Audit des activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire de RNCan
Présenté au Comité ministériel d’audit (CMA)
8 avril 2021
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE
Introduction
Le nucléaire est un type d’énergie qui ne produit pas d’émissions de carbone. Il représente environ 16 % de l’offre énergétique canadienne, et est considéré comme un élément important dans les efforts d’atténuation des changements climatiques du pays. Selon l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), le Canada est perçu comme un chef de file respecté sur la scène internationale pour l’élaboration de normes de sécurité et réglementaires, ainsi que dans le domaine de la recherche et du développement de nouvelles technologies nucléaires.
Ressources naturelles Canada (RNCan), en collaboration avec les provinces, a la responsabilité de l’élaboration des politiques gouvernementales du Canada visant à garantir la durabilité du développement et l’utilisation responsable de l’énergie nucléaire dans tout le pays. RNCan assure aussi certaines responsabilités relatives à des documents législatifs clés en lien avec l’énergie nucléaire au nom du gouvernement fédéral.
La Direction des ressources en électricité (DRE) du Secteur de l’énergie à faibles émissions en carbone (SEFEC) de RNCan appuie le ministère dans ses responsabilités en lien avec l’énergie nucléaire par le biais de deux divisions : la Division de l’énergie nucléaire (DEN) et la Division de l’uranium et des déchets radioactifs (DUDR). Deux autres organismes, outre RNCan, jouent des rôles clés dans le secteur canadien de l’énergie nucléaire : la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et Énergie atomique du Canada Limitée (EACL). Ils opèrent sous la responsabilité du Parlement du Canada par le biais du ministre des Ressources naturelles.
L’audit vise à évaluer l’adéquation du modèle de gouvernance de RNCan et l’efficacité de ses processus de gestion concernant les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire.
Cet audit des activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire de RNCan était inclus dans le Plan d’évaluation et d’audit intégré 2019-2024, approuvé par le sous-ministre le 14 mai 2019.
Points forts
Certains processus de gouvernance et de participation sont en place pour permettre au ministère d’élaborer des politiques relatives à l’énergie nucléaire et à assurer ses responsabilités en vertu de la législation pertinente en vigueur. La documentation existante au sujet des rôles et des responsabilités de la DEN et de la DUDR est claire, bien comprise et correspond aux priorités stratégiques. Par ailleurs, des processus sont en place pour faciliter la participation et la collaboration avec des partenaires et intervenants clés. Des mécanismes existent aussi pour soutenir RNCan dans l’exécution de ses obligations en vertu de la loi. Les procédures d’établissement de rapports en vigueur actuellement permettent en outre de prendre des décisions éclairées et rapides. D’autre part, des procédures de planification des ressources ont été établies pour appuyer les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire du ministère.
Domaines à améliorer
La documentation des rôles et responsabilités des deux divisions pourrait être améliorée pour garantir que le contenu est à jour et complet, et qu’il présente les relations avec les partenaires et intervenants clés avec exactitude. Bien que l’on ait recours à des mécanismes et des outils pour garantir la conformité avec les exigences législatives , la DEN et la DUDR pourraient créer et mettre en œuvre des procédures normales d’exploitation (PNE) à l’interne pour garantir la conformité de façon continue et l’examen régulier de la loi et des politiques pertinentes. De plus, la DEN et la DUDR pourraient envisager d’adopter des objectifs à long terme pour les exigences de dotation en personnel et la planification de la relève et ainsi renforcer les procédures actuelles de planification des RH.
Conclusion de l’audit interne et opinion
Dans l’ensemble, des processus de gouvernance adéquates et des processus de gestion efficaces en lien avec les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire étaient en place. Toutefois, il est encore possible d’améliorer ces processus pour mieux appuyer le ministère dans l’exécution de ses obligations législatives.
Énoncé de conformité
Mon opinion professionnelle, en tant que dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation, est que l’audit est conforme aux Normes internationales pour la pratique professionnelle des audits internes de l’Institute of Internal Auditors et à la Politique sur l’audit interne du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.
Michel Gould, MBA, CPA, CIA
Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
8 avril 2021
REMERCIEMENTS
L’équipe d’audit souhaiterait remercier les personnes qui ont participé à ce projet, en particulier les employés qui ont apporté leurs points de vue et leurs commentaires dans le cadre de cet audit.
Introduction
Le nucléaire est un type d’énergie qui ne produit pas d’émissions de carbone. Il représente environ 16 % de l’offre énergétique canadienne, et est considéré comme un élément important dans les efforts d’atténuation des changements climatiques du pays. Selon l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA), le Canada est perçu comme un chef de file respecté sur la scène internationale pour l’élaboration de normes de sécurité et réglementaires, ainsi que dans le domaine de la recherche et du développement de nouvelles technologies nucléaires.
Source : Commission canadienne de sûreté nucléaire :
Rapport Annuel 2017-2018
(pdf 4.81 Mo)
Transcript
Cette image illustre le cycle du combustible nucléaire mis au point par la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN). La première étape du cycle est l'extraction du minerai d'uranium; la deuxième étape est Milling-Yellowcake; la troisième étape est le traitement du combustible nucléaire; la quatrième étape est le faisceau réacteurs-combustible; et la cinquième étape est le conteneur de stockage sec des déchets.
Ressources naturelles Canada (RNCan), en collaboration avec les provinces, a la responsabilité de l’élaboration des politiques gouvernementales du Canada visant à garantir la durabilité du développement et l’utilisation responsable de l’énergie nucléaire dans tout le pays. RNCan assure aussi certaines responsabilités relatives à des documents législatifs clés en lien avec l’énergie nucléaire au nom du gouvernement fédéral. Ces responsabilités comprennent les exigences de la Loi sur les déchets de combustible nucléaire, qui vise à garantir le contrôle et le stockage sécuritaire des déchets radioactifs, ainsi que celle de la Loi sur la responsabilité et l’indemnisation en matière nucléaire, dont les dispositions couvrent notamment les questions de la responsabilité civile et de l’indemnisation en cas d’incident nucléaire entraînant des dégâts matériels ou des blessures.
La Direction des ressources en électricité (DRE) du Secteur de l’énergie à faibles émissions en carbone (SEFEC) de RNCan appuie le ministère dans ses responsabilités en lien avec l’énergie nucléaire par le biais de deux divisions : la Division de l’énergie nucléaire (DEN) et la Division de l’uranium et des déchets radioactifs (DUDR). La DEN et de la DUDR permettent à RNCan d’élaborer des politiques et des textes de lois fédéraux relatifs à l’énergie nucléaire, et de conseiller le ministre sur les aspects techniques, politiques et économiques affectant le cycle du combustible nucléaire.
Deux autres organismes, outre RNCan, jouent des rôles clés dans le secteur canadien de l’énergie nucléaire : la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN) et Énergie atomique du Canada Limitée (EACL). Ils opèrent sous la responsabilité du Parlement du Canada par le biais du ministre des Ressources naturelles. La CCSN est un organisme indépendant du gouvernement du Canada. Elle a pour mandat de réglementer l’utilisation de l’énergie et des matières nucléaires pour protéger la santé, la sûreté, la sécurité et l’environnement. EACL est une société d’État chargée de la conception d’utilisations pacifiques de l’énergie nucléaire. Elle a pour mandat d’assurer les responsabilités du gouvernement relatives à la gestion des déchets et au déclassement des installations. Elle doit aussi offrir son expertise dans le domaine de l’énergie nucléaire en appui des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral. Les laboratoires nucléaires d’EACL fonctionnent désormais sous la direction des Laboratoires Nucléaires Canadiens (LNC). Outre les partenaires mentionnés précédemment, RNCan offre un soutien indirect à divers intervenants clés grâce à ses activités de conseil et d’élaboration de politiques. Ces intervenants sont variés et incluent des organismes œuvrant sur différents aspects du cycle du combustible nucléaire, de même que le grand public.
Cet audit des activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire de RNCan était inclus dans le Plan d’évaluation et d’audit intégré 2019-2024, approuvé par le sous-ministre le 14 mai 2019.
But et objectifs de l’audit
L’audit vise à évaluer l’adéquation du modèle de gouvernance de RNCan et l’efficacité de ses processus de gestion concernant les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire.
L’audit a évalué plus particulièrement si :
- des processus de gouvernance et de participation efficaces sont en place pour permettre au ministère d’élaborer des politiques relatives à l’énergie nucléaire et à assumer ses responsabilités en vertu de la législation pertinente en vigueur;
- des processus de gestion efficaces sont en place pour garantir la conformité aux politiques sur l’énergie nucléaire pertinentes et à la législation en vigueur; et
- des procédures de planification des ressources efficaces sont en place pour appuyer les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire du ministère.
Facteurs pris en considération lors de l’audit
Une approche axée sur les risques a été utilisée pour établir les objectifs, la portée et la démarche de cette mission d’audit. Les principaux risques sous-jacents susceptibles d’avoir une incidence sur l’efficacité des activités de RNCan relatives aux politiques sur l’énergie nucléaire comprennent :
- la nécessité de processus de gouvernance adaptés à l’élaboration et la mise en œuvre de politiques relatives à l’énergie nucléaire, notamment en ce qui concerne la définition de rôles et de responsabilités clairs, ainsi que de processus efficaces à même de favoriser l’établissement de relations positives avec les intervenants et partenaires clés;
- la nécessité d’établir des processus de gestion pour garantir le respect des dispositions de la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, de la Loi sur les déchets de combustible nucléaire, de la Loi sur la responsabilité et l’indemnisation en matière nucléaire, de la Loi sur l’énergie nucléaire, ainsi que de celles des politiques clés; et
- une planification efficace des ressources humaines est indispensable pour garantir que les activités du ministère en lien avec l’énergie nucléaire bénéficient d’un soutien adéquat.
Portée
La portée de l’audit est principalement axée sur les activités du ministère en lien avec les politiques sur l’énergie nucléaire, notamment en ce qui concerne les rôles et les responsabilités de RNCan, sa collaboration avec des partenaires externes (p. ex., d’autres ministères du gouvernement, la CCSN, EACL, les LNC, les provinces, des groupes de l’industrie et des partenaires internationaux), ainsi que les processus de soutien à l’exécution des responsabilités de RNCan. Pour examiner les activités les plus récentes du ministère, on a principalement orienté l’audit sur la période allant du 1er avril 2018 au 1er avril 2020.
L’audit a pris en compte les résultats de l’Audit des activités internationales de RNCan de 2018 en lien avec les procédures internes du ministère pour la coordination et le soutien à ses activités internationales, incluant les déplacements à l’étranger, afin d’éviter le chevauchement des tâches en la matière.
Par ailleurs, cet audit a tenu compte de la mission d’examen de l’état de préparation aux situations d’urgence de 2019 de l’AIEA ainsi que de la mission du Service d’examen intégré de la réglementation, qui visait à étudier la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs du Canada.
Approche et méthodologie
L’approche et la méthodologie adoptées pour cet audit respectaient les normes pour la pratique professionnelle des audits internes de l’Institute of Internal Auditors (normes de l’IIA) et les politiques relatives aux audits internes du Conseil du Trésor. Ces normes exigent que l’audit soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs de l’audit seront atteints. L’audit comportait divers tests jugés nécessaires pour offrir une telle assurance. Les auditeurs internes ont fait preuve d’impartialité et d’objectivité, comme l’exigent les normes de l’IIA.
L’audit comprenait les tâches clés suivantes :
- des entrevues avec des membres clés du personnel dont les responsabilités sont en lien avec les activités de RNCan relatives à l’énergie nucléaire;
- l’examen d’un éventail de documents et de processus opérationnels; et
- le contrôle de la conformité aux principales lois et politiques sur l’énergie nucléaire par le ministère.
L’étape d’exécution de l’audit s’est terminée pour l’essentiel en décembre 2020.
Critères
Les critères de l’audit sont présentés en détail à l’Annexe A. Le travail d’audit sur le terrain et la conclusion globale de l’audit reposent sur ces critères.
Constatations et recommandations
Processus de gouvernance et de participation
Constatation générale
Des processus de gouvernance et de participation sont en place pour permettre au ministère d’élaborer des politiques relatives à l’énergie nucléaire et d’assumer ses responsabilités en vertu de la législation pertinente en vigueur. Dans l’ensemble, la documentation existante au sujet des rôles et des responsabilités de la DEN et de la DUDR est claire, bien comprise et correspond aux priorités stratégiques. Toutefois, la documentation des rôles et responsabilités des deux divisions pourrait être améliorée pour garantir que le contenu est à jour et complet, et qu’il présente les relations avec les partenaires et intervenants clés avec exactitude. L’équipe d’audit a aussi conclu que des processus sont en place pour faciliter la participation et la collaboration avec des partenaires et intervenants clés.
Observations pertinentes
Des processus de gouvernance et de participation efficaces permettent au ministère d’élaborer des politiques relatives à l’énergie nucléaire et à assumer ses responsabilités en vertu de la législation pertinente en vigueur. Dans le cadre de l’audit, on a cherché à déterminer si les rôles et les responsabilités relatifs aux activités en lien avec les politiques sur l’énergie nucléaire étaient clairement documentés et présentés, et s’ils correspondaient aux priorités stratégiques de RNCan. En outre, l’audit a étudié l’existence de processus efficaces visant à faciliter la participation et la collaboration avec des partenaires et intervenants clés.
Rôles et responsabilités
La DEN élabore des politiques fédérales relatives à l’énergie nucléaire et offre des conseils au secteur canadien de l’énergie nucléaire sur les sujets liés à la législation et aux politiques en la matière. La DUDR, en collaboration étroite avec la DEN, offre des renseignements et des conseils technique, économique et politique au ministre et au gouvernement fédéral sur les enjeux qui touchent l’industrie canadienne de l’uranium, le cycle du combustible nucléaire, le régime de responsabilité nucléaire, et les déchets radioactifs. La DUDR joue aussi un rôle de liaison entre les organismes en offrant un soutien au ministre dans l’exécution de ses responsabilités en lien avec EACL. La DEN comme la DUDR représentent le Canada dans le cadre de forums multinationaux sur divers sujets en lien avec l’énergie nucléaire. Par exemple, la DUDR appuie le pays dans ses contributions au Partenariat mondial pour l’énergie nucléaire (PMEN) et dans le cadre du Groupe international d’experts en responsabilité nucléaire (INLEX). La DEN représente le Canada au sein du comité de direction de l’agence pour l’énergie nucléaire (AEN). Elle dirige la délégation qui participe à la conférence générale de l’AIEA chaque automne.
Étant donné la complexité de l’industrie de l’énergie nucléaire, au Canada comme à l’étranger, il est important de définir et de documenter clairement les rôles et responsabilités de chacune des principales parties. Une telle mesure contribue à garantir l’accès à l’expertise requise pour éclairer le processus de prise de décisions et à réduire le risque de chevauchement des efforts par les parties concernées. L’équipe d’audit, grâce à des examens de la documentation, a établi que les rôles et les responsabilités de la DUDR sont consignés dans plusieurs documents de présentation utilisés à l’interne pour breffer les membres de la haute direction. Les versions les plus récentes de ces documents ont été établies au début 2019. Ils comprennent des vues d’ensemble des responsabilités des principaux partenaires et intervenants et portent principalement sur les responsabilités de la CCSN et d’EACL concernant RNCan. En outre, un autre document est consacré à la description des rôles et responsabilités des principaux intervenants et partenaires de la DUDR.
Bien que la documentation des rôles et responsabilités de la DUDR soit relativement exhaustive, les renseignements ne sont pas tous à jour. Selon les entrevues effectuées au cours de l’audit, la documentation est seulement mise à jour en cas de changement de direction. Par exemple, les documents de présentation élaborés en janvier 2017 indiquent que la division a la responsabilité des programmes en lien avec le secteur de l’énergie nucléaire, alors qu’on a confirmé grâce à des entrevues que cette responsabilité n’était plus d’actualité.
Dans le cas de la DEN, l’équipe d’audit a trouvé que ses rôles et responsabilités étaient décrits principalement dans deux documents : le tableau de bord de la Direction des ressources en électricité de 2017-2018 et le mandat de la DEN. Les rôles et les responsabilités de la DEN sont aussi partiellement décrits dans d’autres sources, notamment le cadre de référence du groupe de travail et la correspondance avec les intervenants. Ces documents présentent des renseignements limités sur les activités de la Division. De plus, ils ne sont pas à jour. L’équipe d’audit a par ailleurs conclu que les rôles et responsabilités de la DEN concernant ses relations avec les intervenants et ses partenaires clés n’ont pas encore été documentés. Toutefois, elle a remarqué que d’autres mécanismes permettent de pallier cette lacune en informant les intervenants et les partenaires clés sur les activités de la division, ainsi que sur la façon dont elle peut servir l’industrie canadienne de l’énergie nucléaire. Ils comprennent l’envoi régulier de courriels à divers groupes d’intervenants et à l’organisation de sessions trimestrielles en matière d’énergie nucléaire organisées par la division. Ces mécanismes visent à permettre à la DEN de remplir son rôle à titre d’organisme reconnu et compris auprès des intervenants du secteur de l’énergie nucléaire.
Respect des priorités stratégiques
L’équipe d’audit a étudié les sources générales qui décrivent les objectifs et priorités stratégiques du ministère dans le domaine de l’énergie nucléaire : la lettre de mandat de 2019 du ministre, le plan du ministère de 2019-2020, le rapport de résultats ministériel de 2018-2019, ainsi que le discours du ministre lors de la conférence annuelle de 2020 du RAC. Les activités relatives aux politiques sur l’énergie nucléaire concernent des priorités et des engagements plus larges de RNCan tels que l’énergie propre, l’exploitation durable des ressources, ainsi que la compétitivité et l’accès au marché. L’équipe d’audit a comparé les rôles et responsabilités définis de la DEN et de la DUDR à ces priorités stratégiques pour étudier l’adéquation des activités normales de la division aux objectifs ministériels. Elle a conclu que les rôles et les responsabilités de la DEN et de la DUDR correspondent aux priorités stratégiques du ministère dans le domaine de l’énergie nucléaire comme elles sont décrites dans les sources mentionnées précédemment.
Processus de mobilisation
La DEN et la DUDR organisent des activités favorisant la participation et la collaboration des intervenants et partenaires clés, au pays comme à l’étranger. Elles travaillent avec d’autres ministères et intervenants de l’industrie (tels qu’EACL, la Société de gestion des déchets nucléaires, les opérateurs nucléaires), ainsi qu’avec les participants à des conférences et des forums internationaux.
L’équipe d’audit est parvenue à la conclusion que la DUDR documente les évènements et les activités auxquels elle prend part de manière appropriée, et en temps opportun. Elle a en outre établi que ses activités de communication et de collaboration sont décrites formellement dans des PE et des documents législatifs, quand c’est approprié. Les divers processus d’engagement et de collaboration auprès des intervenants et partenaires clés de la DEN étaient bien documentés. On note notamment l’existence d’un graphique de participation auprès des intervenants et d’un graphique de participation à l’international, qui présentent les intervenants et les partenaires clés, ainsi que les modalités de mobilisation de la division. Par ailleurs la DEN et la DUDR documentent les activités de collaboration et les évènements pour l’engagement réalisés de manière adéquate. La documentation existante présente de manière exhaustive les activités de collaboration décrites par la DEN et la DUDR dans le cadre de leurs rôles et responsabilités.
Par ailleurs, l’équipe d’audit a conclu que la nature des activités de participation et de collaboration de la DEN et de la DUDR auprès des intervenants et partenaires clés permettait à RNCan de se rapprocher de ses objectifs stratégiques. La fréquence et les sujets de ces activités d’implication permettent des interactions régulières entre RNCan et les intervenants, ce qui favorise le maintien de relations de travail efficaces avec ces derniers, ainsi que le respect des rôles et responsabilités.
RISQUES ET INCIDENCES
En l’absence de rôles et de responsabilités exhaustifs et à jour pour le ministère correspondant à ses relations avec les partenaires et intervenants clés et en lien avec les activités relatives aux politiques sur l’énergie nucléaire, il existe un risque que l’efficacité de RNCan dans l’accomplissement de ses rôles et responsabilités établis en vertu des exigences légales et des politiques puisse laisser à désirer. Ce risque peut être élevé pendant les périodes de roulement rapide du personnel et des membres de la direction, quand la continuité des activités est menacée : une documentation appropriée des rôles et des responsabilités est nécessaire à la conformité.
Recommandation
Recommandation 1 : On recommande que le SMA de la SEFEC établisse une procédure pour documenter de façon exhaustive et mettre à jour de façon régulière les rôles et des responsabilités de la DEN et de la DUDR, incluant l’établissement de descriptions claires des relations avec les partenaires et intervenants clés.
Réponse de la direction et plan d’action
La direction est d’accord avec la recommandation #1.
- Un document sur les rôles et responsabilités sera élaboré pour s’assurer que les rôles et responsabilités du personnel de la DEN et de la DUDR sont dûment documentés et régulièrement mis à jour.
- Des tableaux complémentaires présenteront la structure organisationnelle la plus récente de chaque division et les rôles et responsabilités clés de chaque poste répertorié.
- Un autre tableau répertoriant les partenaires et intervenants clés de chaque division sera établi et régulièrement mis à jour. Le tableau comportera des descriptions de chaque partenaire et intervenant et répertoriera les principales personnes-ressources internes et externes.
- Chaque mois, les directeurs feront le point sur les progrès accomplis avec leur personnel, et ce, jusqu’à l’achèvement des tâches susmentionnées.
Principaux jalons/éléments livrables :
- Ébauche du document répertoriant les rôles et responsabilités
- Ébauche des tableaux complémentaires – Agrégation de données au sein des divisions
- Élaboration de la version finale révisée du document – tableaux compris
- Approbation du directeur
- Approbation du DG
- Approbation du SMA
- Soumission à la Direction générale de l’audit et de l’évaluation
Responsables :
Les directeurs de la DEN et de la DUDR seront responsables des éléments livrables de leur division respective mentionnés ci-dessus.
Délai :
- Ébauche du document répertoriant les rôles et responsabilités (25 juin 2021)
- Ébauche des tableaux complémentaires (25 juin 2021)
- Élaboration de la version finale révisée du document–tableaux compris (30 juillet 2021)
- Approbation du directeur (20 août 2021)
- Approbation du DG (3 septembre 2021)
- Approbation du SMA (10 septembre 2021)
- Soumission à la Direction générale de l’audit et de l’évaluation (30 septembre 2021)
- Révision annuelle du document par les directeurs de la DEN et de la DUDR (continu)
Conformité aux obligations en vertu de la législation et des politiques
Constatation générale
Dans l’ensemble, des procédures normales d’exploitation (PNE) visant à garantir la conformité avec la législation et les politiques pertinentes font défaut, notamment en ce qui concerne l’examen et l’évaluation des obligations législatives. Toutefois, d’autres mécanismes existent pour soutenir RNCan dans l’exécution de ces obligations : l’équipe d’audit est parvenue à la conclusion que le ministère satisfait aux exigences en vertu de la législation pour la période étudiée. La DEN et la DUDR ont la possibilité de créer et de mettre en œuvre des PNE visant à garantir la continuité de la conformité à la législation et aux ensembles de politiques pertinents ainsi que de leur examen.
Observations pertinentes
Des processus efficaces permettent au ministère de garantir sa conformité aux politiques et à la législation relatives à l’énergie nucléaire en vigueur. L’audit vise à établir si des processus ont été établis et documentés pour permettre à RNCan de remplir ses obligations opérationnelles et législatives. Par ailleurs, dans le cadre de l’audit, on a cherché à établir si des processus étaient en place pour examiner et évaluer les exigences légales et informer le développement d’options de politiques.
Processus et conformité aux exigences légales
La DEN et la DUDR appuient le ministère dans ses activités d’élaboration de politiques en lien avec l’énergie nucléaire et dans l’exécution de ses devoirs en vertu des lois et politiques suivantes :
- Loi sur les déchets de combustible nucléaire (LDCN)
- Loi sur la responsabilité et l’indemnisation en matière nucléaire (LRIN)
- Loi sur l’énergie nucléaire (LEN)
- Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires (LSRN)
- Politique-cadre en matière de déchets radioactifs du Canada de 1996
L’équipe d’audit a trouvé que, bien que la DEN et la DUR n’aient pas élaboré de PNE, elles ont recours à des mécanismes divers pour garantir que RNCan remplit ses obligations légales et opérationnelles. La DUDR a recours à des documents et des outils élaborés à l’interne pour s’assurer que les exigences en vertu de la LDCN et de la LRIN sont respectées. Le rôle d’appui de la DEN auprès de la LSRN limite ses obligations concernant des processus de documentation formelle, dans la mesure où la division joue un rôle consultatif uniquement pour l’élaboration des politiques, et que la gestion de la loi revient à la CCSN. De la même façon, la LEN est une loi source d’autorité : elle procure au ministère la capacité de mener des recherches ou des enquêtes selon le besoin, ce qui limite la nécessité de processus formels à l’interne. Toutefois, en ce qui concerne les lois et les politiques dans le cadre desquelles RNCan joue un rôle administratif, (LDCN, LRIN et politique-cadre en matière de déchets radioactifs), des PNE permettraient de renforcer la capacité à répondre aux exigences opérationnelles, légales et relatives aux politiques.
L’équipe d’audit a examiné les exigences en vertu des lois et politiques mentionnées précédemment, et a évalué le respect des exigences pertinentes par RNCan au cours de la période d’audit. On est parvenu à la conclusion que le ministère satisfait aux exigences définies par ces lois. Toutefois, on a constaté que de nombreuses dispositions de la LDCN et de la LRIN ne sont pas appliquées à l’heure actuelle, ce qui renforce la nécessité d’élaborer des PNE visant à garantir que les clauses qui ne sont pas encore activées seront traitées comme il se doit si on les met en oeuvre.
Étant donné que le ministère joue avant tout un rôle consultatif en matière de politiques pour la LSRN et la LEN et que ces lois ne comportent pas d’exigences propres à RNCan, l’équipe d’audit n’a pas évalué la conformité directe à ces lois. La politique-cadre en matière de déchets radioactifs présente des principes et des obligations de niveau élevé applicables aux domaines de responsabilité de RNCan. Toutefois, elle ne décrit pas d’exigence précise pour RNCan : elle lui fournit un cadre de fonctionnement. Par conséquent, l’équipe d’audit n’a pas examiné la conformité à la politique-cadre en matière de déchets radioactifs.
Examen des lois et politiques pertinentes
La DEN et la DUDR ne disposent pas de PNE pour l’évaluation et le suivi des éléments des documents législatifs et de politique à examiner. On procède principalement à des examens en fonction du besoin. Quand des modifications législatives sont nécessaires, les deux divisions déclarent suivre les recommandations du gouvernement du Canada ou de son agence centrale.
La DUDR a recours à divers documents de suivi pour s’assurer que l’on procède à l’examen et à l’évaluation de la législation (quand c’est nécessaire) pour orienter les modifications éventuelles. Par ailleurs, l’équipe d’audit a déterminé que la DUDR étudiait la politique-cadre en matière de déchets radioactifs à la suite d’un examen par les pairs à l’échelle internationale (Service intégré d’examen de la réglementation [IRRS]) par l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA). Le rapport de l’IRRS pour le Canada a souligné des exigences pour des améliorations potentielles de la politique-cadre en matière de déchets radioactifs : il recommandait au gouvernement du Canada de renforcer les politiques existantes et d’établir une stratégie connexe pour la politique-cadre en matière de déchets radioactifs. L’équipe d’audit a remarqué que la DUDR a créé un plan de travail qui prévoit une approche par phases : RNCan appliquera cette approche pour satisfaire à la recommandation de l’IRRS, qui comprend une aide à la Société de gestion des déchets nucléaires et des consultations à l’échelle nationale. La DUDR a par ailleurs créé un échéancier pour le développement de la politique révisée sur la gestion des déchets radioactifs en définissant des activités et des tâches clés pour RNCan, ainsi que des délais et des prévisions d’échéances. L’examen de la politique-cadre en matière de déchets radioactifs par la DUDR pourrait donner lieu à la création de nouveaux mécanismes d’intervention pour le secteur de l’énergie nucléaire.
RISQUES ET INCIDENCES
En l’absence de PNE internes, la capacité de RNCan à assurer une surveillance et un suivi de la conformité, ainsi qu’un examen régulier des exigences en vertu de la législation et des politiques en vigueur peut être compromise. En cas de déclenchement de nouvelles exigences en vertu de la législation et en l’absence de PNE adaptées, RNCan pourrait être confronté à des difficultés dans l’exécution en temps opportun de ses responsabilités.
Recommandation
Recommandation 2 : On recommande que le SMA de la SEFEC établisse des procédures normales d’exploitation pour :
- renforcer la capacité de surveillance de la conformité et de suivi du respect par RNCan de ses obligations législatives et opérationnelles actuelles et à venir, dans le cadre des lois et des politiques pertinentes sur l’énergie nucléaire auxquelles le ministère est soumis; et
- étudier, évaluer et mettre à jour régulièrement, le cas échéant , les politiques et les lois en vertu desquelles RNCan a des responsabilités à assumer.
Réponse de la direction et plan d’action
La direction est d’accord avec la recommandation #2.
- Des PNE seront définies pour renforcer la capacité de surveillance par RNCan (DEN/DUDR) de la conformité et du respect de ses exigences opérationnelles et obligations législatives actuelles et à venir, dans le cadre des lois et des politiques pertinentes sur l’énergie nucléaire auxquelles le ministère est soumis.
- Les PNE donneront des indications générales sur la fréquence et le processus d’examen en fonction de leur nature et de leur objet respectif (p. ex. loi c. entente juridique c. politique).
- La pertinence et l’adéquation des principales PNE répertoriées ci-dessous seront étudiées dans le cadre d’un processus d’actualisation périodique à des intervalles déterminés par la direction afin de s’assurer de leur actualité et de leur valeur ajoutée.
Principales PNE :
- Loi sur les déchets de combustible nucléaire
- Loi sur la responsabilité et l’indemnisation en matière nucléaire
- Politique sur la participation étrangère dans l’industrie minière de l’uranium
- Administration des protocoles d’accord et d’entente (p. ex. Denison Mines, PE SK, PE ON)
- Administration des engagements pris au titre de traités internationaux (p. ex. Convention sur la réparation complémentaire des dommages nucléaires, Convention sur la sûreté nucléaire, Convention commune)
- Autres fonctions opérationnelles (p. ex. gestion des urgences, Livre rouge de l’AEN/AIEA).
- Par ailleurs, la Politique-cadre en matière de déchets radioactifs du Canada de 1996, actuellement en cours de révision, sera soumise à des examens réguliers à l’avenir, à une fréquence déterminée par la direction.
Responsables :
Les directeurs de la DEN et de la DUDR seront responsables des éléments livrables de leur division respective mentionnés ci-dessus.
Délai :
- Ébauche du document répertoriant les rôles et responsabilités (25 juin 2021)
- Ébauche des tableaux complémentaires (25 juin 2021)
- Élaboration de la version finale révisée du document–tableaux compris (30 juillet 2021)
- Approbation du directeur (20 août 2021)
- Approbation du DG (3 septembre 2021)
- Approbation du SMA (10 septembre 2021)
- Soumission à la Direction générale de l’audit et de l’évaluation (30 septembre 2021)
- Révision annuelle du document par les directeurs de la DEN et de la DUDR (continu).
Procédures de ressources humaines et d’établissement de rapports
Constatation générale
Des procédures d’établissement de rapports sont en vigueur pour permettre des prises de décisions rapides et avisées. Des procédures de planification des ressources permettent quant à elles d’appuyer les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire du ministère. La DEN et la DUDR peuvent envisager d’adopter des exigences à long terme pour la dotation en personnel et la planification de la relève pour renforcer les procédures de planification des RH.
Observations pertinentes
Des procédures efficaces de production de rapports et de planification des ressources devraient être en place pour appuyer les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire du ministère. Dans le cadre de l’audit, on a déterminé si des procédures de production de rapports efficaces étaient en place pour permettre des prises de décisions avisées et en temps opportun par la direction. En outre, l’audit visait à établir si des processus de planification des ressources étaient en place pour tenir compte des exigences actuelles et à venir concernant les ressources humaines en lien avec les activités de politique de RNCan sur l’énergie nucléaire. En fonction des exigences décrites dans leurs ententes de gestion du rendement (EGR), les cadres doivent établir leurs propres plans de RH en s’appuyant sur des analyses données. Un plan de RH solide intègre des objectifs à court terme et à long terme ainsi qu’une planification de la relève et prend en compte la diversité, conformément aux suggestions du guide « Planification des RH – Un guide pour les gestionnaires », accessible sur La Source, l’intranet du ministère.
L’évaluation de l’équipe d’audit a aussi abordé les modalités de la formation et de la fourniture d’outils et autres ressources nécessaires aux employés dont les responsabilités touchent aux activités de politiques de RNCan en lien avec l’énergie nucléaire.
Rapports
La DEN et la DUDR assurent diverses activités de production de rapports visant à aviser la haute direction des activités de RNCan en lien avec les politiques sur l’énergie nucléaire. L’équipe d’audit a conclu que des processus informels de production de rapports existaient à tous les niveaux de direction. Les enjeux prioritaires relatifs aux mandats des deux divisions sont régulièrement discutés, notamment avec le directeur général de la DRE, le sous-ministre adjoint du SEFEC, ainsi qu’avec le sous-ministre délégué.
Par ailleurs, l’audit a trouvé que dans l’ensemble, la production de rapports de la DUDR et de la DEN est appropriée, tant du point de vue du contenu que de leur fréquence. La communication entre les divers niveaux de direction est donc suffisante et régulière, et permet à la haute direction de prendre des décisions avisées.
Processus des ressources humaines
Selon les conclusions de l’équipe d’audit, la DEN utilise les processus et la documentation en lien avec la planification des RH, notamment des réunions hebdomadaires de la direction au cours desquelles on aborde des questions de dotation en personnel. La documentation existante est principalement axée sur les exigences de RH immédiates et à court terme. Dans le cas de la DUDR, une ébauche de plan de RH est à jour, mais n’a pas encore été parachevée. Le plan comprend une planification de la relève et des questions à court terme. La planification de la relève sur le long terme est peu abordée. La DEN et la DUDR ont précisé qu’elles ont abordé des questions relatives à la diversité dans le cadre des processus de planification des RH.
La fréquence de l’examen des besoins en RH varie en fonction de la structure du plan. De nombreux documents de planification des RH de la DEN, tels que le plan des mesures de dotation en personnel et le plan de budget salarial, font l’objet de révisions et d’examens fréquents, sont mis à jour chaque année et sont fondés sur les exigences opérationnelles. La DEN a par ailleurs informé l’équipe d’audit d’une mise à jour hebdomadaire du plan de dotation en personnel de ses RH, de l’initiative d’aviser le BDG de la DRE de tout changement et des mises à jour formelles remises chaque mois au BDG. La DUDR a récemment établi une ébauche de plan de RH sujette à changement en fonction des besoins de dotation en personnel et des évolutions de la situation financière de la direction et du secteur. La DUDR a aussi présenté des mises à jour des prévisions dans le domaine des RH, conformément aux demandes du BDG. On aborde également les questions de RH au cours des réunions hebdomadaires entre le directeur et le directeur général. On note toutefois que la DEN comme la DUDR indiquent avoir recours aux processus de dotation en personnel existants de la direction ou du secteur pour rechercher de nouveaux employés.
À l’avenir, la DEN et la DUDR auront l’occasion d’envisager leurs objectifs de planification et les exigences sur le long terme concernant la dotation en personnel dans le cadre de leurs processus de planification des RH pour s’assurer que leurs priorités et leurs besoins futurs en la matière sont satisfaits, et qu’ils disposent des compétences requises. Cela facilitera la réalisation de leurs priorités respectives et contribuera à la diversité des ressources. Elles doivent aussi continuer à se référer à la planification des RH à l’échelle de la direction ou du secteur et à y avoir recours pour définir leurs exigences respectives. La DEN et la DUDR ont indiqué prévoir prendre en compte des exigences de dotation en personnel et des besoins de planification de la relève dans leurs activités à venir de planification des RH pour garantir la continuité du fonctionnement, y compris dans les cas où une expertise concernant le sujet en question est indispensable.
Selon les conclusions de l’équipe d’audit, la DEN et la DUDR ont élaboré des plans de formation individuels grâce à l’application de gestion du rendement de la fonction publique (GRFP), qu’elles maintiennent dans le cadre de discussions annuelles et de mi-année entre le personnel et la direction. Dans l’ensemble, la direction précise que les besoins de formation sont satisfaits, que les outils et ressources nécessaires à l’exécution des rôles et responsabilités respectifs des divisions leur sont accessibles et que les possibilités de formation offertes au personnel sont basées tant sur les exigences obligatoires que sur les occasions qui se présentent.
ANNEXE A – Critères d’audit
Les critères de l’audit ont été élaborés en s’appuyant principalement sur les mesures de contrôle clés définies par les contrôles de gestion de base du SCT. Le travail d’audit sur le terrain et la conclusion globale de l’audit reposent sur ces critères.
L’audit vise à évaluer l’adéquation du modèle de gouvernance de RNCan et l’efficacité de ses processus de gestion concernant les activités relatives à la politique sur l’énergie nucléaire.
Les critères d’audit suivants ont été utilisés pour mener cet audit :
| Objectives secondaires de l’audit | Critères d’audit |
|---|---|
Objectif secondaire 1 : |
1.1 Les rôles et les responsabilités du ministère relatives aux activités en lien avec les politiques sur l’énergie nucléaire sont clairement documentés et présentés, et ils correspondaient aux priorités stratégiques de RNCan. |
1.2 Des processus efficaces sont en place pour faciliter la participation et la collaboration avec des partenaires et intervenants clés. |
|
Objectif secondaire 2 : |
2.1 Des processus efficaces ont été établis et documentés pour permettre à RNCan de remplir ses obligations opérationnelles et législatives. |
2.2 Des processus efficaces sont en place pour examiner et évaluer les exigences légales et ainsi pour permettre l’élaboration des options de politiques. |
|
2.3 Des processus efficaces d’établissement de rapports efficaces sont en place pour permettre des prises de décisions avisées et en temps opportun par la direction. |
|
Objectif secondaire 3 : |
3.1 Des processus efficaces de planification des ressources sont en place pour tenir compte des exigences actuelles et à venir concernant les ressources humaines en lien avec les activités de politique de RNCan sur l’énergie nucléaire. |
3.2 Les employés dont les responsabilités touchent aux activités de politiques de RNCan en lien avec l’énergie nucléaire bénéficient de la formation et des outils et autres ressources nécessaires. |
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