Audit de la gestion des activités internationales - AU1803
Direction de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada
SOMMAIRE
INTRODUCTION
L’accélération des avancées technologiques et l’évolution de la situation mondiale appellent Ressources naturelles Canada (RNCan) à promouvoir les échanges, la collaboration ainsi que la recherche et le développement à l’étranger. Le Ministère entretient des relations bilatérales et multilatérales avec plus de trente pays dans le monde, et gère les instruments de collaboration qui s’y rattachent. RNCan coopère également avec ses partenaires internationaux dans le cadre de plusieurs instances multilatérales sur un ensemble de dossiers prioritaires, et joue un rôle important de soutien au programme du gouvernement canadien en matière de commerce international, compte tenu de la place prépondérante que les ressources naturelles occupent dans le profil commercial du Canada. Ces activités contribuent à la prospérité durable de l’économie canadienne, les ressources naturelles ayant été évaluées à 201 milliards de dollars en 2016Footnote 1, notamment avec les exportations énergétiques, forestières et minières. À travers les missions commerciales, les débats ministériels et les engagements internationaux, RNCan entend faciliter l’accès aux nouveaux marchés, attirer les investisseurs, stimuler la croissance économique, renforcer les capacités, promouvoir la responsabilité sociale et protéger l’environnement. Les principaux instruments internationaux et principales activités internationales du Ministère sont décrits à l’Annexe B.
Dans ce contexte, le Ministère travaille en étroite collaboration avec Affaires mondiales Canada (AMC) pour veiller à ce que les activités internationales contribuent au programme général du gouvernement du Canada (GC) en matière de politique internationale, de commerce, d’investissements et de développement. AMC assure le leadership stratégique global du GC sur les questions internationales, et RNCan s’emploie à faire progresser les objectifs qui en découlent.
La Division des affaires internationales (DAI) du Secteur de la politique stratégique et des résultats (SPSR) de RNCan joue un rôle directeur et coordinateur dans la mise en place des engagements internationaux prioritaires et la fixation des objectifs; dans l’élaboration d’approches ministérielles, en collaboration avec les secteurs, à l’égard des missions du ministre et de leur exécution; et dans la prestation de conseils et la présentation de comptes rendus à la haute direction concernant les priorités du GC. Le SPSR travaille en collaboration avec les autres secteurs de RNCan pour conseiller la haute direction, AMC et les autres ministères fédéraux sur un vaste éventail de thématiques internationales visant, pour la plupart, à soutenir la croissance économique et à favoriser les échanges et les investissements. Environ dix employés à temps plein (ETP) de l’Administration centrale travaillent à la DAI du SPSR.
Le SPSR, en collaboration avec les secteurs, prodigue des conseils à AMC sur les initiatives de haut niveau, notamment les livrables et engagements possibles dans le contexte des déplacements du premier ministre; apporte une contribution stratégique aux réunions des sous-ministres (SM) sur les problématiques internationales (comme le Comité des SM sur les tendances mondiales, la politique étrangère et la défense); présente des recommandations sur les négociations commerciales; et contribue aux mémoires au Cabinet en indiquant les incidences pour le secteur des ressources naturelles. Le SPSR élabore des documents stratégiques sur l’engagement international et les pays prioritaires, et produit une documentation de transition à l’intention des nouveaux ministres et sous-ministres de RNCan concernant les problématiques internationales. Le SPSR pilote et coordonne également la participation du Ministère auprès des instances multilatérales. Par exemple, le SPSR développe une réflexion stratégique intégrée destinée à soutenir la participation du Canada aux instances multilatérales comme le G7, le G20, la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les initiatives des Nations Unies (NU) et les autres institutions multilatérales, et ce, pour positionner le Canada comme un chef de file mondial dans la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, le présenter comme une destination de choix pour les investisseurs et déverrouiller les possibilités d’accès au marché.
De plus, chaque secteur de RNCan exerce ses propres activités à l’étranger, en fonction des régions où l’accès au marché, les débouchés commerciaux et la collaboration scientifique et technologie sont les plus intéressants pour le Canada. Les secteurs de RNCan mettent en œuvre leurs priorités dans différentes régions en vue de promouvoir les intérêts qui leur sont propres. Ces activités sont pilotées par le Service canadien des forêts (SCF), le Secteur de l’énergie (SE), le Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique (SITE) et le Secteur des terres et des minéraux (STM), qui bénéficient de l’appui du SPSR et du Secteur des communications et du portefeuille (SCP). Environ soixante-dix ETP travaillent dans les Divisions internationales des secteurs de programmes, à l’Administration centrale, pour mener à bien les activités internationales. Les secteurs de programmes peuvent également recourir à des affectations temporaires à l’étranger pour répondre aux besoins occasionnels liés aux activités internationales.
Voici quelques exemples d’activités internationales entreprises par les secteurs : Le SCF promeut les produits forestiers canadiens à l’étranger pour accroître le potentiel du marché mondial et assure un appui auprès d’AMC dans le cadre des litiges commerciaux et des obstacles d’accès au marché liés au secteur forestier; le SE collabore avec les partenaires énergétiques internationaux, à tous les niveaux, pour favoriser l’accès au marché et les investissements à travers des activités de collaboration internationale et des débats ministériels sur l’énergie propre, le pétrole et le gaz, les énergies renouvelables et l’électricité; le STM soutient la compétitivité mondiale de l’industrie canadienne des minéraux et des métaux grâce à un engagement ciblé, et assure la promotion du développement durable et de la responsabilité sociale dans le cadre du programme commercial progressiste; et le SITE pilote Mission Innovation, un partenariat international visant à doubler en cinq ans les investissements gouvernementaux dans l’innovation en matière d’énergie propre.
Au vu de l’importance et de l’ampleur que revêtent les activités internationales de RNCan, un audit de ce domaine a été intégré au Plan d’audit axé sur les risques 2017-2020, que la sous-ministre a approuvé le 30 mars 2017.
L’audit avait pour objectif d’évaluer la pertinence et l’efficacité des processus de gestion des activités internationales de RNCan.
POINTS FORTS
Les éléments de la planification stratégique des activités internationales, qui tiennent compte des priorités gouvernementales et ministérielles, sont bien implantés à l’échelle du Ministère et des secteurs. Le SPSR diffuse également les activités internationales à venir à travers les dispositifs ministériels de suivi et a élaboré des outils d’orientation appropriés pour les missions ministérielles qu’il est chargé de piloter.
Les rapports sur les résultats des activités internationales horizontales pilotées par le SPSR, et notamment par rapport aux indicateurs de rendement établis, sont bien présentés. Les secteurs évaluent également le rendement de leurs propres activités internationales. Enfin, des pratiques efficaces de gestion de l’information ont été mises en place pour le répertoire central des instruments de collaboration internationale, ainsi que dans la plupart des secteurs.
POINTS À AMÉLIORER
Bien que des structures de gouvernance existent, elles ne sont pas suffisamment exploitées pour soutenir la gestion des activités internationales. Il serait opportun de renforcer le rôle du Comité des directeurs généraux sur les affaires internationales (CDGAI) afin d’accroître les échanges de nature stratégique, d’améliorer le partage de l’information et d’intensifier la participation des secteurs. Il serait également opportun de mieux définir et communiquer les rôles associés aux initiatives horizontales.
Le Plan ministériel d’engagement international n’a pas été révisé ou actualisé ces dernières années, et il n’existe pas de prévisions annuelles concernant les prochaines missions ministérielles internationales. Par ailleurs, les secteurs ne mettent pas en œuvre les outils ministériels d’orientation et ne mettent pas en commun les instruments élaborés à l’interne, alors que le Ministère pourrait bénéficier de telles pratiques.
Il serait également opportun d’améliorer les processus logistiques. Par ailleurs, les instructions concernant les comptes rendus après déplacement n’ont pas été communiquées aux secteurs, et il serait judicieux que ces comptes rendus soient stockés et diffusés de manière plus uniforme. L’amélioration ciblée des comptes rendus après déplacement permettrait de renforcer la qualité de l’information mise à disposition de la haute direction à des fins décisionnelles.
OPINION D’AUDIT INTERNE ET CONCLUSION
À mon avis, les processus liés à la gestion des activités internationales ont été mis en place, mais il reste encore beaucoup à faire pour améliorer leur pertinence et leur efficacité. Compte tenu de l’accroissement en importance, en complexité et en volume des activités internationales gérées par le Ministère, la direction devra examiner les points cernés par l’audit avec la plus grande attention.
ÉNONCÉ DE CONFORMITÉ
Selon mon jugement professionnel à titre de dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation, je suis d’avis que l’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du Programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.
Christian Asselin, CPA, CA, CMA, CFE
Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
13 décembre 2018
REMERCIEMENTS
L’équipe d’audit désire remercier les personnes qui ont contribué à ce projet, en particulier les employés qui ont partagé leurs idées et leurs observations dans le cadre de cet audit.
INTRODUCTION
L’accélération des avancées technologiques et l’évolution de la situation mondiale appellent Ressources naturelles Canada (RNCan) à promouvoir les échanges, la collaboration ainsi que la recherche et le développement à l’étranger. Le Ministère entretient des relations bilatérales et multilatérales avec plus de trente pays dans le monde, et gère les instruments de collaboration qui s’y rattachent. RNCan coopère également avec ses partenaires internationaux dans le cadre de plusieurs instances multilatérales sur un ensemble de dossiers prioritaires, et joue un rôle important de soutien au programme du gouvernement canadien en matière de commerce international, compte tenu de la place prépondérante que les ressources naturelles occupent dans le profil commercial du Canada. Ces activités contribuent à la prospérité durable de l’économie canadienne, les ressources naturelles ayant été évaluées à 201 milliards de dollars en 2016Footnote 2, notamment avec les exportations énergétiques, forestières et minières. À travers les missions commerciales, les débats ministériels et les engagements internationaux, RNCan entend faciliter l’accès aux nouveaux marchés, attirer les investisseurs, stimuler la croissance économique, renforcer les capacités, promouvoir la responsabilité sociale et protéger l’environnement. Les principaux instruments internationaux et principales activités internationales du Ministère sont décrits à l’Annexe B.
Dans ce contexte, le Ministère travaille en étroite collaboration avec Affaires mondiales Canada (AMC) pour veiller à ce que les activités internationales contribuent au programme général du gouvernement du Canada (GC) en matière de politique internationale, de commerce, d’investissements et de développement. AMC assure le leadership stratégique global du GC sur les questions internationales, et RNCan s’emploie à faire progresser les objectifs qui en découlent.
La Division des affaires internationales (DAI) du Secteur de la politique stratégique et des résultats (SPSR) de RNCan joue un rôle directeur et coordinateur dans la mise en place des engagements internationaux prioritaires et la fixation des objectifs; dans l’élaboration d’approches ministérielles, en collaboration avec les secteurs, à l’égard des missions du ministre et de leur exécution; et dans la prestation de conseils et la présentation de comptes rendus à la haute direction concernant les priorités du GC. Le SPSR travaille en collaboration avec les autres secteurs de RNCan pour conseiller la haute direction, AMC et les autres ministères fédéraux sur un vaste éventail de thématiques internationales visant, pour la plupart, à soutenir la croissance économique et à favoriser les échanges et les investissements. Environ dix employés à temps plein (ETP) de l’Administration centrale travaillent à la DAI du SPSR.
Le SPSR, en collaboration avec les secteurs, prodigue des conseils à AMC sur les initiatives de haut niveau, notamment les livrables et engagements possibles dans le contexte des déplacements du premier ministre; apporte une contribution stratégique aux réunions des sous-ministres (SM) sur les problématiques internationales (comme le Comité des SM sur les tendances mondiales, la politique étrangère et la défense); présente des recommandations sur les négociations commerciales; et contribue aux mémoires au Cabinet en indiquant les incidences pour le secteur des ressources naturelles. Le SPSR élabore des documents stratégiques sur l’engagement international et les pays prioritaires, et produit une documentation de transition à l’intention des nouveaux ministres et sous-ministres de RNCan concernant les problématiques internationales. Le SPSR pilote et coordonne également la participation du Ministère auprès des instances multilatérales. Par exemple, le SPSR développe une réflexion stratégique intégrée destinée à soutenir la participation du Canada aux instances multilatérales comme le G7, le G20, la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les initiatives des Nations Unies (NU) et les autres institutions multilatérales, et ce, pour positionner le Canada comme un chef de file mondial dans la transition vers une économie à faibles émissions de carbone, le présenter comme une destination de choix pour les investisseurs et déverrouiller les possibilités d’accès au marché.
De plus, chaque secteur de RNCan exerce ses propres activités à l’étranger, en fonction des régions où l’accès au marché, les débouchés commerciaux et la collaboration scientifique et technologie sont les plus intéressants pour le Canada. Les secteurs de RNCan mettent en œuvre leurs priorités dans différentes régions en vue de promouvoir les intérêts qui leur sont propres. Ces activités sont pilotées par le Service canadien des forêts (SCF), le Secteur de l’énergie (SE), le Secteur de l’innovation et de la technologie énergétique (SITE) et le Secteur des terres et des minéraux (STM), qui bénéficient de l’appui du SPSR et du Secteur des communications et du portefeuille (SCP). Environ soixante-dix ETP travaillent dans les Divisions internationales des secteurs de programmes, à l’Administration centrale, pour mener à bien les activités internationales. Les secteurs de programmes peuvent également recourir à des affectations temporaires à l’étranger pour répondre aux besoins occasionnels liés aux activités internationales.
Voici quelques exemples d’activités internationales entreprises par les secteurs : Le SCF promeut les produits forestiers canadiens à l’étranger pour accroître le potentiel du marché mondial et assure un appui auprès d’AMC dans le cadre des litiges commerciaux et des obstacles d’accès au marché liés au secteur forestier; le SE collabore avec les partenaires énergétiques internationaux, à tous les niveaux, pour favoriser l’accès au marché et les investissements à travers des activités de collaboration internationale et des débats ministériels sur l’énergie propre, le pétrole et le gaz, les énergies renouvelables et l’électricité; le STM soutient la compétitivité mondiale de l’industrie canadienne des minéraux et des métaux grâce à un engagement ciblé, et assure la promotion du développement durable et de la responsabilité sociale dans le cadre du programme commercial progressiste; et le SITE pilote Mission Innovation, un partenariat international visant à doubler en cinq ans les investissements gouvernementaux dans l’innovation en matière d’énergie propre.
Au vu de l’importance et de l’ampleur que revêtent les activités internationales de RNCan, un audit de ce domaine a été intégré au Plan d’audit axé sur les risques 2017-2020, que la sous-ministre a approuvé le 30 mars 2017.
BUT ET OBJECTIFS DE L’AUDIT
L’audit avait pour objectif d’évaluer la pertinence et l’efficacité des processus mis en place pour assurer la gestion des activités internationales de RNCan.
L’audit a tout particulièrement cherché à déterminer :
- si le Ministère avait établi des processus de gouvernance appropriés pour faciliter la gestion de ses activités, et s’il les utilisait avec efficacité;
- si des processus adaptés, des objectifs stratégiques et les besoins en ressources avaient été établis pour faciliter la planification des activités internationales, comme l’élaboration des politiques internationales et la planification des missions;
- si des processus et mécanismes appropriés, notamment pour la gestion de l’information, avaient été mis en place pour veiller à ce que les activités et les processus internationaux soient évalués et exécutés de manière adéquate et opportune.
FACTEURS PRIS EN CONSIDÉRATION LORS DE L’AUDIT
Une approche fondée sur le risque a été adoptée pour définir les objectifs, la portée et la méthodologie de cette mission d’audit. Les principaux risques sous-jacents susceptibles de compromettre la bonne gestion des activités internationales sont récapitulés ci-après :
- Les structures de gouvernance risquent de ne pas soutenir adéquatement la gestion des activités internationales de RNCan;
- Les rôles, les responsabilités et les obligations reliés à la gestion des activités internationales risques de ne pas être clairement définis ou communiqués;
- Le Ministère n’a probablement pas établi de processus de planification stratégique et coordonné, en accord avec les priorités gouvernementales et ministérielles, pour ses activités internationales;
- Les processus et procédures nécessaires pour définir adéquatement les attentes en matière de rendement, ou mesurer et surveiller l’exécution des ententes internationales, n’ont vraisemblablement pas été mis en place;
- La haute direction risque de ne pas avoir un tableau complet et intégré des activités internationales du Ministère.
PORTÉE
L’audit met l’accent sur le rôle exercé par la DAI du SPSR en tant que Bureau de première responsabilité, ainsi que sur le rôle des secteurs de RNCan dans la gestion des principales activités internationales mises en œuvre par le SCF, le SE, le SITE et le STM avec l’appui du SCP.
Cet audit a porté sur les processus, les procédures et les outils utilisés par le Ministère et les secteurs pour assurer la planification, l’exécution, le contrôle et le compte rendu des activités internationales, et notamment des ententes internationales.
L’audit a ciblé la période allant du 1er avril 2016 au 30 septembre 2018 pour examiner les activités et processus internationaux les plus récents. En outre, étant donné que RNCan collabore avec d’autres ministères et organismes dans la réalisation des activités internationales et l’obtention des résultats qui en découlent, les autres ministères du gouvernement (AMG) ont été consultés durant la phase d’exécution de l’audit pour mieux connaître les pratiques exemplaires relatives à la gestion des activités internationales. Les activités des ministères n’ont cependant pas été auditées. Les AMG consultés étaient Agriculture et Agroalimentaire Canada, l’Agence canadienne d’inspection des aliments, le ministère des Pêches et des Océans, Environnement et Changement climatique Canada, l’Agence de la santé publique du Canada et le Conseil national de recherches.
L’audit ne s’est pas étendu aux frais de déplacement, car ce thème a déjà été couvert par les activités d’audit continu de la Direction de l’audit, et les principaux contrôles se sont révélés efficaces.
Le Groupe de travail horizontal Canada–États-Unis du Ministère, qui est responsable de la stratégie Canada–États-Unis et de la mobilisation autour des questions liées aux ressources naturelles et aux changements climatiques, n’a pas été visé par l’audit en raison de son caractère temporaire.
APPROCHE ET MÉTHODOLOGIE
L’approche et la méthodologie suivis au cours de cet audit sont conformes aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne de l’Institut des auditeurs internes et à la Politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et réalisé de manière à acquérir la certitude raisonnable que ses objectifs ont bien été atteints. L’audit a intégré des contrôles jugés nécessaires pour acquérir cette certitude. Les auditeurs internes ont effectué l’audit avec toute l’indépendance et l’objectivité qui s’imposaient, conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.
L’approche d’audit comprenait les tâches essentielles suivantes :
- Entrevues avec les membres clés du personnel et les représentants des comités;
- Examen de certains documents, processus opérationnels et études de cas en lien avec les activités internationales;
- Contrôle d’un échantillon d’ententes et d’activités internationales.
La phase d’exécution de l’audit s’est, pour l’essentiel, achevée en septembre 2018.
CRITÈRES
Les critères d’audit ont été élaborés à partir des principaux contrôles énoncés dans les Contrôles de gestion de base du CT du Canada et dans la Ligne directrice sur les ententes de services et le Guide de gestion de projet du CT (GOAL/QPC et CRG). Le détail des critères d’audit figure à l’Annexe A. Ces critères ont orienté les travaux sur le terrain et servi de fondement à la conclusion générale de l’audit.
CONSTATATIONS ET RECOMMANDATIONS
GOUVERNANCE, RÔLES ET RESPONSABILITÉS
Constatations générales
Les structures de gouvernance pour les activités internationales existent, et des travaux ont été entrepris pour renforcer leur rôle de soutien à la gestion des activités internationales. Il serait opportun de continuer à renforcer le Comité des directeurs généraux sur les affaires internationales (CDGAI) en favorisant les échanges stratégiques lors des réunions du comité, en améliorant le partage de l’information avec la haute direction et en assurant la participation des autres unités qui ne sont pas spécifiquement représentées en son sein.
En règle générale, les rôles, les responsabilités et les obligations en matière d’activités internationales du Secteur de la politique stratégique et des résultats (SPSR) et des autres secteurs amenés à exercer des activités internationales sont clairement définis et communiqués. Il serait toutefois opportun de mieux définir et communiquer les rôles reliés aux initiatives horizontales.
Observations pertinentes
Les organes de gouvernance doivent piloter et surveiller la gestion des activités internationales, y compris par l’entremise de plans de contrôle et d’activités de suivi, dans le but de faciliter la réalisation des objectifs et des priorités du Ministère. Cette exigence doit être reliée à la prise de décisions concernant la planification stratégique et la fixation des priorités par le Ministère. L’équipe d’audit a cherché à déterminer si le Ministère avait établi des processus appropriés de gouvernance pour faciliter la gestion de ses activités internationales, et s’il les appliquait avec efficacité.
L’équipe d’audit a également cherché à établir si les rôles, les responsabilités et les obligations des parties qui interviennent dans la gestion des activités internationales étaient clairement définis et communiqués au sein des secteurs.
Gouvernance
Dans le cadre de son rôle de coordination, le SPSR exerce une fonction de secrétariat auprès du CDGAI de RNCan. Ce comité a pour mandat d’assurer l’orientation et la surveillance stratégiques du portefeuille international de RNCan, et de veiller à la cohérence et à la coordination des activités internationales. Conformément à son mandat, le comité est investi d’un certain nombre de rôles et de responsabilités, dont les suivants : définir les positions et les approches ministérielles en matière de politique internationale; favoriser l’uniformité, à l’échelle sectorielle, dans les cadres relatifs aux programmes et aux politiques; et cerner les nouveaux enjeux et tendances stratégiques pour le compte du Ministère. Le comité vise à encourager le dialogue intersectoriel pour assurer une fonction d’analyse critique des politiques, des stratégies et des approches, et servir de tribune pour la prise de décisions stratégiques, ce qui permettra, à terme, de présenter des recommandations officielles à la haute direction.
Bien que plusieurs des membres du CDGAI interrogés dans le cadre de l’audit ont indiqué reconnaître l’utilité d’assister aux réunions du comité, la majorité a indiqué que cette instance n’avait pas servi à mener des discussions stratégiques ou à adopter des décisions visant, par exemple, à déterminer les prochains domaines d’intervention et les priorités à poursuivre pour atteindre les objectifs ministériels et s’adapter à l’évolution de l’environnement. Cette affirmation a été corroborée par l’examen des derniers ordres du jour et comptes rendus de décision du CDGAI. L’audit n’a pas mis en évidence de lien direct entre les discussions relatives aux activités internationales qui se tiennent au CDGAI et les réunions du Comité d’intégration des politiques et des sciences (CIPS). Le SPSR a récemment pris des mesures pour renforcer le rôle du CDGAI, qui consiste à faciliter l’examen des questions internationales influant sur le secteur des ressources naturelles et à assurer la gouvernance des activités internationales. À l’automne 2017, à l’issue d’une collaboration avec les secteurs, le CDGAI s’est vu remettre des présentations stratégiques qui ont ensuite été examinées par le CIPS.
Le CDGAI se réunit à la fréquence prescrite par son mandat. Néanmoins, le Secteur de la gestion et des services intégrés (SGSI) et le Secteur des communications et du portefeuille (SCP) ont été quasiment absents des réunions du comité depuis janvier 2017. La raison pour laquelle aucun représentant de la Direction de la planification et des opérations du SGSI ne siège au sein du CDGAI n’est pas claire non plus, alors que cette direction a indiqué pouvoir contribuer à l’estimation des coûts des activités internationales.
Par ailleurs, le CDGAI ne réunit pas les membres de tous les groupes qui exercent des activités internationales, mais restreint la participation au représentant des directeurs généraux (DG) de la Division internationale de chaque secteur de programme. L’audit a permis de constater que plusieurs activités internationales étaient menées sous l’égide de différents DG du SE et du STM, mais que ces DG n’étaient actuellement pas représentés au sein du CDGAI. L’audit a également permis de constater que les programmes placés sous la responsabilité d’un DG non-membre du CDGAI connaissaient mal les sujets examinés par cette instance, et ce, en raison d’un manque de communication sur les activités internationales dans les secteurs. De plus, en dépit de la participation des directeurs généraux de la Division internationale de chaque secteur de programme, les résultats des programmes pertinents ne sont pas tous consolidés et communiqués lors des réunions du CDGAI.
Outre le CDGAI, le SPSR dirige également un comité informel des directeurs internationaux qui se tient de manière régulière, ainsi que des comités opérationnels spéciaux, axés sur certaines régions et certains évènements, qui présentent des comptes rendus aux secteurs et consultent ces derniers.
À l’échelle sectorielle, les représentants des secteurs informent régulièrement la haute direction, par l’entremise du Comité exécutif et des réunions ministérielles de planification qui se déroulent chaque semaine, des engagements internationaux qu’ils ont prévus. Ces structures de gouvernance consacrent néanmoins peu de temps à l’examen approfondi des priorités stratégiques et à la prise de décisions en lien avec les activités internationales.
Rôles et responsabilités
RNCan gère ses activités internationales dans le cadre d’une structure décentralisée. Chaque secteur de programme intervenant dans les activités internationales dispose d’une unité chargée d’en assurer la gestion. Lorsque les activités internationales sont de nature horizontale, la DAI du SPSR exerce habituellement une fonction de coordination et d’intégration des perspectives ministérielles. Tous les secteurs de programmes participent également à des initiatives multilatérales. Dans certains cas, les activités internationales qui font intervenir plusieurs secteurs sont pilotées par un secteur autre que le SPSR, en collaboration avec les représentants du programme concerné.
Les rôles et responsabilités internationales de chaque secteur de programme sont récapitulés ci-dessous :
- Le SCF possède une Division du commerce et des affaires internationaux chargée de mettre en œuvre un programme de développement des marchés internationaux et de collaborer avec AMC pour répondre aux problèmes d’accès au marché et de politique commerciale (comme l’exploitation illégale des forêts) qui touchent le secteur forestier canadien. La division est également chargée de gérer les conventions et ententes internationales ainsi que tous les autres mécanismes multilatéraux qui reflètent les intérêts des forêts canadiennes et les obligations internationales relatives aux forêts. La division organise régulièrement des réunions avec la haute direction, à l’échelle du SCF, afin de partager l’information ayant trait aux activités internationales. Le SCF intervient également sur la thématique des changements climatiques à l’échelon international, notamment en ce qui concerne la réduction des émissions causées par le déboisement et la dégradation des forêts dans les pays en développement.
- Le SE possède une Direction internationale de l’énergie (DIE) chargée de fixer l’orientation stratégique, d’intégrer les politiques et d’assurer la mobilisation autour des questions internationales en matière d’énergie (par exemple, échanges et investissements, sécurité énergétique, croissance propre et changements climatiques et transition à l’échelle mondiale vers une économie à faibles émissions de carbone). Plusieurs autres directions du SE interviennent également dans les activités internationales du secteur, se coordonnent avec la DIE et entre elles, et rendent compte des résultats à leur sous-ministre adjoint (SMA). Le SE joue un rôle important en pilotant ou en soutenant l’engagement international de RNCan sur les questions énergétiques dans le cadre de mécanismes bilatéraux et multilatéraux (par exemple, discussions sur l’énergie aux G7 et G20, Agence internationale de l’énergie), dialogue Canada-Chine sur l’énergie propre). En 2017, le SE a conduit cinq missions ministérielles internationales et travaillé en étroite collaboration avec le Groupe de travail horizontal Canada–États-Unis pour négocier le volet énergétique de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA).
- Le STM possède une Division des affaires internationales et du commerce (DAIC). Après la fusion entre le Secteur des minéraux et des métaux (SMM) et le Secteur des sciences de la Terre (SST) pour donner naissance au STM, cette division, qui relevait auparavant du SMM, est devenue partie intégrante du STM. Avant la fusion, la DAIC pilotait les activités sectorielles du SMM pour contribuer à l’atteinte de ses objectifs internationaux et à la réalisation de ses activités internationales. Depuis la fusion, la DAIC s’emploie à renforcer les capacités et à présenter à la direction une vision plus intégrée des activités internationales du STM. D’après le STM, il est prévu de mettre en œuvre une instance intégrée, à l’échelle des directeurs généraux, pour faire avancer ces travaux.
- Le SITE possède une Division de la collaboration internationale (DCI). Celle-ci a mis en place un réseau de communication entre les différentes directions du SITE, mais aussi du SE en raison de leur intérêt commun pour les questions énergétiques, dans le but de faire avancer certains dossiers comme Mission Innovation et la technologie propre. La DCI a établi des mécanismes visant à consolider la structure de gouvernance des dossiers internationaux, notamment avec des réunions régulières à l’échelon des SMA et des DG.
- Le SCP aide les responsables de secteur à élaborer des produits de communication pour les engagements internationaux. Le secteur a notamment pour rôle et responsabilité de prêter main-forte à la haute direction avec les documents de communication et d’assurer la liaison avec les autres ministères du gouvernement sur un ensemble de produits de communication externe.
Après avoir consulté les autres ministères à vocation scientifique, l’équipe d’audit a constaté que leurs activités internationales étaient pour l’essentiel réalisées de manière centralisée, par l’entremise d’un bureau de gestion unique, tandis que d’autres avaient adopté une approche davantage décentralisée à l’égard de la gestion de ces activités. La centralisation s’avère avantageuse lorsque les activités communes peuvent être gérées à l’échelon central pour gagner en efficacité, alors que la décentralisation est préférable lorsqu’on doit recourir à une expertise davantage spécialisée. L’équipe d’audit, qui cherchait à comprendre la logique de l’approche décentralisée que RNCan a adoptée à l’égard de la gestion de ses activités internationales, a été informée que ce modèle avait été choisi en raison des différentes priorités et de la diversité des activités internationales des secteurs du RNCan.
S’agissant des instruments de collaboration internationale (se reporter à l’Annexe B pour connaître les définitions des instruments) et des activités internationales spécifiques à chaque secteur, les rôles et les responsabilités impartis aux différents secteurs sont clairement définis et communiqués.
S’agissant des activités horizontales, l’audit a permis de constater que les outils ministériels de suivi indiquaient clairement le ou les responsables de secteur dès le début du processus. Néanmoins, les rôles et les responsabilités précis qui incombent aux secteurs responsables (par rapport à ceux des secteurs d’appui) et qui sont impartis lorsque les initiatives horizontales sont codirigées, ne sont pas toujours clairement définis ou communiqués.
RISQUE ET INCIDENCE
La réalisation des priorités stratégiques internationales du Ministère risque d’être mise à l’épreuve par la structure de gouvernance actuelle, et ce, en raison de l’absence de discussions stratégiques, du manque de communication entre les comités de la haute direction et d’une participation insuffisante des secteurs au CDGAI.
Des dysfonctionnements et des doublons risquent d’apparaître si les secteurs ne s’attachent pas à comprendre clairement les rôles qui leur incombent à l’égard des activités internationales horizontales.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n 1 : Il est recommandé à la sous-ministre adjoint du SPSR de veiller, en collaboration avec les secteurs, à ce que les points stratégiques soient régulièrement inscrits à l’ordre du jour du CDGAI; à ce que les éléments de discussion importants soient communiqués au CIPS; et à ce que les représentants qui siègent au CDGAI soient de circonstance au regard de leur rôle dans les activités internationales.
Recommandation n 2 :Il est recommandé à la sous-ministre adjoint du SPSR, en collaboration avec les secteurs, de clairement définir et communiquer les rôles, les responsabilités et les obligations reliés à la gestion des activités internationales horizontales.
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION
La direction est d’accord avec Recommandation n 1.
- Le SMA du SPSR veillera, en collaboration avec les SMA des autres secteurs, à ce que les dossiers internationaux soient présentés au CDGAI afin de maximiser les discussions et les communications stratégiques entre les secteurs de RNCan concernant les principaux engagements et politiques du Ministère sur le plan international, ou d’optimiser la contribution au programme plus général du gouvernement du Canada sur le plan international et commercial. Les questions stratégiques examinées par le CDGAI ainsi que les recommandations et les décisions adoptées par celui-ci seront consignées dans le compte rendu de décision du comité et les mesures nécessaires de suivi seront déterminées, y compris les activités de liaison avec les comités de gouvernance de RNCan.
Calendrier : 28 février 2019 - Le SMA du SPSR veillera à ce que les principaux éléments stratégiques soient communiqués aux SMA dans une optique de discussion et de prise de décision (dans le cadre du CIPS), ce qui permettra de s’assurer qu’ils concordent avec les objectifs généraux du Ministère et appuient leur réalisation. Les principales discussions et décisions seront consignées et, au besoin, communiquées au Comité exécutif en vue d’une discussion ou d’une décision complémentaire.
- De plus, le SMA du SPSR présentera au CIPS et au Comité exécutif un compte rendu trimestriel des activités et plans internationaux de RNCan pour la période à venir, comme indiqué dans les Perspectives sur les activités internationales (PAI).
Calendrier : à partir du 30 janvier 2019 - Le CDGAI examinera sa structure de représentation et présentera ses recommandations aux SMA des secteurs concernant l’élargissement de sa composition pour garantir une représentation adéquate des secteurs et des groupes de RNCan qui interviennent dans les activités internationales. Cet examen du modèle de gouvernance du CDGAI a été complété; toutefois, dans le contexte d’un nouveau cadre international, des recommandations seront faites sur la question de savoir si un modèle révisé est nécessaire pour la DGIAC. DGIAC.
Timing: Calendrier : 15 juin 2019
La direction est d’accord est avec la Recommandation n 2.
Calendrier : 30 septembre 2019
Calendrier : 15 juin 2019
Calendrier : 30 septembre 2019
PLANIFICATION STRATÉGIQUE, OUTILS ET RESSOURCES
Constatations générales
Les éléments de la planification stratégique des activités internationales, qui tiennent compte des priorités gouvernementales et ministérielles, sont bien implantés à l’échelle du Ministère et des secteurs. Cependant, le Plan d’engagement international de RNCan n’a pas été révisé ou actualisé ces dernières années pour tenir compte des changements dans l’environnement, et il n’existe pas de prévisions annuelles concernant les prochaines missions internationales.
Les secteurs disposent des outils nécessaires pour communiquer les activités internationales à venir et des instruments appropriés ont été élaborés pour les missions pilotées par le SPSR. Le SPSR fournit également des outils d’orientation pour la planification des instruments de collaboration internationale et des déplacements. Toutefois, les secteurs ne mettent pas en œuvre l’ensemble des outils mis à leur disposition. Les secteurs ne mettent pas non plus en commun les outils élaborés à l’interne, alors que le Ministère pourrait bénéficier d’une telle pratique.
La planification des ressources nécessaires aux activités internationales a lieu dans le cadre du processus ministériel actuel. Cependant, les capacités en ressources font, dans certains secteurs, l’objet d’inquiétudes que l’on s’emploie à dissiper par une restructuration organisationnelle.
Observations pertinentes
L’équipe d’audit s’attendait à ce que les plans ministériels stratégiques afférents aux activités internationales soient mis en place et passés en revue au moins une fois par an pour refléter les changements dans les priorités du GC et du Ministère et pour s’adapter à l’environnement actuel.
L’équipe d’audit a également cherché à déterminer si les outils de gestion de projets, comme les modèles et les processus normalisés, avaient été mis en œuvre pour accroître la cohérence et la clarté des activités internationales à l’échelle ministérielle. Ceci est d’autant plus important du fait de la mobilité du personnel assumant des responsabilités internationales au sein du gouvernement fédéral.
Enfin, l’équipe d’audit s’attendait à ce que le processus de planification des activités internationales prévoie une évaluation des ressources requises pour veiller à ce que le Ministère soit adéquatement représenté dans les engagements internationaux.
Planification stratégique
En janvier 2016, le SPSR a établi un Plan d’engagement international décrivant les objectifs stratégiques internationaux par secteur et par région, ainsi que les futures possibilités auprès des principaux marchés et organisations multilatérales. De plus, le SPSR, en collaboration avec les secteurs, pilote l’élaboration des profils ministériels des pays, qui recensent les priorités stratégiques. Le SPSR procède également à l’inventaire des activités internationales entreprises sur l’ensemble du Ministère.
Il apparaît avec évidence que le Plan d’engagement international et les profils de pays sont liés aux priorités stratégiques du GC et du Ministère. Alors que les profils de pays sont mis à jour suivant les besoins, le Plan d’engagement international n’a pas été révisé ou actualisé depuis son élaboration.
Bien que le Ministère surveille de près l’évolution de la situation dans certaines régions, il n’a pas établi de plans annuels pour les missions à venir. Les missions sont des déplacements destinés à présenter le Canada comme un partenaire commercial et financier viable, et à faire valoir les intérêts canadiens à l’étranger. De septembre 2016 à juin 2017, le SPSR, en collaboration avec le SCF, le SE, le SITE, le STM et le SCP, a piloté trois missions internationales en Inde, au Mexique et en Chine dans le but d’accroître les échanges et les investissements bilatéraux et de renforcer les relations intergouvernementales.
À l’échelle sectorielle, les secteurs apportent leur contribution au SPSR pour élaborer les profils de pays et fournissent des données permettant de répondre aux autres demandes de nature stratégique. L’audit a révélé que sur les quatre secteurs de programmes entreprenant des activités internationales, trois avaient élaboré et mis en œuvre leurs propres stratégies internationales pour les dossiers sur lesquels ils intervenaient. Ces plans stratégiques intégraient les priorités ministérielles et gouvernementales. L’audit a cependant révélé que deux des plans stratégiques des secteurs n’avaient pas été mis à jour au cours de la dernière année.
Après avoir mené des consultations auprès des autres ministères du gouvernement (AMC), l’équipe a constaté que leurs plans en matière d’activités internationales n’étaient pas systématiquement actualisés tous les ans, étant donné qu’ils pouvaient encore être d’actualité et restaient axés sur le long terme. Bien que la mise à jour annuelle des plans ne soit pas obligatoire et que la planification à long terme puisse être compliquée, les représentants estiment que ces plans devraient être révisés au moins une fois par an pour déterminer si les renseignements qu’ils contiennent sont toujours d’actualité ou s’ils exigent une mise à jour. Au vu de l’importance que revêtent les activités internationales de RNCan et de la place prépondérante qu’elles occupent dans le secteur des ressources naturelles, l’analyse régulière de l’environnement et la prise en compte des changements qui y interviennent apparaissent essentielles à l’élaboration de plans stratégiques pertinents.
Outils et ressources
Le SPSR a mis en place des protocoles et des consignes uniformisés pour faciliter le suivi et la communication des principales activités internationales à venir, y compris en sollicitant régulièrement les contributions des secteurs. Le SPSR gère trois dispositifs ministériels de suivi des activités internationales et en assure la mise à jour régulière : les Perspectives sur les activités internationales (PAI), l’Outil de suivi des évènements ministériels (OSEM) et le Répertoire des instruments de collaboration internationale (RICI). Les PAI visent à informer la haute direction des principaux engagements internationaux et à communiquer l’information y afférant sur l’ensemble du Ministère. Les PAI sont régulièrement mises à jour et regroupent les contributions de tous les secteurs. L’OSEM vise à faire connaître les prochains évènements internationaux au cours desquels le ministre sera amené à intervenir. Le RICI recense l’ensemble des protocoles d’entente, des lettres d’intention, des déclarations communes de haut niveau et des accords de mise en œuvre actifs et expirés (se reporter à l’Annexe B pour connaître la définition de ces instruments).
Le SPSR a également mis en place des outils visant à faciliter la gestion des activités internationales horizontales : protocole de planification des déplacements; cadre propice à l’élaboration et à la gestion des instruments de collaboration internationale de RNCan; et boîte à outils pour la gestion des instruments de collaboration internationale. L’audit n’a cependant rien relevé qui puisse démontrer que les secteurs avaient connaissance de ces outils d’orientation ou qu’ils les avaient mis en œuvre.
L’audit s’est également intéressé aux outils que le SPSR a élaborés, en collaboration avec les secteurs, dans le cadre de trois missions ministérielles internationales qui se sont déroulées récemment. Il s’agit notamment des itinéraires, des notes documentaires et des chemins critiques. L’équipe d’audit a constaté que bien que les procédures de planification permettaient de soutenir adéquatement la planification des trois missions, le processus de planification, lui, n’était pas normalisé.
À l’échelle sectorielle, les programmes assurant la gestion des activités internationales ont élaboré leurs propres outils et leurs propres modèles, qui ne sont généralement pas partagé avec le SPSR ou les autres secteurs. L’audit a mis en évidence des pratiques de gestion efficaces au sein de la Division de l’énergie nucléaire (DEN) du SE, et notamment des processus uniformes et correctement documentés pour la planification, la validation et le compte rendu des activités internationales. Il pourrait être bénéfique, pour les autres secteurs, de se renseigner sur ces processus en vue d’améliorer la gestion de leurs propres activités internationales.
La planification des ressources ministérielles nécessaires aux activités internationales se fait dans le cadre du processus ministériel actuel, qui consiste à remplir les formulaires d’autorisation d’évènement. Les secteurs utilisent ces formulaires pour déterminer et allouer les ressources nécessaires aux activités internationales qu’ils ont prévues. Par ailleurs, les secteurs assurent le suivi de leurs dépenses internationales au moyen de feuilles de calcul de budget déplacement.
L’audit a également permis de constater que le SPSR avait élaboré un modèle d’allocation des ressources pour les instruments de collaboration internationale, mais n’a rien relevé qui puisse démontrer que les secteurs en faisaient usage.
Les secteurs ont indiqué qu’ils avaient besoin de capacités supplémentaires pour répondre aux demandes visant à accroître les échanges, la collaboration ainsi que la recherche et le développement à l’étranger. Tous les secteurs ont exprimé des préoccupations concernant les capacités en ressources des unités responsables des activités internationales, ces dernières ayant reçu un nombre croissant de demandes, tendance qui devrait se poursuivre par la suite. Certains secteurs procèdent à une réorganisation pour accroître leur capacité à gérer les activités internationales. L’équipe d’audit reconnaît que l’augmentation significative des activités internationales peut justifier l’affectation de ressources supplémentaires pour répondre aux demandes. L’équipe s’attend néanmoins à ce que les secteurs analysent adéquatement leurs besoins en ressources et envisagent de mettre en commun leurs ressources avec les autres secteurs pour faire face à l’accroissement temporaire de la charge de travail.
Pour remédier au problème des capacités en ressources et soutenir les efforts de diversification des marchés, RNCan envisage de financer un nombre restreint de postes dans les marchés existants et émergents. Cette initiative pilote s’étendrait sur trois ans et viserait à maximiser le potentiel de ces marchés en favorisant un engagement soutenu grâce à des ressources spécialisées dans le secteur des ressources naturelles. Elle permettrait également de renforcer la capacité du Canada à se saisir des occasions d’investissement, et de consolider les relations entre les ministères responsables de chaque pays. L’audit a également révélé que RNCan élaborait actuellement les priorités possibles, les objectifs de travail et les mécanismes de contrôle relatifs à l’initiative pilote et qu’il envisageait d’établir des mesures de rendement et des rapports sur les résultats dans le but d’en évaluer le succès. Sur les trois derniers exercices, les frais annuels engagés par RNCan pour les déplacements vers deux marchés existants/émergents se sont élevés en moyenne à 200 000 dollars par marché. Les frais de déplacement devraient être l’un des facteurs à prendre en compte dans la décision de financer des postes spécialisés à l’étranger, sachant que la baisse de ces frais permettrait de couvrir une partie non négligeable des coûts salariaux annuels estimés dans chaque marché.
RISQUE ET INCIDENCE
Si le Ministère ne réexamine pas son plan stratégique international chaque année, n’établit pas de prévisions annuelles pour la planification des missions et n’instaure pas de mécanismes de contrôle appropriés pour les affectations à l’étranger, les activités internationales risquent de ne pas être en phase avec l’évolution de l’environnement, ou avec les objectifs internationaux du Ministère et du gouvernement du Canada, et les ressources et les priorités risquent d’être inadaptées.
La méconnaissance des outils d’orientation existants et la faible mise en commun des outils de gestion des activités internationales pourraient donner lieu à des incohérences et à des décisions inadaptées concernant la manière dont les activités sont planifiées à l’échelle ministérielle, et notamment en ce qui concerne la prévision des besoins futurs. Cela pourrait également créer des doubles emplois et d’autres dysfonctionnements au niveau des activités.
RECOMMANDATIONS
Recommandation no3 : Il est recommandé à la sous-ministre adjoint du SPSR, en collaboration avec les secteurs :
- de réexaminer chaque année le Plan d’engagement international et les besoins en ressources;
- d’établir les prévisions annuelles relatives aux prochaines missions;
- de veiller à ce que les affectations à l’étranger soient soumises à des mécanismes de contrôle appropriés, notamment par rapport aux ressources allouées à l’initiative pilote.
Recommandation n 4 : Il est recommandé à la sous-ministre adjoint du SPSR, en collaboration avec les secteurs, de promouvoir les mécanismes d’orientation existants pour la planification des activités internationales et de solliciter auprès des secteurs les mécanismes d’orientation susceptibles d’être mis en commun à l’échelle ministérielle.
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION
La direction est d’accord avec la Recommandation no3.
- Conscient de l’étendue des activités et du caractère horizontal de la fonction internationale et soucieux d’élaborer un solide plan stratégique, le SMA du SPSR travaillera avec les membres du Comité exécutif à la mise en place d’un cadre stratégique ministériel visant à cerner les grandes priorités et les principaux objectifs internationaux du Ministère. Une ébauche de cadre stratégique ministériel a été préparée et sera soumise à la haute direction pour entérinement.
Calendrier : 15 juillet 2019 - Le CDGAI élaborera, au premier trimestre de chaque année civile, un plan international annuel en accord avec le cadre ministériel. Ce plan ministériel tiendra compte des priorités internationales et des considérations commerciales du GC, des objectifs internationaux de RNCan et des priorités et plans internationaux propres à chaque secteur. Les activités internationales seront planifiées de manière à accorder la priorité aux objectifs stratégiques.
- Le SMA du SPSR travaillera avec les membres du Comité exécutif à la mise en place d’un projet pilote de RNCan concernant deux affectations à l’étranger (ainsi qu’une structure de gouvernance, un plan de travail et une analyse coûts-avantages au bout de douze mois). Le processus de dotation est en cours.
Calendrier : 30 septembre 2019
Le plan international du Ministère sera évolutif, et le CDGAI procédera à sa révision en milieu d’année. Le plan contiendra les prévisions afférentes aux prochaines missions, cernera les principales réunions internationales amenées à se tenir au Canada ou à l’étranger, précisera les responsables (Bureau de première responsabilité) des activités internationales, et fera état des considérations de haut niveau concernant les implications possibles en matière de ressources et des résultats attendus.
Il sera présenté au CIPS et au Comité exécutif aux premier et troisième trimestres de chaque année civile aux fins de commentaires et d’approbation. Avant de compléter le plan, des stratégies régionales ont été complétées.
Calendrier : 30 septembre 2019
Pour contribuer à la planification efficace et stratégique des activités internationales, le SMA du SPSR examinera, en concertation avec les secteurs de RNCan, les instruments de collaboration internationale existants (par exemple, protocoles d’entente, accords multilatéraux et bilatéraux, activités relevant des instances multilatérales, mécanismes de suivi des missions) pour évaluer la mesure dans laquelle les activités internationales concordent avec le cadre ministériel.
Calendrier : 31 janvier 2019 et 30 mai 2019
La direction est d’accord avec la Recommandation n 4. .
Le SMA du SPSR communiquera aux secteurs de RNCan les documents d’orientation internationale pour qu’ils puissent les utiliser. En outre, le CDGAI entreprendra un examen de ces documents d’orientation pour y déceler les éventuelles lacunes ainsi que les chevauchements avec les autres outils internes sollicités auprès des secteurs, et recommandera des améliorations dans le but d’adopter des normes et des processus de service et de planification homogènes pour assurer la gestion des activités internationales à l’échelle ministérielle.
Cet examen aura également pour but de renforcer la gouvernance et la coordination de manière à établir une boucle de rétroaction permettant de cerner et contrôler plus systématiquement les mesures de suivi applicables aux engagements internationaux.
Calendrier : 30 juin 2019
MISE EN ŒUVRE ET COMPTE RENDU DES ACTIVITÉS INTERNATIONALES
Constatations générales
Il serait opportun d’améliorer les processus logistiques associés aux activités internationales horizontales afin de mieux soutenir les engagements internationaux du Ministère.
Le SPSR a présenté les résultats de ses activités horizontales, notamment par rapport aux indicateurs de rendement établis, ainsi que les mesures de suivi et les enseignements tirés. Le SPSR n’a cependant pas fourni d’indications aux secteurs concernant l’établissement des comptes rendus après déplacement. Il en résulte d’un manque de cohérence, entre les secteurs, dans la communication des résultats des déplacements internationaux.
Le SPSR assure la gestion et la mise à jour d’un répertoire central des instruments de collaboration internationale pour le compte du Ministère. La plupart des secteurs utilisent également GCdocs pour faciliter la mise en œuvre de leurs activités internationales. Cependant, toutes les unités n’ont pas connaissance du répertoire de comptes rendus après déplacement de GCdocs, et il n’existe aucun répertoire pour les déplacements effectués par les hauts fonctionnaires. Une meilleure connaissance et une plus large utilisation de ces outils permettraient d’améliorer la qualité des rapports présentés à la haute direction à des fins décisionnelles.
Observations pertinentes
L’équipe d’audit s’attendait à ce que les processus appropriés soient en place pour faciliter l’exécution des activités internationales; à ce que le rendement soit évalué; à ce que les résultats soient communiqués et fassent l’objet d’un suivi; à ce que les enseignements tirés soient documentés et que les responsabilités soient imparties; et à ce que les mesures d’intervention soient mises en œuvre et contrôlées de manière cohérente et opportune.
L’équipe d’audit a également cherché à déterminer si la haute direction disposait d’un tableau complet et intégré des activités internationales du Ministère, et si la gestion de l’information permettait de faciliter les activités internationales du Ministère.
Mise en œuvre des activités internationales
Pour réaliser les priorités ministérielles afférentes aux activités internationales, RNCan travaille en étroite collaboration avec Affaires mondiales Canada (AMC), les provinces et territoires, les associations industrielles et d’autres intervenants. Pour assurer la gestion de vastes initiatives horizontales, y compris les missions, le SPSR met généralement sur pied des équipes issues des différents secteurs pour représenter le Ministère.
Au cours de l’audit, la direction a recensé les lacunes de la planification et du soutien logistiques en lien avec les missions précédentes du Ministère, qui concernaient notamment les doubles emplois et la mauvaise utilisation des ressources internes. Au cours de l’audit, le Secteur de l’énergie a également fait état de difficultés liées à la gestion de plusieurs fonctions de soutien logistique et envisage de mettre sur pied une équipe spécialement dédiée à cette tâche.
Après avoir consulté les AMG, l’équipe d’audit a observé qu’une approche commune pour la gestion du volet « logistique » des missions consistait à créer un bureau ministériel central et à le doter des compétences nécessaires pour planifier les déplacements internationaux officiels et assurer leur bon déroulement. Ces bureaux permettent généralement d’adopter une approche plus uniforme dans le soutien à la haute direction. Il serait judicieux d’entreprendre une analyse plus poussée pour déterminer si RNCan pourrait tirer des avantages d’un bureau logistique centralisé.
Compte rendu et suivi des activités
Lorsque les missions horizontales sont terminées, le SPSR présente un compte rendu, à l’échelle interne, des activités de suivi prévues et des enseignements tirés. En vertu du protocole de planification des déplacements, le SPSR doit élaborer un modèle normalisé de compte rendu après déplacement pour que les secteurs puissent l’utiliser. Cela n’a toutefois pas encore été fait. Concernant les activités propres à chaque secteur, les comptes rendus après déplacement ne sont pas systématiquement établis et les responsabilités en matière de partage de l’information ne sont pas définies. Lorsqu’un secteur organise un déplacement important, le SPSR s’attend à recevoir un rapport ou un compte rendu, mais l’audit n’a rien relevé qui puisse démontrer que cela était fait de manière systématique.
Compte tenu du nombre limité de comptes rendus après déplacement, la haute direction ne dispose pas d’un tableau complet et actualisé des activités internationales du Ministère. La haute direction se voit remettre, à titre informatif, des comptes rendus des plans de déplacement ministériels ainsi que des présentations périodiques, élaborées à l’intention du Comité exécutif, sur les activités des secteurs. Bien que des processus de planification appropriés aient été mis en place pour informer la haute direction des activités internationales à venir, les mécanismes visant à rendre compte des résultats des derniers engagements internationaux sont peu utilisés.
Les secteurs utilisent cependant différentes méthodes pour informer la haute direction des résultats de certaines activités internationales. Parmi les pratiques efficaces en matière de rapports, on peut citer le rapport annuel 2016-2017 du SCF sur les affaires commerciales et internationales, qui présente les principaux résultats par région géographique, et les modèles de rapport de la Division de l’énergie nucléaire du SE, qui sont remplis et communiqués à la direction en temps opportun pour chaque évènement international. L’audit a également permis de constater que les représentants des secteurs informaient de manière formelle et informelle leur SMA sur les résultats des activités internationales. Les résultats ne sont cependant pas toujours communiqués en dehors des secteurs participants. Il pourrait être bénéfique, pour les autres secteurs, de se renseigner sur les pratiques de compte rendu des programmes afin d’améliorer leurs propres processus.
Un examen de la documentation a permis à l’équipe d’audit de relever des éléments démontrant que certains secteurs surveillaient les mesures d’intervention et les responsabilités liées aux activités de suivi découlant de leurs engagements internationaux. Le SITE, par exemple, a élaboré son propre outil de suivi. En examinant les comptes rendus après déplacement, l’équipe d’audit a constaté que certains secteurs y avaient intégré leurs mesures de suivi.
Après avoir passé en revue les dernières missions ministérielles conduites par le SPSR, l’équipe d’audit en a conclu que ses attentes concernant le compte rendu des résultats avaient été satisfaites. Toutes les mesures de suivi associées à ces missions ont été documentées, les responsabilités ont été attribuées et les mesures d’intervention ont fait l’objet d’une mise en œuvre et d’un suivi appropriés.
Indicateurs de rendement
L’audit a permis de constater que le SPSR avait établi des indicateurs de rendement détaillés et clairement définis pour les missions dont il assurait l’exécution et que des objectifs stratégiques avaient été définis pour chaque mission. Le SPSR rend également compte des résultats obtenus, par rapport aux indicateurs de rendement prévus par le Cadre ministériel des résultats, en ce qui concerne la concurrence mondiale et l’accès aux marchés commerciaux. Par ailleurs, le SPSR a élaboré des indicateurs de rendement provisoires pour les instruments de collaboration internationale.
L’audit a révélé que les quatre secteurs de programmes avaient établi et mis en œuvre des objectifs et des indicateurs de rendement international. Pour ces secteurs, l’évaluation du rendement s’effectue par l’entremise des Profils de l’information sur le rendement (PIR) de leurs programmes respectifs. Les résultats attendus des programmes et les indicateurs de rendement clé sont décrits dans le PIR, qui considère les priorités du Ministère et du gouvernement du Canada dans leur ensemble.
Hormis les PIR, les unités internationales des secteurs de programmes n’ont pas mis en place de processus visant à évaluer le rendement des activités internationales de chaque secteur. Lors des entrevues menées dans le cadre de l’audit, les représentants des secteurs ont reconnu que les objectifs de rendement applicables aux engagements internationaux étaient souvent difficiles à évaluer sur le plan quantitatif. Par exemple, le rendement afférent à l’établissement de relations internationales ne peut être mesuré de manière objective à l’aide d’un indicateur, mais a une incidence positive sur le Ministère dans la mesure où il contribue à la réalisation de ses priorités internationales.
Gestion de l’information
L’audit a permis de constater que le SPSR assurait la gestion et la mise à jour d’un répertoire central des instruments de collaboration internationale pour le compte du Ministère. Ce processus exige que les secteurs mettent à jour le répertoire du Ministère deux fois par an pour disposer d’une documentation consolidée sur les données des ICI. Le SPSR a récemment procédé, en collaboration avec les secteurs, à une mise à jour annuelle du répertoire des ententes internationales du Ministère.
En outre, des systèmes de gestion de l’information ont été mis en place dans quatre des cinq secteurs visés par l’audit afin de faciliter la gestion des activités internationales. En règle générale, la documentation sectorielle est mise à disposition du Ministère par l’entremise de GCdocs, l’outil de gestion de l’information du Ministère, et les secteurs tiennent des dossiers bien organisés. Ces répertoires sont régulièrement mis à jour et les secteurs peuvent facilement y accéder.
L’information stockée sur GCdocs n’est généralement pas consultée par les secteurs qui travaillent avec des régions similaires ou sur des activités connexes. Les personnes interrogées dans le cadre de l’audit ont également évoqué les avantages qu’il pourrait y avoir à créer un répertoire central de comptes rendus après déplacement, à l’échelle des secteurs, et auquel l’ensemble du Ministère pourrait accéder. Il s’agit d’une pratique efficace que la direction pourrait envisager afin d’améliorer le partage de l’information et de faciliter la planification des activités internationales, tout en veillant à ce que les impératifs de sécurité soient respectés.
RISQUE ET INCIDENCE
Les missions risquent de ne pas être exécutées correctement si la planification logistique n’est pas assurée de manière adéquate. La haute direction risque également d’éprouver des difficultés à prendre des décisions si elle ne peut accéder à des comptes rendus après déplacement établis en bonne et due forme.
RECOMMANDATIONS
Recommandation n 5 : Il est recommandé à la sous-ministre adjointe du SPSR, en collaboration avec les secteurs :
- de déterminer s’il pourrait y avoir des avantages à centraliser les activités logistiques liées à la planification des missions;;
- d’élaborer et d’appliquer le modèle prévu pour la rédaction des comptes rendus après déplacement;
- de créer un répertoire sectoriel des comptes rendus après déplacement, auquel les unités internationales pourront accéder, pour améliorer la qualité des rapports présentés à la haute direction à des fins décisionnelles.
RÉPONSE DE LA DIRECTION ET PLAN D’ACTION
La direction est d’accord avec la Recommandation n 5. .
- Le SMA du SPSR déterminera, en collaboration avec les secteurs de RNCan, s’il existe des avantages à centraliser davantage la coordination des activités internationales horizontales.
Calendrier : 31 mars 2019 et 30 mai 2019 - Le CDGAI, en concertation avec les secteurs de RNCan, examinera les modèles existants de comptes rendus après déplacement, se penchera sur les références et les pratiques exemplaires du gouvernement, et recommandera au CIPS les approches et les processus les plus adaptés pour assurer un suivi efficace des engagements et des résultats des déplacements internationaux.
Calendrier : 30 juin 2019 - Le SMA du SPSR, en collaboration avec le SMA du Secteur des communications et du portefeuille (SCP) et en concertation avec les autres secteurs de RNCan, déterminera si le répertoire des comptes rendus après déplacement du ministre, qui est tenu par le SCP, pourrait être élargi de manière à intégrer les résultats des déplacements des autres secteurs, et à les mettre à disposition de la haute direction. Le SMA du SPSR et le SMA du SCP élaboreront une proposition en vue de son examen et de son approbation par le CIPS, notamment pour améliorer la qualité des rapports présentés à la haute direction concernant les activités internationales d’envergure entreprises par l’ensemble des secteurs. S’il n’est pas possible d’élargir le répertoire actuel des comptes rendus après déplacement du ministre, d’autres options seront étudiées pour trouver une solution.
Calendrier : 30 juin 2019
Dans l’intervalle, le SMA du SPSR demandera des ressources supplémentaires pour faciliter la création d’une petite équipe chargée d’assurer un soutien logistique interne en lien avec les activités internationales horizontales. Le CDGAI élaborera une proposition qu’il présentera au CIPS et au Comité exécutif aux fins de discussion et de prise de décision.
Calendrier : 31 mars 2019 complété – Équipe en opération depuis septembre
ANNEXE A – CRITÈRES UTILISÉS POUR L’AUDIT DE LA GESTION DES ACTIVITÉS INTERNATIONALES
L’audit avait pour objectif d’évaluer la pertinence et l’efficacité des processus mis en place pour assurer la gestion des activités internationales de RNCan.
Les critères ont été élaborés à partir des principaux contrôles énoncés dans les Contrôles de gestion de base du Conseil du Trésor (CT) du Canada et dans la Ligne directrice sur les ententes de services et le Guide de gestion de projet du CT (GOAL/QPC et CRG). Ils ont orienté le travail sur le terrain et servi de fondement à la conclusion générale de l’audit.
Les critères suivants ont été utilisés pour réaliser l’audit:
| Sous-objectifs de l’audit | Critères d’audit |
|---|---|
| Sous-objectif d’audit no 1 : Déterminer si le Ministère a établi des processus de gouvernance appropriés pour faciliter la gestion de ses activités, et s’il les utilise avec efficacité. |
1.1 Une structure de gouvernance adaptée a été mise en place et celle-ci soutient efficacement la gestion des activités internationales. 1.2 Les rôles, les responsabilités et les obligations des parties qui interviennent dans la gestion des activités internationales sont clairement définis et communiqués. |
| Sous-objectif d’audit no 2 : Déterminer si des processus adaptés, des objectifs stratégiques et les besoins en ressources avaient été établis pour faciliter la planification des activités internationales. |
2.1 Le Ministère a établi et mis en œuvre des objectifs stratégiques appropriés, en accord avec les priorités gouvernementales et ministérielles, pour faciliter la planification des activités internationales. 2.2 Des outils, modèles et processus d’orientation adaptés ont été élaborés et appliqués de manière homogène pour faciliter la planification des activités internationales. 2.3 Les besoins en ressources sont établis et les ressources sont réparties dans le cadre du processus de planification des activités internationales. |
| Sous-objectif d’audit no 3 : Déterminer si des processus et mécanismes appropriés, notamment pour la gestion de l’information, ont été mis en place pour veiller à ce que les activités et les ententes internationales soient évaluées et appliquées de manière adéquate et opportune. |
3.1 Des processus et procédures ont été mis en place pour veiller à ce que les activités internationales soient correctement exécutées. 3.2 Le rendement et l’avancement des activités internationales sont évalués par rapport aux résultats escomptés à l’aide d’indicateurs de rendement détaillés et clairement définis. 3.3 Les mesures de suivi et les enseignements tirés des activités internationales sont documentés, les responsabilités sont attribuées et les mesures d’intervention font l’objet d’une mise en œuvre et d’un suivi. 3.4 La haute direction se voit régulièrement présenter un tableau complet et intégré des activités internationales du Ministère. 3.5 Des systèmes de gestion de l’information ont été mis en place et sont régulièrement mis à jour pour faciliter la gestion des activités internationales. |
ANNEXE B – PRINCIPAUX INSTRUMENTS ET ACTIVITÉS INTERNATIONAUX DE RNCAN
RNCan intervient dans plusieurs types d’activités internationales. Le tableau ci-dessous présente les différents instruments et activités internationaux du Ministère.
Tableau 1 : Instruments de la collaboration internationale
| Instruments de la collaboration internationale | Description |
|---|---|
| Protocoles d’entente | Instruments écrits de nature contractuelle et non juridiquement contraignants, entre deux parties ou plus, qui consacrent l’intention des parties de coopérer dans des domaines d’intérêt mutuels. |
| Déclarations communes de haut niveau | Déclarations adoptées par deux États (ou ministères) ou plus visant à énoncer une politique ou une intention de coopérer dans des domaines d’intérêt commun. |
| Lettres d’intention | Documents destinés à établir les conditions sous lesquelles les négociations portant sur une future relation officielle vont se tenir. |
| Traités | Ententes internationales conclues entre plusieurs États par écrit et régies par le droit international. |
| Accords multilatéraux et bilatéraux | Accords entre deux (bilatéraux) ou plus de deux (multilatéraux) parties, organismes ou gouvernements dans l’intérêt commun des membres impliqués. |
Tableau 2: Autres instruments et activités internationaux
| Autres instruments et activités internationaux | Description |
|---|---|
| Conseils stratégiques en relations internationales | S’entend du fait d’exercer un rôle directeur dans la détermination des engagements internationaux prioritaires, dans la fixation des objectifs et dans l’élaboration des approches ministérielles concernant les engagements internationaux. |
| Conseils en échanges et investissements | S’entend du fait de prodiguer des conseils au ministre et à la haute direction de RNCan et aux autres ministères gouvernementaux (AMG) sur un vaste éventail de questions ayant trait aux échanges et aux investissements, et notamment dans le contexte de négociations commerciales. |
| Conférences, sommets et instances multilatérales/ | S’entend d’un congrès, d’une convention, d’un séminaire, d’un symposium, d’un sommet, d’une réunion multilatérale (par exemple, G7, G20, APEC) ou de tout autre rassemblement officiel entre deux pays ou plus, et lors duquel les participants examinent certaines questions et mettent en commun les pratiques exemplaires. |
| Accueil de délégations étrangères | S’entend d’un moyen de présenter les ressources, la recherche et la technologie canadiennes, d’aborder des dossiers d’intérêt commun et de renforcer les relations avec les partenaires internationaux. |
| Missions | S’entend des déplacements organisés dans l’optique de présenter le Canada comme un partenaire commercial et financier viable, et de faire valoir les intérêts canadiens à l’étranger. L’ambassade du Canada joue un rôle de premier plan dans ces missions de grande envergure. Les missions gouvernementales supposent notamment de rencontrer les autres responsables gouvernementaux ainsi que les investisseurs et les intervenants de l’industrie à l’étranger. |
| Partenariats mondiaux | S’entend d’initiatives internationales entreprises par plusieurs pays pour faire avancer des objectifs d’intérêt commun, mais dans le cadre d’ententes non contraignantes, souples et qui ne nécessitent généralement pas de créer un organisme international dédié. |
Sources : Intranet de RNCan et documentation du SPSR.
Version texte
Instruments de collaboration
59% Protocole d’entente
21% Déclarations communes de haut niveau
3% Lettre d’intention
3% Traités
14% Ententes
Source : Documentation du SPSR, novembre 2017.
Version texte
Instruments de collaboration
Instruments de collaboration internationale par secteur
17 SITE
14 SCF
31 STM
27 SE
9 SPSR
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