Néanmoins, le niveau de confiance dans le fait que le Programme de PVBI indemniserait les propriétaires en cas de baisse de la valeur de leurs biens était stable (58 %).
  • Dans la région de Port Granby, le niveau de confiance était stable à l’égard du fait que « les déchets peuvent être gérés de manière sécuritaire dans la future installation de gestion à long terme des déchets ». On a par ailleurs noté un niveau de confiance accru dans le fait que « le projet de Port Granby peut limiter les effets éventuels de la pollution lumineuse sur les résidents, comparativement aux autres répercussions éventuelles de la circulation, du bruit et de la poussière » ainsi qu’un niveau de confiance stable, mais faible (80 % de personnes non confiantes) dans le fait que « le Programme de PVBI indemniserait les propriétaires en cas de baisse de la valeur de leurs biens immobiliers ».

Il faudrait toutefois traiter les résultats relatifs à la confiance du public avec une certaine prudence. Même si ces résultats sont largement à l’image d’autres éléments de preuve, l’IRPH traversait alors une période de transition rapide qui n’a peut-être pas été bien comprise par la communauté. Par ailleurs, les renseignements liés à la nouvelle conception du Programme de PVBI n’ont pas été communiqués pendant la phase de l’examen, car RNCan et les intervenants du Programme étaient en voie d’évaluer les répercussions de la nouvelle conception proposée.

Du point de vue du BG-IRPH, les relations avec les intervenants réglementaires et municipaux de l’IRPH sont positives, à l’exception des problèmes actuellement en cours de négociation et de médiation aux termes du mécanisme de règlement des différends de l’accord juridique. Ces problèmes en suspens découlent d’interprétations divergentes de la formulation de l’accord juridique et des rapports de l’examen environnementale et d’examen préalable. Les représentants du BG-IRPH ont également fait remarquer que les membres de la collectivité étaient préoccupés par la valeur des biens immobiliers et que les retards accusés pour le lancement du Programme de PVBI révisé contrariaient les gens, notamment dans la collectivité de Port Granby.

Résultats intermédiaires

Les sites sont assainis de manière sécuritaire conformément aux critères de l’IRPH
Ce résultat est en voie d’être atteint. D’après les éléments de preuve disponibles, les projets sont menés conformément aux exigences de sécurité réglementaires. Peu d’incidents ou d’irrégularités ont été soulevés et ceux qui sont survenus ont été gérés grâce à des mesures correctives. Il faut souligner que les travaux portaient sur les usines de traitement des eaux et non sur le transport de sol contaminé. Le rendement en matière de sécurité n’est donc pas encore documenté dans les conditions de véritables travaux d’assainissement.

Les effets du projet sont correctement atténués
Ce résultat semble en voie d’être atteint, car la plupart des plaintes reçues pendant la période de l’examen ont été résolues ou sont en cours de l’être, et les leçons retenues ont été appliquées au processus de règlement des plaintes. En outre, aucune préoccupation majeure n’a été soulevée pendant la surveillance des effets socioéconomiques soulevés dans l’examen environnementale. Néanmoins, même si quelques travaux préparatoires ont été entrepris (p. ex., usine de traitement de l’eau) et ont atténués au besoin, les travaux majeurs dans le cadre du projet n’avaient pas été lancés. Par conséquent, la majeure partie des effets du projet ne se fera pas sentir avant le début des travaux d’assainissement.

Résultat secondaire : Le Programme de PVBI atténue de manière adéquate les effets du projet sur les biens immobiliers
L’examen a relevé que ce résultat secondaire est en bonne voie.

Le Programme de PVBI continue d’être un mécanisme pertinent de l’accord juridique servant à atténuer les effets du projet sur les propriétaires fonciers. Conformément à l’accord, le programme se poursuivra pendant deux ans après que l’installation de traitement des déchets de l’IRPH dans chaque municipalité sera considérée comme étant fermée. Le Programme a continué à indemniser les résidents pendant la Phase II. Toutefois, le mécanisme réel permettant de définir les moyens les mieux adaptés pour quantifier les effets du projet était en cours d'étude pendant l’examen.

D’après un examen du Programme, dirigé par RNCan et mené par des conseillers externes, on a cerné des occasions d’améliorer les processus administratifs du Programme. Par ailleurs, des commentaires des intervenants ont révélé des préoccupations quant à la transparence, à la clarté et à l’efficacité du Programme.

L’examen a indiqué qu’en date de l’année 2014, rien ne permettait de prouver qu’il y avait eu des répercussions de la part du projet de l’IRPHNote de bas de page 3 sur le marché immobilier dans la région de Port Hope. Il a également permis de cerner des lacunes au chapitre de la simplicité, de l’exactitude et de la cohérence de l’application de la formule utilisée pour calculer les répercussions du projet de l’IRPH sur la valeur des biens immobiliers.

Par la révision des documents et les entrevues, l’examen a confirmé que l’absence de définition claire d’« effet du projet » est une difficulté continue, et inhérente au Programme de PVBI. À titre d’exemple, si la contamination est confirmée sur une propriété (que la source de la contamination corresponde à des déchets faiblement radioactifs ou à une autre source), cela peut avoir une incidence sur la valeur marchande du bien. Si la confirmation de contamination est obtenue par l’intermédiaire d’activités de sondage liées au projet, elle pourrait être interprétée comme un « effet » du projet, que la source de la contamination soit liée ou non aux contaminants liés au projet.

L’examen de la réussite à ce jour du Programme de PVBI reste un défi. À l’origine, le programme a été conçu pour gérer les répercussions d’un projet de travaux publics de grande envergure; toutefois, aucun déchet n’a effectivement été déplacé. Conformément à l’accord juridique, le programme a néanmoins continué à soutenir les propriétés en cas d’« effet » de l’IRPH. En outre, la méthode visant à quantifier l’« effet » reste complexe et est source de confusion pour tous les intervenants. Dans certains cas, elle nécessite même de la médiation ou un arbitrage.

Dans ce contexte, la reconnaissance de ces problèmes et la décision prise par RNCan et ses partenaires d’examiner et de modifier la structure du Programme de PVBI existant peuvent être considérées comme des étapes importantes et positives vers l’amélioration du programme avant la transition.

En mars 2015, RNCan était toujours en consultation pour confirmer que les nouvelles règles respectaient les conditions de l’accord juridique. À l’époque, le calendrier de renouvellement du Programme envisagé par RNCan et les municipalités stipulait qu’en août 2015, il faudrait avoir finalisé les documents à l’appui visant à confirmer les règles révisées et la date de leur entrée en vigueur. Les dates de l’annonce officielle et de la prise d’effet des règles révisées du programme n’étaient pas déterminées au moment de l’examen.

Les obligations financières du gouvernement fédéral sont réduites
L’examen ne peut tirer aucune conclusion sur la réalisation du résultat no 5. Comme indiqué dans les Comptes publics, le passif lié à l’IRPH semble avoir diminué. Toutefois, ces chiffres sont fondés sur des coûts visant à achever des projets qui n’ont pas été mis à jour depuis 2011, car il était nécessaire d’avoir des estimations qui tiennent compte de tous les principaux contrats en vigueur. Ces chiffres n’ont donc pas été actualisés pendant la période de l’examen et il peut subsister une certaine variabilité des coûts nécessaires pour achever les projets (p. ex., résolution des problèmes municipaux, portée des travaux liés aux sites à petite échelle).

Préoccupations municipales en suspens

L’accord juridique conclu entre le Canada et les municipalités de Port Hope et de Clarington stipule que : « Le Canada accepte d’exécuter tous les travaux nécessaires et accessoires à la réalisation du projet et de ses éléments... ». Tandis que les travaux exigés aux termes de l’accord sont définis de manière générale dans une annexe, l’objet de l’accord n’est pas d’en prescrire tous les aspects. Un certain nombre d’interprétations divergentes peut donc persister entre les municipalités et le gouvernement du Canada.

Un groupe de surveillance de l’accord, actuellement constitué de représentants des deux municipalités, de RNCan et de LNC, a été mis en place à la Phase I pour superviser l’IRPH et garantir que l’Initiative serait planifiée et mise en œuvre conformément aux exigences et obligations définies dans l’accord juridique.

Au moment de l’examen, le groupe de surveillance de l’accord déterminait qu’il restait 11 enjeux en suspens qui étaient liés à l’interprétation de l’accord juridique. Quatre de ces enjeux étaient en cours de négociation formelle et deux autres étaient en cours de médiation formelle par l’intermédiaire du processus de règlement des différends prévu dans l’accord. Les représentants de la gestion du programme de RNCan ont affirmé qu’un accord de principe avait été obtenu avec la municipalité de Port Hope à propos de la résolution de deux enjeux en cours de médiation formelle. Toutefois, ces enjeux en suspens représentent collectivement un risque permanent pour le calendrier du projet et son coût prévu.

Les entrevues faites auprès de divers représentants de RNCan, de LNC et des municipalités ont confirmé que la participation de RNCan à la résolution de ces problèmes en suspens contribuerait, dans la mesure du possible, à la réussite ultime de l’IRPH. Il existe un risque que la transition qui écartera RNCan du groupe de surveillance de l’accord et du processus de règlement des différends soit perçue négativement par les représentants municipaux. Il faudra donc l’examiner en détail dans le cadre de l’activité de planification de la transition de RNCan à EACL.

Période ultérieure à la transition à EACL et réflexions futures

Défis liés au calendrier du programme et à la prévision des coûts

Le calendrier d’origine prévoyait l’achèvement de la Phase II de l’IRPH en 2021-2022 (T3). Cette date d’achèvement a, depuis, été actualisée et est désormais prévue en 2023-2024 (T1), soit un retard de deux ans sur le calendrier d’origine.

D’un point de vue financier, le coût actuellement estimé à l’achèvement de la Phase II (mise en œuvre) des projets de l’IRPH s’élève à 1,28 milliard de dollars, ce qui est conforme à la prévision initiale pour la Phase II (en 2011), malgré les retards que le projet a accumulés à ce jour. En tenant compte des dépenses de la Phase II du programme à ce jour, RNCan reflète, au 31 mars 2015, un passif de 986 millions de dollars (valeur actualisée nette des futurs coûts) dans ses états financiers. Ce montant peut faire l’objet d’un audit dans le cadre de l’audit annuel des états financiers de RNCan.

En 2014-2015, RNCan a retenu les services de conseillers indépendants sur les questions nucléaires pour examiner la situation actuelle et divers éléments des projets de Port Hope et de Port Granby. Ces examens ont révélé de grandes incertitudes, qui peuvent avoir une incidence sur le coût et le calendrier du projet de Port Hope.

Voici des exemples de ces incertitudes :

  • répercussions éventuelles sur le calendrier du projet des retards dans la finalisation de l’accord de RNCan avec la municipalité sur des questions en suspens;
  • le fait de reconnaître que du travail supplémentaire était nécessaire pour évaluer les besoins en assainissement de sites à petite échelle (p. ex., adresses individuelles à Port Hope). (Dès le début de 2015, des sondages avaient été menés auprès de 500 sites à petite échelle seulement, sur un total potentiel estimé de 5 000.)

Avec le transfert des responsabilités du programme de RNCan à EACL, nous croyons que LNC, gérée en propriété privée, entreprendra un réexamen de l’approche de l’exécution du programme de l’IRPH, qui pourrait avoir des répercussions sur le calendrier du programme ou sur son coût prévu.

Planification de la transition

Le transfert des responsabilités du programme de RNCan à EACL devrait avoir lieu en septembre 2015. Afin d’aider au transfert, RNCan conservera le financement opérationnel et offrira son aide à EACL pendant une période de 12 mois (jusqu’en septembre 2016). Il est prévu que RNCan fournisse son soutien « au besoin » pendant la première année de nouvelle direction du projet.

Étant donné les questions et réflexions en suspens déterminées dans les présentes, et pour garantir une transition en douceur des responsabilités, il sera important que RNCan assume sa mission de manière proactive et organisée afin de limiter le risque de conséquences négatives non voulues provoquées par le transfert (p. ex., réaction négative des représentants municipaux) et de soutenir l’atteinte des objectifs de l’IRPH.

Tandis que la responsabilité de RNCan de coordonner le transfert global des responsabilités du Ministère à EACL est dirigée par une direction de la restructuration, les responsables de la gestion du programme de l’IRPH ont démarré les activités de transition. Ils ont ainsi déjà défini les rôles et responsabilités de RNCan ultérieurs au transfert pour soutenir EACL, ainsi que les communications conjointes de RNCan et EACL avec les représentants municipaux pour aborder les conséquences de la transition. Les responsables de la gestion du programme de RNCan reconnaissent que le transfert des activités et responsabilités de RNCan n’a pas encore été inscrit dans un plan de transition formel.

Étant donné la complexité du transfert et les conséquences négatives éventuelles qui pourraient survenir si la transition n’était pas gérée de manière proactive, nous recommandons aux responsables de la gestion du programme de l’IRPH à RNCan de définir clairement leur rôle à l’appui d’EACL pendant la période de 12 mois et d’élaborer un plan exhaustif visant à gérer les activités de transition nécessaires, qui nous conduiront jusqu’à la date du transfert et même au-delà, au besoin. Parmi les sujets à évoquer dans le plan de transition pour gérer les risques mentionnés dans l’examen, citons ce qui suit :

  • activités de planification et d’exécution de communications et de mobilisation (p. ex., mobilisation des représentants municipaux et communications à leur intention);
  • transfert des connaissances et élaboration d’un plan d’action pour résoudre les problèmes municipaux en suspens;
  • activités de transition de la gouvernance (p. ex., modifications apportées au groupe de surveillance de l’accord);
  • transition des programmes de subvention (p. ex., relancement du Programme de PVBI);
  • transition des responsabilités financières (p. ex., transfert des obligations à EACL, transfert du flux de financement de RNCan à EACL);
  • transition des responsabilités administratives (p. ex., interruption, puis transition des processus de facturation mensuels).

Recommandation

Les responsables de la gestion des programmes de RNCan devraient décrire officiellement l’ampleur de leur rôle dans le soutien d’EACL, et élaborer un plan détaillé officiel pour guider les diverses activités requises pour transférer les responsabilités de RNCan à EACL, en accordant une attention toute particulière à la communication des changements apportés au Programme de PVBI.

Réponse de la direction et plan d’action

La direction est d’accord.

La responsabilité à l’égard de l’IRPH a été transférée de RNCan à EACL le 13 septembre 2015.

L’ampleur du rôle de RNCan dans le soutien d’EACL, après le transfert, a été formellement établie dans un plan de transition de l’IRPH, exécuté entre RNCan et EACL le 30 septembre 2015.

Les activités en matière de gestion des programmes de RNCan conduisant au transfert seront également résumées et passées en revue pour garantir que toutes les responsabilités de RNCan préalablement au transfert ont été correctement gérées.

Poste responsable : SMA, secteur Énergie

Calendrier : Avril 2016

Annexe A – Critères de l’examen

La présente annexe détaille les critères de l’examen relatifs au projet.

Examen
Objectifs secondaires		 Critères
de l’examen
Objectif secondaire 1 : Évaluer si le rôle de RNCan dans la transition des responsabilités en matière de surveillance des programmes est clairement défini, afin que les obligations du Canada dans le cadre de l’accord juridique soient pleinement et continuellement respectées en vue d’atteindre les objectifs de l’IRPH.
  • Assurer la continuité de la surveillance de l’IRPH et veiller à ce que les rôles et responsabilités des organisations faisant partie de la transition, dont RNCan, aient été clairement définis, documentés et compris.
Objectif secondaire 2 : Évaluer si des mesures appropriées ont été établies pour appuyer le transfert, à EACL, des responsabilités de RNCan en matière de gestion des programmes et des finances liées à l’IRPH.
  • RNCan a défini les activités nécessaires et mis en place un plan précis pour le transfert du rôle de supervision des programmes et des finances à EACL.
Objectif secondaire 3 : Évaluer dans quelle mesure les activités de l’IRPH à ce jour ont permis d’atteindre les extrants et résultats attendus.
  • Les activités de l’IRPH débouchent sur les extrants et résultats attendus.

Annexe B – Résumé de l’état des extrants et résultats de l’IRPH

Annexe 2 : Jalons fédéraux de premier plan
Projet de Port Hope – Jalons fédéraux de premier plan Date prévue d’achèvement Date effective ou proposée
Conformité aux règlements Modification du permis pour les activités de la Phase II 2012-2013 – T3 i 2012-2013 – T3 ii
Gouvernance et financement Approbations fédérales pour les travaux habilitants (A) 2011-2012 – T3 i 2011-2012 – T3 ii
Approbations fédérales pour la construction de l’installation de gestion à long terme des déchets et assainissement des grands sites (2B-1) 2012-2013 – T4 i 2015-2016 – T1 iv
Approbations fédérales pour les sites à petite échelle (2B-2) 2014-2015 – T1 i 2015-2016 – T1 iv
Étape habilitante 2A Nouvelle usine de traitement de l’eau Attribution du contrat 2012-2013 – T1 i 2012-2013 – T2 iii
Usine mise en service 2013-2014 – T1 i  2015-2016 – T2 v
Sites industriels Évaluation complète du risque des sites 2014-2015 – T1 i 2016-2017 – T4 v
Construction et exploitation de l’installation de gestion à long terme des déchets de Port Hope Attribution du contrat 2013-2014 – T1 i 2016-2017 – T4 v
Assainissement des DRFA de la Western Waste Management Facility Achever le stockage des DRFA de l’installation (placement des déchets sur le site) 2014-2015 – T4 i 2020-2021 – T2 v
Projet de Port Granby – Jalons fédéraux de premier plan  
Gouvernance et financement Approbations fédérales pour la Phase II du projet de Port Granby 2011-2012 – T3 i 2011-2012 – T3 ii
Acquisition de terrains 2011-2012 – T4 i 2011-2012 – T4 ii
Phase II du projet de Port Granby – Construction et assainissement Construction du chemin Elliott Attribution du contrat – chemin Elliott 2011-2012 – T4 i 2012-2013 – T1 iii
Construction complète 2012-2013 – T3 i 2012-2013 – T3 ii
Nouvelle usine de traitement de l’eau Attribution du contrat 2012-2013 – T3 i 2012-2013 – T3 ii
Usine mise en service 2014-2015 – T2 i 2015-2016 – T3 v
  Installation de gestion à long terme des déchets et installation de gestion des déchets de Port Granby Attribution du contrat – installation de gestion à long terme des déchets 2013-2014 – T2 i 2015-2016 – T2 iii

Légende :

i       Jalon attendu pendant la période de l’examen
ii      Jalon atteint dans le respect du calendrier
iii     Jalon atteint avec du retard
iv     Atteint par l’intermédiaire de la restructuration d’EACL
v      Jalon atteint, mais retardé

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