Audit interne des marchés de services de consultation attribués à McKinsey & Company par le gouvernement fédéral
Mars 2023
Ressources naturelles Canada (RNCan)
Conformité aux normes professionnelles
L’audit interne a été effectué conformément aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de l’audit interne.
Michel Gould
Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
Ressources Naturelles Canada
Remerciements
L’équipe d’audit tient à remercier les personnes qui ont contribué à ce projet, en particulier les employés qui ont répondu aux nombreuses demandes qui leur ont été adressées dans le cadre de cet audit.
Renseignements généraux
L’approvisionnement au sein du gouvernement du Canada est assujetti à la Directive sur la gestion de l’approvisionnement (et à la Politique sur les marchés en vigueur avant le 13 mai 2022, désormais abrogée)Note de bas de page 1, dont l’objectif est de veiller à ce que l’approvisionnement de biens, de services et de travaux de construction permettent d’obtenir les biens et les services nécessaires pour appuyer la prestation de programmes et de services aux Canadiens tout en offrant le meilleur rapport qualité-prix à l’État. Ainsi, les approvisionnements doivent notamment permettre d’obtenir des résultats opérationnels, être assujettis à des mécanismes de gouvernance et de surveillance efficaces, être équitables, ouverts et transparents et répondre aux attentes du public en matière de prudence et de probité.
Le premier ministre a chargé la ministre Fortier, en sa qualité de présidente du Conseil du Trésor (CT), ainsi que la ministre Jaczek, ministre des Services publics et de l’Approvisionnement, d’entreprendre un examen des marchés attribués à la firme McKinsey & Company (McKinsey). Le 8 février 2023, le Bureau du contrôleur général du Canada (BCG) a demandé aux organismes gouvernementaux de soumettre, au plus tard le 15 février 2023, une liste de tous leurs marchés conclus avec McKinsey depuis le 1er janvier 2011, et de fournir de l’information connexe sur ces marchés. Pour ces organismes qui ont été l’autorité technique et/ou qui ont conclu de tels marchés à titre d’autorité contractante, le BCG a chargé les dirigeants principaux de l’audit (DPA) de ces organismes d’effectuer un audit interne indépendant officiel des processus d’approvisionnement connexes, dont les résultats doivent être communiqués au BCG d’ici le 22 mars 2023.
Objectifs et portée de l’audit
Les objectifs de l’audit étaient de déterminer ce qui suit pour l’ensemble des marchés avec McKinsey visés par la portée :
- L’intégrité du processus d’approvisionnement a été maintenue dans le respect du Code de valeurs et d’éthique du secteur public et de la Directive sur les conflits d’intérêts;
- Les approvisionnements ont été effectués d’une manière équitable, ouverte et transparente conformément à la politique du Conseil du Trésor en vigueur à l’époque (Politique sur les marchés ou Directive sur la gestion de l’approvisionnement);
- Les approvisionnements ont été effectués conformément aux processus internes et aux cadres de contrôle de l’organisme (c’est-à-dire, conformément aux cadres de gestion de l’approvisionnement, aux contrôles financiers et aux contrôles de sécurité).
La portée de l’audit a mis l’accent sur l’examen des pratiques d’approvisionnement pour l’ensemble des marchés concurrentiels et non concurrentielsNote de bas de page 2 avec McKinsey qui ont été attribués (signés) par l’organisme entre le 1er janvier 2011 et le 7 février 2023Note de bas de page 3. Plus précisément, l’audit comprenait une évaluation des marchés suivants :
| Numéro de marché | Date de début et de fin du marché | Valeur du marché | Stratégie d’approvisionnement | But du marché |
|---|---|---|---|---|
| 3000489494 | 2012-08-29 à 2012-11-23 | $875,750 | Concurrentiel | Pour déterminer les débouchés mondiaux des technologies canadiennes en matière d’énergie pour 2012 à 2020, en tenant compte des tendances des marchés internationaux et des secteurs canadiens disposant d’un avantage comparatif, ainsi que déterminer les politiques gouvernementales habilitantes qui permettent au Canada de profiter de ces occasions. |
| 3000675161 | 2018-10-03 à 2018-10-30 | $24,860 | Non concurrentiel | Pour analyser comment RNCan calcule les estimations et les valide sur le plan du potentiel du marché mondial pour les petits réacteurs modulaires, ainsi que proposer des améliorations. |
L’audit n’a pas évalué ce qui suit :
- Tous les contrats conclus avec toute entité autre que McKinsey.
- Tous les contrats attribués (et signés) en dehors de la période d’audit.
- La conformité à tout autre instrument de politique, lois ou règlements qui ne sont pas expressément mentionnés dans ce rapport d’audit.
Approche
Le BCG a fourni à tous les ministères un plan d’audit et un programme d’audit pour assurer l’uniformité de la couverture à l’échelle du gouvernement du Canada. Bien que le BCG ait élaboré les objectifs, la portée, les critères d’audit et le programme d’audit aux fins d’utilisation par les ministères concernés, les constatations de l’audit ont été élaborées de façon indépendante par la fonction d’audit interne de RNCan. La fonction d’audit interne de RNCan a également pris en compte les résultats de l’audit de la gestion des services d’approvisionnement qu’elle a récemment mené et qui a été présenté au Comité ministériel d’audit en juillet 2022. L’approche suivie par RNCan était conforme à l’approche décrite dans le plan d’audit et le programme d’audit du BCG. Pour assurer l’intégrité et l’objectivité du travail d’audit, cet audit a été exécuté uniquement par des auditeurs internes fonctionnaires assujettis au Global Internal Auditing Code of Ethics (Accessible uniquement en anglais) de l’Institute of Internal Auditors.
Constatations
Constatations pour l’objectif 1 : intégrité du processus d’approvisionnement
L’audit n’a pas trouvé de preuve indiquant que l’intégrité du processus d’acquisition pour les deux contrats de McKinsey était compromise, ce qui est conforme au Code de valeurs et d’éthique du secteur public et à la Directive sur les conflits d’intérêts.
Constatations pour l’objectif 2 : équité, ouverture et transparence, conformément à la politique applicable
Il est ressorti de l’audit que les deux marchés attribués à McKinsey l’avaient été de manière équitable, ouverte et transparente, en accord avec la politique du Conseil du Trésor en vigueur à ce moment-là.
Constatations pour l’objectif 3 : respect des processus et des cadres de contrôle ministériels
Il est ressorti de l’audit que les deux marchés attribués à McKinsey l’avaient été en conformité avec les processus internes et les cadres de contrôle de RNCan en vigueur à ce moment-là.
Réponse de la direction
Les constatations issues de cet audit ont été présentées à la direction de RNCan. Le rapport d’audit a été examiné et recommandé pour l’approbation de l’administrateur général par le Comité ministériel d’audit de RNCan.
La direction a accepté les constatations de l’audit. Si, à l’issue de son examen interne, le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement ou le Bureau du vérificateur général met en évidence des problèmes ou formule des recommandations, RNCan mettra à jour le plan d’action de la direction afin d’intégrer ces problèmes ou ces recommandations, et le Comité ministériel d’audit sera appelé à surveiller la mise en œuvre de ce plan d’action, conformément aux processus courants d’audit interne du ministère.
L’administrateur général de RNCan approuve ce rapport, y compris le plan d’action de la direction.
John Hannaford
Sous-ministre
Ressources Naturelles Canada
Annexe A : Critères d’audit
| Objectifs de l’audit | Critères | Sources de critères |
|---|---|---|
| 1. L’intégrité du processus d’approvisionnement a été maintenue, conformément au Code de valeurs et d’éthique du secteur public et à la Directive sur les conflits d’intérêts | 1. Les fonctionnaires et les titulaires de charge publique veillent à ce que l’intégrité du processus d’approvisionnement soit maintenue, et soit conforme au Code de valeurs et d’éthique du secteur public et à la Directive sur les conflits d’intérêts. |
Loi sur les conflits d’intérêts – partie I Directive sur les conflits d’intérêts – articles 4.2.16, 4.17.3 Code de valeurs et d’éthique du secteur public – section sur l’Intégrité (3) Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – articles 4.2.12, 10.8, 11.1.1, 12.4 Directive sur la gestion de l’approvisionnement – articles 4.2.2, 4.3.2 |
| 2. La conclusion d’un marché avec d’anciens fonctionnaires et titulaires de charge publique est exécutée avec intégrité conformément à la Directive sur les conflits d’intérêts, à la Loi sur les conflits d’intérêts et aux instruments de politique sur l’approvisionnement. |
Loi sur les conflits d’intérêts – partie I et partie III (35, 36) Directive sur les conflits d’intérêts – article 4.2.16 Code de valeurs et d’éthique du secteur public – section sur l’Intégrité Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – articles 4.1.9 et 4.2.20, Appendice C, Annexe 5 Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) – articles 4.5.5, 4.6.4, 4.10.1.7 |
|
| 2. Les approvisionnements ont été effectués de manière équitable, ouverte et transparente conformément à la Politique du Conseil du Trésor en vigueur à l’époque (Politique sur les marchés ou Directive sur la gestion de l’approvisionnement) | 1. Approvisionnement : non concurrentiel – Il existe des documents à l’appui de la justification des marchés non concurrentiels conformément à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État. |
Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – articles 10.2.1, 10.2.6, 10.5, 10.7.30 et Appendice C Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) – articles 4.3.1, 4.3.2, 4.3.5 (l’article 4.1.1 du cadre d’approvisionnement devrait inclure des exigences détaillées) Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels Règlement sur les marchés de l’État [à jour au 25 janvier 2023] – article 6 |
| 2. Approvisionnement : concurrentiel – Les critères d’évaluation des soumissions étaient énoncés dans la demande de propositions et ont été utilisés pour sélectionner les entrepreneurs d’une manière ouverte, équitable et transparente. |
Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – articles 4.1.2; 4.1.4, 4.1.9; 16.1.2;10.5; 10.7; 10.8; 11.1, 11.3, annexe J Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) – articles 4.1.1, 4.3.1, 4.3.5 (l’article 4.1.1 du cadre d’approvisionnement devrait comprendre les exigences détaillées) |
|
| 3. Gestion des marchés – Les marchés et les modifications de marché ont été approuvés avant la réception de services ou avant l’expiration du marché initial, et les documents à l’appui sont conservés au dossier. Un suivi documenté et une attestation de la prestation des services ont été mis en œuvre. |
Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – articles 4.2.10; 11.2; 11.3; 12.3; 12.4.1; 12.9, Appendice H 2.6 Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) – articles 4.3.1, 4.3.5 (devrait comprendre les exigences détaillées de la gestion des marchés), 4.10.6 Politique sur la sécurité – annexe A A.6 |
|
4. Pouvoir d’attestation (article 34) – Le pouvoir d’attestation est exécuté par une personne ayant le pouvoir délégué pour le faire, est accompli en temps opportun et vérifie l’exactitude du paiement demandé (article 34 de la LGFP). |
Directive sur la délégation des pouvoirs de dépenser et des pouvoirs financiers [2017-04-01] – Articles 4.1.11, A.2.2.1.1 à A.2.2.1.3, A.2.2.1.7 à A.2.2.1.9. Loi sur la gestion des finances publiques [à jour au 18 mars 2018] – Article 34 |
|
5. Divulgation proactive – Les marchés, y compris les modifications, évalués à plus de 10 000 $ satisfont aux exigences minimales en matière de divulgation proactive. |
Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) – article 5.1.6 Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) – annexe C Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés – Canada.ca article 4.1 (modifiées le 1er avril 2022) Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés [version précédente] – article 4.1 |
|
| 3. Les approvisionnements ont été effectués conformément aux processus internes et aux cadres de contrôle de l’organisme (c’est à dire, conformément aux cadres de gestion de l’approvisionnement, aux contrôles financiers et aux contrôles de sécurité). | 1. Les approvisionnements sont effectués conformément aux processus internes et aux cadres de contrôle de votre ministère. |
Politique sur les marchés (avant le 13 mai 2022) Directive sur la gestion de l’approvisionnement (après le 13 mai 2022) |
Remarque : Le 11 avril 2019, les limites de la passation de marchés pour les organismes et SPAC ont été mises à jour pour refléter une hausse de 25 % pour tenir compte de l’inflation (appendice C de la Politique sur les marchés).
Annexe B : Plan d’action de la direction
| Recommandation | Action de la direction | Secteur responsable | Produits livrables attendus par action | Date d’achèvement prévue |
|---|---|---|---|---|
| Non applicable |
Annexe C : Répartition des constatations
| Critères d’audit | Évaluation de l’audit (conforme, partiellement conforme, non conforme, impossible à évaluer, sans objet) | Justifications pour les évaluations |
|---|---|---|
| 1. Les fonctionnaires et les titulaires de charge publique veillent à ce que l’intégrité du processus d’approvisionnement soit maintenue et soit conforme au Code de valeurs et d’éthique du secteur public et à la Directive sur les conflits d’intérêts. | Conforme |
L’audit n’a pas trouvé de preuve indiquant que l’intégrité du processus d’acquisition pour les deux contrats de McKinsey était compromise, ce qui est conforme au Code de valeurs et d’éthique du secteur public et à la Directive sur les conflits d’intérêts. L’audit n’a mis en évidence aucun élément démontrant que l’intégrité du processus de passation avait été compromise consécutivement à l’intervention de fonctionnaires ou de titulaires d’une charge publique. RNCan dispose de processus internes pour signaler les conflits d’intérêts (CI) et documenter le respect de son Code de valeurs et d’éthique (par l’entremise du Rapport confidentiel des employés ou RCE). Lorsqu’un conflit d’intérêts est détecté, tous les employés sont tenus, en application du Code de valeurs et d’éthique de RNCan, de présenter un rapport confidentiel détaillé au coordinateur de la gestion des CI. En vertu du processus lié au RCE, les employés sont tenus de déclarer leurs biens personnels, leurs exigibilités et leurs activités extérieures dans les soixante jours suivant la date de leur entrée en fonction, ou lorsqu’ils changent de poste ou se voient confier des responsabilités notables. Les processus liés au RCE et au signalement des CI viennent compléter les exigences de la politique de passation de marchés en matière de conflits d’intérêts. L’équipe d’audit a constaté que les fonctionnaires étant intervenus dans le processus de passation relatif à ces deux marchés n’avaient déclaré aucun conflit d’intérêts dans le cadre des deux processus précités. |
| 2. La conclusion de marchés avec d’anciens fonctionnaires et titulaires de charge publique est exécutée avec intégrité conformément à la Directive sur les conflits d’intérêts, à la Loi sur les conflits d’intérêts et aux instruments de politique sur l’approvisionnement. | Sans objet | L’équipe d’audit a examiné les documents versés au dossier de passation relatif aux deux marchés attribués à McKinsey, y compris les curriculum vitæ des consultants envisagés pour les deux marchés, et n’a mis en évidence aucun élément démontrant que ces consultants étaient d’anciens fonctionnaires ou d’anciens titulaires d’une charge publique. |
| Critères d’audit | Évaluation de l’audit (conforme, partiellement conforme, non conforme, impossible à évaluer, sans objet) | Justifications pour les évaluations |
|---|---|---|
| 1. Approvisionnement : non concurrentiel – Il existe des documents à l’appui de la justification des marchés non concurrentiels conformément à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État. | Conforme |
Le marché attribué en 2018 à McKinsey relevait d’un processus de passation non concurrentiel (fournisseur unique) d’un montant inférieur à 25 000 dollars, et étayé par des documents justifiant le recours à un tel processus conformément à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État. L’équipe d’audit a constaté que l’autorisation d’engagement de dépenses et celles visées à l’article 32 de la LGFP ont été accordées par l’autorité déléguée compétente. Le responsable technique du programme a élaboré un énoncé des travaux (EDT) que l’autorité de passation de marchés a transmis à l’entrepreneur afin que celui-ci présente une proposition avant toute attribution du marché. La justification du recours à un marché à fournisseur unique a été documentée dans le dossier où le paragraphe 6(b) du RME a été invoqué : « Le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas les seuils prescrits ». Par ailleurs, l’autorité de passation de marchés a demandé au responsable technique du programme de justifier le recours à un marché à fournisseur unique. Le responsable technique du programme a apporté une justification suffisante en faisant valoir que l’entrepreneur fournissait un service unique eu égard à ces facteurs : expérience, image de marque, réputation et impartialité. Le responsable technique du programme a estimé que le montant du marché était juste et raisonnable, et qu’il ne dépassait pas le seuil visé au paragraphe 6(b) du RME. L’équipe d’audit a également constaté que l’EDT contenait une liste des livrables à réaliser et que l’entrepreneur avait présenté une proposition détaillant les tâches à accomplir pour créer et communiquer les livrables en respectant le budget imparti. Aucun élément ne démontre que le marché a été fractionné, étant donné qu’un seul marché a été attribué à McKinsey en 2018. Ce critère ne s’appliquait pas au marché de 2012 attribué à McKinsey, celui-ci ayant fait l’objet d’un processus de passation concurrentiel. |
| 2. Approvisionnement : concurrentiel – Les critères d’évaluation des soumissions étaient énoncés dans la demande de propositions et ont été utilisés pour sélectionner les entrepreneurs d’une manière ouverte, équitable et transparente. | Conforme |
Le marché de 2012 a été attribué à McKinsey à l’issue d’un processus de passation concurrentiel. Il est ressorti de l’audit que la méthode de sélection des soumissions et les critères d’évaluation avaient été clairement définis et précisés dans le document de demande de soumissions avant que la DP officielle ne soit lancée. L’énoncé des travaux, la description de travail et les critères d’évaluation étaient ouverts, équitables et transparents, comme en témoignaient la description détaillée des exigences, la méthodologie d’évaluation claire et documentée et le nombre de soumissionnaires éventuels visés par la demande de soumissions. La demande de soumissions a été initialement autorisée par une personne investie des pouvoirs financiers délégués appropriés. Les documents versés au dossier démontraient que l’autorité contractante avait examiné le document de demande de soumissions afin de veiller à ce que la structure du processus de passation n’aie pas influé sur le résultat; que les soumissions aient été évaluées conformément aux modalités de la demande de soumissions; que les évaluations individuelles et consensuelles aient été documentées, datées et approuvées; et que le marché ait été attribué à l’entreprise la mieux classée en vertu de la méthodologie d’évaluation. La durée du marché était jugée raisonnable étant donné que les services ont été fournis dans les délais et le budget impartis. Ce critère ne s’appliquait pas au marché de 2018 attribué à McKinsey, celui-ci ayant fait l’objet d’un processus de passation non concurrentiel. |
| 3. Gestion des marchés – Les marchés et les modifications de marché ont été approuvés avant la réception des services, ou avant l’expiration du marché initial, et les documents à l’appui sont conservés au dossier. Un suivi documenté et une attestation de la prestation des services ont été mis en œuvre. | Conforme | Les deux marchés versés au dossier que RNCan a attribués à McKinsey ont tous deux été approuvés avant la réception des services et avant leur date d’expiration; ils ont été signés par une personne investie des pouvoirs délégués appropriés. Aucun des deux marchés n’a fait l’objet de modifications ni n’a nécessité l’intégration d’exigences de sécurité en raison de la nature des services demandés. Des documents ont été conservés dans le dossier pour étayer le suivi régulier des progrès accomplis et la certification de la prestation des services demandés, y compris des mises à jour et des échanges réguliers sur l’état d’avancement. |
| 4. Pouvoir d’attestation (article 34) – Le pouvoir d’attestation est exécuté par une personne ayant le pouvoir délégué pour le faire, est accompli en temps opportun et vérifie l’exactitude du paiement demandé (article 34 de la LGFP). | Conforme | L’équipe d’audit a vérifié que le pouvoir de certification (article 34) a été exercé par l’autorité déléguée appropriée, et ce, pour toutes les factures reçues au titre des deux marchés. Des éléments démontrent que les services demandés dans l’énoncé des travaux de chaque marché ont été reçus et intégrés dans les dossiers de passation. |
| 5. Divulgation proactive – Les marchés, y compris les modifications, évalués à plus de 10 000 $ satisfont aux exigences minimales en matière de divulgation proactive. | Conforme | Les deux marchés que RNCan a attribués à McKinsey, dont la valeur de chacun s’élève à plus de 10 000 dollars, ont tous deux été déclarés en bonne et due forme sur le portail du gouvernement ouvert conformément à la politique, aux lignes directrices et à la Loi sur l’accès à l’information. Aucun des deux marchés n’a fait l’objet de modifications, et les valeurs et renseignements déclarés de manière proactive relativement à ces marchés étaient conformes aux renseignements versés au dossier les concernant. Aucune restriction en matière de déclaration ne s’appliquait à ces marchés. |
| Critères d’audit | Évaluation de l’audit (conforme, partiellement conforme, non conforme, impossible à évaluer, sans objet) | Justifications pour les évaluations |
|---|---|---|
| 1. Les approvisionnements sont effectués conformément aux processus internes et aux cadres de contrôle de votre ministère. | Conforme | L’équipe d’audit a examiné les autres processus internes en vigueur à RNCan durant la période visée par l’audit, et a conclu que les deux marchés attribués à McKinsey l’avaient été en conformité avec les processus internes et les cadres de contrôle du ministère en vigueur à ce moment-là. Pour évaluer ce critère, l’équipe d’audit a également pris en compte les résultats de l’audit de la gestion des services d’approvisionnement qu’elle a récemment mené et qui a été présenté au Comité ministériel d’audit en juillet 2022. |
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