Évaluation de l’Initiative de collaboration régionale et d’infrastructure stratégique de l’électricité (CRIE)

Direction générale de l’audit et de l’évaluation
Ressources naturelles Canada

Juillet 2019

Table des matières

• Liste des acronymes
• Sommaire
• Introduction
• Renseignements sur le programme
• Objectifs et méthodes de l’évaluation
• Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation
• Résultats
  • Pertinence
  • Rendement – Efficacité
  • Rendement – Efficience
• Conclusions
• Annexe 1 : Équipe d’évaluation
• Annexe 2 : Bibliographie

Liste des acronymes

AAP

Architecture d’alignement des programmes

AESO

Alberta Electricity System Operator

BIC

Banque de l’infrastructure du Canada

CMR

Cadre ministériel des résultats

CPC

Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques

DGAE

Direction générale de l’audit et de l’évaluation

EBI

Entente bilatérale intégrée

EE

Exploitation et entretien

GES

Gaz à effet de serre

CRIE

Collaboration régionale et infrastructure stratégique de l’électricité

RNCan

Ressources naturelles Canada

SC

Subventions et contributions

Sommaire

À propos de l’évaluation

Le présent rapport rend compte des résultats, des conclusions et des leçons tirées de l’évaluation de l’Initiative de collaboration régionale et d’infrastructure stratégique de l’électricité (CRIE) de Ressources naturelles Canada (RNCan) menée à bien entre 2016-2017 et 2017-2018. Cette initiative de deux ans visait à déterminer les solutions les plus économiques de transition des régions du Canada dépendant de combustibles fossiles vers l’énergie renouvelable grâce à une coopération en matière d’électricité et d’infrastructures stratégiques à l’échelle régionale. Au cours de cette période, les dépenses réelles de l’Initiative se sont élevées à environ deux millions de dollars.

L’évaluation visait à examiner la pertinence, l’efficacité et l’efficience de l’Initiative de CRIE, en s’intéressant en particulier à la façon dont elle avait été élaborée puis mise en œuvre afin de faciliter la réalisation des résultats attendus ou la contribution à ces résultats.

Conclusions de l’évaluation

Dans l’ensemble, l’évaluation a conclu à la pertinence de l’Initiative de CRIE. RNCan doit encourager la coopération entre les provinces et territoires, en particulier dans la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale. Bien que les provinces et les territoires soient responsables de l’exploitation de leurs ressources naturelles, le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et adéquat d’intervention pour encourager la collaboration des provinces et des territoires à l’échelle régionale. Grâce à des initiatives comme la CRIE, les provinces et les territoires sont invités à partager des renseignements et à envisager des possibilités à l’échelle régionale, au-delà de leurs frontières, tout en contribuant également aux priorités et aux engagements du gouvernement fédéral.

L’Initiative de CRIE a produit les effets planifiés, à savoir des discussions entre la région de l’Atlantique et celle de l’Ouest, qui ont donné naissance à des produits de connaissance (p. ex. listes de projets potentiels, études techniques et résumés à l’intention des responsables des politiques). L’évaluation a confirmé que l’Initiative avait directement contribué aux trois résultats immédiats visés : une collaboration entre les provinces et les territoires dans le domaine de la planification de l’électricité à l’échelle régionale; une entente entre les provinces et les territoires sur des scénarios/mesures de modélisation ou de mise à l’essai; enfin, une connaissance technique et des politiques accrue entre les provinces et les territoires, les organismes de services publics et le gouvernement fédéral.

Des personnes externes interrogées ont indiqué que la qualité et la capacité des employés de RNCan à mettre en œuvre l’Initiative était un facteur de réussite interne essentiel. Le modèle collaboratif de l’Initiative ainsi que le soutien financier de RNCan pour les études ont également permis d’obtenir les résultats visés par l’Initiative.

Rien n’indique que l’Initiative de CRIE a été mise en œuvre de manière inefficace. Toutefois, comme aucune comparaison n’est possible, aucune conclusion définitive ne peut être faite pour savoir s’il s’agit de la façon la plus efficace pour produire les effets visés et obtenir les résultats immédiats recherchés. L’évaluation a confirmé que l’Initiative avait été mise en œuvre telle que prévue. Elle a également déterminé qu’il est raisonnable de s’attendre à ce qu’une initiative soit conçue pour encourager la collaboration et mener des études afin de contribuer aux résultats à long terme (c.-à-d. des investissements dans des projets de production d’énergie propre ou d’intégration pour le transport de l’énergie, la détermination de solutions potentielles visant à réduire la dépendance à l’électricité d’origine fossile).

Les dépenses réelles de l’Initiative ont représenté environ 78 % des dépenses planifiées, ce qui indique une utilisation convenable des ressources. En outre, aucun modèle vraiment différent n’a été repéré. Les personnes interrogées ont plutôt suggéré que l’on pouvait effectuer certaines adaptations. Par exemple, mobiliser les intervenants de l’industrie, des provinces et des territoires dans la phase de planification, élargir la portée de l’Initiative pour intégrer des avantages secondaires (p. ex. l’industrie de l’électrification), recourir à des universités ou à des consortiums pour mener des études, et ainsi de suite. Les intervenants sont en général d’accord sur le fait que l’approche de collaboration et le recours à des spécialistes externes pour mener les études ont été des forces essentielles dans l’élaboration de l’Initiative.

Leçons tirées

L’évaluation a confirmé que RNCan doit continuer de mettre en œuvre des programmes et des initiatives centrés sur la collaboration et la coopération entre les provinces et les territoires, et les industries (le cas échéant), en particulier dans la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale. Dans ce contexte, on a tiré trois leçons qui pourraient être examinées en préparation de prochaines interventions centrées sur une collaboration et un dialogue avec les intervenants.

1. Ces programmes et initiatives doivent précisément traiter ou expliquer les approches possibles, ou émettre des suggestions (le cas échéant), pour que les provinces et territoires soutiennent ou mettent en œuvre des projets à l’issue de la période visée par l’Initiative.
2. La mise en œuvre, y compris les activités et les effets essentiels (p. ex. celles et ceux relevés dans un modèle logique), doit être contrôlée systématiquement pour vérifier si l’Initiative permettra d’obtenir les résultats visés ou si des modifications doivent être apportées.
3. Certaines adaptations à apporter au modèle pourraient être envisagées pour les prochaines initiatives visant à encourager la collaboration ou la réalisation d’études, en particulier en ce qui concerne la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale. Par exemple, faire appel aux intervenants au début du processus pour déterminer les besoins et définir l’orientation et la portée de l’Initiative, préciser les rôles et responsabilités, et s’assurer que les objectifs et les résultats visés sont définis dès le début.

Introduction

Le présent rapport rend compte des résultats, des conclusions et des leçons tirées de l’évaluation de l’Initiative de collaboration régionale et d’infrastructure stratégique de l’électricité (CRIE) de Ressources naturelles Canada (RNCan). Cette évaluation a été menée de mai 2018 à janvier 2019 par la Direction générale de l’audit et de l’évaluation (DGAE) de RNCan, conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor et pour respecter un engagement pris dans une attestation rationalisée du Conseil du Trésor de février 2016.

Renseignements sur le programme

L’Initiative de CRIE a été menée entre 2016-2017 et 2017-2018, engendrant des dépenses réelles d’environ deux millions de dollars. Elle faisait partie du programme d’infrastructure écologique de RNCan mis en œuvre dans le cadre de la phase I du plan du gouvernement fédéral Investir dans le Canada, axé sur la lutte contre les changements climatiques et le soutien à la transition vers une croissance bâtie sur une économie à faible émission de carbone.

L’Initiative de CRIE visait à déterminer les solutions les plus économiques de transition des régions du Canada dépendant de combustibles fossiles vers l’énergie renouvelable grâce à une coopération en matière d’électricité et d’infrastructures stratégiques à l’échelle régionale. Pour y parvenir, RNCan a entrepris deux activités essentielles dans le cadre de l’Initiative :

1. Organiser et faciliter les discussions entre la région de l’Est et celle de l’Ouest en faisant participer les provinces et leurs organismes de services publics : déterminer des projets potentiels qui pourraient diminuer les émissions de gaz à effet de serre (GES), réduire la dépendance aux combustibles fossiles et augmenter les investissements cruciaux dans des infrastructures hydroélectriques et de transport de l’énergie entre provinces.
2. Commander des études : évaluer les projets proposés et les classer en fonction du coût de production de l’électricité par rapport au potentiel de réduction des GES.

Dans le cadre de cette initiative, RNCan a :

• Apporté son leadership en organisant et en facilitant les discussions entre régions;
• Géré la mise en œuvre de l’Initiative;
• Encouragé et soutenu les provinces et les territoires dans leurs activités de collaboration au cours de la mise en œuvre de l’Initiative;
• Participé pour chaque discussion aux comités directeurs au niveau de la haute direction et aux comités consultatifs techniques au niveau du travail, ou les a présidés;
• Géré les ententes de contribution avec les organisations régionales pour mener les discussions et les études.

La figure 1 représente le modèle logique élaboré aux fins de la présente évaluation. Les documents de l’Initiative de CRIE ainsi que la consultation des intervenants de l’Initiative ont contribué à l’élaboration de ce modèle logique.

Figure 1 : Modèle logique de l’Initiative de CRIE

Version textuelle

Activités

• Organiser et faciliter les discussions avec les intervenants des provinces et territoires et des organismes de services publics
• Commander des études avec les intervenants des provinces et territoires et des organismes de services publics

Extrants

• 2 discussions^{Note de bas de page *}
• Produits de connaissance^{Note de bas de page **}

Résultats immédiats

• Collaboration entre les provinces et territoires dans le domaine de la planification de l’électricité à l’échelle régionale
• Ententes entre les provinces et territoires pour l’examen des scénarios et des mesures permettant d’augmenter la part des énergies renouvelables et de renforcer l’intégration du réseau (le cas échéant)
• Connaissances accrues (dans les domaines technique et politique) entre les provinces et les territoires ou les différents organismes de services publics et le gouvernement fédéral au sujet des mesures qui pourraient permettre d’augmenter la part des énergies renouvelables et de renforcer l’intégration du réseau (le cas échéant)

Résultat intermédiaire

• Investissements par les provinces, les territoires, les organismes de services publics ou le gouvernement fédéral dans la construction de grands projets d’infrastructure de production d’énergie propre et d’intégration de cette infrastructure pour le transport de cette énergie

Résultats ultimes

• Réduction de la dépendance à l’électricité produite par des combustibles fossiles dans tout le Canada

Objectifs et méthodes de l’évaluation

L’évaluation visait à examiner la pertinence, l’efficacité et l’efficience de l’Initiative de CRIE, en s’intéressant en particulier à la façon dont celle-ci avait été élaborée puis mise en œuvre afin de faciliter l’atteinte des résultats attendus ou la contribution à ces résultats (illustré à la figure 1). Comme l’évaluation portait sur la mise en œuvre plutôt que sur l’examen de l’atteinte des résultats ou des effets, l’évaluation de l’efficacité a permis de faire ressortir les éléments suivants :

• Déterminer dans quelle mesure les activités et les effets ont facilité (ou faciliteront) l’atteinte des résultats immédiats visés;
• Déterminer les facteurs ayant des répercussions (positives ou négatives) sur l’atteinte de tous les résultats visés;
• Déterminer si des modifications ont été apportées au cours de la mise en œuvre, pourquoi et quel effet (le cas échéant) elles ont eu sur l’atteinte des résultats visés;
• Déterminer dans quelle mesure on pourrait raisonnablement s’attendre à ce que le modèle de l’Initiative contribue aux résultats de haut niveau visés.

L’évaluation a utilisé deux sources de données essentielles, contenant principalement des données qualitatives :

Limites de l’évaluation et stratégies d’atténuation

Diverses méthodes et plusieurs sources de données ont été utilisées dans l’évaluation afin d’atténuer toute limite associée aux méthodes individuelles. Cela a permis une triangulation des données parmi les sources de renseignements pour déterminer des résultats et conclusions valides par rapport aux questions d’évaluation. Néanmoins, il convient de tenir compte de la limite suivante lors de l’examen des résultats de l’évaluation :

• Les représentants des provinces (Ontario et Québec) et territoires et de leurs organismes de services publics qui n’ont pas participé à l’Initiative de CRIE n’ont pas été interrogés dans le cadre de l’évaluation. Par conséquent, leurs points de vue sur la pertinence et l’efficacité de l’engagement de RNCan dans une initiative de ce type, ainsi que la planification de l’électricité à l’échelle régionale d’une manière générale, sont inconnus. Les entrevues avec les intervenants présents ont permis de savoir si les intervenants concernés étaient mobilisés dans l’Initiative et si des représentants de groupes essentiels n’étaient pas présents.

Résultats

Pertinence

Dans quelle mesure le gouvernement fédéral doit-il s’engager de façon continue dans la planification de l’électricité à l’échelle régionale, à l’image de l’Initiative de CRIE?

En novembre 2016, conformément au Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC), le gouvernement du Canada a annoncé que la réglementation visant à supprimer progressivement la production d’électricité à partir du charbon entrerait en vigueur en 2030. Le CPC prévoit également des mesures précises visant à « transformer les réseaux électriques régionaux... [notamment] l’augmentation de la quantité d’électricité produite à partir de sources renouvelables et à faibles émissions, [et] le transport de l’énergie propre aux endroits qui en ont besoin » (gouvernement du Canada, 2016). Pour se préparer à cette réglementation et répondre aux mesures indiquées dans le CPC, les provinces et les territoires, en particulier celles et ceux qui dépendent de combustibles fossiles, doivent déterminer et mettre en œuvre des approches de remplacement pour la production d’électricité.

Bien que certaines provinces et territoires (p. ex. la Colombie-Britannique, le Manitoba, le Yukon, l’Ontario, le Québec, l’Île-du-Prince-Édouard ou Terre-Neuve-et-Labrador) produisent déjà la majorité de leur électricité à partir de sources renouvelables ou sans émission, d’autres (p. ex. l’Alberta, la Saskatchewan, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse) doivent augmenter ce type de production. Dans certains cas, les provinces et territoires qui produisent déjà leur électricité à partir de sources renouvelables ou sans émission possèdent d’importantes réserves d’électricité qui pourraient être partagées (p. ex. le Québec), alors que d’autres provinces et territoires n’ont peut-être pas de source stable leur permettant d’abandonner facilement la production d’électricité à partir du charbon (p. ex. le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse). La planification de l’électricité à l’échelle régionale, grâce à une initiative comme celle de la CRIE, permet aux provinces et aux territoires situés dans la même région de proposer des projets dont pourrait profiter la région ou de tirer des leçons des expériences des autres.

L’évaluation a permis de déterminer cela, car la production d’électricité relève de l’autorité des provinces et des territoires, les moyens d’action du gouvernement fédéral étant limités au-delà de la réglementation ou de l’encouragement à collaborer ou à discuter entre les provinces et les territoires. Par conséquent, la plupart des personnes interrogées ont indiqué que l’engagement du gouvernement fédéral au moyen de l’Initiative de CRIE avait encouragé les provinces et les territoires à regarder au-delà de leurs frontières afin de coopérer et de partager des renseignements et des connaissances à l’échelle régionale. Les documents relatifs à l’Initiative confirment que l’un des éléments essentiels des interventions telles que la CRIE permet aux principaux intervenants (c.-à-d. les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des organismes des services publics) dans les différentes provinces et territoires d’une région de s’ajuster pour déterminer des écarts et des possibilités pour chaque province et territoire à l’échelle régionale.

Grâce à l’Initiative de CRIE, RNCan a fourni un financement pour mener des études à l’échelle régionale visant à examiner des projets potentiels dans les régions de l’Atlantique et de l’Ouest afin d’atteindre les objectifs d’un abandon de la production d’électricité à partir du charbon. Certaines personnes interrogées, en particulier des gestionnaires et du personnel ayant participé à l’Initiative de CRIE et des représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux, ont signalé que ce soutien était nécessaire pour faciliter des études de planification de l’électricité à l’échelle régionale. Au moins une personne a fait remarquer que les provinces et territoires pourraient ne pas être en mesure de financer ces études autrement.

Les personnes interrogées ont convenu à l’unanimité que les discussions et les études menées dans le cadre de l’Initiative de CRIE répondaient bien à leurs besoins et à leurs attentes en matière de planification de l’électricité à l’échelle régionale. L’Initiative a surtout permis d’amener les provinces et les territoires dans deux régions (l’Atlantique et l’Ouest) à collaborer et à partager des renseignements à l’échelle régionale. En particulier, la possibilité de réseautage offerte par ces discussions a permis aux provinces et aux territoires dans ces régions de :

• Comprendre les enjeux et les priorités des autres provinces et territoires;
• Discuter de la planification en matière d’électricité et d’infrastructures entre provinces et territoires, à l’échelle régionale;
• Renforcer la confiance entre gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que leurs organismes de services publics.

Toutefois, des personnes externes interrogées ont relevé certains besoins auxquels l’Initiative ne répondait pas ou aurait pu mieux répondre. Par exemple :

• L’attention portée principalement sur la production d’électricité plutôt que sur le transport de l’énergie dans la région de l’Atlantique ne permettait pas d’apporter des solutions à toutes les provinces de l’Atlantique;
• Le peu d’attention accordée à la mise en œuvre de projets après les avoir déterminés au moyen de l’Initiative, notamment en ce qui concerne les renseignements relatifs au partage des coûts et des bénéfices;
• La manière de partager la diversité géographique des ressources renouvelables n’a pas été envisagée dans l’Initiative.

Néanmoins, la plupart des personnes interrogées pensent qu’il est nécessaire que le gouvernement fédéral poursuive son engagement à l’avenir. Les personnes interrogées ont précisément fait remarquer que le gouvernement fédéral devrait continuer à inciter les gouvernements provinciaux et territoriaux à se tourner vers des infrastructures électriques, et faciliter la partage de renseignements et la collaboration.

Dans quelle mesure les objectifs des initiatives comme la CRIE correspondent-ils aux priorités du gouvernement fédéral et de RNCan?

Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

Comme indiqué auparavant, l’Initiative de CRIE faisait partie de la phase 1 du Plan investir dans le Canada du gouvernement fédéral. L’Initiative répond ainsi aux priorités du gouvernement fédéral visant à s’adapter aux changements climatiques et à soutenir la transition vers une économie à faible émission de carbone. Cette initiative a en particulier permis aux provinces et aux territoires dépendant des combustibles fossiles de déterminer des possibilités de transition vers des énergies renouvelables.

Les budgets des exercices 2016 et 2017 ainsi que le CPC du gouvernement ont également permis de déterminer l’importance des investissements dans le secteur de l’électricité. Par exemple, le budget 2016 reconnaît la nécessité de mener des projets d’infrastructures électriques qui permettraient de réaliser d’importantes réductions des émissions de GES et de servir à de futurs investissements dans des infrastructures électriques qui maximiseront les avantages économiques et environnementaux.

Le gouvernement actuel a également accordé la priorité à une collaboration entre le gouvernement fédéral et ceux des provinces et des territoires. De plus, dans le cadre de la Déclaration de Vancouver en 2016, les premiers ministres se sont engagés à « encourager le dialogue et l’élaboration de plans à l’échelle régionale pour un transport propre de l’électricité afin de réduire les émissions » (Cabinet du Premier ministre, 2016). Des initiatives comme celle de la CRIE répondent directement à cette priorité, car elles visent particulièrement à encourager une coopération sur les ressources d’électricité grâce à des discussions à l’échelle régionale entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires, et les organismes de services publics.

Enfin, l’Initiative de CRIE soutient les engagements du Canada à l’échelle internationale, en particulier ceux pris lors de l’Accord de Paris de 2015 dans lequel le Canada s’est engagé à réduire de 30 % ses émissions de GES d’ici 2030 par rapport à 2005. Le gouvernement a annoncé que la réglementation visant à supprimer progressivement l’électricité produite à partir du charbon entrerait en vigueur en 2030, ce qui permettra au Canada de respecter son engagement. Les initiatives comme la CRIE permettent aux provinces et aux territoires de proposer des projets ou des infrastructures dans lesquels investir et qui pourraient présenter les meilleurs avantages économiques et environnementaux.

Alignement sur les priorités de RNCan

En 2015 et en 2018, les lettres de mandat ministériel de RNCan fixaient la priorité pour le ministre et le ministère de collaborer étroitement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux (Cabinet du Premier ministre, 2015 et 2018).

En outre, depuis sa mise en œuvre en 2016-2017, l’Initiative a directement appuyé les priorités de RNCan, comme le démontre son inscription dans l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) en contribuant au résultat stratégique 2 du ministère « Les secteurs des ressources naturelles et les consommateurs sont respectueux de l’environnement », et dernièrement, grâce à sa contribution au programme des ressources électriques de RNCan dans le cadre ministériel des résultats (CMR). Dans le cadre de ce programme, l’Initiative de CRIE contribue au résultat ministériel « Les ressources naturelles du Canada sont durables » en renforçant la coopération et le dialogue avec les provinces et les territoires et leurs organismes de services publics pour déterminer des possibilités visant à réduire les émissions de GES grâce à des projets d’infrastructures électrique au Canada (RNCan, 2017).

Le gouvernement fédéral joue-t-il un rôle légitime et adéquat pour organiser et encourager la coopération entre les provinces et les territoires et leurs organismes de services publics pour déterminer des solutions à moindre coût de transition vers des énergies renouvelables des régions du Canada dépendant de combustibles fossiles grâce à une coopération et à des infrastructures stratégiques en matière d’électricité à l’échelle régionale?

Constitutionnellement, les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables du développement de leurs infrastructures d’exploitation des ressources naturelles et de production de l’énergie. Toutefois, en vertu de la Loi sur le ministère des Ressources naturelles (1994, ch. 41), RNCan a pour mandat de planifier des activités visant à encourager une coopération avec les gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre de l’exploitation des ressources naturelles du Canada, notamment la production d’électricité. Par ailleurs, la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) confirme que le gouvernement fédéral doit protéger l’environnement contre tout effet néfaste résultant du rejet de polluants (p. ex. pollution de l’air par les émissions de GES). Conformément à ces responsabilités, le CPC indique précisément que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux doivent collaborer pour « encourager et augmenter la consommation d’électricité propre, et y investir, partout au Canada » (Gouvernement du Canada, 2016), ce qui est un objectif direct de l’Initiative de CRIE.

L’évaluation a également confirmé le bien-fondé de l’engagement de RNCan dans des initiatives comme la CRIE. Avant cette initiative, par exemple, la coopération sur les infrastructures électriques à l’échelle régionale a été limitée, en particulier entre les provinces et les territoires de l’Ouest. L’exception a été l’Initiative de la Porte d’entrée de l’énergie de l’Atlantique (mise en œuvre par RNCan entre 2009-2010 et 2012-2013), qui a facilité une collaboration et une coopération entre les provinces de l’Est pour développer le secteur des énergies renouvelables dans les provinces de l’Atlantique.

En encourageant les provinces et les territoires à collaborer, le gouvernement fédéral peut contribuer à réduire les obstacles en matière de coopération sur l’électricité à l’échelle régionale. Les documents de l’Initiative de CRIE ont déterminé que, historiquement, des cloisonnements administratifs existent au sein des gouvernements provinciaux et territoriaux, l’autosuffisance étant une priorité essentielle. Les personnes interrogées ont indiqué que la planification de l’électricité à l’échelle régionale n’aurait sans doute pas eu lieu sans l’Initiative de CRIE, ce qui suggère que cette priorité n’aurait pas changé sans la participation de RNCan. Comme les provinces et les territoires ont des ressources, des besoins et des intérêts différents en ce qui concerne la production d’électricité, les avantages perçus d’une coopération et d’investissements dans des infrastructures de production d’électricité à l’échelle régionale varient selon chaque province et territoire.

Par ailleurs, les documents de l’Initiative de CRIE ont révélé que certaines provinces ont déjà établi et vraiment intégré des relations de transport de l’électricité avec les États-Unis, mais n’ont pas les mêmes relations avec d’autres provinces ou territoires du Canada. Selon les documents, cela est principalement dû à la géographie du Canada, ainsi qu’aux investissements des États-Unis dans la mise en place d’infrastructures. Par conséquent, toutes les provinces pourraient ne pas bénéficier des mêmes mesures incitatives pour coopérer avec d’autres provinces et territoires du Canada. Grâce à des initiatives comme la CRIE, le gouvernement fédéral peut encourager une coopération entre les gouvernements provinciaux et territoriaux en les réunissant pour partager des renseignements et en apprendre sur les différents enjeux de chacun, facilitant ainsi une planification de l’énergie à l’échelle régionale afin d’atteindre l’objectif de la politique du gouvernement fédéral.

Leçons tirées

Leçon tirée 1. Des initiatives et des programmes axés sur la collaboration et la coopération entre provinces et territoires, et les entreprises (le cas échéant), en particulier dans la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale, devraient précisément proposer ou expliquer des approches possibles ou émettre des suggestions (le cas échéant) pour le soutien ou la mise en œuvre de projets ou de mesures par provinces et territoires à l’issue de l’Initiative.

Rendement – Efficacité

Dans quelle mesure les activités de l’Initiative ont-elles contribué aux résultats prévus?

Lors de la planification, l’Initiative de CRIE devait aboutir à trois discussions à l’échelle régionale. Les documents de l’Initiative de CRIE ont révélé que la priorité était d’avoir un dialogue dans les régions de l’Atlantique et de l’Ouest, avec la possibilité d’en avoir un dans la région du Centre. À l’issue des discussions avec les homologues des provinces et des territoires (p. ex. lors de la conférence des ministres de l’Énergie et des Mines en 2016 et des échanges ultérieurs entre RNCan et les provinces et les territoires), l’Initiative a entraîné deux discussions et deux études. Une discussion et une étude ont eu lieu dans la région de l’Atlantique et réunissaient des représentants des gouvernements et des organismes de services publics du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve-et-Labrador. L’autre discussion et étude ont eu lieu dans la région de l’Ouest et réunissaient des représentants des gouvernements et des organismes de services publics de la Colombie-Britannique, de l’Alberta, de la Saskatchewan, du Manitoba et des Territoires du Nord-Ouest. L’Ontario et le Québec qui représentaient le dialogue de la région du Centre produisent la majorité de leur électricité à partir de sources renouvelables ou sans émissions. Il était donc logique de s’intéresser aux deux discussions et études prioritaires.

L’examen des documents et les entrevues ont confirmé que chaque discussion avait déterminé différents scénarios à essayer au moyen des études régionales, que des experts-consultants engagés pour cela devaient effectuer. D’après ces discussions, les consultants ont préparé des rapports techniques (un pour chaque région), notamment la modélisation de données, de résultats et d’autres renseignements détaillés pour chacun des scénarios ou projets mis à l’essai. RNCan a ensuite travaillé avec les provinces et les territoires, et les organismes de services publics pour publier des résumés à l’intention des responsables des politiques, encore une fois, un pour la région de l’Atlantique et un autre pour la région de l’Ouest.

En facilitant les discussions dans les régions de l’Atlantique et de l’Ouest, les provinces et les territoires de ces régions ont été en mesure de retenir des projets potentiels d’infrastructures électriques qui contribueraient aux objectifs du CPC suivants : (1) Alimenter en énergie propre les provinces et les territoires qui en ont besoin; (2) Trouver des solutions de remplacement pour les provinces et les territoires dépendant des combustibles fossiles. Par exemple, le rapport Région de l’Ouest – Résumé à l’intention des responsables des politiques a révélé que la région de l’Ouest avait essayé 25 scénarios et déterminé que six d’entre eux pouvaient permettre de réduire les émissions de GES et entraîner des économies générales des coûts de production de l’électricité (RNCan, 2018b).

De même, le rapport Région de l’Atlantique – Résumé à l’intention des responsables des politiques a indiqué que cette région avait essayé cinq scénarios par rapport à un scénario de maintien du statu quo. Cependant, aucun projet particulier n’a été retenu. Au contraire, la discussion et l’étude dans la région de l’Atlantique ont montré que chacun des cinq scénarios mis à l’essai « demanderont un investissement important, tant de sources privées que publiques », les coûts relatifs à chaque scénario étant élevés (RNCan, 2018a). Ainsi, pour cette région, un examen supplémentaire est nécessaire avant de retenir des projets particuliers.

Les personnes interrogées se sont pourtant entendues sur le fait que ces discussions et études n’auraient sans doute pas eu lieu sans le soutien de l’Initiative de CRIE, ou n’auraient du moins pas pris cette forme. Les personnes interrogées ont également trouvé que les discussions et les études avaient été utiles et instructives. Comme indiqué précédemment, les provinces et les territoires ont leurs propres priorités, souvent définies dans les limites de leurs frontières. Cette initiative a incité les provinces et les territoires à regarder en dehors de leurs frontières en leur fournissant une tribune.

Dans quelle mesure la conception et la mise en œuvre de l’Initiative ont-elles permis d’atteindre les résultats immédiats visés?

Comme cela a été mentionné dans le modèle logique (présenté à la figure 1), l’Initiative de CRIE visait à atteindre les trois résultats immédiats suivants :

1. Une collaboration entre les provinces et territoires dans le domaine de la planification de l’électricité à l’échelle régionale;
2. Une entente entre les provinces et territoires pour l’examen des scénarios et des mesures permettant d’augmenter la part des énergies renouvelables et de renforcer l’intégration du réseau (le cas échéant);
3. Le développement des connaissances dans les domaines technique et politique entre les provinces et les territoires ou les différents organismes de services publics et le gouvernement fédéral au sujet des mesures qui pourraient permettre d’augmenter la part des énergies renouvelables et de renforcer l’intégration du réseau (le cas échéant).

On supposait que si RNCan organisait et encourageait des discussions à l’échelle régionale et soutenait financièrement les études, le ministère le ferait en accordant des mesures incitatives aux gouvernements provinciaux et territoriaux et à leurs organismes de services publics afin d’entreprendre une planification de l’électricité à l’échelle régionale. En fournissant un soutien financier grâce à des ententes de contribution à un participant meneur dans chaque discussion (Nova Scotia Power pour la discussion de l’Atlantique et Alberta Electricity System Operator (AESO) pour la discussion de l’Ouest), cela a également donné un sentiment d’appropriation aux participants régionaux, ce qui devait fortement inciter les provinces et les territoires et les organismes de services publics à partager des renseignements.

Collaboration entre les provinces et les territoires dans le domaine de la planification de l’électricité à l’échelle régionale

Comme RNCan a élaboré l’Initiative de CRIE de sorte qu’elle soit clairement axée sur la collaboration, elle a directement contribué à celle des provinces et des territoires, y compris de leurs organismes de services publics respectifs, sur la planification de l’électricité à l’échelle régionale. Les documents et les entrevues ont confirmé cette contribution puisqu’au moins un représentant de chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux concernés et de chacun de leurs organismes de services publics a participé à chaque discussion et étude à l’échelle régionale. Étaient concernés les représentants principaux participant aux comités directeurs pour l’Initiative et les représentants au niveau du travail participant aux comités consultatifs techniques. Presque toutes les personnes interrogées ont reconnu que le modèle collaboratif de l’Initiative de CRIE (les deux discussions organisées et encouragées par RNCan) avait était essentiel à sa réussite. Si quelques personnes interrogées ont indiqué qu’une collaboration aurait pu avoir lieu sans l’engagement de RNCan, elles reconnaissent qu’elle ne se serait pas passée de la même façon ou n’aurait pas produit les mêmes résultats.

Pour obtenir ce résultat, RNCan a dû s’assurer que les bons intervenants participaient à chaque discussion et étude, et que les intervenants souhaitaient activement y participer (partager les renseignements en toute transparence). Pour y parvenir, l’Initiative a réuni les gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que les organismes de services publics responsables de la planification des réseaux d’énergie au sein de leur province et territoire. Dans la plupart des provinces et des territoires, ces organismes de services publics sont des sociétés d’État. Toutefois, en Alberta, le marché de l’énergie est déréglementé et compte de nombreuses entreprises actives de service public appartenant au secteur privé. NRCan a pris la décision de faire appel à l’AESO plutôt qu’à plusieurs organismes de service public appartenant au secteur privé. Les entrevues et les documents en ont révélé les raisons :

• AESO est un exploitant indépendant, ne représentant aucun intérêt particulier, qui est en mesure de fournir des renseignements et des données aux fins de la planification de l’électricité à l’échelle régionale;
• Il fallait limiter le nombre de participants afin que les discussions et les études soient réalisables et aboutissent à des projets concrets (plutôt que théoriques) examinés dans les études.

Pour les mêmes raisons, aucun des intervenants d’autres industries ni des consommateurs n’a pris part aux discussions et aux études. Presque toutes les personnes interrogées ont approuvé ces exclusions, en faisant remarquer que rassembler d’autres intervenants et intérêts aurait eu des effets néfastes sur la capacité de l’Initiative à produire ses résultats et à atteindre ses résultats immédiats visés. Il est important que tous les intervenants (participants et non participants) aient eu la possibilité de prendre part aux divers webinaires pour discuter de l’Initiative, notamment de résultats de chacune des discussions et études.

Les personnes interrogées ayant participé à chaque discussion et étude à l’échelle régionale se sont entendues pour dire que les bons intervenants ont participé à l’Initiative avec la plupart des personnes interrogées, en indiquant que les discussions facilitaient le partage de connaissances et de renseignements, comme des opinions, des contextes, des besoins et des enjeux différents. Les personnes interrogées en général étaient d’accord sur le fait que ce partage de connaissances et de renseignements n’aurait pas été possible, au moins pas à ce degré-là, sans l’Initiative de CRIE.

Entente entre provinces et territoires sur des scénarios ou des mesures

Comme les représentants des organismes de services publics et des gouvernements provinciaux et territoriaux souhaitaient partager des renseignements en se joignant aux comités directeurs ou aux comités consultatifs techniques, les participants à chacune des discussions à l’échelle régionale ont été en mesure de se mettre d’accord sur des scénarios ou des mesures à examiner au cours des études. De nombreuses personnes externes interrogées ainsi que des gestionnaires et du personnel ayant participé à l’Initiative de CRIE ont indiqué que le soutien financier de RNCan était nécessaire pour mener à bien ces études. La plupart de ces personnes ont dit que les provinces et les territoires auraient sans doute été incapables de le faire autrement.

Comme l’ont fait remarqué de nombreuses personnes interrogées, la valeur ajoutée à la collaboration (décrite ci-dessus) était que l’Initiative de CRIE a fourni une tribune qui a permis aux représentants des provinces et des territoires ainsi que des organismes de services publics de partager des connaissances techniques qui ont facilité l’élaboration des études. Plus particulièrement, cela a permis aux participants de facilement partager des renseignements, de créer et d’intégrer des ensembles de données, d’élaborer des scénarios de référence et d’examiner des projets à l’échelle régionale plutôt que pour une province ou un territoire donné.

Il est clair que l’Initiative de CRIE a atteint ces résultats, car les deux régions ont mené des études évaluant les répercussions sur l’environnement et l’économie de différents scénarios et mesures fondés sur des modèles mis au point conjointement. Elles ont également préparé des rapports techniques et des résumés à l’intention des responsables des politiques. De plus, les documents et entrevues ont montré que les deux régions ont travaillé de façon continue sur certains scénarios et certaines mesures déterminés grâce à l’Initiative. En particulier, le rapport Région de l’Atlantique – Résumé à l’intention des responsables des politiques a indiqué que RNCan a poursuivi son travail avec la région de l’Atlantique dans deux domaines :

1. Portefeuille hybride régional : « ...en investissant de façon adéquate dans une capacité de production d’énergie acheminable, dans des systèmes de stockage et de gestion axée sur la demande, et dans le renforcement du transport de l’énergie pour encourager le recours à davantage de sources de production d’énergie renouvelable diverses afin d’augmenter les réductions de GES ou de remplacer progressivement les structures de production d’énergie à partir du charbon »;
2. Deuxième interconnexion de transport entre la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick : « ...en effectuant une analyse coût/bénéfice... [qui] pourrait renseigner sur la façon dont les coûts pourraient être répartis entre les provinces et la manière dont le financement du gouvernement fédéral pourrait faire avancer le projet » (RNCan, 2018a).

De même, le rapport Région de l’Ouest – Résumé à l’intention des responsables des politiques a révélé que « RNCan continuera de collaborer avec SaskPower et Manitoba Hydro pour étudier en détail les avantages d’une capacité d’interconnexion accrue... » en lien avec les trois solutions examinées en vue d’une nouvelle interconnexion entre le Manitoba et la Saskatchewan (RNCan, 2018b).

Connaissance technique et des politiques accrue entre les provinces et les territoires, les organismes de services publics et le gouvernement fédéral

À la suite de la collaboration et de l’examen de différents scénarios et différentes mesures, l’évaluation a confirmé que les connaissances techniques et sur les politiques s’étaient améliorées parmi tous les intervenants, y compris les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux, des organismes de services publics et du gouvernement fédéral. En examinant des projets d’électricité d’un point de vue régional, avec des participants partageant ouvertement des renseignements, tous les intervenants ont acquis des connaissances dans une certaine mesure. Par exemple, les représentants des quatre organismes de services publics interrogés dans le cadre de l’évaluation ont indiqué que les discussions et les études avaient permis aux intervenants d’améliorer leur compréhension des infrastructures, les solutions de projets, les problèmes ou les enjeux, et les approches utilisées par les autres provinces et territoires.

D’après le rapport Région de l’Atlantique – Résumé à l’intention des responsables des politiques, cette amélioration de connaissances techniques et des politiques provenait de renseignements sur les différentes nécessités ou possibilités des provinces et territoires au sein de la région. Les exemples ci-dessous permettent de mieux comprendre les points suivants :

• Il existe des politiques héritées (à l’échelle provinciale et territoriale) qui ont entraîné un approvisionnement varié de production d’électricité dans la région de l’Atlantique;
• Le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse réduisent déjà leurs émissions de GES, mêmes sans avoir complètement abandonné la production d’électricité à partir du charbon;
• Même si Terre-Neuve-et-Labrador a découvert d’importantes quantités de gaz, l’infrastructure reste encore sous-exploitée.
• L’Alberta et la Saskatchewan dépendent de la production d’électricité à partir du charbon et prévoient une transition vers des sources de production d’électricité davantage renouvelables;
• Les ressources hydroélectriques considérables qui existent en Colombie-Britannique et au Manitoba pourraient permettre à l’Alberta et à la Saskatchewan d’abandonner la production d’électricité à partir de combustibles fossiles.

Comme indiqué précédemment, chacune des études a également permis de retenir des scénarios et des projets puis d’évaluer leurs possibles répercussions sur l’environnement et l’économie. Les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux et des organismes de services publics interrogés ont confirmé qu’ils n’avaient pas les renseignements acquis au cours de la collaboration et des études, et qu’ils s’attendaient à ce qu’ils soient utiles pour mener de prochaines discussions et prendre d’autres mesures. Par exemple, les discussions et les études menées dans la région de l’Ouest ont permis de découvrir que :

• Les projets de transport d’énergie interprovincial contribueraient à réduire les émissions de GES de 0,5 à 1,2 mégatonne par année;
• L’électrification de la production de GNL et de gaz naturel en amont pourrait permettre de réduire considérablement les émissions de GES;
• De nombreux types de projets entre l’Alberta et la Saskatchewan pourraient permettre de réduire les émissions de GES des deux provinces. (RNCan, 2018b)

De même, les discussions et les études menées dans la région de l’Atlantique ont permis de découvrir :

• Qu’il pourrait y avoir une production et une utilisation accrues d’énergie renouvelable dans la région de l’Atlantique si on augmentait les interconnexions de transport entre la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick;
• Que d’importantes réductions d’émissions de GES sont possibles grâce à une action coordonnée à l’échelle régionale. (RNCan, 2018a)

Les activités dans ce domaine ont-elles entraîné des résultats imprévus (positifs ou négatifs) à la suite de la mise en œuvre de l’Initiative?

Même si l’Initiative de CRIE visait à ce que les provinces et les territoires collaborent avec leurs organismes de services publics, leurs représentants ont confirmé que les réseaux et les relations qu’ils ont bâtis dans le cadre de l’Initiative s’étaient poursuivis après la fin de l’Initiative. Par exemple, les participants pouvaient désormais facilement communiquer avec les représentants des organismes de services publics et des autres gouvernements provinciaux et territoriaux qui avaient également participé à l’Initiative, ayant été en relation avec les personnes avec qui ils avaient établi des liens. Aucun effet néfaste imprévu à l’issue de la mise en œuvre de l’Initiative n’est ressorti des documents ni des entrevues.

Quels facteurs internes et externes empêchent l’Initiative de répondre au besoin et d’atteindre les résultats visés? Comment et dans quelle mesure?

De nombreuses personnes interrogées ont identifié un facteur interne essentiel qui a contribué à la réussite de l’Initiative de CRIE, à savoir la qualité élevée avec laquelle les employés de RNCan avaient mis en œuvre l’Initiative. Sans qu’on les ait particulièrement interrogées à ce sujet, les personnes sollicitées n’ont cessé de souligner que les employés avaient bien mené et géré de manière efficace l’Initiative pour que les intervenants des provinces et des territoires et des organismes de services publics soient occupés et participent aux rencontres ou aux téléconférences, et fournissent les renseignements et les données nécessaires aux études.

En outre, l’évaluation a révélé un certain nombre de facteurs externes qui pouvaient avoir des effets positifs ou négatifs sur la capacité de l’Initiative de CRIE à répondre aux besoins des intervenants (abordé dans la section « Pertinence ») et d’atteindre les résultats immédiats, intermédiaires et ultimes visés (ou d’y contribuer) comme illustré à la figure 1. Ces facteurs externes se répartissent en trois catégories : (1) les infrastructures des politiques; (2) la culture ou les pratiques à l’échelle provinciale et territoriale; et (3) acceptation par les entreprises et le consommateur. Chacune de ces catégories ainsi que les facteurs particuliers s’y rattachant sont exposés ci-dessous.

Infrastructures des politiques

L’évaluation a déterminé trois facteurs relatifs aux infrastructures des politiques et ayant des effets sur la pertinence et l’efficacité d’une initiative comme celle de la CRIE, à savoir :

• Priorités, politiques et règlements du gouvernement fédéral;
• Volonté des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des organismes de services publics de s’impliquer dans la planification d’électricité à l’échelle régionale;
• Financement et soutien financier pour les projets d’infrastructures.

Dans le cas de l’Initiative de CRIE, les priorités, politiques et règlements du gouvernement fédéral ont facilité l’atteinte des résultats visés de l’Initiative. Cela concernait le CPC, l’attention du gouvernement portée sur la collaboration avec les provinces et les territoires et l’application de nouveaux règlements pour supprimer progressivement la production d’électricité à partir du charbon d’ici 2030. Comme mentionné précédemment, les documents de l’Initiative indiquent qu’il existe des priorités concernant chaque province et territoire ainsi que des enjeux géographiques qui font obstacle à une coopération à l’échelle régionale sur la planification et les infrastructures d’électricité. Le fait que le gouvernement fédéral ait mis en place des priorités, politiques et règlements concernant les provinces et les territoires peut inciter leurs gouvernements à collaborer à l’échelle régionale pour partager des leçons et des renseignements, et déterminer des occasions qui permettent à chacun de répondre aux besoins des provinces et des territoires ainsi que de se conformer aux règlements, politiques et priorités du gouvernement fédéral. Cela peut être particulièrement important lorsque des mandats de gouvernements provinciaux ou territoriaux ne prennent pas explicitement en compte les effets à l’échelle régionale, c’est-à-dire au-delà des frontières géographiques de chaque province et territoire.

Malgré ces priorités, politiques et règlements du gouvernement fédéral, étant donné que l’exploitation des ressources naturelles, notamment celles liées à la production d’électricité relève de l’autorité des provinces et des territoires, une initiative du gouvernement fédéral comme la CRIE ne peut être efficace que si les gouvernements provinciaux et territoriaux souhaitent se mobiliser activement. L’évaluation a révélé que les provinces et territoires des régions de l’Atlantique et de l’Ouest souhaitaient participer.

Toutefois, des personnes interrogées ont indiqué que même si les gouvernements provinciaux et territoriaux ont collaboré à ces discussions et études, un examen approfondi du partage coût-avantage est nécessaire. Par exemple, si une province ou un territoire aura des avantages plus importants qu’une autre province ou un autre territoire, il est nécessaire de définir la mesure incitative qui permettra à l’autre province ou territoire de contribuer à un projet (p. ex. investir dans des infrastructures pour exporter de l’électricité propre vers une autre province ou un autre territoire). Comme indiqué précédemment (voir section sur la pertinence), les études et discussions dans le cadre de l’Initiative de CRIE n’ont pas clairement répondu à la question. Même si cela n’a pas empêché d’atteindre les résultats immédiats, la capacité de contribuer aux résultats intermédiaires et ultimes des investissements dans les infrastructures et de réduire la dépendance à la production d’électricité à partir de combustible fossile pourrait être affectée.

Cela concerne la capacité de financer ou de soutenir financièrement de nouvelles infrastructures d’électricité. L’Initiative de CRIE n’a jamais visé à apporter un soutien financier au-delà de l’organisation de discussions et d’études. Ainsi, même si on a retenu des projets potentiels dans les régions de l’Atlantique et de l’Ouest, on ne sait toujours pas s’il existe ailleurs une capacité d’investir dans les projets d’infrastructure proposés. En particulier, dans la région de l’Atlantique, le Résumé à l’intention des responsables des politiques a révélé que tous les scénarios étudiés exigeraient d’importants investissements des secteurs publics et privés. Des personnes externes interrogées ont réaffirmé ce point en mentionnant que les provinces, seules, pourraient ne pas être en mesure de mettre en place les infrastructures. Comme indiqué précédemment, si cette capacité n’existe pas, il sera difficile d’atteindre les résultats intermédiaires et ultimes liés aux investissements et à la réduction de la dépendance aux combustibles fossiles.

Culture et pratique des provinces et des territoires

Les documents et les entrevues ont confirmé que deux facteurs liés à la culture et à la pratique des provinces et des territoires pouvaient influer sur la pertinence et l’efficacité de l’Initiative de CRIE. Il s’agit des facteurs suivants :

• Ouverture des provinces et des territoires concernant les relations actuelles sur le transport d’électricité intégré avec les États-Unis pour une diversification partout au Canada (est-ouest) au lieu de ou en plus des relations nord-sud;
• Relations politiques entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux ou entre un gouvernement provincial ou territorial et un autre.

Comme cela a été abordé précédemment (voir section sur la pertinence), les documents ont révélé que des provinces et territoires ont établi des relations avec les États-Unis concernant le transport de l’électricité. Cela pourrait les décourager de collaborer avec les provinces et territoires du Canada, en particulier étant donné le manque d’intégration est-ouest et les obstacles géographiques présents au Canada. Néanmoins, l’évaluation a confirmé que les provinces et les territoires dans les régions de l’Atlantique et de l’Ouest avaient activement participé à l’Initiative de CRIE, ce qui marque un intérêt et une volonté pour examiner en détail ces possibilités. Les résultats des entrevues avec les intervenants indiquent que cet intérêt marqué à collaborer aurait pu ne pas se produire sans une initiative comme celle de la CRIE. Sans poursuivre sur sa lancée, il est possible que ces occasions n’aboutissent pas et que l’on n’obtienne pas les résultats intermédiaires et ultimes.

Un deuxième facteur lié à la culture et à la pratique concerne les relations politiques, soit entre le gouvernement fédéral et ceux des provinces et des territoires, soit entre ceux des différentes provinces et des territoires. En ce qui concerne la région de l’Ouest, par exemple, certaines personnes interrogées ont fait remarquer les tensions potentielles existant entre les gouvernements provinciaux et territoriaux de l’Ouest et le gouvernement fédéral sur des questions d’énergie. Les documents de l’Initiative de CRIE ont également cerné des enjeux potentiels entre la Colombie-Britannique et l’Alberta, principalement en raison des différents marchés de l’énergie, avec une société d’État en Colombie-Britannique et une entreprise de services publics appartenant au secteur privé en Alberta. D’un autre côté, dans la région de l’Atlantique, les documents et les entrevues ont révélé les tensions existant entre le Québec et certaines provinces de l’Atlantique, découlant des relations entre Hydro-Québec et le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador concernant d’anciens projets d’infrastructures énergétiques et accords en matière de transport de l’énergie. Au moment de l’évaluation, les personnes interrogées ont indiqué que les enjeux de ces relations n’entravent pas leur avancée sur la coopération en matière d’électricité à l’échelle régionale.

Acceptation par les entreprises et le consommateur

La troisième catégorie de facteurs potentiels qui pourraient influer sur la pertinence et l’efficacité de l’Initiative de CRIE concerne l’acceptation par les entreprises et le consommateur. En particulier :

• La participation d’intervenants indiqués à l’Initiative;
• Le soutien de consommateurs à titre de contribuables.

La question de la participation d’intervenants indiqués à l’Initiative a été abordée précédemment, en particulier en ce qui concerne la décision explicite visant à exclure les entreprises de service public appartenant au secteur privé de l’Alberta des discussions et études menées dans la région de l’Ouest, ainsi que d’autres intérêts potentiels d’entreprises dans les deux régions. Comme indiqué précédemment, presque toutes les personnes interrogées étaient d’accord pour dire que ces intervenants soient exclus et que leur participation aurait nuit à la réussite des discussions et des études. Bien que les intervenants aient été exclus des discussions et des études à l’échelle régionale, ils ont été conviés à participer aux nombreux webinaires relatifs aux discussions et études, notamment les résultats.

En plus de cela, quelques personnes interrogées internes (gestionnaires et personnel ayant participé à l’Initiative de CRIE) et externes aux discussions et études menées dans la région de l’Atlantique ont fait remarquer que l’absence du Québec avait entraîné des lacunes. Si l’étude menée dans la région de l’Ouest pouvait comporter des renseignements techniques appartenant au Québec, aucun renseignement concernant les différentes politiques de la province n’aurait pu être utile à l’étude.

Quelques personnes interrogées, ayant pris part aux discussions et à l’étude dans la région de l’Ouest en particulier, ont signalé que les contribuables devaient encourager ou accepter l’investissement dans d’autres de nouveaux projets de production d’électricité. Les documents de l’Initiative de CRIE ont également souligné ce facteur, ce qui indique que les contribuables pourraient exercer une pression politique concernant le coût lié à l’élaboration de projets d’infrastructures d’électricité. Le risque étant qu’en raison de l’investissement financier exigé, les contribuables, pour qui les tarifs d’électricité sont déjà élevés, pourraient supporter les coûts. Même si cela n’a pas empêché d’atteindre les résultats immédiats, si les consommateurs et contribuables ne soutiennent pas l’investissement, les provinces et les territoires pourraient ne pas être incités à mettre en œuvre les projets retenus au cours des discussions et études.

Leçons tirées

Aucune leçon tirée ne concerne cette partie.

Rendement – Efficience

Dans quelle mesure l’Initiative a-t-elle été mise en œuvre comme prévu?

1. S’il y a eu des écarts, comment et pourquoi se sont-ils produits et quels en ont été les effets (positifs ou négatifs) sur la mise en œuvre de l’Initiative?
2. Les écarts ont-ils modifié la façon dont les activités, les effets et les résultats visés pouvaient raisonnablement contribuer aux résultats de niveau élevé attendus? Si oui, de quelle manière? Quelle répercussion (le cas échéant) cela a-t-il eu sur la capacité à répondre au besoin identifié de l’Initiative?

Les documents de l’Initiative de CRIE ont permis de déterminer que l’Initiative se voulait utile en recourant à une approche ascendante (c.-à-d. gérée mais non dirigée par RNCan). Les discussions à l’échelle régionale ainsi que les participants à ces discussions devaient être confirmés en avril ou mai 2016, l’ensemble du travail (y compris les rapports techniques et résumés à l’intention des responsables des politiques) devant être terminé le 31 mars 2018.

Bien qu’il semble que la mise en œuvre de l’Initiative n’ait pas été systématiquement surveillée, l’examen du document a montré que l’Initiative avait été mise en œuvre comme prévu. De même, la plupart des personnes interrogées internes et externes pensaient que l’Initiative de CRIE s’était déroulée comme prévu. Quelques personnes interrogées, représentant les gouvernements provinciaux et territoriaux et les organismes de services publics, ont mentionné des retards imprévus dans le processus, en particulier le temps nécessaire pour instaurer des ententes de non divulgation au début et terminer les rapports à l’issue du processus. Dans l’ensemble, les personnes interrogées pensaient que ces retards n’avaient pas eu de répercussions négatives sur l’Initiative ni sur la capacité d’avancer sur des projets ultérieurs. Le représentant d’un organisme de services publics a toutefois signalé que les retards compromettaient l’accès aux renseignements des études dans le cadre de projets internes (p. ex. remise en état d’interconnexions), ce qui a poussé certains gouvernements provinciaux et territoriaux à se désintéresser des projets examinés dans les études.

Bien que l’Initiative de CRIE ne vise pas l’obtention de financement pour les projets d’infrastructures élaborés à partir des études, les gestionnaires et le personnel ayant participé à l’Initiative s’attendaient à ce que les provinces et territoires puissent recevoir du financement :

• De la Banque de l’infrastructure du Canada (BIC), une société d’État visant à investir dans de nouveaux projets d’infrastructures productifs;
• D’accord bilatéraux intégrés négociés grâce à un financement d’infrastructures écologiques, permettant de répartir les fonds entre les provinces et les territoires pour potentiellement financer « la construction de lignes de transport d’électricité pour acheminer de l’énergie propre à une province ou à un territoire voisin » (RNCan, 2018a et 2018b).

Le budget de 2017 indiquait que les interconnexions stratégiques du réseau électrique pourraient être financées par la BIC. Toutefois, les documents de l’Initiative de CRIE ont révélé qu’alors que la BIC était mis en place, ses critères sont devenus un obstacle possible au financement de ces projets, car les gouvernements provinciaux et territoriaux pourraient ne pas vouloir dépendre de capitaux privés ni être soumis à des règles de marché défendues par la BIC. Les accords bilatéraux intégrés continuent d’être une solution de financement envisageable, et au moins un représentant d’une province ou d’un territoire a indiqué que les résultats de l’étude sur l’Initiative de CRIE lui permettraient d’élaborer son projet d’entreprise pour recevoir ce financement.

De nombreuses personnes internes interrogées (gestionnaires et personnel ayant participé à l’Initiative de CRIE) ont fait remarquer que l’absence de financement des projets pourrait poser un problème quant à la réussite de l’Initiative, ce qui indique que des participants se seraient attendus à recevoir un financement. Toutefois, la plupart des personnes externes interrogées ont compris que le financement des projets à la suite des études sortait du cadre de l’Initiative. Néanmoins, comme il a été discuté précédemment, certaines personnes externes interrogées ont indiqué qu’il aurait été utile que l’Initiative de CRIE précise les solutions possibles pour la mise en œuvre de projets ultérieurs, même si le soutien réel ou la mise en œuvre des projets sortaient du cadre de l’Initiative.

Comme cela est abordé dans la section sur le rendement et l’efficacité, l’Initiative de CRIE a produits les effets recherchés et atteint les résultats immédiats visés, principalement en raison de la conception de l’Initiative (c.-à-d. une approche collaborative, un financement des études par RNCan). En ce qui concerne l’efficacité, l’évaluation a également permis d’examiner dans quelle mesure on pouvait raisonnablement s’attendre à ce que ce modèle contribue aux résultats intermédiaires et ultimes. Comme le montre la figure 1, l’Initiative visait à contribuer aux résultats intermédiaires et ultimes suivants :

• Les investissements par les provinces, les territoires, les organismes de services publics ou le gouvernement fédéral dans la construction de grands projets d’infrastructure de production d’énergie propre et d’intégration de cette infrastructure pour le transport de cette énergie (résultat intermédiaire);
• La réduction de la dépendance aux combustibles fossiles dans tout le Canada.

Pour évaluer cela, on a demandé aux personnes de déterminer la probabilité que l’Initiative de CRIE produise ces résultats. On leur a également demandé de déterminer la probabilité d’obtention de ces résultats sans l’implication de RNCan et sans l’Initiative de CRIE en particulier^{Note de bas de page 1}. Dans les deux scénarios, on a également demandé aux personnes de déterminer l’ampleur potentielle des répercussions. Bien que ce ne soit pas une évaluation définitive visant à savoir si une initiative comme celle de la CRIE peut produire ces résultats, l’analyse permet de savoir s’il était raisonnable d’attendre une initiative conçue pour encourager une collaboration et mener des études pour contribuer aux résultats comme ces résultats à long terme.

Les personnes internes et externes interrogées s’attendent à ce que l’Initiative de CRIE contribue aux investissements réalisés par les gouvernements provinciaux et territoriaux, les organismes de services publics ou le gouvernement fédéral en matière d’élaboration de vastes projets de production d’énergie propre et de transport ou d’intégration de cette énergie propre (résultat intermédiaire). L’analyse des réponses aux questions décrite ci-dessus a montré que les intervenants internes pensent qu’il y a 30 % de chances et les intervenants externes 24 % de chances que les investissements soient réalisés à cause de l’Initiative.

En particulier, les participants de la région de l’Ouest pensent qu’il y a 44 % de chances que les investissements soient réalisés à cause de l’Initiative, contre seulement 19 % pour les participants de la région de l’Atlantique. Cela montre sans doute que dans la région de l’Atlantique, les personnes interrogées sont convaincues que le coût des projets serait important. Quoi qu’il en soit, on s’attend à ce que l’Initiative de CRIE contribue à ces investissements en raison des renseignements et des connaissances obtenus sur les projets potentiels lors de la collaboration et des études – renseignements et connaissances qui n’étaient pas disponibles auparavant et qui ne l’auraient pas été sans la mise en œuvre de l’Initiative (comme cela a été déterminé précédemment dans le présent rapport).

Cela dit, nombre de facteurs identifiés précédemment pourraient toujours avoir des répercussions sur la réalisation ou non de ces investissements. Par exemple, dans la région de l’Atlantique où l’étude a clairement montré que d’importants investissements seront nécessaires pour n’importe quel projet, et que la province qui bénéficiera le plus des projets pourrait ne pas être celle supportant les coûts les plus élevés, il pourrait n’y avoir aucune mesure incitative pour investir dans de grands projets de production, de transport ou d’intégration de l’énergie propre. Alors que dans la région de l’Ouest où les études ont permis de retenir des projets ayant des répercussions positives sur l’environnement et l’économie, il pourrait davantage s’agir d’une justification pour faire des investissements, par exemple.

En matière de résultat ultime, même si les intervenants internes et externes pensent que l’Initiative de CRIE permettra de diminuer la dépendance à la consommation d’électricité produite à partir de combustible fossile au Canada, les deux groupes de personnes interrogées ont indiqué que ce résultat sera atteint même sans mettre en œuvre l’Initiative, car la réglementation d’ECCC sur le charbon entrera en vigueur en 2030. Néanmoins, les intervenants externes, en particulier, ont indiqué qu’une initiative comme celle de la CRIE peut permettre aux gouvernements provinciaux et territoriaux de choisir des projets ou des solutions possibles qui pourraient les aider à respecter les exigences de la nouvelle réglementation, notamment les projets à l’échelle régionale qui n’ont peut-être pas été examinés auparavant, ce qui pourrait permettre à ces gouvernements de se conformer aux exigences de la nouvelle réglementation efficacement.

Dans quelle mesure le modèle et la mise en œuvre de l’Initiative constituent le moyen le plus efficace pour produire les effets recherchés et atteindre les résultats immédiats visés?

Au cours des deux années de la mise en œuvre de l’Initiative de CRIE (de 2016-2017 à 2017-2018), les dépenses étaient estimées à environ 2,6 millions de dollars, dont 1,04 million de financement sous forme de subventions et contributions (S et C) (environ 40 % des dépenses prévues). Comme le montre le tableau 1, les dépenses réelles étaient d’environ 2 millions de dollars, dont environ 0,92 million de financement sous forme de S et C (environ 45 % des dépenses réelles). Les dépenses réelles ont représenté environ 78 % des dépenses prévues.

Tableau 1 : Dépenses prévues et réelles de l’Initiative de CRIE (en million de dollars), de 2016-2017 à 2017-2018

Type de dépenses	2016-2017		2017-2018		Total
	Prévues	Réelles	Prévues	Réelles	Prévues	Réelles
Exploitation et entretien	0,33	0,06	0,28	0,06	0,61	0,13
TraitementsNote de tableau *	0,34	0,30	0,35	0,43	0,69	0,73
Frais générauxNote de tableau **	0,13	0,13	0,12	0,12	0,25	0,25
S et C	0,20	0,10	0,84	0,82	1,04	0,92
Total	1,00	0,59	1,60	1,44	2,60	2,00

Comme le montre le tableau 1, les dépenses réelles n’ont été supérieures aux dépenses prévues que dans le cas des traitements. Les traitements ont été supérieurs, car en 2017-2018, quatre (4) ETP ont été affectés à l’Initiative, au lieu des trois (3) prévus.

Les effets produits par l’Initiative de CRIE (c.-à-d. les discussions et les produits de connaissance) l’ont été grâce à environ 0,9 million de dollars (0,5 million pour la région de l’Ouest et 0,4 million pour la région de l’Atlantique). Comme indiqué précédemment, les intervenants pensaient que ces effets étaient importants pour atteindre les résultats immédiats, en particulier, une amélioration de la collaboration et des connaissances.

Presque toutes les personnes externes interrogées se sont dites satisfaites de l’Initiative dans l’ensemble, en particulier de la collaboration sur les études et les connaissances acquises lors du fonctionnement et grâce aux résultats des études. Néanmoins, les intervenants internes et externes ont suggéré que de petites améliorations pourraient être apportées à l’Initiative pour améliorer son fonctionnement, son efficacité ou son efficience, mais aucun modèle vraiment différent n’a été proposé. Les améliorations suggérées sont les suivantes :

• Mobiliser les intervenants (gouvernements provinciaux et territoriaux, organismes de services publics) lors de la planification de l’Initiative pour réaliser une planification des ressources, discuter de la planification de l’électricité à l’échelle régionale ainsi que des besoins des différents territoires et provinces, et utiliser les renseignements recueillis pour déterminer l’orientation de l’Initiative (mentionné par les personnes internes et externes interrogées);
• Élargir la portée de l’Initiative à d’autres domaines, par exemple, les avantages secondaires comme l’électrification des entreprises, la production d’énergie à distribuer, l’augmentation de la capacité à recourir à des sources d’énergie renouvelable ou la recherche d’occasions de rapprochement entre les provinces et territoires plutôt que la création d’une seule région (mentionné par les personnes internes et externes interrogées);
• Recourir à des universités ou à des consortiums pour mener des études plutôt qu’à des entrepreneurs (mentionné par les personnes internes interrogées);
• Diminuer la bureaucratie, par exemple demander à RNCan d’embaucher directement des entrepreneurs plutôt que de passer par une tierce partie, signer des ententes de financement souples qui ne sont pas fondées sur les fins d’exercice financier (mentionné par les personnes externes interrogées);
• Préciser les objectifs et les résultats, notamment le financement (le cas échéant) disponible pour les projets (même s’il ne fait pas partie de l’Initiative) (mentionné par les personnes externes interrogées);
• Préciser les rôles et les responsabilités, en particulier en matière de prise de décisions en comité et de communication avec les entrepreneurs au cours des études (mentionné par les personnes externes interrogées).

Certaines de ces suggestions amélioreront probablement l’efficacité d’une initiative comme celle de la CRIE, en particulier en ce qui concerne la rapidité, mais pas nécessairement l’exploitation des ressources.

Malgré ces modifications suggérées, les personnes internes et externes interrogées ont relevé quelques forces, notamment le modèle collaboratif (abordé précédemment) et le fait de recourir à des acteurs externes pour mener les études, ce qui a permis d’éviter des problèmes concernant la propriété du produit et des renseignements.

Leçons tirées

Leçon tirée 2. La mise en œuvre, y compris les activités et les effets (p. ex. celles et ceux relevés dans un modèle logique), doit être contrôlée de manière systématique pour vérifier si l’Initiative permettra d’obtenir les résultats visés ou si des modifications doivent être apportées.

Leçon tirée 3. Certaines adaptations à apporter au modèle pourrait être envisagées pour les prochaines initiatives visant à encourager la collaboration ou la réalisation d’études, concernant en particulier la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale. Par exemple, faire appel aux intervenants au début du processus pour déterminer les besoins et définir l’orientation et la portée de l’Initiative, préciser les rôles et responsabilités, et s’assurer que les objectifs et les résultats visés sont définis dès le début.

Conclusions

Pertinence

RNCan doit encourager la coopération entre provinces et territoires, en particulier dans la planification des ressources naturelles à l’échelle régionale. Même si les provinces et les territoires sont responsables de l’exploitation de leurs ressources naturelles, le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et adéquat en intervenant pour encourager la collaboration des provinces et des territoires à l’échelle régionale. Grâce à des initiatives comme la CRIE, les provinces et les territoires sont invités à partager des renseignements et à envisager des possibilités à l’échelle régionale, tout en contribuant également aux priorités et aux engagements du gouvernement fédéral.

Rendement – efficacité

L’Initiative de CRIE a atteint les effets planifiés, à savoir des discussions à l’échelle régionale (régions de l’Atlantique et de l’Ouest), qui ont donné naissance à des produits de connaissance (listes de projets potentiels, études techniques et résumés à l’intention des responsables des politiques). Grâce à des entrevues et à un examen des documents, l’évaluation a confirmé que l’Initiative avait directement contribué aux trois résultats immédiats visés : une collaboration entre les provinces et les territoires dans le domaine de la planification de l’électricité à l’échelle régionale; une entente entre les provinces et les territoires sur des scénarios/des mesures; une connaissance technique et des politiques accrue entre les provinces et les territoires, les organismes de services publics et le gouvernement fédéral.

Des personnes externes interrogées ont indiqué que la qualité et la capacité des employés de RNCan à mettre en œuvre l’Initiative était un facteur de réussite interne essentiel. L’évaluation a également révélé que le modèle collaboratif de l’Initiative et le soutien financier de RNCan pour les études avaient permis d’atteindre les résultats immédiats visés, les résultats des personnes interrogées suggérant que cette collaboration et les études n’auraient sans doute pas été possibles autrement.

En majeure partie, les conditions pour permettre que l’Initiative contribue aux résultats intermédiaires et ultimes visés existent. L’exception concerne la capacité des provinces et des territoires ou d’autres intervenants à financer les projets retenus lors des discussions et des études à l’échelle régionale, et le fait de savoir si les consommateurs ou contribuables soutiendront ces investissements même si cela suppose une augmentation des tarifs d’électricité.

Rendement – efficacité

Rien n’indique que l’Initiative de CRIE n’ait pas été mise en œuvre de manière efficace. Toutefois, comme aucune comparaison n’est possible, aucune conclusion définitive ne peut être faite pour savoir s’il s’agit du modèle le plus efficace pour produire les effets et obtenir les résultats. L’évaluation a confirmé que l’Initiative avait été mise en œuvre comme prévu. Elle a également déterminé qu’il est raisonnable de s’attendre à ce qu’une initiative soit conçue pour encourager la collaboration et mener des études afin de contribuer aux résultats à long terme (c.-à-d. les investissements dans des projets de production d’énergie propre ou d’intégration pour le transport de l’énergie, l’identification de solutions potentielles visant à réduire la dépendance à l’électricité d’origine fossile).

Les dépenses réelles de l’Initiative représentaient environ 78 % des dépenses prévues, ce qui indique une utilisation convenable des ressources. En outre, aucun modèle vraiment différent n’a été repéré. Les personnes interrogées ont plutôt suggéré que l’on pouvait effectuer seulement certaines adaptations. Les intervenants sont en général d’accord sur le fait que l’approche de collaboration et le recours à des spécialistes externes pour mener les études étaient des forces essentielles dans l’élaboration de l’Initiative.

Annexe 1 : Équipe d’évaluation

• Christian Asselin, dirigeant principal de l’audit et de l’évaluation (DPAE)
• David Ash, conseiller principal du DPAE
• Mary Kay Lamarche, gestionnaire principale de l’évaluation
• Lauren Omson, analyste assistante de l’évaluation
• Odilia Maessen, agente d’évaluation

Annexe 2 : Bibliographie

• Gouvernement du Canada. (2016). Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (CPC).
• Ressources naturelles Canada (RNCan). (2017). Plan ministériel 2017-2018.
• RNCan. (2018a). Région de l’Atlantique – Résumé à l’intention des responsables des politiques.
• RNCan. (2018b). Région de l’Ouest – Résumé à l’intention des responsables des politiques.
• Cabinet du Premier ministre. (2015). Lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles [archivée].
• Cabinet du Premier ministre. (2016). Communiqué des premiers ministres.
• Cabinet du Premier ministre. (2018). Lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles.