Évaluation et audit conjoints du Programme du fonds pour les combustibles propres

Résumé

À propos de l’engagement

Ce rapport présente les constatations, conclusions et recommandations de l’audit et de l’évaluation conjoints du Programme du fonds pour les combustibles propres (PFCP). Annoncé en 2020 dans le cadre du plan climatique renforcé du gouvernement fédéral, le PFCP a pour objectif de stimuler l’investissement et la croissance dans le secteur des combustibles propres du Canada en augmentant les incitatifs pour le développement et l’adoption de technologies, de processus et de combustibles propres. Le budget de 2021 a prévu 1,5 milliard de dollars en financement de programme pour un fonds pour les combustibles à faible teneur en carbone et à émissions nulles afin d’augmenter la production et l’utilisation de combustibles à faibles émissions de carbone (p. ex. hydrogène, biobrut, gaz naturel renouvelable [GNR] et diesel, éthanol cellulosique). Le budget de 2024 a annoncé un réoutillage du programme (PFCP 2.0) et son prolongement jusqu’au 31 mars 2030.

L’engagement conjoint a examiné la pertinence, l’efficacité et l’efficience du PFCP pour les exercices 2021-2022 à 2024-2025. L’équipe d’engagement a également pris en compte les résultats et le contexte au-delà de la portée, le cas échéant. Voici les objectifs de l’engagement conjoint :

1. Évaluer la pertinence du PFCP et la mesure dans laquelle sa conception et sa mise en œuvre soutiennent l’atteinte efficace et efficiente des résultats escomptés, y compris la détermination des domaines à améliorer, des pratiques exemplaires et des leçons retenues.
2. Évaluer l’adéquation et l’efficacité globales des mécanismes de surveillance et des processus de gestion en place pour soutenir les opérations du PFCP.
    

L’engagement conjoint a été réalisé pendant une période de changements stratégiques considérables. Le budget de 2025 a annoncé des changements supplémentaires aux ressources des programmes qui étaient encore en cours au moment de la rédaction. 

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation, l’engagement est conforme à la Politique sur les résultats du gouvernement du Canada (GC), à la Politique sur l’audit interne et aux Normes mondiales d’audits internes de l’Institute of Internal Auditors, tel qu’appuyé par les résultats de la supervision des engagements et du programme de l’assurance de la qualité et de l’amélioration.

Ce que l’engagement a révélé

Dans l’ensemble, l’engagement conjoint a révélé que le PFCP est pertinent et a fait des progrès vers ses objectifs immédiats des exercices 2021-2022 à 2024-2025. Des domaines à améliorer ont été identifiés, et des renseignements supplémentaires concernant ces constatations ainsi que des recommandations sont présentées ci-dessous. 

Pertinence

L’évaluation a révélé que les trois volets de production du PFCP et son travail sur les codes et normes sont bien harmonisés avec les objectifs et priorités de RNCan et du gouvernement du Canada. Il reste un besoin clair de renforcer la capacité de production de combustibles à faibles émissions de carbone au Canada et de faire progresser l’élaboration de codes et de normes, en particulier pour les combustibles émergents, tels que l’hydrogène. Le PFCP joue un rôle important et complémentaire aux côtés d’autres initiatives fédérales et provinciales pour répondre à ces besoins et soutenir la croissance du secteur des combustibles à faible émission de carbone.

Efficacité

Mécanismes de surveillance

Des mécanismes de surveillance sont généralement en place pour soutenir les objectifs du PFCP, mais des changements sont nécessaires pour accroître leur efficacité. Malgré les mécanismes de suivi des activités et des résultats, des lacunes dans le suivi peuvent limiter la capacité du programme à évaluer les progrès et à soutenir une prise de décision éclairée, comme l’absence de renseignements financiers consolidés, de rapports structurés sur les accords de contribution et d’un plan d’audit des bénéficiaires fondé sur les risques.

Administration générale du programme

Des processus sont généralement en place pour soutenir l’administration du PFCP, mais il existe des possibilités d’accroître leur efficacité. Bien que des outils normalisés orientent la prestation des programmes, des améliorations sont nécessaires pour mettre à jour les outils du programme, documenter les déclarations de conflits d’intérêts, et surveiller et respecter les normes de service, en particulier :

• Le PFCP a généralement défini, documenté et communiqué les rôles et responsabilités, et des mécanismes de communication interne sont en place pour communiquer les renseignements pertinents.
• Des processus ont été établis pour évaluer les promoteurs selon des critères définis de manière cohérente et transparente, bien que le respect des délais ait constitué un défi.
• Les accords de financement ont été conclus et les paiements ont été versés conformément aux modalités du programme et à la Loi sur la gestion des finances publiques, mais il existe des domaines à améliorer pour mieux aborder les situations où des retards se sont produits.
• Bien que des défis liés aux ressources et à la mise en œuvre ainsi que des lacunes dans la planification et la conception des programmes aient constitué des obstacles au rendement, le programme a pris des mesures pour résoudre ces questions.
• Bien que des éléments importants de la diligence raisonnable, tels que les structures de comité, soient en place, il existe des possibilités d’améliorer la documentation du processus de sélection des membres et l’obtention de déclarations de conflit d’intérêts pour toutes les personnes participant aux évaluations des propositions.

Résultats du PFCP 

Le programme a fait des progrès vers la plupart de ses objectifs immédiats depuis son lancement. Le PFCP a établi des processus de communication pour fournir des mises à jour, permettre la rétroaction et maintenir une collaboration continue avec les promoteurs, et ses activités de sensibilisation ont efficacement atteint un large éventail d’intervenants. Il y a eu un vif intérêt pour le programme, le PFCP ayant reçu un nombre de demandes nettement plus élevé après le lancement initial que prévu.

Le PFCP a fait de bons progrès vers l’établissement de nouveaux centres de biomasse et la diversification des matières premières de combustible propre canadien, et devrait atteindre environ 86 % de son objectif dans les deux domaines. Le programme est en bonne voie pour dépasser son objectif de soutenir de nouvelles installations de production de combustibles à faible émission de carbone autres que l’hydrogène ou l’expansion de ces installations. Toutefois, bien que l’objectif du PFCP soit axé sur les combustibles liquides, la plupart des projets d’immobilisations soutenus par le programme visent les combustibles gazeux (GNR). Par conséquent, on ne prévoit pas d’atteindre ses objectifs de capacité de production pour les combustibles liquides. Malgré certains progrès, le PFCP est également loin de répondre à ses objectifs relatifs aux installations de production d’hydrogène ou à la capacité de production. Depuis 2025, en réponse au crédit d’impôt à l’investissement (CII) pour l’hydrogène propre, les critères d’admissibilité dans le cadre du PFCP 2.0 limitent le financement des projets d’hydrogène et la capacité du programme à financer d’autres projets d’hydrogène à l’avenir. Par conséquent, on ne s’attend pas à ce que le programme atteigne les objectifs relatifs aux installations de production d’hydrogène ou à la capacité de production.

Les considérations relatives à l’ACS+ ont été intégrées dans la conception du programme pour accroître la participation et réduire le fardeau administratif pour les groupes sous-représentés, ce qui a abouti à un certain nombre d’accords de contribution pour des projets avec un pourcentage élevé de propriété autochtone (principalement des études de faisabilité et des études initiales d’ingénierie et de conception [EIIC]). Toutefois, des preuves laissent entendre que les paramètres de conception du programme et les défis liés à la capacité des promoteurs ont pu limiter une adoption supplémentaire. Les limites des données ont entravé une évaluation d’impact plus approfondie dans ce domaine.

Le programme de codes et de normes du PFCP a dépassé son objectif en élaborant et en publiant 74 normes entre 2022-2023 et 2024-2025, avec une moyenne de 25 chaque année, et a contribué à l’adoption accrue des normes sur les combustibles propres au Canada. Toutefois, le suivi de l’adoption des normes demeure difficile, car l’adoption par les provinces et territoires (PT) est volontaire. De plus, les normes ne deviennent généralement applicables que lorsqu’elles sont indiquées dans les lois, les règlements ou autres exigences faisant autorité. Malgré ces défis, les données du programme montrent qu’au moins sept codes et normes liés à l’hydrogène financés par RNCan ont été indiqués dans des règlements ou des lignes directrices aux niveaux fédéral, provincial ou territorial et municipal.

Au-delà de ses indicateurs et résultats prévus, le programme a soutenu des initiatives de recherche et de développement sur les combustibles propres, avec environ deux tiers des projets financés axés sur des études de faisabilité et des EIIC qui peuvent éclairer de futurs investissements dans le développement de combustibles à faible émission de carbone. 

Facteurs limitant le progrès

Les données probantes indiquent des facteurs qui ont pu entraver l’atteinte de certains résultats escomptés du PFCP :

• En premier lieu, le changement de politique ainsi que des conditions d’économie et de marché, tant sur le plan national qu’international, pendant la mise en œuvre du PFCP ont entraîné des défis importants pour le secteur des combustibles à faible émission de carbone au Canada, y compris pour certains projets financés et demandeurs du programme.
• En deuxième lieu, les données probantes laissent entendre que certains éléments de conception du PFCP n’étaient pas suffisamment harmonisés avec les besoins des projets de production à grande échelle, qui étaient essentiels pour atteindre les objectifs élevés de production de combustibles du programme. Les niveaux de financement maximum des projets dans le cadre du PFCP 1.0, qui ont été réduits dans le cadre du PFCP 2.0, étaient considérés comme insuffisants pour soutenir la construction d’installations à grande échelle. De plus, la date limite de mise en service dans le cadre du PFCP 1.0 a été décrite comme un obstacle, car elle n’offrait pas suffisamment de flexibilité pour s’adapter aux changements ou retards importants dans les délais qui accompagnent souvent les grands projets d’infrastructure complexes. Il existe des preuves que des demandes du PFCP ont été retirées et que des projets ont été annulés en raison de l’incapacité à respecter la date limite de mise en service de l’installation.
• En troisième lieu, les critères d’admissibilité en matière de combustible du PFCP étaient ouverts à une large gamme de combustibles liquides et gazeux. Une approche plus stratégique ou ciblée en matière d’admissibilité des combustibles aurait pu permettre au PFCP de diriger les ressources limitées du programme vers ces combustibles a) qui connaissent une croissance forte et soutenue de la demande sur le marché en raison des mandats fédéraux et provinciaux en matière de combustibles propres ou b) qui devraient produire les résultats escomptés du programme, en particulier un renforcement de la capacité de production de biocombustibles liquides et d’hydrogène. Dans l’ensemble, la plupart des projets de capacité de production financés dans le cadre du PFCP visaient le GNR, et les premières données probantes dans le cadre du PFCP 2.0 indiquent que c’est toujours le domaine où la demande de financement du programme est la plus forte. Bien que le programme n’ait actuellement pas d’objectifs propres à ce combustible, il convient de noter que le GNR joue un rôle important dans les objectifs de décarbonisation fédéraux.

Efficience

De 2021 à 2025, le programme a dépensé environ 21 % de son affectation initiale de 1,1 milliard de dollars. La sous-dépense a entraîné des pertes considérables de fonds du PFCP, le programme ayant laissé 42 % de son affectation de financement initiale non utilisée (soit 473,2 millions de dollars). Pour atténuer les déficits des fonds destinés aux subventions et aux contributions, le programme a pris des mesures, telles qu’abaisser le seuil d’évaluation des projets de 70 % à 60 % et reporter le financement du programme pour soutenir le PFCP 2.0.

Le programme a également dépensé moins que prévu dans les budgets de fonctionnement et d’entretien (F et E), utilisant 56 % de son financement budgété pour les salaires ainsi que le F et E, ce qui se reflète dans les pénuries de personnel et les contraintes rencontrées par le programme. L’écart le plus important s’est produit la première année, où seulement 38 % du budget a été dépensé, bien que les dépenses aient augmenté pendant la deuxième année et par la suite. Le budget de 2025 a annoncé que 175,2 millions de dollars seront réaffectés du PFCP pour faciliter l’établissement de l’Incitatif à la production de biocarburants, un incitatif de 372 millions de dollars sur deux ans à compter de 2026-2027.

Les facteurs externes pendant la mise en œuvre du programme, en particulier les conditions économiques et stratégiques évolutives indiquées ci-dessus, tant sur le plan national qu’international, ont touché l’efficacité du programme en influençant l’adoption, les délais des projets, les coûts et la viabilité globale. En interne, le programme a rencontré des défis en matière de personnel et a dû former une nouvelle équipe pendant la pandémie de COVID-19, tout en travaillant dans des délais serrés pour concevoir et lancer le PFCP. La hausse inattendue des demandes pendant le lancement initial du programme a créé des pressions opérationnelles supplémentaires et a contribué à prolonger les délais de mise en œuvre.

Leçons retenues

Le PFCP a subi une refonte en 2024, qui a été éclairée par les leçons retenues de la mise en œuvre initiale du programme, mais il est encore trop tôt pour évaluer l’impact de ces changements. 

Recommandations et réponse de la direction

Introduction

Ce rapport présente les constatations, conclusions et recommandations de l’audit et de l’évaluation conjoints du programme du Fonds pour les combustibles propres (PFCP). L’équipe d’engagement a examiné la conception et la mise en œuvre du PFCP de l’exercice 2021-2022 à 2024-2025, y compris les mises à jour de la refonte du programme en 2024. Cela constitue le premier audit et la première évaluation du PFCP depuis le lancement du programme en 2021.

Description du programme

Le PFCP a été annoncé pour la première fois dans le plan climatique renforcé de 2020 du gouvernement du Canada, qui comprenait un engagement à investir 1,5 milliard de dollars dans un fonds pour les combustibles à faible teneur en carbone et à émissions nulles pour augmenter la production et l’utilisation de combustibles à faibles émissions de carbone. ^{Note de bas de page 1}

Dans sa conception originale, le Fonds pour les combustibles propres visait à réduire le risque lié à l’investissement en capital nécessaire pour construire de nouvelles installations de production de combustibles propres ou pour agrandir les installations existantes (y compris les conversions d’installations). Un soutien était également disponible pour les études de faisabilité et les études initiales d’ingénierie et de conception (EIIC), ainsi que pour l’établissement de chaînes d’approvisionnement en biomasse afin d’améliorer la logistique pour la collecte, l’approvisionnement et la distribution de matériaux de biomasse (p. ex. résidus forestiers, déchets solides d’animaux et de municipalités, et résidus de cultures agricoles) en tant que matière première dans les installations de production de combustibles propres.

Reconnaissant les possibilités que les combustibles propres offrent aux entreprises et aux communautés autochtones, le PFCP promeut la participation des Autochtones à tous les projets. Il comprend un processus dédié avec des mesures visant à augmenter le financement de projets de capacité de production propre dirigés par des Autochtones au Canada. Les projets dirigés par des Autochtones sont admissibles à deux types de contributions pour soutenir la production de nouvelles installations de production de combustibles propres ou pour moderniser ou agrandir celles qui existent déjà au Canada : 1) contributions à remboursement conditionnel et 2) contributions non remboursables pour les organisations pouvant démontrer une propriété autochtone supérieure à 50 %. De plus, le fonds offre un financement non remboursable pour les études de faisabilité, les études d’ingénierie de base et les études d’ingénierie détaillée pour les nouvelles installations, les agrandissements ou les conversions d’installations existantes.

Pour combler les lacunes et les incohérences dans les codes, normes et règlements liés à la production, à la distribution et à l’utilisation finale des combustibles propres, 51 millions de dollars du financement total du PFCP ont été affectés aux deux programmes suivants : (1) le Programme de codes et de normes sur les combustibles propres qui vise à soutenir l’adoption des carburants à faible teneur en carbone, bien qu’il soit axé sur l’hydrogène en tant que nouveau carburant présentant les plus grandes lacunes, (2) le Programme d’innovation énergétique (PIE), qui effectue des travaux de recherche et développement (R-D) pour soutenir l’élaboration de codes et normes.

Refonte du programme

À la suite de l’engagement du secteur et de l’analyse économique pour évaluer les défis et les besoins de soutien au sein de l’industrie nationale des biocombustibles, RNCan a annoncé un PFCP repensé dans le budget de 2024. La mise à jour comprenait un report du financement du programme et une prolongation du programme jusqu’en 2030. Des consultations ultérieures avec les intervenants en septembre 2024 ont permis d’éclairer les améliorations de la conception et de la prestation, ce qui a mené à une nouvelle demande de propositions lancée en février 2025. Le PFCP repensé continue de soutenir la réduction des risques liés aux investissements en capital et aux études qui renforcent la capacité de production de combustibles propres au Canada, ainsi que les activités liées aux codes et normes des combustibles propres.

Le budget de 2025 a récemment annoncé que 175,2 millions de dollars seront réaffectés du PFCP pour établir l’Incitatif à la production de biocarburants : un incitatif de 372 millions de dollars sur deux ans à compter de 2026-2027. ^{Note de bas de page 2} Il est toujours trop tôt à ce stade pour évaluer les répercussions de ce changement sur le PFCP.

Gouvernance et responsabilités

Les trois éléments du PFCP sont administrés par deux secteurs différents de RNCan. Le Fonds pour les combustibles propres et le Programme de codes et de normes relèvent de la responsabilité de la sous-ministre adjointe (SMA) du secteur des carburants (SC). Le travail de R-D à l’appui de l’élaboration de codes et de normes réalisé dans le cadre du PIE relève de la responsabilité du SMA du secteur de l’efficacité énergétique et de la technologie de l’énergie (SEETE).

Résultats escomptés

L’annexe D présente le modèle logique du PFCP, y compris les résultats attendus, comme ils sont décrits dans les documents fondamentaux du programme. Dans l’ensemble, en soutenant des capacités ou des réseaux de distribution nouveaux ou élargis, le PFCP vise à augmenter la production de combustibles propres au Canada, contribuant ainsi au développement durable, tout en renforçant la sécurité énergétique et la compétitivité du Canada, tout en visant également à créer des possibilités pour les communautés autochtones et les groupes sous-représentés de participer à l’économie des combustibles propres et d’en profiter. De plus, le programme élabore et maintient des codes et des normes destinés à garantir la production, la distribution et l’utilisation fiables, efficientes et efficaces de combustibles propres, tout en maintenant la compatibilité entre les administrations nationales et internationales pour soutenir l’augmentation de la demande et de l’utilisation de combustibles propres.

Objectifs et méthodes d’engagement

Cet engagement conjoint a été inclus dans la couverture d’audit et d’évaluation prévue par la Direction de l’audit et de l’évaluation (DAE) de 2024-2025 à 2028-2029. ^{Note de bas de page 3} De plus, la DAE était tenue de réaliser une évaluation du PFCP en réponse aux exigences de l’article 42.1 de laLoi sur la gestion des finances publiques(LGFP) et de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor (CT). La Division de l’évaluation a dirigé cet engagement, en collaboration avec la Division des opérations d’audit. Lorsque cela était pertinent, l’approche de cet engagement conjoint a également suivi les Normes internationales pour la pratique professionnelle de la vérification interne de l’Institute of Internal Auditors (Normes de l’IIA) et la Politique sur l’audit internedu CT.
 

Ces normes et politiques exigent que le projet soit planifié et exécuté de manière à donner l’assurance raisonnable que les objectifs de l’engagement sont atteints. L’engagement comportait divers examens jugés nécessaires pour offrir une telle assurance.
 

Voici les objectifs de l’engagement conjoint :

1. La pertinence du PFCP et la mesure dans laquelle sa conception et sa mise en œuvre soutiennent l’atteinte efficace et efficiente des résultats escomptés, y compris la détermination des domaines à améliorer, des pratiques exemplaires et des leçons retenues.
2. L’adéquation et l’efficacité globales des mécanismes de surveillance et des processus de gestion en place pour soutenir les opérations du PFCP.

La portée de l’engagement comprenait la conception et la mise en œuvre du PFCP depuis son lancement en 2021 jusqu’à l’exercice 2024-2025, y compris les mises à jour provenant de la refonte du programme en 2024.

La portée de l’engagement exclut les activités financées par le PFCP et menées par le PIE, qui seront couvertes dans une évaluation distincte.

Les questions d’engagement qui ont orienté l’audit et l’évaluation conjoints, ainsi que des renseignements supplémentaires sur les sous-objectifs et les critères d’engagement, sont incluses à l’annexe C.

Méthodes d’engagement

L’engagement conjoint limite le dédoublement des efforts qui serait nécessaire pour réaliser des projets d’audit et d’évaluation distincts. L’engagement a été réalisé de manière à garantir la neutralité et l’objectivité de l’équipe, conformément aux exigences et aux normes professionnelles respectives, et veille à ce que les observations et les conclusions soient fondées sur des données probantes.

L’engagement conjoint a utilisé cinq méthodes de collecte de données, y compris des entrevues avec des informateurs clés, un examen des documents, un examen des dossiers, un examen des données administratives et une analyse des juridictions. La méthodologie a été conçue pour garantir la validité des renseignements recueillis et permettre la triangulation des données probantes. Des renseignements supplémentaires concernant la méthodologie de l’engagement sont inclus dans l’annexe D.

Limites et considérations relatives à l’engagement

L’engagement a utilisé plusieurs sources de données pour atténuer les limites liées à chaque méthode. La triangulation des résultats dans toutes les sources de données a été réalisée pour vérifier les constatations et les conclusions de chacune des questions de l’engagement. Néanmoins, les limites suivantes devraient être prises en compte durant l’examen des conclusions de cet engagement :

• Calendrier de l’engagement :La collecte de données pour cet engagement a eu lieu alors que la plupart des projets financés par le PFCP étaient encore en cours. De plus, certains projets d’immobilisations, comme ceux financés par le PFCP, entraîneront des répercussions qui dureront pendant de nombreuses années au-delà de la durée de vie du projet, et l’atteinte de certains des résultats à long terme du programme est attendue d’ici 2030. Par conséquent, l’engagement était principalement axé sur les activités et les extrants du PFCP et sur l’évaluation des progrès du programme dans le cadre de l’atteinte des résultats immédiats.
• Attribution :Pour de nombreux projets, en particulier les projets d’immobilisations, le PFCP est l’un des nombreux bailleurs de fonds qui ont contribué aux résultats des bénéficiaires de financement. Cela rend difficile d’attribuer directement l’incidence au financement fourni par le PFCP.
• Lacunes dans le cadre de mesure de rendement des programmes et la collecte de données :Au moment de l’engagement, le PFCP n’avait pas établi d’objectifs ou de références pour certains résultats à moyen et à long terme, ce qui rendait difficile l’évaluation des progrès du programme par rapport à ces résultats attendus. De plus, le programme ne recueille pas de données pour mesurer certains résultats à moyen et à long terme. Pour atténuer cette limite, des données d’entrevue ont été utilisées pour fournir un contexte sur les progrès perçus vers les résultats attendus du programme.
• Fiabilité des données :L’équipe d’engagement a soulevé des incohérences dans les données déclarées par les promoteurs dans le cadre de leurs exigences de déclaration au PFCP, en particulier les données concernant la diversité de la main-d’œuvre et la création d’emplois. Les promoteurs font état de renseignements sur le rendement de leurs projets en cours et dans les rapports d’achèvement de projet. Pour atténuer cette limite, des entrevues ont été menées avec les promoteurs afin de vérifier et de contextualiser les renseignements sur le projet.

Des limites et des considérations supplémentaires sont soulevées tout au long de ce rapport, le cas échéant.

Constatations

Pertinence

L’équipe d’engagement a évalué la mesure dans laquelle le PFCP est harmonisé avec les besoins et les priorités dans le secteur des combustibles propres, y compris ceux du gouvernement du Canada, et capable d’y répondre.

Harmonisation avec les objectifs et les priorités du gouvernement du Canada

Le PFCP soutient et contribue à plusieurs priorités fédérales en matière de climat et d’énergie. Il met en œuvre les engagements du plan climatique renforcé (2020) pour accélérer la production et l’adoption de combustibles à faible teneur en carbone et à émissions nulles. Le PFCP soutient la Stratégie canadienne pour l’hydrogène (2020) en permettant la production d’hydrogène et en favorisant l’élaboration de codes et de normes essentiels à la création d’une économie de l’hydrogène à faibles émissions de carbone. Le programme contribue également directement au Plan de réduction des émissions pour 2030 (2022), ^{Note de bas de page 4}qui vise une réduction de 40 % des émissions de GES par rapport aux niveaux de 2005 d’ici 2030 et la carboneutralité d’ici 2050. Les combustibles à faible émission de carbone sont essentiels pour décarboniser les secteurs difficiles à décarboniser, tels que l’aviation, le transport maritime et le transport lourd. Il s’harmonise également avec le Plan d’action climatique de l’aviation du Canada (2022), ^{Note de bas de page 5} qui établit un chemin vers la carboneutralité d’ici 2050 et inclut un objectif d’utilisation de carburant d’aviation durable (CAD) à 10 % d’ici 2030. En complément de ces efforts, le PFCP soutient la conformité au Règlement sur les combustibles propres(2022). 
 

Le gouvernement fédéral a réaffirmé son soutien fédéral aux biocombustibles dans le budget de 2024 en prolongeant le PFCP jusqu’en 2029-2030, et le budget de 2025 a annoncé la réaffectation des fonds du PFCP pour faciliter l’établissement de l’Incitatif à la production de biocarburants, renforçant ainsi l’engagement du Canada à soutenir le marché mondial des combustibles propres.

Harmonisation avec les objectifs et les priorités de RNCan

Le PFCP soutient le résultat ministériel de RNCan visant à garantir que les ressources naturelles du Canada sont durables. ^{Note de bas de page 6}  Dans le cadre de l’inventaire du programme pour le transport à faibles émissions de carbone, les objectifs du programme s’harmonisent avec le cadre ministériel des résultats de RNCan sous la responsabilité essentielle 2 : Valorisation novatrice et durable des ressources naturelles. Le PFCP soutient donc des objectifs et des priorités ministériels clés, y compris l’accélération du développement et de l’adoption de technologies propres pour bâtir une économie résiliente et atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Le programme facilite la création et le maintien de l’accès aux marchés tout en renforçant la compétitivité des secteurs des ressources du Canada.

De plus, le PFCP fait progresser la réconciliation en renforçant les relations, en augmentant l’engagement et en partageant les avantages économiques avec les peuples autochtones; et il promeut l’équité, la diversité et l’inclusion tout en aidant les communautés de ressources à prospérer dans une économie carboneutre.

Harmonisation avec les demandes du marché canadien

Le PFCP vise à soutenir la décarbonisation du secteur des transports, qui est devenue une priorité stratégique clé pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (PT). En 2023, le secteur des transports du Canada était la deuxième plus grande source de ses émissions totales de carbone, représentant 28 % des émissions totales de GES. ^{Note de bas de page 7} Dans l’ensemble, l’essence (y compris les mélanges d’éthanol) représente 55 % de l’énergie de transport, suivie du carburant diesel (y compris le biodiesel) à 31 % (figure 1). Les émissions de combustibles fossiles provenant des transports contribuent également à l’augmentation de la pollution de l’air, ce qui peut à son tour accroître le risque d’effets néfastes sur la santé et l’environnement. ^{Note de bas de page 8}

Au-delà du transport, les utilisations des combustibles propres sont assez diverses, car les combustibles propres (tels que le gaz naturel renouvelable [GNR], l’hydrogène, les biocombustibles et les combustibles synthétiques) peuvent remplacer les combustibles fossiles dans de nombreux secteurs, tels que :

• Chaleur industrielle :Les combustibles propres peuvent fournir de la chaleur de haute température pour certaines industries, comme l’acier, le ciment, le verre et les produits chimiques.
• Matières premières :L’hydrogène et les combustibles d’origine biologique peuvent servir de matières premières pour la production de produits chimiques, de plastiques et d’engrais.
• Production d’énergie :Les combustibles propres peuvent être utilisés pour alimenter des turbines ou des piles à combustible afin de générer de l’électricité résidentielle et commerciale ou de produire de la chaleur.

L’équipe d’engagement a trouvé des preuves que le PFCP est harmonisé avec les besoins du marché pour soutenir l’augmentation de la production nationale de combustibles propres. La demande de combustibles renouvelables au Canada, en particulier les combustibles renouvelables liquides, a connu une augmentation considérable et constante au cours des 10 dernières années. Cette croissance de la demande a été principalement motivée par les mandats fédéraux et provinciaux en matière de combustibles propres.

Au niveau fédéral, deux règlements connexes ont été adoptés depuis 2010. De 2010 à 2022, le Règlement sur les carburants renouvelables (RCR)imposait une teneur minimale en carburant renouvelable de 5 % dans l’essence et de 2 % dans le diesel. En 2022, ce Règlement a été abrogé et remplacé par le Règlement sur les combustibles propres (RCP, qui a remplacé le RCR en 2022), lequel maintient le contenu minimum de combustibles renouvelables dans les combustibles fossiles établi en vertu du RCR et exige en outre que les producteurs et importateurs de combustibles liquides réduisent progressivement l’intensité en carbone (IC) de l’essence et du diesel vendus au Canada.

Plusieurs provinces (p. ex. Colombie-Britannique, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario et Québec) ont établi des exigences minimales de contenu renouvelable pour les combustibles fossiles liquides ( 2) ^{Note de bas de page 9}, plus précisément, les entreprises qui fournissent du diesel, de l’essence et du kérosène doivent inclure des carburants renouvelables admissibles dans leur réserve de carburant chaque année. De plus, la norme de carburant à faible teneur en carbone (LCFS) de la Colombie-Britannique exige que les combustibles renouvelables pour l’essence et le diesel soient produits au Canada et fixe des objectifs pour le CAD de 1 % d’ici 2028 et de 3 % d’ici 2030. ^{Note de bas de page 10}

Ces politiques ont contribué à une augmentation de la consommation de biocombustibles liquides au Canada, passant d’environ 3,7 milliards de litres en 2021 ^{Note de bas de page 11}à 5,1 milliards de litres en 2024. ^{Note de bas de page 12}De plus, à mesure que les exigences fédérales en matière d’intensité en carbone (IC) ^{Note de bas de page 13}et les exigences provinciales en matière de mélange de combustibles deviennent plus strictes, la demande de combustibles renouvelables liquides devrait augmenter. Les données montrent que la demande nationale des combustibles suivants devrait augmenter :

• éthanol, de 4,4 milliards de litres en 2025 à plus de 6 milliards de litres en 2030;
• biodiesel et diesel renouvelable, de 3,2 milliards de litres en 2025 à 5,6 milliards de litres en 2030. ^{Note de bas de page 14}

En ce qui concerne les combustibles gazeux, certaines administrations, comme le Québec ^{Note de bas de page 15}et la Colombie-Britannique ^{Note de bas de page 16}, ont introduit des mandats de mélange pour l’inclusion de GNR dans la distribution de gaz naturel, y compris l’établissement d’un contenu minimum de combustible renouvelable pour les distributeurs de gaz naturel. De plus, certains fournisseurs de gaz naturel ont introduit des programmes volontaires, offrant aux clients la possibilité de payer des coûts supplémentaires pour inclure du contenu renouvelable dans leur gaz naturel, par exemple, Fortis BC ^{Note de bas de page 17}, Enbridge ^{Note de bas de page 18}en Ontario et Énergir ^{Note de bas de page 19}au Québec. Au niveau fédéral, le Canada n’a pas de mandat ni d’inclusion dans le RCP pour les gaz renouvelables, comme le GNR et le biogaz.

Dans l’ensemble, l’adoption de politiques fédérales et provinciales sur les combustibles et de mandats de mélange a mené à une utilisation accrue de combustibles à faible teneur en carbone, en particulier de combustibles liquides pour le secteur des transports et, dans une moindre mesure, de combustibles gazeux pour le secteur résidentiel.   

Capacité de production de combustibles renouvelables liquides au Canada

Un défi est que la capacité de production de combustibles renouvelables du Canada n’a pas suivi le rythme de l’augmentation rapide de la demande. Pour répondre à la demande nationale croissante de combustibles liquides renouvelables, le Canada a compté sur les importations, en particulier des États-Unis. Par exemple, en 2024, la production nationale d’éthanol représentait environ 43 % de la demande nationale. De plus, malgré une augmentation de la demande, passant de 2,95 milliards de litres en 2021 ^{Note de bas de page 20}à 4,1 milliards de litres en 2024 ^{Note de bas de page 21}, la production nationale d’éthanol est demeurée inchangée pendant cette période. Bien que la production nationale de biodiesel et de diesel renouvelable ait représenté la majeure partie de la demande nationale en 2024, le Canada a tout de même importé un volume plus important de ces combustibles qu’il en a produit. ^{Note de bas de page 22}Avant 2024, les importations représentaient la majorité de la demande nationale. Par exemple, en 2023, la production nationale de biodiesel et de diesel renouvelable ne représentait que 42 % de la demande. ^{Note de bas de page 23}De plus, les données montrent que 73 % des crédits générés dans le cadre du RCP en 2024 pour l’approvisionnement en combustible à faible teneur en carbone proviennent d’importations, principalement des États-Unis. ^{Note de bas de page 24}À mesure que les exigences de mélange de combustible propre national se resserrent et que la demande augmente, la production nationale devra augmenter pour réduire davantage la dépendance aux importations.

Soutien à l’élaboration de codes et de normes pour les combustibles à faible teneur en carbone

À mesure que la demande et l’utilisation de combustibles propres augmentent, en particulier l’hydrogène en tant que combustible émergent, des codes et des normes sont nécessaires pour :

• Assurer une production, une distribution, un stockage et une utilisation finale fiables, sécuritaires et efficaces de combustibles à faible teneur en carbone ainsi que des technologies et une infrastructure connexes.
• Faciliter l’adoption plus large des combustibles propres.
• Renforcer la compétitivité des produits canadiens et permettre le commerce et l’accès aux marchés d’exportation, surtout lorsque les normes s’harmonisent avec les pratiques et les normes dans d’autres administrations. ^{Note de bas de page 25, Note de bas de page 26}

L’engagement a révélé que le Programme de codes et de normes sur les combustibles propres était le seul programme au Canada à fournir un financement de subventions et de contributions (S et C) pour l’élaboration de codes et de normes pour les combustibles à faible teneur en carbone pendant la majeure partie de la mise en œuvre du programme. De plus, des données probantes indiquent que le gouvernement fédéral joue un rôle important dans le soutien à l’élaboration et à l’adoption de codes et de normes en :

• Établissant des orientations politiqueset des priorités, par exemple, soutenir l’élaboration de la Feuille de route canadienne des codes et normes sur l’hydrogène, qui est une activité clé de la mise en œuvre de la Stratégie canadienne pour l’hydrogène.
• Fournissant un financementà des organisations d’élaboration de normes (OEN) accréditées pour l’élaboration de normes pour l’hydrogène et d’autres combustibles de rechange par l’entremise de S et C.
• Représentant le Canada dans les forums internationaux et assurant l’harmonisation des normes nationales avec les normes et pratiques exemplaires internationales, par exemple, en participant au Partenariat international pour l’hydrogène et les piles à combustible dans l’économie (IPHE).

La Stratégie canadienne pour l’hydrogène (2020) a proposé des recommandations visant à harmoniser et à combler les lacunes dans les codes et normes de l’hydrogène. L’élaboration de la Feuille de route canadienne des codes et normes sur l’hydrogène (« feuille de route ») a été codirigé par le personnel du Programme de codes et de normes sur les combustibles propres et du Conseil canadien des normes (CCN) et a constitué une activité clé pour répondre à ces recommandations. La feuille de route détermine les lacunes dans les codes et normes tout au long de la chaîne de valeur de l’hydrogène, de la production, de la livraison et du stockage jusqu’à l’utilisation finale, et leur accorde la priorité. L’objectif global de la feuille de route est de favoriser l’adoption et le déploiement de l’hydrogène au Canada. ^{Note de bas de page 27}

Harmonisation avec d’autres programmes fédéraux et provinciaux

Selon de nombreux informateurs clés, le PFCP complète certaines initiatives, telles que la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC), le Fonds stratégique pour l’innovation, le Fonds de croissance du Canada, l’initiative Accélérateur net zéro et le Fonds pour une économie à faibles émissions de carbone dans le cadre de leur soutien au secteur de la production de combustibles propres et à l’infrastructure connexe. Au niveau provincial, il complète certains programmes, tels que le Technology Innovation and Emissions Reduction Regulation Program de l’Alberta et le Programme de soutien à la production de gaz naturel renouvelable du Québec.

L’analyse des administrations montre qu’il existe de nombreux autres programmes aux niveaux fédéral et provincial qui soutiennent la transition vers des combustibles à faible teneur en carbone et fournissent un financement à des projets visant à renforcer la capacité de production de ces combustibles. Le PFCP se distingue des autres initiatives provinciales et territoriales en matière de combustibles propres, car il établit un seuil strict d’intensité en carbone (IC), tandis que de nombreuses autres initiatives provinciales et territoriales en matière de combustibles propres ne le font pas. Le PFCP est également quelque peu unique en matière de conception et de mise en œuvre au sein du gouvernement fédéral. Le PFCP a été repensé à la suite du budget de 2024 pour éviter tout chevauchement avec le crédit d’impôt à l’investissement (CII) pour l’hydrogène propre introduit en 2023. ^{Note de bas de page 28} Le programme ne peut désormais fournir un financement que pour les projets d’hydrogène qui ne sont pas admissibles au CII dans l’hydrogène. De plus, les documents fondamentaux indiquent que le PFCP devait compléter le RCP en soutenant précisément l’augmentation de la production de combustibles liquides à faible teneur en carbone.

Les interfaces du module des accords (IMA) de RNCan, un système de demande interne utilisé pour gérer les données sur les subventions et les contributions, montrent que d’autres ministères et organismes fédéraux ainsi que les gouvernements provinciaux étaient des contributeurs majeurs aux projets du volet Production. Par exemple, du financement a été fourni par :

• Des ministères et organismes fédéraux, y compris la Banque de l’infrastructure du Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et Innovation, Sciences et Développement économique (ISDE).
• Des gouvernements provinciaux, y compris les gouvernements du Québec, du Manitoba et de la Colombie-Britannique.
   

Les entrevues ont noté que le financement des projets à leurs premiers stades, tels que les études de faisabilité et les EIIC, est limité et que le PFCP joue un rôle clé dans ce domaine. Certains des promoteurs qui ont reçu un financement pour des études de faisabilité ou des EIIC ont indiqué qu’ils n’auraient peut-être pas entrepris le projet sans le soutien du programme, car le financement n’est pas facilement accessible pour ce type d’activité. Bien que l’équipe d’engagement ait trouvé des preuves que la fourniture des prêts par la BIC pour des études de faisabilité ou des EIIC liées à la production de combustibles propres ^{Note de bas de page 29}, les subventions et contributions sont perçues comme une meilleure option par les promoteurs, en particulier lorsque la probabilité que de telles études mènent à une installation de production n’est pas garantie.

Engagement et communication

Communication externe

L’équipe d’engagement a examiné si des mécanismes sont établis pour fournir des mises à jour en temps opportun, de la rétroaction et une communication continue avec les promoteurs.

Grâce à un examen des documents et à des entrevues avec les principaux intervenants, l’équipe d’engagement a constaté que le programme communiquait avec et soutenait les promoteurs par divers mécanismes tout au long de la mise en œuvre du programme, y compris des foires aux questions (FAQ), des séances d’information, des ateliers, une boîte aux lettres dédiée au programme et une correspondance continue. De plus, plusieurs activités de sensibilisation et d’engagement ciblées ont été menées, y compris :

• des séances d’information et de questions-réponses virtuelles avant et après le lancement (en anglais et en français) pour clarifier les exigences d’admissibilité et le processus de demande;
• des séances d’engagement tenues avant le lancement des demandes pour les trois volets du PFCP, afin d’échanger des renseignements et de recueillir des commentaires sur la conception du programme;
• la collaboration avec le Service canadien des forêts (SCF) de RNCan et d’autres ministères (AAC, ISDE, Statistique Canada, Développement économique Canada pour les Prairies (PrairiesCan), ECCC, Agence fédérale de développement économique pour le Sud de l’Ontario (FedDev Ontario) pour peaufiner la conception du volet Biomasse dans le cadre du PFCP 1.0;
• un processus de demande de renseignements (DR) lancé à l’été 2021 pour recueillir des commentaires auprès de partenaires autochtones afin d’évaluer la préparation des projets et de mesurer l’intérêt relatif à une demande de propositions;
• cinq séances de consultation tenues en septembre 2024 pendant le processus de refonte du PFCP, impliquant plus de 600 intervenants pour recueillir des commentaires sur les changements de conception du programme.

L’équipe d’engagement a également constaté que les normes de service du programme avaient été établies et communiquées aux promoteurs. Ces normes de service ont été publiées sur le site Web externe de RNCan pour informer les promoteurs. Toutefois, aucune norme de service n’avait été établie pour accuser réception des demandes, conformément aux procédures opérationnelles normalisées (PON) pour les paiements de transfert de RNCan. Bien que cette norme de service n’ait pas été officiellement établie ni communiquée aux promoteurs à l’avance, la direction du programme a informé l’équipe d’engagement que, dans la pratique, les demandeurs recevaient un accusé de réception dans un délai de 48 heures. Quant au PFCP 2.0, le processus d’accusé de réception a été automatisé grâce à un système de gestion des subventions.

L’équipe d’engagement a également observé que l’objectif du programme est de respecter ses normes de service dans au moins 80 % des cas. En revanche, les PON pour les paiements de transfert exigent un taux de conformité de 90 à 95 % aux normes de service essentielles, où toute déviation exige une justification. Aucun document n’a été trouvé pour expliquer l’objectif moins ambitieux du programme.

De plus, l’équipe d’engagement s’attendait à ce que les normes de service soient surveillées pour assurer leur conformité. Toutefois, les preuves de surveillance étaient limitées à la norme de service pour le paiement des demandes. Cette norme a été suivie pour les exercices 2023-2024 et 2024-2025 à l’aide d’un outil de suivi du programme documenté. Toutefois, l’équipe d’engagement a constaté que les indicateurs de rendement suivis n’étaient pas conformes à la norme de service établie. La norme de service précise que les paiements doivent être versés dans les 30 jours ouvrables suivant la réception d’une demande de paiement dûment remplie et documentée, tandis que le suivi du programme mesurait le temps écoulé entre la réception d’une demande remplie et sa soumission interne au groupe des finances de RNCan pour le traitement des paiements.

Activités d’engagement

L’audit et l’évaluation conjoints ont examiné la mesure dans laquelle les activités d’engagement menées par le PFCP étaient efficaces pour atteindre un large éventail d’intervenants afin d’échanger des renseignements sur le programme et d’obtenir des commentaires.

Les entrevues ont noté que des activités d’engagement comme des webinaires d’information étaient efficaces pour déterminer les changements et obtenir des commentaires. Les intervenants étaient reconnaissants du cadre clair pour les discussions. On a suggéré quelques ateliers en personne pour un dialogue plus efficace. Les personnes interviewées ont également suggéré que le programme entreprenne un engagement plus ciblé par type de combustible. Certains intervenants ont explicitement déclaré qu’ils estimaient que leurs commentaires avaient été pris en compte et suffisamment reflétés dans le deuxième lancement du programme. Bien que le programme ait réussi à atteindre un large éventail d’intervenants pour échanger des renseignements sur le processus de demande et les exigences du programme, des données probantes laissent entendre qu’il pourrait y avoir eu un manque de clarté concernant certaines exigences et certains processus du programme. Par exemple :

• Échéanciers des processus du programme :Bien que les normes de service aient été communiquées, les commentaires des intervenants ont indiqué des retards dans le processus de demande et dans la finalisation des accords de contribution (AC). Les temps de réponse peu clairs du programme ont également contribué à l’incertitude concernant les processus du programme. Pour accroître la clarté durant le processus de demande, les intervenants ont recommandé que le programme fournisse une communication opportune et transparente chaque fois que des retards surviennent.
• Exigences de production de rapports du programme :Quelques promoteurs ont noté qu’il y avait un manque de clarté concernant les attentes en matière de production de rapports de projet. Le guide de demande du PFCP 1.0 fournit un aperçu des exigences de production de rapports pour les promoteurs, mais ne donne pas de précisions sur la fréquence de la production de rapports ni sur les modèles ou exemples de rapports. Les promoteurs ont également décrit un manque de cohérence dans les modèles de rapport utilisés par le programme, indiquant que les modèles et les types de renseignements demandés ont subi des changements fréquents au cours de leurs projets. De plus, les promoteurs ont également décrit les exigences de production de rapports du programme comme étant lourdes. 

Progrès vers l’atteinte des résultats

Dans l’ensemble, l’engagement a révélé que le PFCP a progressé vers l’atteinte de la plupart de ses résultats immédiats et de certains résultats intermédiaires. Toutefois, il convient de noter que près de la moitié des projets du PFCP (48 %, n=29) ont une date d’achèvement prévue au 31 mars 2026 (la date limite fixée pour l’achèvement des projets dans le cadre du PFCP 1.0), laissant peu de flexibilité pour des changements dans les délais des projets et mettant certains projets à risque de ne pas répondre aux exigences du programme. Les données du programme ont soulevé trois de ces projets comme étant à risque de retard, ce qui pourrait entraîner une incidence sur les résultats du programme. Toutefois, compte tenu de la prolongation du PFCP et des récents changements apportés à ses modalités, le programme a désormais le pouvoir de prolonger les délais des projets. Certains ont été prolongés au-delà du 31 mars 2026. Les 52 % restants des projets du PFCP devraient être achevés ou ont été achevés avant la date limite du 31 mars 2026. Ces chiffres sont susceptibles de changer à mesure que le programme collabore avec les promoteurs pour permettre la réussite de la réalisation du projet.

En ce qui concerne les objectifs de production d’hydrogène, les gestionnaires de programme ont indiqué que ceux-ci étaient connus comme étant ambitieux dès le départ, compte tenu des conditions actuelles dans ce secteur.

Contribuer au renforcement de la capacité de production de combustibles à faible teneur de carbone au Canada

Installations de production nouvelles ou agrandies (à l’exclusion de l’hydrogène), en date de mars 2026

Le PFCP est en bonne voie pour dépasser son objectif de 6 à 8 installations de production nouvelles ou agrandies pour les combustibles à faible teneur de carbone autres que l’hydrogène d’ici mars 2026, avec 13 projets de capacité de production achevés ou actifs (tableau 2).

Au moment de la rédaction, 11 des 13 projets d’immobilisations ont une date d’achèvement prévue pour le 31 mars 2026 dans les volets Production et Dirigé par des Autochtones. Deux projets d’immobilisations dans le cadre du volet Production ont été désignés dans les données du programme comme étant à risque de retard. Toutefois, comme il est indiqué précédemment, étant donné la prolongation du PFCP et les récents changements à ses modalités, le programme a désormais le pouvoir de prolonger les délais des projets au-delà du 31 mars 2026.

Capacité de production

L’objectif du programme pour ses nouvelles installations de production de combustibles propres ou celles en expansion était d’avoir de 6 à 8 projets d’immobilisations destinés à la production de combustible liquide qui produisent collectivement de 2,5 à 3 milliards de litres de combustible propre chaque année d’ici mars 2026. À compter d’août 2025, le programme devrait atteindre partiellement son objectif. Le programme a soutenu deux projets d’investissement en production de combustibles liquides qui devraient produire un total d’environ 1,2 milliard de litres de biocombustibles chaque année, représentant environ 48 % de l’objectif de capacité de production du PFCP :

• Une installation avec une capacité de production annuelle prévue de 220 millions de litres d’éthanol.
• Une autre installation achevée avec une capacité de production annuelle d’environ 1 milliard de litres de diesel renouvelable.

Toutefois, l’équipe d’engagement a soulevé des facteurs qui ont et peuvent continuer à limiter les progrès du programme dans le cadre de l’atteinte de ces résultats comme suit :

• Bien que l’objectif soit axé sur les combustibles liquides, la plupart des projets d’immobilisations soutenus par le programme dans le cadre du PFCP 1.0 visent des combustibles gazeux, principalement le GNR. De plus, presque toutes les demandes reçues dans le cadre du PFCP 2.0 d’ici juin 2025 visaient le GNR.
• L’évolution des conditions du marché et de l’économie entraîne une incidence sur le secteur des combustibles propres au Canada, y compris les projets du PFCP. Par exemple, un projet achevé du PFCP – une raffinerie de production de diesel renouvelable – a lancé un arrêt temporaire en janvier 2025 en raison de marges inférieures à la normale et de l’arrêt de certaines subventions américaines pour les combustibles propres à la fin de 2024. L’installation a repris ses opérations en juin 2025. De plus, des documents indiquent qu’au moins trois projets du volet Production du PFCP ont été annulés en partie en raison de conditions de marché difficiles.

Contribuer au renforcement de la capacité de production d’hydrogène

Installations de production d’hydrogène nouvelles ou agrandies

Le programme ne devrait pas atteindre son objectif de 10 projets de production d’hydrogène, avec une capacité de production annuelle de 0,5 à 0,7 mégatonne (MT), d’ici mars 2026. En date d’août 2025, le programme soutenait deux projets d’immobilisations de production d’hydrogène avec une capacité de production combinée prévue de 13 073 tonnes d’hydrogène chaque année (soit 0,013 MT), représentant environ 3 % de l’objectif de capacité de production du PFCP.

• Une installation avec une capacité de production prévue de 90 MW, produisant environ 11 000 tonnes d’hydrogène chaque année.
• Une autre installation avec une capacité de production prévue de 20 MW, produisant environ 2 073 tonnes d’hydrogène chaque année.

Au départ, il y avait 11 projets de production d’hydrogène qui ont reçu une lettre d’approbation conditionnelle, mais, en raison de problèmes externes, tels que les défis d’approvisionnement après la pandémie et l’évolution des conditions du marché, plusieurs n’ont pas pu aller de l’avant. De plus, les modifications apportées à l’admissibilité dans le cadre du PFCP 2.0 limitent le financement aux projets de production d’hydrogène qui ne sont pas déjà couverts par le crédit d’impôt à l’investissement pour l’hydrogène propre.

Contribuer à l’augmentation de la production de matières premières pour les combustibles à faible teneur de carbone

Construction de centres de biomasse

Un résultat du PFCP a été de soutenir des projets (c’est-à-dire des centres de biomasse) qui contribuent à la disponibilité d’un approvisionnement constant et utilisable de matières premières durables pour les installations de production de combustibles propres dans le pays. Les centres de biomasse soutenus par le programme devraient faciliter l’établissement de chaînes d’approvisionnement en biomasse capables d’agréger, de transformer, de manipuler et de stocker une gamme de matières premières de biomasse (d’origine animale ou végétale) provenant de divers lieux et sources afin de faciliter leur disponibilité et leur utilisation dans la production de combustibles propres.

Au cours de la période d’engagement, le programme avait un total de six projets d’immobilisations de centres de biomasse, ce qui permet au PFCP de s’attendre à atteindre partiellement son objectif prévu de sept d’ici mars 2028. Deux de ces projets sont situés en Ontario et quatre sont en Alberta.

Toutefois, ces projets d’immobilisations ont tous la date d’achèvement prévue du 31 mars 2026, ne laissant aucune flexibilité aux promoteurs en cas de retard ou d’annulation des projets. Un de ces projets a été désigné dans les données du programme comme étant à risque de retard. Toutefois, comme il est indiqué précédemment, compte tenu de la prolongation du PFCP et des récents changements à ses modalités, le programme a désormais le pouvoir de prolonger les délais des projets au-delà du 31 mars 2026.

Bien qu’il ne contribue pas directement à la disponibilité des matières premières, le PFCP a également financé sept projets d’études de faisabilité et d’EIIC dans le cadre du volet Biomasse.

Production et diversification des matières premières pour les combustibles propres

Un autre résultat du PFCP a été de diversifier les matières premières des combustibles propres canadiens. La diversification des matières premières des combustibles propres est avantageuse, car elle renforce la sécurité de l’approvisionnement, réduit l’exposition à la volatilité des prix et renforce la résilience économique des producteurs. ^{Note de bas de page 30} Le PFCP a réussi à atteindre l’un des deux objectifs dans le cadre de ce résultat :

1. Les projets financés par le PFCP devraient utiliser une des matières premières répertoriées dans la figure 3 ou une combinaison de celles-ci, dépassant ainsi son objectif de deux types supplémentaires de matières premières ajoutés d’ici la fin du programme.
2. Le PFCP devrait atteindre partiellement son autre objectif d’une augmentation de 10 % (473 200) de la disponibilité (tonnage) des matières premières de combustibles propres tout au long du programme (jusqu’en 2025-2026) – à compter de la deuxième année – avec une production prévue atteignant 409 130 tonnes (86 % de son objectif).

Intégration de la prise en compte de l’ACS+ pour accroître la participation aux programmes

Le PFCP a intégré des considérations d’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) ^{Note de bas de page 31} dans sa conception afin d’accroître la participation au programme et de réduire le fardeau administratif pour certains groupes et régions sous-représentés. Toutefois, les défis et les lacunes dans la collecte de données rendent difficile l’évaluation des répercussions des programmes sur ces groupes.

Contribuer à une participation active accrue avec et par les Autochtones et d’autres groupes sous-représentés

Accroître la participation active des Autochtones et d’autres groupes sous-représentés jusqu’à 50 % d’ici mars 2026 est l’un des résultats visés du PFCP, mais il n’a pas été possible de déterminer les progrès réalisés vers l’atteinte de cet objectif principalement en raison des lacunes et des défis liés à la collecte de données du programme.  

Lacunes et défis liés aux données

Bien que le programme ait mis en œuvre des mesures visant à accroître l’accès au programme et à réduire le fardeau administratif pour certains groupes, l’engagement contenait des renseignements limités pour évaluer l’incidence du PFCP en ce qui concerne la contribution à l’accroissement de la participation avec et par les Autochtones et d’autres groupes sous-représentés au secteur des combustibles propres.

Les rapports d’étape et d’achèvement des projets du PFCP comprennent une section relative à la diversité de la main-d’œuvre qui vise à recueillir des données sur la diversité du personnel de l’entreprise promotrice, y compris le nombre d’employés qui s’identifient comme des femmes, des Autochtones, des immigrants, des minorités visibles et des personnes de diverses identités de genre. Au moment de l’engagement, le programme ne suivait pas les données sur la diversité de la main-d’œuvre provenant des rapports au niveau des projets. De plus, l’examen des dossiers de projet a montré que les renseignements sur la mise en œuvre de la main-d’œuvre fournis par les promoteurs étaient incohérents pour la plupart des projets. Par exemple, trois projets ont déclaré l’emploi direct en pourcentage; d’autres étaient des nombres entiers ou des décimales. De plus, une grande partie des renseignements sur la mise en œuvre des projets par la main-d’œuvre était laissée vide pour presque tous les projets examinés, et il n’était pas clair si cela indiquait un zéro ou si le promoteur ne disposait pas des renseignements sur la main-d’œuvre.

Les entrevues avec les promoteurs ont mis en évidence des défis concernant la fourniture de données sur la diversité de la main-d’œuvre, notant que les renseignements sur l’auto-identification sont fournis volontairement par les employés et que, par conséquent, les renseignements peuvent être incomplets ou ne pas être disponibles, et, dans certains cas, les politiques de confidentialité limitent leur capacité à communiquer ces renseignements à des tiers.

Mise en œuvre de mesures pour accroître l’accès au programme

Les documents fondamentaux notent que l’ACS+ était au cœur de la conception du PFCP, les investissements par l’entremise du programme contribuant à promouvoir des améliorations dans les déséquilibres de genre et de diversité dans le secteur de l’énergie propre.

Le PFCP a adapté certaines exigences du programme pour les demandeurs ayant des projets situés dans les provinces atlantiques et les territoires en abaissant les exigences minimales de capacité de production pour les combustibles liquides et gazeux.

Volet dirigé par des Autochtones

Les PFCP 1.0 et 2.0 ont des critères d’admissibilité et des exigences qui sont uniques aux projets dirigés par des Autochtones. Pour être admissibles au financement dans le cadre de ce volet du PFCP 1.0, les organisations devaient démontrer une propriété autochtone du projet proposé minimale de 50 %. Comme le volet Production du PFCP, le volet Dirigé par des Autochtones dans le PFCP 1.0 comprenait deux éléments :

• Projets de renforcement de la capacité de production :l’expansion ou la conversion d’installations existantes et la construction de nouvelles installations.
• Évaluations ou études de faisabilité des installations de production :études de faisabilité et EIIC

Pour réduire le fardeau administratif des demandeurs autochtones, le programme a offert la possibilité de présenter des demandes pour des projets de bout en bout, qui comprenaient un projet d’étude de faisabilité, un projet d’EIIC et un projet de production par l’entremise d’une seule demande. Toutefois, dans la pratique, cette option a entraîné des défis notables et a été abandonnée dans le cadre du PFCP 2.0. Le processus de demande de bout en bout était déroutant pour les demandeurs et a créé des attentes quant à l’obtention de financements pour les phases ultérieures des travaux de projet, ce qui n’était pas le cas. De plus, d’autres défis décrits par le programme comprennent :

• Les renseignements accessibles aux demandeurs aux premières étapes du projet étaient insuffisants et n’étaient pas suffisamment précis (p. ex. disponibilité d’estimations de coûts précises) pour évaluer les coûts de la phase de construction d’un projet.
• Chaque projet devait avoir une demande et une décision de financement uniques, distinctes et connexes, de sorte que le programme ne pouvait pas prendre une seule décision de financement sous réserve de renseignements futurs.
• Il aurait été impossible pour les promoteurs de réaliser les études nécessaires, de prendre des décisions d’investissement définitives et de construire une installation d’ici le 31 mars 2026.

Les guides de demande pour le volet Dirigé par des Autochtones et le volet Biomasse notent que pour les demandeurs autochtones souhaitant que leur demande soit présentée, en tout ou en partie, dans une langue autochtone, le programme faciliterait la traduction de la demande en anglais ou en français, au choix du demandeur. Une fois traduits, les documents connexes seraient retournés au demandeur pour vérification de l’exactitude, avant l’examen du programme.

De plus, le programme a également adapté certains critères du programme dans le cadre du volet Dirigé par des Autochtones. Par exemple :

• Réduire les exigences minimales de capacité de production (pour les projets de production de combustible).
• Réduire la production minimale de matière première transformée (pour les projets de production de matière première).
• Ajouter des limites de financement, c’est-à-dire une plus grande proportion des coûts du projet couverts par le financement de RNCan.
• Offrir des contributions non remboursables pour les organisations pouvant démontrer une propriété autochtone minimale de 50 %.
• Réduire légèrement les exigences de financement pour les entreprises.

Des renseignements supplémentaires sur les critères du programme peuvent être trouvés à l’annexe B.

Résultats du programme – projets autochtones

En date de mars 2025, les données disponibles montrent que le PFCP a reçu un total de 33 demandes dans le cadre de son volet Dirigé par des Autochtones. En date d’août 2025, le PFCP a signé un total de dix AC dans le cadre de ce volet, dont la majorité était des études de faisabilité et des EIIC. Les 23 autres demandes ont été refusées en raison de leur non-conformité aux critères d’admissibilité au programme ou ont été jugées incomplètes, même après d’autres activités de sensibilisation de la part du programme. De plus, le volet Biomasse du PFCP, qui comprenait un processus de réception continue distinct pour des projets ayant une propriété autochtone substantielle ^{Note de bas de page 32} et majoritaire ^{Note de bas de page 33}, a reçu un total de trois demandes d’organisations s’identifiant comme entièrement ou majoritairement détenues par des Autochtones. Une de ces demandes a abouti à la signature d’un AC. 

Les données probantes laissent entendre que les paramètres du programme ont pu influencer l’adoption dans le cadre du volet Dirigé par les Autochtones. Dans le cadre du PFCP 1.0, les demandeurs de ce volet devaient démontrer une propriété autochtone minimale de 50 % de leurs projets. Les commentaires des intervenants reçus par le programme ont décrit cette exigence comme trop élevée pour de nombreux projets et ont proposé que le seuil soit abaissé pour encourager une participation plus large. Les commentaires ont décrit l’accès au capital et aux ressources comme un défi pour de nombreuses entités autochtones visant à répondre à l’exigence de propriété de 50 %.

Projets situés dans le Canada atlantique et le Nord

En ce qui concerne la participation régionale au programme, les données disponibles montrent que sur 239 demandes reçues dans le cadre des trois volets du PFCP 1.0, 22 (soit 9 %) concernaient des projets situés dans les provinces atlantiques ou les territoires. Parmi ceux-ci, les données canadiennes montrent qu’un projet dans le Canada atlantique (Terre-Neuve-et-Labrador) a été sélectionné pour un financement. Aucun des projets financés n’était situé dans les territoires.

Défis de capacité

Les entrevues avec les promoteurs ont noté que certaines petites organisations et communautés autochtones faisaient face à des défis pour répondre aux exigences d’administration et de production de rapports du programme. Les entrevues ont noté que les exigences de production de rapports ne sont pas adaptées à la capacité des promoteurs ni à la taille ou à la complexité du projet. Tous les promoteurs fournissent le même rapport, peu importe la taille de l’entreprise. Les grandes entreprises ont plus de capacité que les petites entreprises.

Les participants aux récents engagements de RNCan ont souligné que renforcer la capacité au sein des groupes autochtones, tant en ce qui concerne la préparation communautaire que la capacité propre aux projets, est essentiel pour leur capacité à participer efficacement aux possibilités de développement économique et à en profiter, s’ils choisissent de le faire. ^{Note de bas de page 34} Bien que les initiatives fédérales incluent souvent des sources de financement pour le renforcement de la capacité, les exigences de demande de ce programme supposent un niveau élevé de capacité organisationnelle et technique, ce qui peut dépasser les ressources disponibles des petites organisations et des communautés autochtones.

Les données montrent qu’en date de mars 2025, près de la moitié des demandes (14 sur 33) reçues dans le cadre du volet Dirigé par des Autochtones du PFCP 1.0 ont été jugées « incomplètes ». Les documents indiquent que le programme a tenté de communiquer avec les demandeurs en envoyant une DR par courriel et en offrant la possibilité de présenter les renseignements manquants de la demande, mais n’a pas reçu de réponses de la part des promoteurs.

Bien que le programme ait fait des efforts pour élargir l’accès, le succès limité quant à l’accès au financement du PFCP parmi certains groupes laisse entendre que la conception actuelle du programme ne répond peut-être pas pleinement aux obstacles existants à la participation. De plus, à la suite de l’engagement avec les communautés autochtones, la conception du programme a supposé un niveau de préparation du projet plus élevé que celui qui était présent. En particulier, il a surestimé le nombre de projets dirigés par des Autochtones qui étaient prêts pour une mise en œuvre immédiate (c’est-à-dire « prêts à démarrer »). Ce décalage entre les attentes et la préparation réelle a créé des défis pour une prestation en temps opportun et a mis en évidence le besoin d’évaluations plus précises des étapes de développement du projet pendant la planification du programme.

Progrès vers la résolution des lacunes dans les codes et normes des combustibles propres

L’objectif du programme de codes et de normes du PFCP était d’élaborer de nouveaux codes et normes publiés ou de réviser 8 à 10 codes et normes chaque année avant 2024. Le programme de codes et de normes a contribué à l’élaboration et à la publication de 77 normes en soutenant l’Association canadienne de normalisation (Groupe CSA) et l’Office des normes générales du Canada (ONGC), pour une moyenne annuelle de 25.

*Remarque :Certaines normes apparaissent plus d’une fois dans l’ensemble de données de la CSA, et les données présentent toutes les normes publiées et ne peuvent pas être désagrégées selon les catégories suivantes : nouvelles normes, normes modifiées ou nouvelles éditions. De plus, les données ne peuvent pas être désagrégées selon le type de combustible, de véhicule ou d’infrastructure auxquels les normes s’appliquent. Les données comprennent des normes élaborées pour les combustibles à faible teneur de carbone, principalement l’hydrogène et les biocombustibles solides (p. ex. granulés de bois) et les combustibles de rechange, principalement le gaz naturel.

Les activités du programme ont également soutenu l’élaboration de la Feuille de route canadienne des codes et normes sur l’hydrogène, ^{Note de bas de page 35}qui fournit un cadre stratégique pour harmoniser les codes et normes de l’hydrogène au Canada avec les pratiques exemplaires internationales, garantissant la sécurité, l’interopérabilité et la confiance des marchés. De plus, la feuille de route soutient la mise en œuvre de la Stratégie canadienne pour l’hydrogène en déterminant, en priorisant et en abordant les lacunes dans les codes et normes tout au long de la chaîne de valeur de l’hydrogène. L’objectif est d’accélérer l’adoption et le déploiement de l’hydrogène dans les secteurs du transport, de l’industrie, du commerce et du résidentiel, tout en favorisant l’innovation et en réduisant les obstacles à la commercialisation.

Contribuer à l’adoption accrue des codes et des normes des combustibles propres au Canada

Le programme ne recueille pas systématiquement de données sur le nombre de PT qui adoptent les codes et normes binationaux nouveaux ou révisés. Le programme a noté qu’il est difficile de recueillir des données pour cet indicateur, car il n’existe aucun mécanisme au moyen duquel le programme peut suivre activement les changements dans les politiques ou règlements fédéraux ou PT, y compris les références aux normes financées par RNCan et si celles qui sont citées sont à jour.

De plus, le programme décrit les défis qui influent sur le degré d’adoption des normes par les administrations :

• L’adoption de normes est volontaire, ce qui signifie que les administrations ne sont pas tenues d’incorporer les normes dans les règlements.
• Les PT peuvent avoir des préoccupations concernant certains codes ou normes, par exemple, des préoccupations concernant les répercussions négatives possibles de l’adoption de codes sur l’industrie.

En date de juillet 2025, il existe des preuves que le programme devrait atteindre partiellement son objectif de huit PT supplémentaires adoptant des codes et des normes binationaux d’ici mars 2026. Sept codes et normes liés à l’hydrogène élaborés à l’aide du financement de RNCan ont été indiqués dans des règlements ou des lignes directrices dans le Canada, y compris aux niveaux fédéral, PT et municipal. Voir les exemples dans le tableau 7.

Activités de promotion et de collaboration du Programme de codes et de normes sur les combustibles propres

Le Programme de codes et de normes sur les combustibles propres a mené des activités de sensibilisation pour promouvoir l’élaboration, la publication et l’harmonisation des codes et normes pour l’hydrogène et d’autres combustibles de rechange. En particulier, le programme a joué un rôle de coresponsable, en collaboration avec le Conseil canadien des normes, dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations liées aux codes et normes découlant de la Stratégie canadienne pour l’hydrogène grâce à sa participation au Groupe de travail sur les codes et normes (GTCN). Voici des exemples d’activités d’engagement réalisées par le programme :

• PE avec le Conseil canadien des normes (CCN) :RNCan a signé un PE avec le CCN pour la période de mars 2022 à mars 2024. L’objectif était que le Ministère mobilise le CCN pour fournir la gestion de projet et la supervision de la détermination de la portée et de la gestion du programme des projets de R-D liés aux codes et normes à l’appui de la mise en œuvre de la Stratégie canadienne pour l’hydrogène.
• Protocoles d’entente avec l’Office des normes générales du Canada (ONGC) :Au cours de la période d’engagement, RNCan a signé deux PE avec l’ONGC. L’objectif des PE est de soutenir l’élaboration et l’entretien de la collection de normes sur le pétrole et les combustibles de rechange de l’ONGC.
• Groupe de travail sur les codes et normes (GTCN) :coprésidé par RNCan et le CCN, le groupe de travail a été établi en avril 2021 pour soutenir la mise en œuvre de la Stratégie canadienne pour l’hydrogène. Son objectif est de coordonner et d’harmoniser les efforts nationaux pour aborder les obstacles et les possibilités liés aux codes et aux normes concernant le déploiement de l’hydrogène, tant du point de vue de la sécurité que de la commercialisation. Le GTCN comprend 250 membres provenant de divers groupes d’intervenants, y compris le gouvernement, les organisations d’élaboration de normes, l’industrie et le milieu universitaire.
• Partenariat international pour l’hydrogène et les piles à combustible dans l’économie (IPHE) :RNCan est membre de l’IPHE. L’IPHE est un partenariat gouvernemental international établi pour promouvoir la coopération et accélérer le développement et le déploiement des technologies de l’hydrogène et des piles à combustible. Il est destiné à servir de forum pour faire avancer les politiques ainsi que les codes et normes communs concernant l’hydrogène. ^{Note de bas de page 40}

Défis liés aux dépenses du programme

Fonds inutilisés du programme de S et C

Dans l’ensemble, le PFCP a dépensé un total de 234,2 millions de dollars en S et C entre 2021-2022 et 2024-2025. Cela représentait environ 21 % de son affectation initiale de 1,1 milliard de dollars pour cette période. La sous-dépense a entraîné la péremption de fonds considérables du PFCP, où le programme a laissé expirer 42 % de son affectation initiale de financement (soit 473,2 millions de dollars). La plupart des fonds non utilisés proviennent de la deuxième année du programme, lorsque 340 millions de dollars en financement de S et C dans le cadre du volet Production sont restés non dépensés en raison de retards importants dans les processus et les décisions de financement du programme.

Les retards liés à la mise en œuvre du programme ont contribué à la péremption de fonds. Bien que le lancement du volet Production du programme ait été principalement conforme aux délais prévus, le processus d’évaluation des demandes et les décisions de financement ont été considérablement retardés. Le premier accord de contribution a été signé en mai 2023, ce qui était environ une année de retard par rapport aux prévisions. Les documents indiquent que le processus de demande de propositions (DP) pour le volet Biomasse a été lancé 12 mois plus tard que prévu à l’origine (comme il est décrit dans les documents fondamentaux). Le processus de DP a été lancé en août 2022 et s’est terminé en novembre 2022. Selon les données des IMA, le premier AC pour ce volet a été signé en janvier 2024.

Pour limiter la péremption de fonds, le programme a pris des mesures, telles que :

• Réduire le seuil de considération pour le financement de 70 % à 60 %.
• Reporter une partie de son affectation initiale pour soutenir le PFCP 2.0.

L’équipe d’engagement a demandé des données désagrégées sur les dépenses pour le Programme de codes et de normes sur les combustibles propres, mais ces renseignements n’étaient pas disponibles, car le programme ne suit pas systématiquement les données financières désagrégées pour cet élément.

Frais d’administration

Le programme a sous-utilisé les budgets de salaire et de F et E. Dans l’ensemble, le PFCP a dépensé 16 millions de dollars en salaires et en F et E, représentant 56 % de son budget connexe :

• F et E : le programme a dépensé 4,7 millions de dollars, représentant seulement 33 % de son budget de F et E.
• Salaires : le programme a dépensé 11,4 millions de dollars, représentant 78 % de son budget salarial.

Les données montrent que l’écart le plus important en matière de dépenses était la première année, où le programme n’a dépensé que 38 % de son budget total. Les dépenses de programme ont augmenté au cours de la deuxième année et sont restées relativement stables au cours des années suivantes.

L’équipe d’engagement a demandé des données désagrégées sur les dépenses pour le Programme de codes et de normes sur les combustibles propres, mais ces renseignements n’étaient pas disponibles, car le programme ne suit pas systématiquement les données financières désagrégées pour cet élément.

Évolution des conditions économiques et stratégiques qui entraînent une incidence sur la prestation et l’efficacité des programmes

Evidence points to external policy and economic factors that have impacted the low carbon fuels market in Canada and the CFFP’s effectiveness.

COVID-19

Les données probantes indiquent que des facteurs externes stratégiques et économiques ont entraîné une incidence sur le marché des combustibles à faible teneur de carbone au Canada et sur l’efficacité du PFCP.

Incertitude et différence dans les politiques sur les combustibles propres nationales et internationales

Au cours de sa mise en œuvre, les documents du programme notent que l’industrie nationale des biocombustibles a exprimé certaines préoccupations concernant l’ensemble des incitatifs financiers actuellement offerts au Canada. En particulier, les incitatifs étaient considérés comme relativement modestes en matière d’ampleur et insuffisants pour accroître la compétitivité du secteur face aux marchés internationaux. Les entrevues, l’examen de documents et l’analyse documentaire mettent en évidence les différences dans les approches stratégiques entre le Canada et les États-Unis, qui entraînent une incidence importante sur la compétitivité mondiale du marché canadien des combustibles propres, telle que :

• L’introduction de l’Inflation Reduction Act(IRA) des États-Unis en 2022, que les intervenants ont perçue comme des incitatifs plus compétitifs et qui a fourni des mécanismes de financement plus flexibles, comme les CII. Elle a directement touché les projets de biocombustibles canadiens et a été citée comme un facteur contribuant à la fermeture de certaines installations. Toutefois, les documents du programme et les entrevues notent qu’on ne s’attendait pas à ce que le PFCP concurrence avec le crédit d’impôt à la production offert par l’IRA des États-Unis.
• Les documents du programme ont indiqué que l’IRA entraînait une incidence directe sur le secteur du GNR et du biogaz au Canada, rendant l’attraction des investissements plus difficile, et plusieurs indiquaient que les investissements futurs prévus au Canada étaient en attente.
• Les documents du programme ont également noté que les installations de production faisaient face à la concurrence du diesel renouvelable à faible coût importé des États-Unis. À la suite de l’annonce de l’IRA, plusieurs producteurs de diesel renouvelable et de SAF ont indiqué leur intention de mettre en pause ou de reconsidérer leurs projets de production de combustible au Canada. Par exemple, Parkland, une entreprise énergétique siégée à Calgary, a annulé ses projets de construction d’une installation de R-D de 600 millions de dollars à Burnaby (Colombie-Britannique) en 2023. Parkland a cité l’IRA des États-Unis et l’augmentation des coûts des projets comme des facteurs contribuant à un manque de certitude sur le marché concernant les investissements dans les combustibles à faible teneur de carbone. ^{Note de bas de page 41}
• En janvier 2025, les États-Unis ont introduit le Clean Fuel Production Credit ^{Note de bas de page 42}dans le cadre de l’IRA, accessible uniquement aux producteurs siégés aux États-Unis. Ces incitatifs remplacent le Blenders Tax Credit (BTC) ^{Note de bas de page 43}des États-Unis qui était auparavant accessible aux exportations canadiennes. 
   

De plus, des documents indiquent une surabondance anticipée de diesel renouvelable aux États-Unis pendant l’été 2024. Les producteurs américains s’attendaient à vendre l’excès de diesel renouvelable sur d’autres marchés, y compris le Canada. Cela a fait baisser les prix, en particulier en Colombie-Britannique. À la fin de 2024, Tidewater Renewables, qui exploite la première raffinerie de diesel renouvelable autonome du Canada à Prince George (Colombie-Britannique) a signalé des défis résultant de la concurrence avec le combustible importé des États-Unis, y compris le risque de mettre fin aux opérations de la raffinerie. ^{Note de bas de page 44}

Les entrevues et l’analyse documentaire ont également indiqué le manque de certitude stratégique à long terme concernant la tarification du carbone et les règlements sur les émissions au Canada comme entraînant une incidence sur le marché des combustibles à faible teneur de carbone. En particulier, le manque de financement à long terme pour les engagements en matière de combustibles à faible teneur de carbone au Canada et l’incertitude récente concernant les priorités stratégiques ^{Note de bas de page 45}risquent d’entraîner une incidence sur les investissements dans les projets de combustibles à faible teneur de carbone.

Gouvernance et prestation

Des processus sont généralement en place pour soutenir l’administration du PFCP, mais il existe des possibilités d’accroître leur efficacité. Bien que des outils normalisés orientent la prestation des programmes, des améliorations sont nécessaires pour mettre à jour les mandats des comités, les outils du programme, documenter les déclarations de conflits d’intérêts, et surveiller et respecter les normes de service.

Rôles et responsabilités

L’engagement visait à déterminer si les rôles et responsabilités sont clairement définis, documentés et communiqués.

Selon l’examen des documents du programme et les entrevues avec les représentants du programme et les intervenants, les principaux rôles et responsabilités de l’administration du programme sont clairement définis et documentés par l’entremise de documents de gouvernance et d’organigrammes. Les rôles du Comité des investissements et du Comité d’évaluation sont bien établis et officiellement décrits dans leurs mandats respectifs. Leurs responsabilités de haut niveau sont résumées ci-dessous :

• Comité d’évaluation :Examine et confirme les cotes des demandes, établit un consensus sur les résultats, classe les demandes et fournit des recommandations stratégiques pour l’approbation.
• Comité des investissements :Examine les recommandations du Comité d’évaluation et approuve les projets sélectionnés pour l’approbation du SMA.

L’équipe d’engagement a noté que le mandat du Comité d’évaluation n’avait pas été mis à jour pour tenir compte des rôles et responsabilités dans le cadre du PFCP 2.0 redéfini. Pendant la discussion, la gestion du programme a précisé que bien que le mandat n’ait pas été officiellement révisé, les rôles et responsabilités du Comité d’évaluation sont restés largement inchangés entre le PFCP 1.0 et le PFCP 2.0, à l’exception de la suppression de l’exigence de classement des projets. Le personnel du programme a organisé une séance d’intégration avec les membres du comité, au cours de laquelle le guide de demande et la matrice de cotation ont été présentés et expliqués afin d’assurer une compréhension complète du processus d’évaluation. De plus, les évaluations de mérite financier sont effectuées par un cabinet comptable externe, dont les rôles et responsabilités sont décrits dans son contrat.

Étant donné que des processus appropriés étaient en place pour s’assurer que les évaluateurs étaient suffisamment informés de leurs rôles et responsabilités, et que les évaluations financières sont régies par un contrat distinct, aucune recommandation supplémentaire n’est requise.

Communication interne

L’équipe d’engagement a examiné si des mécanismes de communication sont en place pour garantir l’échange en temps opportun des renseignements pertinents avec le personnel et la direction du programme.

L’équipe d’engagement a constaté que des mécanismes de communication interne sont en place pour échanger des renseignements avec le personnel du programme par l’entremise de divers outils tout au long du programme (p. ex. outil de suivi des décisions du programme, outil de suivi de la mise en œuvre). Les entrevues ont noté que les renseignements sur le programme sont également communiqués verbalement au personnel du programme, ce qui répond généralement à leurs besoins opérationnels.

L’ébauche de Manuel des procédures pour le programme examiné pendant l’engagement a été rédigée pour orienter le personnel et la direction du programme dans le cadre de l’administration quotidienne du programme et a été communiquée au personnel. Bien qu’il n’ait pas encore été officiellement approuvé, la direction du programme a noté que le manuel est destiné à fonctionner comme un document évolutif. Ainsi, de nouveaux processus et éléments individuels sont approuvés et finalisés à mesure qu’ils sont achevés.

Diligence raisonnable – Évaluation des promoteurs

L’engagement visait à déterminer si des processus sont en place pour garantir la diligence raisonnable dans le cadre de l’évaluation des promoteurs par rapport aux critères établis de manière cohérente, transparente et opportune.

Selon l’examen des documents du programme, l’équipe d’engagement a noté que des critères d’évaluation prédéterminés avaient été établis avant d’être communiqués aux demandeurs, et que des outils et modèles normalisés avaient été utilisés par le programme pour soutenir la cohérence dans le cadre de l’évaluation des propositions.

L’équipe d’engagement a échantillonné huit accords de contribution pour déterminer si les propositions des demandeurs avaient été évaluées selon les critères préétablis en temps opportun. Les résultats ont montré que toutes les propositions échantillonnées ont été évaluées selon les critères de sélection établis, mais les évaluations n’ont pas été réalisées dans les délais prévus. Plus précisément, sept des huit propositions échantillonnées n’ont pas été traitées dans les normes de service du programme établies de 120 jours entre la réception de la présentation et l’émission de la lettre d’approbation. La direction du programme a informé que les retards dans l’évaluation des propositions étaient en partie attribuables à un volume de demandes nettement plus élevé que prévu et à des retards dans le processus d’approbation ministériel.

Bien que les propositions soient évaluées selon des critères préétablis et que des outils normalisés soutiennent la cohérence, des retards dans l’achèvement des évaluations peuvent toucher les décisions de financement en temps opportun, ce qui pourrait entraver la planification des promoteurs et la mise en œuvre des projets.

Harmonisation et approbation de l’accord de financement

L’évaluation a déterminé si les accords de financement ont été élaborés conformément aux modalités du PFCP et approuvés par l’autorité financière déléguée appropriée.

Pour évaluer la conformité, l’équipe d’engagement a sélectionné un échantillon de huit accords de contribution. Chaque accord a été examiné pour confirmer son harmonisation avec les exigences du programme et vérifier la preuve d’une approbation appropriée. L’examen a confirmé que tous les accords de contribution échantillonnés étaient conformes aux modalités approuvées par le CT et étaient signés par un fonctionnaire de RNCan ayant le pouvoir de signature délégué approprié.

Paiements aux bénéficiaires

L’évaluation a déterminé si les paiements aux bénéficiaires sont effectués en temps opportun et en conformité avec les accords approuvés, les normes de service du programme et la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP).

L’équipe d’engagement a mis à l’essai un échantillon de 25 accords de contribution pour déterminer si les paiements aux bénéficiaires ont été versés conformément aux accords de financement approuvés, à la LGFP et aux délais établis. Les résultats ont montré que tous les paiements échantillonnés ont été approuvés par le fonctionnaire ayant le pouvoir délégué approprié de signer des documents financiers. Pour chaque paiement mis à l’essai, la certification de l’article 34 de la LGFP a été signée par une personne ayant le pouvoir approprié, et la liste de vérification de l’assurance de la qualité correspondante a été remplie et signée par une personne autorisée en vertu de l’article 33 de la LGFP. Toutefois, onze des 25 paiements examinés n’ont pas été versés dans le délai de la norme de service de 30 jours.

Bien que les paiements soient correctement approuvés et conformes à la LGFP, des retards dans le versement des paiements au-delà de la norme de service de 30 jours pourraient toucher la trésorerie et la planification des programmes des bénéficiaires.

Utiliser les leçons retenues pour éclairer la refonte du programme

Des entrevues et des documents indiquent une série de changements mis en œuvre dans le cadre de la refonte du PFCP qui devraient répondre à certaines des lacunes et des défis rencontrés pendant la mise en œuvre initiale du programme. Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer l’incidence de ces changements, certaines contraintes en matière de ressources et de mise en œuvre, et certaines lacunes en matière de planification et de conception qui ont touché le rendement initial du programme demeurent. Des données probantes provenant d’entrevues et de documents du programme indiquent des facteurs internes supplémentaires qui ont entraîné une incidence sur la mise en œuvre et la prestation du PFCP.

D’autres leçons retenues en dehors du cadre de la refonte du programme

Montants maximaux de contribution du PFCP pour les projets du volet Production : Les montants maximaux de contribution du PFCP 2.0 pour les projets d’immobilisations ont été réduits dans le cadre du volet Production. Les documents du programme et les entrevues ont indiqué que la raison de ce changement est de maintenir les décisions de financement au niveau des autorités ministérielles. Toutefois, comme il est indiqué ci-dessus, les intervenants ont déjà exprimé des préoccupations selon lesquelles les niveaux de financement du programme ne sont pas suffisants pour soutenir des projets de plus grande envergure.

Défis en matière de dotation : Les documents du programme et les entrevues ont décrit les défis liés au recrutement et à l’établissement d’une nouvelle équipe de programme pendant la pandémie de COVID-19. Le personnel du programme a signalé que ces défis étaient aggravés par les délais courts entre l’approbation du programme et son lancement initial. De plus, le programme a rencontré des difficultés à gérer un volume élevé de demandes et à négocier des accords de contribution, ce qui a contribué à des retards pendant la phase de demande.

Retards liés à la signature des accords de contribution (AC) : Le personnel et les promoteurs interviewés ont décrit des retards importants dans la signature des AC et le versement des fonds, ce qui a entraîné des effets en cascade sur les délais des projets, la gestion financière et l’exécution globale. Les documents de projet ne précisent pas les causes des retards liés à la signature des AC, mais le personnel du programme a noté que les retards dans la signature de certains AC étaient attribuables à l’incapacité des promoteurs à obtenir un financement supplémentaire. Pendant les entrevues, les promoteurs ont cité un manque de transparence perçu et une communication insuffisante sur les motifs des retards, ce qui a créé de la frustration. L’équipe d’engagement a trouvé des données probantes de deux projets qui ont rencontré des retards qui étaient, en partie, attribués à des retards dans la signature d’un AC. Les incertitudes créées par les retards dans la signature des AC ont exacerbé les risques existants de demandeurs qui ne terminent pas leurs projets avec succès après avoir reçu leurs approbations conditionnelles. Les guides de demande des PFCP 1.0 et 2.0 ont indiqué que le programme ne rembourserait les promoteurs que pour les dépenses admissibles engagées à compter de la date d’exécution d’un AC. Les dépenses engagées entre la date de réception d’une LAC et la date à laquelle un AC est signé par le Ministère ne relèvent pas de la période de dépenses admissibles. Toutefois, les commentaires des intervenants reçus par le programme ont indiqué que certains demandeurs pourraient éviter d’engendrer des coûts en attendant un AC finalisé, ce qui entraînerait des retards dans le projet. Les personnes interrogées et les commentaires des intervenants reçus par le programme ont noté que permettre aux demandeurs d’engager des coûts admissibles avant la signature d’un AC leur offrirait plus de flexibilité pour faire avancer leurs projets en fonction de leur propre tolérance au risque.

Manque de modèles et de processus normalisés : Les entrevues ont noté que la conception et la mise en œuvre simultanées sans un processus défini et des lignes directrices claires ont entraîné des retards dans les approbations au début de la mise en œuvre du programme. Le personnel du programme a noté que des modèles et des processus normalisés ont depuis été élaborés, mais il est encore trop tôt à ce stade pour déterminer l’incidence de ces changements.

Sélection des membres du Comité d’évaluation

L’équipe d’engagement visait à déterminer si des processus sont en place pour garantir la diligence raisonnable dans le cadre de la sélection de membres qualifiés et indépendants du Comité d’évaluation.

Les processus de sélection sont importants pour s’assurer que des personnes qualifiées sont choisies et qu’il n’y a pas de conflit d’intérêts. L’équipe d’engagement a révélé que les membres du Comité d’évaluation ont été choisis parmi plusieurs ministères fédéraux où les membres ont été identifiés par leurs directeurs généraux (DG) respectifs, mais il existe peu de documents décrivant le processus de sélection.

Les procédures opérationnelles normalisées pour les paiements de transfert de RNCan contiennent des directives de haut niveau liées aux exigences pour la sélection des membres responsables de l’examen et de l’évaluation des propositions des demandeurs. Les pratiques requises incluent de s’assurer que les membres du Comité d’évaluation sont séparés et indépendants. Dans le cadre de l’assurance d’une diligence raisonnable appropriée, le programme est responsable de déterminer si un conflit d’intérêts (CI) réel ou perçu existe.

Selon l’examen des documents et des entrevues avec les informateurs clés, nous n’avons trouvé aucune déclaration de conflit d’intérêts maintenue pour les membres du Comité d’évaluation. Depuis la refonte du PFCP, une clause de CI a maintenant été incluse dans l’énoncé des travaux pour les entrepreneurs effectuant les examens de mérite technique pour le PFCP 2.0, mais un processus de déclaration de CI n’a pas encore été mis en œuvre pour d’autres types d’évaluations (c’est-à-dire les études de faisabilité). Bien qu’aucun problème de CI n’ait été soulevé pendant l’engagement, il existe une occasion pour le programme d’améliorer son processus de prise en compte des CI pour les membres du comité afin de réduire le risque de conflits d’intérêts perçus ou réels.

Conception du programme

Les critères d’admissibilité en matière de combustible du PFCP favorisent une plus grande accessibilité pour un large éventail de participants au marché. Toutefois, cette approche limite la capacité du programme à diriger les ressources vers les combustibles qui :

• connaissent la plus grande demande sur le marché;
• sont essentiels à l’atteinte des résultats du programme liés aux combustibles liquides et à l’hydrogène.

Résultats attendus du programme par type de combustible

Les résultats attendus et les indicateurs connexes du PFCP concernant la production de combustibles à faible teneur de carbone visent deux types de combustibles : l’hydrogène et les combustibles liquides à faible teneur de carbone.

Bien que les volets du PFCP aient été conçus pour faire avancer des projets prêts pour le marché sans favoriser des types de combustibles précis, un cadre plus stratégique incorporant des critères d’admissibilité plus ciblés aurait pu permettre au programme d’affecter des ressources vers des combustibles ayant la plus grande demande sur le marché ou la plus forte probabilité d’atteindre les résultats escomptés du programme.

L’admissibilité dans le cadre du PFCP 1.0 était ouverte à tous les combustibles liquides et gazeux qui répondaient aux exigences d’intensité en carbone du programme. Dans l’ensemble, la plupart des demandes de financement du PFCP ont été pour des projets visant la production de combustibles gazeux, principalement du GNR. 

En ce qui concerne les demandes reçues pour de nouveaux projets de capacité de production dans le cadre du PFCP 1.0, les données montrent que plus de la moitié (55 %) visaient le GNR.

Comme il est indiqué ci-dessus dans le présent rapport, la demande de combustibles liquides à faible teneur de carbone, en particulier, continuera de croître en raison du resserrement des exigences en matière de mélange du RCP et des provinces. La demande de GNR augmente en raison des exigences en matière de mélange de la Colombie-Britannique et du Québec, ainsi que des programmes volontaires dans certaines régions. Toutefois, la demande de biocombustibles liquides dépasse de loin celle du GNR.

Dans le cadre du processus de refonte, les documents du programme indiquent que le PFCP avait initialement envisagé de limiter l’admissibilité à trois combustibles seulement : GNR, diesel renouvelable et SAF. Ce changement aurait été conforme à l’orientation établie dans le budget de 2024 et à l’analyse ministérielle des besoins du marché canadien. Toutefois, en fin de compte, les critères d’admissibilité ont été élargis pour inclure tous les combustibles liquides et gazeux qui respectent les seuils d’intensité en carbone du PFCP. L’exception était l’hydrogène, où le financement est maintenant limité aux projets qui ne sont pas déjà couverts par le crédit d’impôt à l’investissement pour l’hydrogène propre. Les documents du programme indiquent que la décision d’élargir l’admissibilité aux combustibles a été influencée par les commentaires reçus des intervenants.

Lorsque le processus de réception du programme a fermé en juillet 2025, le programme avait reçu un total de 44 demandes de projets d’immobilisations pour la production de combustibles propres, presque toutes étant pour la production de GNR (n=36, 82 %). En ce qui concerne les combustibles liquides, le programme a reçu cinq demandes pour la production de méthanol vert, de méthanol et de CAD.

Besoin d’améliorer la conception des programmes pour les projets de production à grande échelle

Soutenir des projets de production à grande échelle est essentiel pour atteindre les résultats escomptés du programme. L’objectif fixé pour le PFCP indique que le programme devait soutenir la construction de 6 à 8 installations produisant un total de 2,5 à 3 milliards de litres de combustible liquide chaque année. Il exigerait que chaque installation produise environ 313 millions à 500 millions de litres chaque année. Toutefois, les données probantes laissent entendre que certains aspects de la conception du PFCP peuvent ne pas être bien harmonisés avec les besoins des projets de production commerciale à grande échelle.

Limites de financement

Les données probantes indiquent qu’en vertu du PFCP 1.0, le programme a principalement financé des projets de plus petite échelle, comme le montre le profil des projets et des promoteurs soutenus. Parmi les 14 projets d’immobilisations soutenus dans le cadre des volets Production et Dirigé par des Autochtones, près des trois quarts (73 %, n=10) avaient des coûts totaux de projet inférieurs à 100 millions de dollars et 36 % (n=5), inférieurs à 30 millions de dollars. Dans l’ensemble, les contributions du PFCP représentaient environ 28 % du total des coûts de ces projets. La majorité de ces projets visaient la production de GNR, ce qui, selon les entrevues, exige généralement des dépenses en immobilisations inférieures par rapport aux installations de production de biocombustibles liquides.

Des documents internes laissent entendre que les niveaux de financement dans le cadre du PFCP 1.0 pour la construction de nouvelles capacités de production et l’expansion des capacités de production existantes ne seraient pas suffisants pour soutenir des installations commerciales à grande échelle. Lorsqu’on envisage le plus grand projet soutenu par le PFCP en matière de coûts totaux, les données montrent que les coûts totaux de la raffinerie de diesel renouvelable étaient d’environ 1,32 milliard de dollars, avec un financement du programme (environ 37,4 millions de dollars) représentant environ 3 % de ce montant. Dans l’ensemble, 93 % du financement a été fourni par le promoteur et d’autres sources du secteur privé.

Comme il est indiqué ci-dessus, dans le cadre du PFCP 2.0, la limite de financement du programme a été réduite d’un maximum de 150 millions de dollars à 50 millions de dollars afin de rester dans les limites de financement du Ministère. Selon les documents du programme, les commentaires des intervenants ont laissé entendre que le niveau de financement maximal soit augmenté à 150 millions de dollars ou plus, car le nouveau plafond ne serait pas suffisant pour soutenir les projets de production à grande échelle.

Cycle de cinq ans et date limite de mise en service du programme

Les données probantes indiquent que les délais initiaux du programme étaient considérés comme ambitieux et manquaient de flexibilité pour s’adapter aux changements dans les calendriers de projet qui surviennent souvent avec des projets d’immobilisations à grande échelle. Les documents du programme montrent que cinq projets d’immobilisations recommandés dans le cadre du volet Production ont été retirés en raison de la date limite de mars 2026. De plus, deux accords de contribution—une pour le SAF et une pour l’hydrogène—ont été résiliées lorsque les promoteurs ont confirmé qu’ils ne pouvaient pas respecter les délais. De plus, les documents du programme décrivent les préoccupations exprimées par les intervenants dans les commentaires reçus avant le lancement du PFCP 1.0, où certains ont noté que la date limite de mise en service du 31 mars 2026 était irréaliste, car l’obtention des permis et la construction des projets d’immobilisations peuvent prendre de 4 à 6 années. En particulier, les intervenants ont noté que ces types de projets sont également généralement à risque élevé de retards et ont averti que les délais du programme pourraient constituer un obstacle à la participation de projets à grande échelle.

Harmonisation des mécanismes de financement avec les besoins de l’industrie

Les données probantes provenant des informateurs clés laissent entendre que les programmes de S et C, tels que le PFCP, jouent un rôle essentiel dans le soutien aux petits producteurs qui n’ont pas les immobilisations initiales et qui sont confrontés à des défis en ce qui a trait à l’attrait d’investissements. Certaines personnes interviewées ont noté que les crédits d’impôt, tels que les crédits d’impôt à l’investissement ou à la production, offrent certains avantages par rapport aux programmes de contribution. Par exemple, dans le cadre d’un programme de contribution, les entreprises doivent présenter une demande sans garantie qu’elles obtiendront un financement. Selon les personnes interviewées, les crédits d’impôt offrent plus de certitude, permettant aux entreprises d’incorporer les crédits dans leurs budgets de projet. Les crédits d’impôt peuvent être plus facilement accessibles avec des crédits demandés par l’entremise des déclarations de revenus. De plus, le processus pour les crédits d’impôt était perçu comme plus rapide par rapport aux processus de demande et d’approbation des programmes de contribution. De plus, quelques personnes interviewées ont noté que les conditions de remboursement du PFCP sont peu attrayantes pour l’industrie.

Les données probantes provenant de l’analyse des administrations montrent qu’au niveau national et international, différentes approches ont été adoptées pour soutenir l’augmentation de la production de capacité de combustibles propres. Les administrations, y compris les États-Unis, l’Union européenne (UE), l’Australie et le Royaume-Uni, offrent des initiatives de développement de combustibles propres avec des approches de conception et de prestation de rechange par rapport à l’approche du programme de S et C du PFCP. Au pays, il existe des exemples de politiques et de programmes fédéraux et provinciaux qui offrent des incitatifs fiscaux et des subventions.

À l’international, un exemple est les États-Unis où le soutien financier à la production de combustibles à faible teneur de carbone a principalement pris la forme de crédits d’impôt pour la production et le mélange, de subventions et de programmes de garantie de prêts qui ont généralement été maintenus sur des périodes pluriannuelles. Des données probantes provenant des États-Unis montrent les avantages de politiques fiscales dédiées et stables pour soutenir le renforcement de la capacité de production nationale de combustibles propres. ^{Note de bas de page 46} En plus du PFCP, d’autres subventions sont devenues accessibles au Canada ces dernières années pour soutenir la production de combustibles propres, telles que le crédit d’impôt à l’investissement pour l’hydrogène propre (2024) et l’Incitatif à la production de biocarburants (2026).

Surveillance et production de raports

Des mécanismes de surveillance sont généralement en place pour soutenir les objectifs du PFCP, mais des améliorations sont nécessaires pour accroître leur efficacité. Des améliorations aux processus de production de rapports financiers assureraient une surveillance cohérente. Le besoin d’une production de rapports financiers consolidée au niveau du programme, d’un suivi structuré des accords de contribution et d’un plan d’audit des bénéficiaires fondé sur les risques est nécessaire pour fournir au programme de la transparence afin de surveiller les dépenses, la conformité et les opérations globales du programme.

Surveillance des dépenses du programme et production de rapports connexes

L’équipe d’engagement s’attendait à ce que des mécanismes de production de rapports réguliers et officiels soient en place pour fournir au programme des renseignements opportuns et complets sur les dépenses au niveau des projets et au niveau du programme, y compris des données financières consolidées dans tous les volets du programme.

L’examen des documents et des entrevues a confirmé que des outils et des outils de suivi internes sont en place pour surveiller les dépenses, tant au niveau des projets qu’au niveau du programme. Toutefois, l’outil de suivi au niveau du programme ne consolide pas les renseignements financiers de tous les volets du programme, ce qui limite sa capacité à fournir un tableau complet des dépenses globales du programme et des indicateurs de rendement financiers clés.

La production de rapports sur les dépenses se fait actuellement par l’entremise de mémos, de mises à jour verbales et de prévisions. Le directeur général (DG) reçoit des prévisions trimestrielles qui alimentent le processus de production de rapports annuels à l’échelle du Ministère. De plus, le DG fournit des mises à jour récurrentes sur les projets du Fonds pour les combustibles propres au sous-ministre adjoint.

Un manque de suivi financier consolidé dans les volets du programme peut affecter l’habilité de bien comprendre les dépenses globales du PFCP, ce qui pourrait limiter sa capacité à surveiller le rendement financier de manière exhaustive.

Mécanismes et outils pour suivre et rendre compte des activités et des résultats

Les documents montrent que le PFCP utilise les mécanismes et outils suivants pour surveiller les activités et les résultats du programme :

• Les résultats du PFCP, y compris le Programme de codes et de normes, sont présentés dans les Rapports sur les résultats ministériels des exercices 2021-2022 à 2024-2025.
• Le PFCP utilise deux outils distincts pour suivre l’état des négociations des accords de contribution de chaque projet et l’état de la mise en œuvre en cours de chaque projet, y compris un outil de suivi principal de la mise en œuvre qui surveille divers aspects du programme, avec des mises à jour régulières et un croisement des données avec les IMA et SAP.
• L’examen des documents a également trouvé des preuves d’outils distincts utilisés pour suivre les renseignements sur les demandes, y compris les résultats d’évaluation des demandes, pour les volets Biomasse et Dirigé par des Autochtones. Ces systèmes de suivi, y compris les IMA et un logiciel de gestion de la clientèle, sont utilisés pour garantir une gestion complète des tâches et des mises à jour des projets.
• Selon certaines personnes interviewées, il existe des outils de suivi pour les LAC et les AC, avec des mises à jour mensuelles destinées à la haute direction. Des modèles internes et des outils de suivi sont utilisés pour documenter les demandes et gérer les renseignements.
• Le programme a utilisé plusieurs notes d’information pour fournir des mises à jour à la haute direction sur les décisions de financement et les changements de programme (SMA, SM, Bureau du ministre).
• Les décisions de sélection de projets et de financement du programme ont été communiquées au Comité des investissements pour approbation.
• Les rapports trimestriels sur les dépenses projetées permettent un suivi financier.

Manque de collecte de données, de références et d’objectifs pour la mesure du rendement

Des lacunes importantes limitent la capacité du programme à évaluer les progrès réalisés vers l’atteinte de plusieurs résultats. En date de juillet 2025, le PFCP n’a pas encore établi de références ou ne recueille pas de données pour 5 des 7 résultats à moyen et à long terme. Par conséquent, le programme ne peut pas pleinement rendre compte de ses résultats à moyen ou à long terme.

Aucun indicateur élaboré pour les principales activités du programme

Financement pour les études de faisabilité et les EIIC

Bien que représentant une activité de financement clé du PFCP, les investissements dans les études de faisabilité et les EIIC n’ont pas été pris en compte dans les indicateurs ou les résultats attendus du programme. Deux tiers des projets financés par le PFCP sont des études de faisabilité ou des EIIC, représentant environ 69,2 millions de dollars en financement du programme. Cela montre que le programme joue un rôle important dans la réduction des risques des projets aux premières étapes et permet aux organisations de prendre des décisions éclairées concernant leurs projets.

Soutien à l’augmentation de la production de combustibles gazeux

Bien que le soutien à l’augmentation de la production de combustibles gazeux, tels que le GNR, ait été une activité principale du programme, le PFCP n’a pas d’indicateurs ou d’objectifs propres à ce combustible. La conception initiale et les résultats escomptés du programme étaient axés sur le soutien à l’augmentation de la production d’hydrogène, en vue de s’harmoniser avec la Stratégie canadienne pour l’hydrogène, et de biocombustibles liquides, afin de se conformer au RCP.

Près de trois quarts des AC de projets d’immobilisations du PFCP (73 %) étaient destinés à la production de GNR, représentant 98,5 millions de dollars en engagements de financement. Les projets sont toujours en cours, mais devraient aboutir à la production d’environ 1,9 pétajoule de GNR chaque année. La Régie de l’énergie du Canada (REC) a estimé que la capacité de GNR du Canada augmenterait de 10 pétajoules entre 2021 et 2025. ^{Note de bas de page 47} Si tous les projets d’infrastructure de GNR soutenus par le programme sont réalisés, le soutien du PFCP pour les projets de GNR pourrait représenter une contribution importante au renforcement de la capacité globale du Canada. De plus, plus d’un tiers des EIIC et des études de faisabilité financées dans le cadre des volets Production et Dirigé par des Autochtones (39 %) visaient la production de GNR.

Dans le cadre du PFCP 2.0, presque toutes les demandes reçues en date de juin 2025 étaient des projets de capacité de production de GNR. Le soutien au renforcement de la capacité de production de GNR continuera d’être une activité importante du programme.

Surveillance et production de rapports sur les accords de financement

L’équipe d’engagement s’attendait à ce que des mécanismes de production de rapports réguliers et officiels soient en place pour fournir des renseignements opportuns et complets sur l’état des accords de contribution.

Le programme a développé et mis en œuvre des outils de suivi internes pour surveiller les principaux renseignements des accords de financement, mais certains de ces outils de suivi se sont révélés incomplets. L’équipe d’engagement a également noté que des processus et des outils ont été établis pour surveiller les activités du programme liées aux remboursements. Bien que les pratiques actuelles offrent une supervision opérationnelle, la gestion du programme est consciente des lacunes existantes et a des plans pour améliorer le suivi grâce à un système de gestion des subventions.

De plus, les plans d’audit des bénéficiaires fondés sur le risque constituent un outil important pour surveiller le respect des modalités des accords de contribution. Bien qu’un plan d’audit des bénéficiaires initial ait été élaboré, un plan d’audit des bénéficiaires fondé sur les risques n’a pas encore été établi.

Conclusions

L’engagement conjoint a confirmé que le PFCP est pertinent et bien harmonisé avec les priorités de RNCan et du gouvernement du Canada. Cela répond à un besoin clair d’élargir la production de combustibles à faible teneur de carbone et de faire progresser les codes et normes, en particulier pour les combustibles émergents, tels que l’hydrogène. Son rôle complète d’autres initiatives fédérales et provinciales soutenant le secteur des combustibles propres du Canada. Toutefois, des données probantes laissent entendre que certains éléments de conception du PFCP n’étaient pas suffisamment harmonisés avec les besoins des projets de production à grande échelle, qui étaient essentiels pour atteindre les objectifs élevés de production de combustibles du programme. De plus, une approche plus stratégique ou ciblée en matière d’admissibilité des combustibles aurait également permis au PFCP de mieux orienter les ressources limitées du programme vers les combustibles qui connaissent une croissance forte et soutenue de la demande sur le marché en raison des mandats fédéraux et provinciaux sur les combustibles propres ou qui devraient produire les résultats escomptés du programme.

Depuis son lancement, les mécanismes de sensibilisation et d’engagement du programme ont été efficaces, et le PFCP a progressé vers ses résultats immédiats en finançant des projets d’hydrogène, des installations de combustibles liquides, des centres de biomasse et des initiatives dirigées par des Autochtones. Toutefois, plusieurs objectifs ne seront pas atteints, y compris ceux concernant la production d’hydrogène et de combustibles liquides. Bien que le Programme de codes et de normes ait dépassé les attentes en publiant de nouvelles normes et en contribuant à l’adoption réglementaire, le suivi de l’adoption demeure un défi.

Les processus de surveillance et administratifs sont généralement en place, mais exigent des améliorations dans le suivi et la production de rapports sur les normes de service, le suivi des renseignements financiers consolidés, la production structurée de rapports sur les accords de contribution ainsi qu’un plan d’audit des bénéficiaires fondé sur les risques officiel. Les défis opérationnels, tels que les pénuries de personnel, les retards dans les normes de service et les lacunes dans la planification des programmes, ont affecté le rendement. Les changements économiques et stratégiques externes, combinés à des contraintes internes de ressources, ont davantage limité l’efficacité et la prestation en temps voulu du programme, le PFCP n’ayant dépensé que 21 % de son affectation initiale de 1,1 milliard de dollars, ce qui a entraîné la péremption de fonds substantiels.

Les leçons retenues ont déjà influencé la refonte du PFCP de 2024, bien que son incidence doit toujours être évaluée.

Annexe A – Sous-objectifs et critères d’engagement

Voici les objectifs de l’engagement conjoint :

1. Évaluer la pertinence du PFCP et la mesure dans laquelle sa conception et sa mise en œuvre soutiennent l’atteinte efficace et efficiente des résultats escomptés, y compris la détermination des domaines à améliorer, des pratiques exemplaires et des leçons retenues.
2. Évaluer l’adéquation et l’efficacité globales des mécanismes de surveillance et des processus de gestion en place pour soutenir les opérations du PFCP.

Annexe B – Résumé des critères du PFCP par volet

Annexe C : Modèle logique du programme

Annexe D : Méthodologie d’engagement

L’engagement conjoint limite la duplication des efforts qui serait nécessaire pour réaliser des projets d’audit et d’évaluation distincts. L’engagement a été réalisé de manière à garantir la neutralité et l’objectivité de l’équipe, conformément aux exigences et aux normes professionnelles respectives, et veille à ce que les observations et les conclusions soient fondées sur des données probantes.

Entrevues avec les informateurs clés :L’équipe d’engagement a interviewé 45 intervenants, y compris : 15 employés du PFCP, 12 représentants externes ou d’autres ministères, cinq associations industrielles, 11 promoteurs et deux cadres supérieurs. Les guides d’entrevue ont accordé la priorité aux questions pour chaque groupe afin de refléter leur niveau d’engagement envers le programme.

Examen des documents :L’engagement conjoint a réalisé un examen de plus de 200 documents publics et documents de programme liés à la conception et à la mise en œuvre du PFCP, y compris le Programme de codes et de normes, afin d’éclairer l’évaluation de la pertinence, de la conception et de la prestation du programme, ainsi que des progrès réalisés dans l’atteinte des résultats. Des renseignements en source ouverte ont également été consultés pour recueillir des renseignements contextuels sur le marché des combustibles propres au Canada.

Examen des dossiers :Cette source de données a examiné les dossiers des projets du PFCP et a été traitée séparément de l’examen des documents du programme. L’équipe d’engagement a examiné les dossiers et les documents de rapport de 22 projets financés par le PFCP, y compris 17 projets du volet Nouvelle capacité de production, trois projets du volet Biomasse et deux projets du volet Dirigé par des Autochtones.

Examen des données administratives :L’engagement comprenait un examen des données provenant de deux sources : Base de données des demandes de modules et d’interfaces (IMA) de RNCan et outil de suivi de la mise en œuvre des projets du PFCP. Les données ont été examinées et analysées pour évaluer le type et la qualité des données recueillies par le programme et pour élaborer un profil des projets financés.

Analyse des juridictions :L’équipe d’engagement a examiné des programmes similaires provenant de 20 administrations, tant au pays qu’à l’étranger. L’analyse a été utilisée pour éclairer l’évaluation de la pertinence du programme et pour examiner des approches de rechange en matière de conception et de prestation du programme.

Annexe E : Équipe du projet conjoint

Dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation
Michel Gould

Équipe d’évaluation
Stephanie Kalt – directrice de l’évaluation 
Adaku Echendu – gestionnaire de l’évaluation
Eric Albert – évaluateur principal
Carlo Magnaye – évaluateur
Nessan Akemakou Njinga – évaluateur (PRPAP)

Équipe d’audit
Linda Jones – directrice principale des opérations d’audit
Darine Doresca – gestionnaire de l’audit interne intérimaire
Nour Al Youssef – chef de projet de l’audit interne
Sean Ebert – auditeur interne
Melvyne Mapfumo – auditrice interne