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Audit du Programme de recherche et de développement énergétiques (AU1419)

TABLE DES MATIÈRES

SOMMAIRE

INTRODUCTION

Dans le cadre de son mandat, Ressources naturelles Canada (RNCan) a la responsabilité de mener des recherches et d’élaborer des politiques fédérales en matière de ressources. RNCan cherche également à développer les sciences et les technologies afin de soutenir le développement durable et la compétitivité du secteur énergétique. Le Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE ou le Programme) est un programme fédéral interministériel, qui a été créé suite à la montée des prix du pétrole dans les années 1970 pour mener des activités de recherche et de développement (R-D) dans le domaine de l’énergie afin d’accroître la sécurité des approvisionnements énergétiques du Canada. Au cours de l’examen du Programme en 1996, les ministres ont décidé de maintenir le PRDE en tant que programme interministériel permanent de R-D dans le domaine de l’énergie et ils ont centralisé les ressources du PRDE dans les services votés de RNCan. Afin de soutenir cette décision, un modèle de gouvernance a été mis en place, lequel inclut un Groupe interministériel de sous-ministres adjoints (SMA) chargés de fournir des conseils quant à l’orientation stratégique et aux questions reliées au Programme, telles que les allocations et les réductions de financement, tout en s’assurant que le PERD demeure un programme interministériel. Durant cette période, les ressources du PRDE ont été établies à 58 M$ par année. Depuis, le PRDE a soutenu une vaste gamme d’activités de R-D dans les domaines du pétrole et du gaz, des sources d’électricité propres et de l’utilisation finale de l’énergie, incluant notamment les bâtiments, l’industrie et les collectivités écoénergétiques.  

Le Programme est conçu de façon à promouvoir un avenir énergétique durable au Canada grâce à ses activités financées, qui sont effectuées à la fois au sein de RNCan, ainsi que dans d’autres ministères et organismes fédéraux. À titre de programme interministériel, il est attendu que le PRDE favorise et développe des synergies entre les ministères et les organismes dont le mandat englobe des questions liées à la technologie de l’énergie.

Le PRDE est géré par le Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE), faisant partie du Secteur de l’innovation et de la technologie de l’énergie (SITE) de RNCan. Le Programme a toujours été administré par le BRDE, créé à l’origine en tant que Secrétariat du PRDE. Historiquement, le BRDE faisait partie du Secteur énergétique de RNCan. Depuis le 27 mai 2013, le BRDE ainsi que tous les programmes qu’il administrait ont été transférés au SITE de RNCan.

Avec le temps, les ressources du PRDE ont été réduites suite à diverses révisions budgétaires (p. ex. les examens stratégiques). Au cours de l’exercice 2013-2014, les dépenses liées au PRDE totalisaient 43 M$, constituées d’environ 39 M$ au financement du Crédit 1 (Dépenses de fonctionnement) pour la R-D des chercheurs et des laboratoires fédéraux dans 13 ministères et organismes fédéraux, et de 4 M$ principalement pour la gestion du programme, incluant une portion du montant destinée au Bureau de la propriété intellectuelle et à la Bibliothèque de RNCan. Suite à un processus concurrentiel relatif au financement de projets, la majorité (environ 51 %) du financement consacré au PRDE est allouée à trois laboratoires du SITE de RNCan, lesquels effectuent une quantité considérable d’activités de R-D dans le domaine de l’énergie se rapportant au Programme. Le Budget principal des dépenses pour l’exercice 2014-2015 prévoyait une réduction du financement du Programme, se traduisant par des dépenses totales estimées à environ 40 M$. Dans le passé, un montant important (environ 73 %) du financement du PRDE a été attribué à des projets de RNCan, principalement dans le SITE. La grande majorité des fonds du PRDE est attribuée à des projets sous forme d’ententes ministérielles de transfert avec le SITE et avec d’autres laboratoires de RNCan, tandis que des protocoles d’entente (PE) sont utilisés pour les projets avec les autres ministères.

L’objectif de l’audit consistait à fournir une assurance raisonnable sur le caractère adéquat, globalement, des contrôles de gestion supportant les activités du PRDE, y compris la conformité avec les autorités du Programme.

POINTS FORTS

En général, l’audit a révélé que des processus de gouvernance sont établis pour le PRDE, et que les rôles, les responsabilités et l’imputabilité sont clairement définis, documentés et communiqués aux promoteurs de projet du Programme. La direction assure une surveillance afin de permettre l’atteinte des objectifs et des priorités du PRDE, par l’entremise de divers comités interministériels et de la planification stratégique de chacun de ses trois portefeuilles de secteurs technologiques. De plus, le Programme a établi diverses activités de planification, de surveillance et de production de rapports, incluant l’évaluation des propositions et la rédaction de rapports annuels sur l’état des projets.

POINTS À AMÉLIORER

L’audit a identifié des opportunités pour le PRDE d’examiner le caractère adéquat et l’efficience de son cadre de gestion et de sa structure de financement, afin de mieux refléter les risques limités reliés aux transferts ministériels et interministériels, ce qui contribuerait à accroître l’efficience en réduisant le fardeau administratif de production de rapports pour les bénéficiaires de financement et à atténuer tout conflit d’intérêts perçu. Il existe également des possibilités d’amélioration quant à la gestion de l’information et la mesure du rendement.

CONCLUSION DE L’AUDIT INTERNE ET OPINION

À mon avis, dans l’ensemble, le PRDE dispose de mécanismes de gouvernance et de suivi afin d’assurer la surveillance de l’atteinte des objectifs du Programme. Il existe des opportunités d’examiner le caractère adéquat et l’efficience du cadre de gestion et de la structure de financement du Programme, afin de mieux refléter les risques reliés aux transferts ministériels et interministériels, et d’améliorer la gestion de l’information et la mesure du rendement.

ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit, l’audit est conforme aux Normes d’audit interne au sein du gouvernement du Canada, tel qu’appuyé par les résultats du programme d’assurance de la qualité et de l’amélioration.

Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de l’audit
10 mars 2016

REMERCIEMENTS

L’équipe d’audit aimerait remercier tous ceux qui ont contribué à ce projet et, plus particulièrement, les employés qui ont fait part de leurs observations et de leurs commentaires dans le cadre du présent audit.

INTRODUCTION

Dans le cadre de son mandat, Ressources naturelles Canada (RNCan) a la responsabilité de mener des recherches et d’élaborer des politiques fédérales en matière de ressources. RNCan cherche également à développer les sciences et les technologies afin de soutenir le développement durable et la compétitivité du secteur énergétique. Le Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE ou le Programme) est un programme fédéral interministériel, qui a été créé suite à la montée des prix du pétrole dans les années 1970 pour mener des activités de recherche et de développement (R-D) dans le domaine de l’énergie afin d’accroître la sécurité des approvisionnements énergétiques du Canada. Au cours de l’examen du Programme en 1996, les ministres ont décidé de maintenir le PRDE en tant que programme interministériel permanent de R-D dans le domaine de l’énergie et ils ont centralisé les ressources du PRDE dans les services votés de RNCan. Afin de soutenir cette décision, un modèle de gouvernance a été mis en place, lequel inclut un Groupe interministériel de sous-ministres adjoints (SMA) chargés de fournir des conseils quant à l’orientation stratégique et aux questions reliées au Programme, telles que les allocations et les réductions de financement, tout en s’assurant que le PERD demeure un programme interministériel. Durant cette période, les ressources du PRDE ont été établies à 58 M$ par année. Depuis, le PRDE a soutenu une vaste gamme d’activités de recherche et de développement dans les domaines du pétrole et du gaz, des sources d’électricité propres et de l’utilisation finale de l’énergie, incluant notamment les bâtiments, l’industrie et les collectivités écoénergétiques.  

Le Programme est conçu de façon à promouvoir un avenir énergétique durable au Canada grâce à ses activités financées, qui sont effectuées à la fois au sein de RNCan, ainsi que dans d’autres ministères et organismes fédéraux. À titre de programme interministériel, il est attendu que le PRDE favorise et développe des synergies entre les ministères et les organismes dont le mandat englobe des questions liées à la technologie de l’énergie.

Le PRDE est géré par le Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE), faisant partie du Secteur de l’innovation et de la technologie de l’énergie (SITE) de RNCan. Le Programme a toujours été administré par le BRDE, créé à l’origine en tant que Secrétariat du PRDE. Historiquement, le BRDE faisait partie du Secteur énergétique de RNCan. Depuis le 27 mai 2013, le BRDE ainsi que tous les programmes qu’il administrait ont été transférés au SITE de RNCan.

Avec le temps, les ressources du PRDE ont été réduites suite à diverses révisions budgétaires (p. ex. les examens stratégiques). Au cours de l’exercice 2013-2014, les dépenses liées au PRDE ont totalisé 43 M$, constituées d’environ 39 M$ au financement du Crédit 1 (Dépenses de fonctionnement) pour la R-D des chercheurs et des laboratoires fédéraux dans 13 ministères et organismes fédéraux, et 4 M$ principalement pour la gestion du programme, incluant une portion du montant destinée au Bureau de la propriété intellectuelle et à la Bibliothèque de RNCan. Suite à un processus concurrentiel relatif au financement de projets, la majorité (environ 51 %) du financement consacré au PRDE est allouée à trois laboratoires du SITE de RNCan, lesquels effectuent une quantité considérable d’activités de R-D dans le domaine de l’énergie se rapportant au Programme. Le Budget principal des dépenses pour l’exercice 2014-2015 prévoyait une réduction du financement du Programme, se traduisant par des dépenses totales estimées à environ 40 M$. Dans le passé, un montant important (environ 73 %) du financement du PRDE a été attribué à des projets de RNCan, principalement dans le SITE. La grande majorité des fonds du PRDE est attribuée à des projets sous forme d’ententes ministérielles de transfert avec le SITE et avec d’autres laboratoires de RNCan, tandis que des protocoles d’entente (PE) sont utilisés pour les projets avec les autres ministères.

Le PRDE fournit du financement aux ministères et organismes fédéraux, mais ne finance pas directement les intervenants externes. Suite à un processus concurrentiel relatif au financement de projets, les fonds du PRDE sont alloués aux laboratoires du SITE de RNCan et à d’autres Secteurs du Ministère, ainsi qu’à d’autres ministères tels qu’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), le Conseil national de recherches du Canada (CNRC), Innovation, Science et Développement économique Canada (ISDE), Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC) et le ministère des Pêches et des Océans (MPO). Les ministères et organismes participants peuvent collaborer avec des organisations du secteur privé, des universités, des organismes de recherche, des provinces et des municipalités. Les bénéficiaires ultimes du PRDE sont à la fois internes (gouvernement fédéral) et externes. Les bénéficiaires internes sont les décideurs et les organismes de réglementation, les développeurs de codes et de normes, ceux qui sont chargés de les mettre en œuvre, ainsi que les scientifiques fédéraux. Les bénéficiaires externes œuvrent dans les industries de la technologie énergétique, telles que les services publics, les industries de production (p. ex. les producteurs d’énergie) et de distribution (p. ex. l’industrie des pipelines) et le secteur de l’utilisation finale (p. ex. le secteur de l’environnement bâti, le secteur industriel et le secteur des transports). À titre d’exemple des avantages découlant du financement du Programme, ECCC a utilisé des fonds du PRDE pour générer des connaissances sur l’efficacité énergétique et sur les taux d’émissions des véhicules électriques dans un contexte canadien.

L’audit du Programme de recherche et de développement énergétiques était compris dans le Plan de vérification axé sur les risques du Ministère, approuvé par le sous-ministre le 27 février 2014.

BUT ET OBJECTIFS DE L’AUDIT

L’objectif de l’audit consistait à fournir une assurance raisonnable sur le caractère adéquat, globalement, des contrôles de gestion supportant les activités du PRDE, y compris la conformité avec les autorités du Programme.

Plus précisément, l’audit a évalué si :

  • Des processus de gouvernance adéquats ont été établis pour le PRDE;
  • La conception et la prestation du PRDE sont appropriées, efficientes, en accord avec les autorités du Programme et conformes à la Politique sur les paiements de transfert et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP);
  • Des activités de planification, de suivi et de production de rapports ont été établies et fonctionnent comme prévu pour faciliter la prise de décisions de la haute direction.

FACTEURS PRIS EN CONSIDÉRATION LORS DE L’AUDIT

Une approche fondée sur les risques a été utilisée pour établir les objectifs, la portée et la démarche de cette mission d’audit. Un sommaire des principaux risques sous-jacents qui ont été identifiés pendant la phase de planification de l’audit est inclus ci-dessous.

Il y a un risque que :

  • Les structures de gouvernance, les rôles, les responsabilités et l’imputabilité liés au PRDE ne soutiennent pas le Programme de façon efficace;
  • Le modèle de financement du PRDE ne soit pas approprié pour la réalisation des objectifs et des priorités du Programme;
  • Les processus et les cadres de contrôle connexes ne soient pas en place pour assurer la gestion efficace des activités du Programme;
  • La perception de manque d’équité et de transparence dans l’administration du Programme exerce une incidence négative sur le Programme;
  • L’information nécessaire à la prise de décisions à l’interne et à la production de rapports ne soit pas disponible ou fournie à la direction de RNCan en temps opportun.

PORTÉE

L’audit a porté sur les activités pertinentes du PRDE, incluant la gouvernance et les structures de financement, la gestion de projet, les processus de suivi et les activités de surveillance.

Bien que l’audit ait tenu compte des allocations de fonds du PRDE des dix dernières années, la période visée se situait entre mai 2013 et juin 2015, afin de refléter les changements organisationnels survenus au sein du BRDE au cours de cette période.

APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE

L’audit a été réalisé conformément à la Politique sur l’audit interne du Conseil du Trésor et aux Normes d’audit interne du gouvernement du Canada, et il comprenait les activités suivantes : 

  • Des entrevues avec le personnel clé (intervenants clés incluant des membres de la direction du PRDE, des responsables de processus et des bénéficiaires de financement) en ce qui a trait à la gestion du PRDE et des activités connexes;
  • L’examen de documents clés, tels que la documentation des autorités du Programme, les ententes de financement, les protocoles d’entente (PE), les politiques, les directives et les documents d’orientation;
  • L’examen détaillé d’un échantillon d’ententes de financement ainsi que des processus de gouvernance et de gestion connexes;
  • L’analyse des budgets et l’examen des modèles de financement du Programme.

La phase d’examen de cet audit était achevée de façon substantielle en décembre 2015.

CRITÈRES

Veuillez consulter l’annexe A pour prendre connaissance des critères d’audit détaillés. Le travail d’audit sur place et la conclusion globale de l’audit sont basés sur ces critères.

CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS

Gestion du Programme

Constatation générale

De façon générale, des processus de gouvernance sont établis pour le PRDE. La direction exerce une surveillance afin de permettre l’atteinte des objectifs et des priorités du PRDE par l’intermédiaire de divers comités interministériels et par une planification stratégique. Il existe des opportunités d’examiner la pertinence du cadre de gestion du Programme et des processus connexes afin qu’ils reflètent mieux les risques liés aux transferts ministériels et interministériels, de renforcer la gestion de l’information et d’améliorer la mesure du rendement.

Observations pertinentes

Contrairement aux programmes de subventions et de contributions traditionnels, le PRDE est entièrement financé par l’intermédiaire des services votés. Les fonds provenant des services votés sont alloués aux ministères par votes au Parlement et visent à soutenir les programmes continus, contrairement aux fonds accordés en vertu des subventions et de contributions (budget temporaire), lesquels servent à accomplir des tâches précises au cours d’une période donnée. Le PRDE est un programme de recherche et de développement conçu dans le but d’appuyer le développement de nouvelles technologies énergétiques et la création de connaissances afin de soutenir les codes, les normes et les réglementations. Les fonds du PRDE provenant des services votés sont alloués aux ministères et organismes fédéraux à la suite d’un processus concurrentiel, afin de soutenir des projets axés sur l’atteinte des objectifs et des priorités du Programme. Les activités et les extrants du PRDE visent à faire progresser le développement et l’adoption de nouvelles technologies énergétiques de façon à réduire l’impact environnemental lié à la production, la distribution et l’utilisation d’énergie et à soutenir la compétitivité.

Dans le cadre des programmes traditionnels de subventions et de contributions destinés aux entités externes telles que les universités et l’industrie, les fonds sont transférés d’un ministère à une entité externe par une entente, pour des utilisations spécifiques. Le ministère responsable doit alors s’assurer que les fonds sont utilisés à bon escient. Par conséquent, ces programmes nécessitent habituellement un suivi régulier, un haut niveau de surveillance et des informations détaillées sur les dépenses afin d’assurer que les fonds publics sont utilisés conformément à l’entente de contribution. Par ailleurs, lorsque des fonds sont transférés à l’interne, aux laboratoires de RNCan et à d’autres ministères, comme c’est le cas pour le PRDE, des contrôles compensatoires sont en place afin d’assurer que les ministères et les organismes fédéraux utilisent les fonds publics de façon vigilante. Par exemple, tous les fonctionnaires, en tant qu’employés de l’État et administrateurs de ressources publiques, ont la responsabilité d’exécuter les programmes et de fournir les services fédéraux avec probité. De plus, RNCan et les autres ministères sont soumis à des examens périodiques du Bureau du contrôleur général et du Bureau du vérificateur général.

Ainsi, l’audit s’attendait à ce que le PRDE ait établi des processus de planification, de surveillance et de production de rapports efficaces reflétant les risques limités liés aux transferts ministériels et interministériels et étant alignés aux objectifs du Programme. L’audit a examiné ces processus en ce qui a trait à la gouvernance et à l’administration des ententes de financement, à la mesure du rendement et aux normes de service. La direction considère que la majorité des risques associés aux projets du PRDE ne sont pas de nature financière, mais plutôt reliés aux incertitudes inhérentes des projets de R-D, telles que les délais d’exécution des projets de recherche, le besoin de ressources supplémentaires, ou encore le fait que les technologies développées ne se traduisent pas par les améliorations escomptées (en matière de coûts et de rendement) dans les délais prévus. Ces risques peuvent avoir un impact sur les échéanciers des projets, les budgets et l’atteinte des résultats prévus. La direction a mis en place des processus de planification, de suivi et de production de rapports afin de refléter les risques ciblés en R-D. L’audit a identifié des opportunités de simplifier les processus de planification, de suivi et de production de rapports afin de mieux refléter les risques associés aux transferts ministériels et interministériels étant donné que la majorité de ces transferts sont alloués à RNCan et à d’autres ministères.

Gouvernance et administration des ententes de financement

Des processus de gouvernance efficaces permettent à une direction d’exercer une surveillance et d’atteindre les objectifs et les priorités d’un programme. L’audit a relevé que le PRDE a établi des processus de gouvernance, par le biais de divers comités et de la planification stratégique. Ceci incluait la définition, la documentation et la communication aux promoteurs du Programme des rôles, des responsabilités et de l’imputabilité liés au PRDE, ainsi que l’établissement de diverses activités de planification, de suivi et de production de rapports.

L’audit a également noté que le PRDE a des processus de contrôle en place pour la sollicitation, l’évaluation et l’approbation des propositions de projets ainsi que pour l’élaboration des ententes de financement. Plusieurs des processus et des contrôles en place sont semblables aux processus concurrentiels de financement utilisés pour les programmes nécessitant des transferts de fonds à des entités externes. Par exemple, le PRDE soumet les propositions sollicitées reçues à une analyse critique impliquant des intervenants d’autres ministères et organismes gouvernementaux, ainsi que des membres du personnel ministériel, et demande des rapports d’avancement détaillés au niveau des activités pour tous les projets. Les programmes qui mettent en œuvre un processus concurrentiel de financement à des entités externes s’accompagnent généralement d’autres processus administratifs, de documentation et d’examen de documents, tandis que le processus du PRDE requiert des renseignements détaillés sur les projets par le biais de propositions et de rapports sur les activités de projet, de même que sur les budgets et les résultats attendus. Compte tenu des risques relativement limités associés aux transferts de fonds à RNCan et à d’autres ministères, il existe une opportunité de réduire davantage les processus et les demandes d’information du PRDE afin de mieux refléter les risques liés aux transferts ministériels et interministériels.

En ce qui concerne l’administration des ententes du PRDE, l’audit a examiné un échantillon de 12 ententes de financement, incluant des protocoles d’entente (PE) et des ententes de transferts ministériels. L’audit a révélé que les ententes de financement sélectionnées étaient généralement administrées conformément aux autorités du Programme. Il est à noter que la Politique sur les paiements de transfert du Conseil du Trésor (CT) ne s’applique pas à la majorité des ententes de financement du PRDE, car la plupart de ces ententes n’incluent pas de fonds provenant du crédit 10 (subventions et contributions). L’audit a également révélé que la documentation concernant les décisions prises n’était pas toujours claire et que l’information nécessaire aux prises de décision de la gestion interne n’était pas toujours récupérable en temps opportun.

Mesure du rendement

Une mesure du rendement efficace constitue également un élément clé de la prestation d’un programme, car elle fournit l’information nécessaire pour permettre à la haute direction de prendre des décisions éclairées et contribue à la saine gérance des fonds et des activités du programme. Un effort est déployé actuellement dans l’ensemble du Ministère en vue de renforcer cet élément à l’aide d’outils ciblés de mesure du rendement. L’audit visait à déterminer si des processus de mesure du rendement étaient en place pour appuyer le PRDE.

L’audit a révélé que le PRDE est doté d’un cadre préliminaire de gestion du rendement et que des données sur le rendement sont recueillies dans les rapports d’état des projets. Le cadre préliminaire décrit les activités, les extrants et les résultats liés au programme et aux projets, mais il présente une stratégie de mesure du rendement qui s’applique à l’ensemble de la série de projets et non aux projets individuels. Des indicateurs de rendement au niveau des projets ont été définis dans les plans de programme, cependant ils n’ont pas été clairement mentionnés dans le cadre de gestion globale. De plus, à la lumière de l’examen des rapports d’étape et des rapports d’achèvement de projet, les cibles à atteindre établies dans les propositions de projet des promoteurs n’étaient pas toujours précises ou mesurables. L’audit a également noté que les extrants généraux du Programme présentés dans le cadre de gestion n’incluaient pas les résultats escomptés du PRDE dans son ensemble.

Normes de service

L’audit s’attendait à ce que le PRDE ait établi des normes de service internes claires, tel qu’un échéancier précis indiquant quand les promoteurs du gouvernement fédéral doivent recevoir les transferts de fonds au début d’un exercice financier (c.-à-d. à compter du 1er avril chaque année). L’audit a noté, cependant, que le Programme n’a pas établi de normes de service pour les paiements aux autres ministères et laboratoires fédéraux. Neuf des douze projets évalués dans le cadre de l’audit ont reçu leur financement plus de deux mois après le premier avril. Afin d’éviter les retards dans l’exécution du projet, les responsables du Programme devraient s’efforcer de transférer les fonds dans des délais raisonnables, soit à la réception des fonds au début de l’exercice financier.

L’audit a également permis de constater que durant la période visée par la portée de l’audit, RNCan a reçu environ 1,6 M$ en fonds retournés provenant de promoteurs qui n’ont pu utiliser les montants transférés pour leurs projets dans les délais d’exécution budgétés. Des 1,6 M$ en fonds retournés en fin d’année, 886 k$ provenaient des secteurs de RNCan. En vertu du processus de gestion du budget fédéral, les montants de financement engagés pour un projet précis viennent à échéance s’ils ne sont pas utilisés ou transférés à une autre activité au cours du même exercice financier. Par conséquent, les montants arrivés à échéance ne peuvent être utilisés au cours d’un exercice futur pour d’autres projets du PRDE. Il est à noter qu’en 2014-2015, les responsables du Programme ont réussi à réaffecter 100 % des fonds retournés à d’autres activités du SITE, avant la fin de l’année. De plus, le Programme a amélioré ce processus en 2014-2015, en envoyant pro activement des lettres d’appel aux promoteurs afin de leur demander de l’information sur leurs plans de dépenses pour mieux prévoir les réaffectations de fonds en fin d’exercice. Néanmoins, les responsables du Programme devraient examiner le processus de retour et de réaffectation de fonds afin d’éviter que des fonds soient inutilisés.

RISQUE ET INCIDENCE

Si les risques variables reliés aux bénéficiaires du financement ne sont pas considérés par la direction du PRDE, les processus ne seront pas simplifiés de manière efficace ni élaborés pour tenir compte des risques. À défaut de trouver des façons de renforcer la gestion de l’information, la mesure du rendement et les normes de service, les prises de décisions de la direction et la capacité du Programme à atteindre les résultats escomptés pourraient être affectées.

RECOMMANDATIONS

  1. Il est recommandé que la Directrice générale (DG) du Bureau de recherche et de développement énergétiques (BRDE) examine le cadre de gestion du Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE) afin de s’assurer que les processus actuellement en place reflètent les risques relativement faibles associés aux transferts de fonds au sein du Ministère et entre les ministères. Dans ce but, la DG du BRDE devrait considérer la possibilité de simplifier les processus et de réduire le fardeau de production de rapports.
  2. Il est recommandé que la DG du BRDE examine les processus supportant l’administration des projets du PRDE afin de renforcer et de simplifier l’administration du Programme et la mesure du rendement.

RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION

La direction est d’accord.

En réponse à la recommandation 1, la DG du BRDE examinera le cadre de gestion du PRDE afin d’assurer que les processus reflètent le niveau de risque du programme. Afin de miser sur les efforts actuels, nous collaborerons avec les intervenants pour examiner et continuer à simplifier les points suivants :

  • les processus de sollicitation, de demande, d’évaluation et d’approbation liés aux propositions, les protocoles d’entente et les ententes de transfert ministériel;
  • les processus de production de rapports, tout en s’assurant que les résultats du Programme et des projets sont atteints et que les besoins en matière de rapports ministériels sont satisfaits.

Échéancier : Il est prévu que les activités énoncées précédemment soient achevées d’ici le 31 mars 2017.

La direction est d’accord.

En réponse à la recommandation 2, la DG du BRDE examinera les processus soutenant l’administration des projets du PRDE, notamment :

  • Utiliser GCDocs pour gérer toutes les informations du programme de façon cohérente;
  • Établir une norme de service relative au délai des transferts de fonds aux bénéficiaires;
  • Finaliser le cadre de gestion du rendement du PRDE et demander aux promoteurs de rédiger des indicateurs de rendement spécifiques, mesurables, atteignables, réalistes et temporels (SMART);
  • Documenter et mettre en œuvre des mécanismes pour la réaffectation de fonds de projets retournés, qui soient efficients et efficaces.

Échéancier : Il est prévu que les activités énoncées précédemment soient achevées d’ici le 31 mars 2017.

Structure de financement

Constatation générale

Dans le cadre du modèle de financement actuel du PRDE, une portion importante du financement global des laboratoires de CanmetÉNERGIE dépend des résultats des appels de propositions concurrentiels du PRDE. Plus de la moitié du financement annuel du PRDE est allouée à ces laboratoires. Il existe des opportunités de réviser le modèle de financement actuel du PRDE afin d’atténuer l’incertitude liée au financement des laboratoires de CanmetÉNERGIE.

Observations pertinentes

L’audit visait à déterminer si le modèle de financement du PRDE est approprié pour atteindre les objectifs et les priorités du Programme. Pour ce faire, l’audit a examiné la structure de gouvernance du PRDE, a effectué des entrevues avec des promoteurs sélectionnés du PRDE, incluant d’autres ministères, et a analysé l’historique d’allocation des fonds du PRDE au cours des dix dernières années.

Gouvernance et allocations de fonds

Le PRDE est un programme interministériel doté d’un processus concurrentiel interministériel pour la sélection de projets à financer. Les décisions liées au financement du PRDE sont prises au sein de quatre types différents de comités de gouvernance. Pour chacun des trois portefeuilles du Programme (Combustibles fossiles, Électricité propre et renouvelable et Utilisation finale), il existe des Groupes de travail sur la technologie (GTT). Ces groupes de travail sont présidés par des directeurs qui examinent les propositions de projets, offrent des conseils pour la sélection de projets et se rapportent aux comités de portefeuille. Les trois comités de portefeuille, présidés par les directeurs généraux (DG) des laboratoires de CanmetÉNERGIE, de concert avec des membres des ministères participant à la R-D dans chaque domaine de technologie et des intervenants externes, élaborent des plans stratégiques, recommandent des propositions de projet présentées par les GTT et fournissent des conseils au Comité interministériel des DG. Le Comité interministériel des DG, supervisant les trois comités de portefeuille, est présidé par la DG du BRDE et inclut les DG des trois laboratoires de CanmetÉNERGIE, ainsi que les DG d’autres Secteurs de RNCan et d’autres ministères participant au programme en tant que membres. Ce Comité approuve une série de propositions de projets suite aux recommandations des comités de portefeuille et conseille le Groupe de SMA. Le Comité interministériel des DG conseille également le Groupe de SMA sur les plans stratégiques des portefeuilles. Notons enfin que le Groupe de SMA, présidé par le SMA du SITE, de concert avec le CNRC, ECCC, ISED et AAC en tant que membres, fournit des conseils stratégiques de haut niveau ainsi que l’approbation finale des plans stratégiques des portefeuilles.

L’audit a noté que le Groupe de SMA est présidé par le SMA responsable des laboratoires de CanmetÉNERGIE. L’audit a également noté que les DG des laboratoires de CanmetÉNERGIE président les comités de portefeuille qui influent sur les décisions finales concernant le financement des projets. Suite aux entrevues menées avec une sélection de bénéficiaires ayant reçu du financement du PRDE et provenant d’autres ministères, la structure actuelle des comités pourrait résulter en une perception de conflit d’intérêts aux yeux des promoteurs qui reçoivent du financement. Cependant, étant donné que tous les promoteurs bénéficiaires d’un financement du PRDE ont l’occasion de participer à la gouvernance des projets et aux décisions de financement, l’audit a conclu que le risque de conflit d’intérêts est inhérent et que les répercussions sont limitées.

Selon la direction du PRDE, une grande partie de la capacité du gouvernement fédéral à effectuer des projets liés au PRDE dépend des laboratoires de CanmetÉNERGIE, ce qui reflète l’historique des allocations de fonds du PRDE aux laboratoires suite à un processus concurrentiel. En moyenne, 70 % ou plus des fonds du PRDE ont été alloués aux projets de RNCan de l’exercice 2004-2005 à l’exercice 2013-2014, et 51 % des fonds du PRDE ont été alloués aux laboratoires de CanmetÉNERGIE.

L’audit a également examiné une évaluation des sources de financement des salaires liés aux laboratoires de CanmetÉNERGIE pour l’exercice financier de 2013-2014. Cette analyse a démontré que les laboratoires de CanmetÉNERGIE dépendent fortement de financement tel que celui du PRDE, un financement pour lequel ils sont en concurrence et sur lequel ils ne peuvent compter à long terme pour payer la majorité des salaires. Selon une analyse effectuée récemment par la direction du Programme, le financement du PRDE représente actuellement, en moyenne, 33 % du financement global des laboratoires; les autres modèles de financement concurrentiel représentent 22 % de leur financement et les fonds provenant des services votés représentent moins que le quart du financement total des laboratoires. Il est à noter que d’autres laboratoires de RNCan sont financés principalement par des fonds provenant des services votés. Ce financement assure la stabilité des laboratoires en leur allouant annuellement les fonds requis pour payer les salaires des employés et les coûts fixes de laboratoire. Le caractère adéquat et la pertinence de leurs projets peuvent encore être examinés par la haute direction et les projets peuvent potentiellement être soumis à un processus de financement concurrentiel, mais la capacité des laboratoires à poursuivre leurs activités est maintenue grâce à une source de financement permanente.

RISQUE ET INCIDENCE

Modifier le modèle de financement du PRDE pourrait contribuer à atténuer les incertitudes liées au financement des laboratoires de CanmetÉNERGIE, ce qui pourrait renforcer leur capacité à effectuer des projets financés par le PRDE et réduire les risques entourant la réalisation du Programme.

RECOMMANDATION

  1. Il est recommandé que le sous-ministre adjoint du Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique (SMA du SITE) examine le modèle de financement du Programme de recherche et de développement énergétiques (PRDE) afin d’aider à atténuer les incertitudes liées au financement des laboratoires de CanmetÉNERGIE.

RÉPONSE ET PLAN D’ACTION DE LA DIRECTION

La direction est d’accord.

En réponse à la recommandation 3, le SMA du SITE examinera le modèle de financement du PRDE, afin d’aider à atténuer les incertitudes liées au financement des laboratoires de CanmetÉNERGIE, dans le contexte du renouvellement du programme.

Échéancier : Il est prévu que les activités énoncées précédemment soient achevées d’ici le 31 mars 2017.

ANNEXE A – CRITÈRES D’AUDIT

Les critères d’audit sont issus de modèles de contrôle généralement reconnus (p. ex. le Cadre de responsabilisation de gestion et les critères de contrôle de l’Institut canadien des comptables agréés [ICCA]), de politiques, de lois et de règlements pertinents. Le rendement actuel a été évalué en fonction des critères d’audit, entraînant soit une observation positive, soit la détermination d’un domaine à améliorer.

L’objectif de l’audit consistait à fournir une assurance raisonnable sur le caractère adéquat, globalement, des contrôles de gestion supportant les activités du PRDE, y compris la conformité avec les autorités du Programme.

Sous-objectifs de l’audit Critères d’audit

Sous-objectif no 1 de l’audit :
Déterminer si des processus de gouvernance adéquats ont été établis pour le PRDE.

 1.1 La direction exerce une surveillance afin de permettre l’atteinte des objectifs et des priorités du PRDE.
1.2 Les rôles, les responsabilités et l’imputabilité sont clairement définis, documentés et communiqués aux promoteurs du Programme.

Sous-objectif no 2 de l’audit :
Déterminer si la conception et la prestation du PRDE sont appropriées, efficientes, en accord avec les autorités du Programme et conformes à la Politique sur les paiements de transfert et à la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

 2.1 Le modèle de financement du PRDE est un modèle approprié pour permettre l’atteinte des objectifs et des priorités du programme.
2.2 Des processus de contrôle sont en place afin d’assurer que la sollicitation, l’évaluation et l’approbation de propositions de projets se fassent de façon cohérente et efficiente, en vue d’atteindre les objectifs et les priorités du programme.
2.3 Les ententes de financement sont élaborées de façon cohérente, dans le cadre d’un processus qui tient compte des risques et des exigences relatives aux bénéficiaires et qui respecte les lignes directrices et les exigences du CT et du Ministère.
2.4 Les ententes sont administrées conformément aux autorités approuvées du Programme et conformément aux exigences de la Politique sur les paiements de transfert du CT et de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) relatives à la conclusion d’ententes, y compris les modifications et les paiements aux bénéficiaires.

Sous-objectif no 3 de l’audit :
Déterminer si des activités de planification, de suivi et de production de rapports ont été établies et fonctionnent tel que prévu pour faciliter la prise de décisions de la haute direction.

 3.1 Des processus de planification, de suivi et de production de rapports sont en place et sont effectués proportionnellement à leur niveau de risque.
3.2 L’information nécessaire à la prise de décisions à l’interne et à la production de rapports est disponible ou fournie à la direction de RNCan en temps opportun.
3.3 Des processus de mesure du rendement sont en place pour supporter l’examen de programme et la stratégie de mesure du rendement du Ministère.
3.4 Des normes de service ont été mises en œuvre par la direction du Programme.

 

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