Revue de la littérature dans le but d’évaluer la pertinence de la réglementation axée sur les résultats en matière d’innovation

Ressources naturelles Canada
CanmetMINES : Initiative Mines vertes
Secteur des minéraux et des métaux
2013

Table des matières

Remerciements
1.0 Résumé
Introduction
3.0 Contexte
3.1 Contexte historique
3.2 Hypothèse Porter
3.3 Lignes directrices de Berlin II sur l’exploitation minière et le développement durable
3.4 Avantages et désavantages
4.0 Études de cas
4.1 Réglementation dans le secteur de la construction
4.2 Clean Air Act de 1970 des États-Unis
4.3 Secteur minier de l’Australie
4.4 Réglementation de la foresterie, Colombie-Britannique
4.5 Code environnemental de la Saskatchewan
5.0 Principales conclusions
6.0 Principes à l'intention des organismes de réglementation
7.0 Ouvrages cités
8.0 Bibliographie

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Remerciements

Ressources naturelles Canada (RNCan) aimerait remercier toutes les personnes qui ont contribué et participé à la présente revue de la littérature sur la réglementation axée sur les résultats. Nous souhaitons particulièrement remercier les membres du Groupe de travail intergouvernemental sur l'Initiative Mines vertes (GTI-IMV). Les provinces et les territoires suivants sont représentés dans le GTIG-IMV : Colombie-Britannique, Alberta, Manitoba, Ontario, Québec, Yukon et Nunavut. Nous souhaitons également remercier le ministère de l'Environnement de la Saskatchewan pour son aide et son soutien.

1.0 Résumé

Le présent rapport présente un examen et un résumé de la documentation afin d'évaluer la pertinence de la réglementation axée sur les résultats pour favoriser l'innovation. Le rapport est divisé en quatre grandes sections. La première présente le contexte historique et les principales théories relatives à la réglementation axée sur les résultats. La deuxième section résume quelques études de cas et analyse les leçons retenues. La troisième section résume les principales conclusions. La dernière section du rapport propose des principes que les organismes de réglementation pourraient appliquer dans la préparation des prochains textes réglementaires.

La réglementation normative énonce de façon détaillée la conception des règlements et la façon de les respecter. L'un des avantages de la réglementation normative réside dans la facilité d'évaluation de la conformité. La réglementation normative est sans doute plus facile à surveiller et à appliquer, mais elle offre très peu de souplesse. On considère qu'elle peut nuire à l'innovation; les entreprises hésitent à investir dans de nouvelles technologies ou de nouveaux matériaux, car elles craignent de ne pas respecter la réglementation.

Au contraire, la réglementation axée sur les résultats, aussi appelée la réglementation axée sur le rendement, est considérée comme plus souple et moins coûteuse. Les objectifs de rendement ou les résultats sont clairement définis, mais l’industrie peut décider elle-même des mesures qu’elle prend pour y parvenir. Cela peut l’encourager à innover; en particulier si les technologies actuelles ne satisfont pas aux nouvelles exigences, ce qui peut réduire les coûts liés à la conformité. Par ailleurs, comme elles participent activement au processus réglementaire, les sociétés comprennent mieux leurs obligations réglementaires et peuvent être davantage tenues responsables des résultats qu’elles obtiennent.

L'un des principaux enjeux liés à la réglementation axée sur les résultats consiste à atteindre un équilibre entre, d'une part, la rigueur des contrôles dans la promotion de la cohérence et de la responsabilisation, et d'autre part, la latitude qu'il faut accorder afin de promouvoir la souplesse et l'innovation. La réglementation axée sur les résultats et la réglementation normative peuvent toutes deux être rigoureuses. Toutefois, par sa nature, la réglementation normative a tendance à être plus rigoureuse. Si un règlement n'est pas suffisamment rigoureux, on pourrait assister à la simple diffusion des technologies actuelles et à très peu d'innovation. Il faut atteindre un équilibre entre la réglementation normative et la réglementation axée sur les résultats. Souvent, la solution consiste à élaborer une réglementation hybride, ce qui permet d'assurer la rigueur et la clarté de la réglementation ainsi que l'existence de normes mesurables, tout en offrant une certaine souplesse et la possibilité d'accepter de nouvelles technologies et de nouveaux processus novateurs. Le type de réglementation utilisé dépend de différents facteurs.

Selon l'étude de la documentation, les organismes de réglementation pourraient appliquer quatre principes dans les cadres de réglementation fondés sur les résultats pour favoriser l'innovation. Le premier facteur de réussite est le taux de conformité, soit le niveau de respect de la réglementation par une industrie ou une entreprise. Le deuxième facteur de réussite se rapporte à la possibilité de mesurer efficacement les objectifs réglementaires. Si l'objectif est assez précis, mesurable et exécutoire, il est probable que la réglementation axée sur les résultats soit plus efficace. Les délais accordés pour la mise en œuvre des nouvelles normes de la réglementation et pour s’y conformer doivent être suffisants pour favoriser l'innovation. Le dernier facteur de réussite concerne le niveau de risque associé à l'activité. Les études de cas montrent que la réglementation axée sur les résultats est généralement plus adaptée aux activités à risque faible ou moyen. De plus, le type de réglementation approprié dépend à la fois du secteur et des objectifs visés.

2.0 Introduction

Le présent rapport a été préparé sous la direction des ministres de l'Énergie et des Mines, qui ont confié aux fonctionnaires en 2012 la tâche d'évaluer l'efficacité de la réglementation axée sur les résultats dans le but de favoriser l'innovation. Ce rapport présentera un examen et un résumé des documents rédigés à ce sujet afin d'évaluer la pertinence de la réglementation axée sur les résultats pour favoriser l'innovation.

La réglementation normative énonce de façon détaillée la conception des règlements et la façon de les respecter. Par exemple, un règlement normatif sur la sécurité incendie dans un immeuble préciserait la nature des matériaux qui devraient composer la structure de l'immeuble. L'un des avantages de la réglementation normative réside dans le fait que les membres de l'industrie savent très bien ce qui est considéré comme conforme. La réglementation normative est sans doute plus facile à surveiller et à appliquer, mais elle offre très peu de souplesse. Cependant, on considère qu'elle peut nuire à l'innovation; les entreprises hésitent à investir dans de nouvelles technologies ou de nouveaux matériaux, car elles craignent de ne pas respecter la réglementation. Au contraire, la réglementation axée sur les résultats, aussi appelée la réglementation axée sur le rendement, est considérée comme plus souple et moins coûteuse. Les objectifs de rendement ou les résultats sont clairement définis, mais l’industrie peut décider elle-même des mesures qu’elle prend pour y parvenir. Cela peut l’encourager à innover; en particulier si les technologies actuelles ne satisfont pas aux nouvelles exigences, et ceci peut diminuer le coût lié au respect de la réglementation.

Beaucoup d’études portent sur les avantages et les désavantages des différents types de réglementation. Toutefois, en ce qui a trait à la réglementation axée sur les résultats, l’information est fragmentaire et en grande partie anecdotique. Bon nombre d’industries et de pays, par exemple les Pays-Bas et l’Australie, passent actuellement à une réglementation axée sur les résultats. C’est aussi le cas du ministère de l’Environnement de la Saskatchewan. Bien que la réglementation axée sur les résultats se soit avérée efficace et qu'elle favorise l'innovation dans certains secteurs et dans certaines circonstances précises, il ne s'agit pas d'une solution uniformisée convenant à tous les problèmes de réglementation. Souvent, la solution consiste à élaborer une réglementation hybride, ce qui permet d'assurer la rigueur et la clarté de la réglementation ainsi que l'existence de normes mesurables, tout en offrant une certaine souplesse et la possibilité d'accepter de nouvelles technologies et de nouveaux processus novateurs.

Le rapport est divisé en quatre grandes sections. La première présentera le contexte historique et certaines théories relatives à la réglementation axée sur les résultats. La deuxième section résumera quelques études de cas et analysera les leçons retenues. La troisième section résumera les principales conclusions. La dernière section du rapport proposera des principes que les organismes de réglementation pourraient appliquer dans la préparation des prochains textes réglementaires.

3.0 Contexte

3.1 Contexte historique

La réglementation normative est le type de réglementation le plus utilisé par le passé. Par exemple, un texte réglementaire normatif préciserait qu'un certain type de technologie (p. ex. un convertisseur) devrait servir à atteindre un taux de réduction des émissions d'échappement de 90 % sur cinq ans. Ces textes énoncent avec précision ce qu'il faut faire ou non et ne laissent aucune place à l'interprétation. La réglementation de ce genre était commune avant les années 1980. Toutefois, il existe des exemples antérieurs de textes réglementaires fondés sur les résultats, comme la Clean Air Act de 1970 des États-Unis, qui exigeait la réduction des émissions d'échappement de 90 % sur cinq ans^{Note de bas de page 1}. Cette loi énonce l'objectif en matière de rendement, mais ne précise pas la façon d'y parvenir; elle laisse à l'industrie le soin de trouver comment se conformer à la loi. Cet exemple sera analysé en détail dans les études de cas.

La réglementation axée sur les résultats a gagné en popularité dans les années 1980 aux États-Unis, dans l'objectif de chercher des moyens permettant d’alléger le fardeau réglementaire qui pesait sur les gouvernements et à limiter l’intervention de l’État^{Note de bas de page 2}. Ce virage dans la conception de la réglementation était dicté par la nécessité d’assouplir une réglementation jugée trop rigide et de réduire le fardeau en matière d’observation de la loi, tout en favorisant l’innovation et en abaissant les coûts de conformité. On croyait que la création de textes réglementaires plus souples permettrait aux entreprises de découvrir de meilleures technologies ou de meilleurs processus plus rentables et respectant la réglementation. Ceci a continué de favoriser la réglementation axée sur les résultats aux États-Unis^{Note de bas de page 3}. Différentes formes de réglementation axée sur les résultats ont depuis été adoptées aux États-Unis et dans d'autres pays en ce qui concerne la qualité de l'air et de l'eau, la sécurité incendie et la sécurité des immeubles, l'efficacité énergétique, la salubrité alimentaire, les pratiques forestières, les centrales nucléaires, la sécurité des pipelines et la sécurité au travail^{Note de bas de page 4}.

Les années 1990 ont également été marquées par la réglementation axée sur les résultats dans le secteur de la construction, de l'analyse technique et de la conception^{Note de bas de page 5}. Les motifs justifiant l'adoption de textes réglementaires fondés sur les résultats sont propres à chaque pays, mais quelques explications sont possibles. Comme aux États-Unis dans les années 1980, ce changement peut avoir été motivé par l'envie de réduire le fardeau réglementaire et les coûts tant pour les gouvernements que les consommateurs^{Note de bas de page 6}. Il se peut aussi que l'objectif visait à faciliter l'innovation dans les techniques de construction et l'utilisation de nouveaux matériaux^{Note de bas de page 7}. Comme cette période a aussi connu de grandes avancées technologiques en informatique, il est possible que l'objectif consistait à faciliter l'utilisation d'ordinateurs et de nouveaux logiciels. Des études de cas sur la réglementation axée sur les résultats dans le secteur de la construction seront analysées ultérieurement.

Chose intéressante, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) est adepte de la réglementation axée sur les résultats. Elle reconnaît que les normes et les codes normatifs constituent un important obstacle non tarifaire et nuisent au commerce^{Note de bas de page 8}. La disposition 2.8 de l'Accord sur les obstacles techniques au commerce est formulée en ces termes : « Dans tous les cas où cela sera approprié, les Membres définiront les règlements techniques basés sur les prescriptions relatives au produit en fonction des propriétés d'emploi du produit plutôt que de sa conception ou de ses caractéristiques descriptives^{Note de bas de page 9}. » Ainsi, les signataires de l' Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) se sont engagés à utiliser des exigences ou des codes fondés sur le rendement lorsqu'ils évaluent un produit et qu'ils acceptent de nouveaux produits novateurs dans leur marché^{Note de bas de page 10}. Par exemple, si un pays tente d'exporter des produits de construction (conformes à ses codes) vers un pays utilisant une réglementation normative, il est difficile pour le pays importateur de comprendre le niveau de rendement du produit. Les codes fondés sur le rendement ont la possibilité d'offrir davantage de souplesse et de faciliter l'utilisation de nouveaux matériaux novateurs.

3.2 Hypothèse Porter

Bien que la réglementation axée sur les résultats soit devenue une méthode de réglementation populaire dans les années 1980, l'idée à la base de ce type de réglementation favorisant l'innovation peut être attribuée à l'hypothèse Porter. L’hypothèse Porter a été créée par Michael Porter, un professeur d’université de la Harvard Business School, il y a environ vingt ans^{Note de bas de page 11}. Dans sa théorie, Porter soutient qu’une réglementation environnementale stricte peut favoriser une efficience et des innovations qui améliorent la concurrence commerciale^{Note de bas de page 12}. En d’autres termes, une entreprise peut accroître son avantage concurrentiel au moyen d’une innovation qui est également conforme à la réglementation environnementale. Cela crée une situation où « tout le monde y gagne » dans la mesure où l’environnement est protégé et où les entreprises augmentent leur marge de profit.

Les chercheurs ont divisé l'hypothèse Porter en trois composantes dans le but de mettre à l'essai la théorie et les données. La première composante relevée, qui est connue comme la version « faible » de l'hypothèse, précise que la réglementation environnementale bien conçue et axée sur les résultats, et non sur les processus, favorisera l'innovation^{Note de bas de page 13}. Elle est considérée comme la version « faible » de l'hypothèse, car elle ne précise pas si l'innovation ainsi créée est bonne ou mauvaise pour les entreprises^{Note de bas de page 14}>. La deuxième partie, qui est considérée comme la version « forte » de l'hypothèse Porter, énonce que les innovations l'emporteront sur le coût additionnel occasionné par la réglementation^{Note de bas de page 15}. Autrement dit, la réglementation environnementale entraînera en fait une augmentation de l'efficience et des profits d'une entreprise. Finalement, selon la version « étroite » de l'hypothèse, comme les politiques de réglementation souples incitent davantage les entreprises à innover, elles sont meilleures que la réglementation normative^{Note de bas de page 16}.

Ces interprétations de l'hypothèse Porter peuvent expliquer en grande partie l'adoption de la réglementation axée sur les résultats. Mais Porter ne dit pas que la meilleure réglementation est axée sur les résultats. Il insiste plutôt sur le fait qu’une réglementation correctement formulée et rigoureuse (la réglementation axée sur les résultats et la réglementation normative peuvent toutes deux être rigoureuses) mènera à des innovations qui protègent l’environnement tout en maintenant ou en améliorant la compétitivité d’une entreprise sur le marché.

3.3 Lignes directrices de Berlin II sur l’exploitation minière et le développement durable

Plus récemment, l'Organisation des Nations Unies (ONU) a appuyé des textes réglementaires non normatifs à l'échelle internationale. L'ONU a précisé dans les Lignes directrices de Berlin II sur l’exploitation minière et le développement durable qu'il est préférable d'adopter différents types d'approches réglementaires dans le secteur minier. Les Lignes directrices de Berlin II découlent de la table ronde organisée en 1991 à Berlin sur l’exploitation minière et l’environnement. Elles ont été publiées la première fois en 1994 et révisées en 2002^{Note de bas de page 17}. Les points suivants y sont abordés : l’exploitation minière et le développement durable; le cadre de réglementation; la gestion de l’environnement; les engagements volontaires (c’est-à-dire la responsabilité sociale des entreprises ou RSE); la consultation et le développement des collectivités^{Note de bas de page 18} . Les lignes directrices énoncent quinze principes fondamentaux de gestion rationnelle et durable des projets miniers. L'un de ces principes fondamentaux prévoit que le secteur minier devrait éviter d'avoir recours à la réglementation environnementale qui constitue un fardeau inutile nuisant au commerce et aux investissements^{Note de bas de page 19}.

Le chapitre qui traite de la réglementation donne un aperçu unique de la réglementation minière, dans la mesure où c’est l’un des seuls documents internationaux portant sur la réglementation dans ce secteur. Le reste de la documentation est axé sur d'autres secteurs et se rapporte à des pays en particulier. Ce chapitre précise que le gouvernement national a la responsabilité d'élaborer un cadre législatif bien conçu pour l'industrie minière^{Note de bas de page 20}. Pour les organismes de réglementation, il importe que le cadre législatif soit clair et exécutoire. Pour l'industrie, il importe que le cadre de réglementation soit stable, transparent et adapté aux conditions du pays^{Note de bas de page 21}.

Les rédacteurs des lignes directrices expliquent que la mise en œuvre de la réglementation normative peut être coûteuse parce qu’elle exige une équipe d’application de la loi qui a reçu une formation adéquate, une surveillance importante et régulière des activités, des analyses et une évaluation des données sur le soutien, et un système juridique efficace et capable d’administrer les amendes et les pénalités^{Note de bas de page 22}. De plus, les exploitations minières de grande envergure n’ont pas le niveau de normalisation atteint dans d’autres secteurs tels que celui de la fabrication. Les exigences normalisées qui font partie intégrante de la réglementation normative peuvent réduire l’efficience du secteur minier et donner lieu à une protection insuffisante de certains sites et à une protection excessive d’autres sites^{Note de bas de page 23}. Les exploitants réagissent à ces exigences en concentrant tous leurs efforts sur la conformité aux normes établies, au lieu de réfléchir au processus en tant que tel. « Cela les encourage à adopter des solutions technologiques normalisées qui ne donnent pas nécessairement le rendement environnemental ou économique optimal » [Traduction]^{Note de bas de page 24}.

Dans la réglementation axée sur les résultats, c’est l’exploitant qui détecte les problèmes et s’engage à les résoudre^{Note de bas de page 25}. L’industrie profite de cette plus grande souplesse, et chaque exploitant peut adapter son approche à sa situation particulière et l’intégrer à sa gestion globale d’un projet^{Note de bas de page 26}. Toutefois, avec ce type de réglementation, la marge de manœuvre peut être trop importante et laisser une trop grande place à l’interprétation. On risque alors de ne voir que des améliorations minimes ou de ne pas en voir du tout.

Selon les Lignes directrices de Berlin II, la réglementation axée sur les résultats ou des objectifs en matière de rendement est l'un des nombreux outils dont disposent les organismes de réglementation. Les objectifs en matière de performance environnementale sont établis en fonction de l'environnement récepteur et de la technologie la plus adéquate, et devraient se traduire par une amélioration graduelle, mais continue^{Note de bas de page 27}. Les organismes de réglementation fixent les objectifs en matière de rendement, mais les exploitants miniers choisissent la façon dont ils respecteront la réglementation. Selon ces lignes directrices, cette approche présuppose l'existence d'un cadre de réglementation et d'exécution efficace et la possibilité d'entreprendre des recours judiciaires en cas de non-conformité^{Note de bas de page 28}. On suggère que si l'un ou l'autre de ces éléments est manquant ou insuffisant, il faudrait avoir recours à des mécanismes de surveillance indépendants, ayant la confiance du gouvernement et de l'exploitant, pour vérifier la conformité^{Note de bas de page 29}.

3.4 Avantages et désavantages

La documentation a évalué en détail les avantages et les désavantages de la réglementation axée sur les résultats. Le plus grand avantage de ce type de réglementation réside dans le fait qu’elle donne aux sociétés une plus grande marge de manœuvre pour se conformer. Les objectifs de rendement ou les résultats sont clairement définis, mais l’industrie peut décider elle-même des mesures qu’elle prend pour y parvenir. Cela peut l’encourager à innover; en particulier si les technologies actuelles ne satisfont pas aux nouvelles exigences. Ces innovations ou ces technologies nouvelles peuvent réduire les coûts de conformité. Par ailleurs, comme elles participent activement au processus réglementaire, les sociétés comprennent mieux leurs obligations réglementaires et peuvent être davantage tenues responsables des résultats qu’elles obtiennent^{Note de bas de page 30}.

Les avantages susmentionnés se présentent seulement s'il est possible de mesurer efficacement les objectifs réglementaires ^{Note de bas de page 31}. Si des résultats mesurables permettent de déceler un comportement non conforme de la société réglementée – par exemple les niveaux de polluants mesurés en unités quantifiables de production (p. ex. parties par million, pourcentage de matières dans le courant d’évacuation ou nombre de blessures entraînant une perte de temps de travail), l’utilisation de la réglementation axée sur les résultats est très simple^{Note de bas de page 32}. Mais lorsqu’on ne peut pas facilement comprendre des répercussions, il se peut que l’application de la réglementation axée sur les résultats ne fonctionne pas aussi bien. C’est particulièrement vrai dans le cas d’impacts environnementaux (c.-à-d. des perturbations du sol, de la végétation et des caractéristiques naturelles propres à un paysage) qui ne sont pas faciles à quantifier^{Note de bas de page 33}. Par exemple, si une norme de rendement codifie un objectif de société très large, comme la prévention des blessures occasionnées par un écrasement d'avion, il sera beaucoup plus difficile de mesurer les résultats et cette norme laissera beaucoup de latitude aux entreprises. Au contraire, si un règlement énonce un objectif bien précis, comme l'exigence que le moteur de l'aéronef ait suffisamment de puissance pour atteindre rapidement l'altitude de croisière, les résultats sont faciles à mesurer et le règlement accorde moins de latitude aux entreprises^{Note de bas de page 34}.

Bien que la réglementation axée sur les résultats vise à assurer la responsabilisation à l'égard des résultats, il arrive souvent que les gouvernements n'investissent pas les ressources nécessaires pour former le personnel et les tiers responsables de la certification afin qu'ils examinent adéquatement les technologies ou les processus novateurs^{Note de bas de page 35}. L'élaboration de la réglementation axée sur les résultats est souvent moins coûteuse, car il n'est pas nécessaire de comprendre en profondeur les technologies concernées. Cependant, l'application de cette réglementation peut être plus coûteuse compte tenu de l'imprécision des normes de rendement et du manque d'expertise des responsables de l'application^{Note de bas de page 36}.

Du fait d’une surveillance inadéquate ou insuffisante du rendement, la réglementation axée sur les résultats peut laisser une trop grande place à l’interprétation. C’est alors l’industrie qui définit la réglementation et non l’organisme de réglementation. Une surveillance inadéquate donne également lieu à une application erratique des règles^{Note de bas de page 37}. En outre, sans mesures de contrôle adaptées, une sensibilisation pansectorielle et des mécanismes de rétroaction convenables, les problèmes peuvent passer inaperçus et devenir importants au point de dépasser les solutions^{Note de bas de page 38}. C’est ce qui a causé la crise des bâtiments non étanches en Nouvelle-Zélande à la fin des années 1990 (section 4.1).

La réglementation axée sur les résultats accroît aussi le degré d’incertitude dans l’industrie et dans le processus réglementaire, en raison de la diversité des technologies que les entreprises peuvent utiliser pour se conformer aux exigences réglementaires. Toutefois, la réglementation normative précise généralement les technologies à utiliser. Cette incertitude peut inciter l’industrie à innover, mais elle peut aussi jouer un rôle dissuasif^{Note de bas de page 39}. Les entreprises, particulièrement les compagnies minières qui sont peu disposées à prendre des risques, ne sont pas prêtes à investir dans de nouvelles technologies s'il y a de forts risques que ces technologies ne respectent pas la réglementation, car elles craignent d'avoir à payer une amende.^{Note de bas de page 40} Les petites et moyennes entreprises en particulier préfèrent une réglementation normative parce qu’elle leur offre plus de certitude^{Note de bas de page 41}. Par conséquent, les répercussions sur l’innovation peuvent être difficiles à évaluer.

La réglementation axée sur les résultats peut également imposer des coûts excessifs à l’industrie, surtout aux petites entreprises, parce qu’elles doivent investir en recherche-développement (R-D) pour découvrir de nouvelles méthodes leur permettant de respecter les normes définies dans la réglementation^{Note de bas de page 42}. Des normes imprécises quant aux résultats peuvent aussi entraîner une incertitude sur les plans de l’application et de la conformité, autant pour l’organisme de réglementation que pour l’industrie réglementée; si chacun peut interpréter les normes différemment, il devient difficile de les faire appliquer et d’assurer la conformité^{Note de bas de page 43}. Enfin, les effets qu’une technologie innovante aura sur l’industrie, la collectivité, ou l’environnement sont inconnus et difficiles à prévoir^{Note de bas de page 44}. Même si la technologie est conforme à la réglementation, par exemple en matière de réduction des émissions de monoxyde de carbone, elle peut avoir d’autres conséquences imprévues. Par exemple, une technologie permettant à une voiture de rejeter moins de monoxyde de carbone peut émettre un gaz plus nocif.

L'un des principaux enjeux liés à la réglementation axée sur les résultats consiste à atteindre un équilibre entre, d'une part, la rigueur des contrôles dans la promotion de la cohérence et de la responsabilisation, et d'autre part, la latitude qu'il faut accorder afin de promouvoir la souplesse et l'innovation^{Note de bas de page 45}. Une incertitude excessive en matière de réglementation peut entraîner l'inaction de l'industrie et un niveau de certitude trop élevé stimulera uniquement la conformité minimale des technologies ^{Note de bas de page 46}. En outre, si un règlement n'est pas suffisamment rigoureux, on pourrait assister à la simple diffusion des technologies actuelles et à très peu d'innovation ^{Note de bas de page 47}. La réglementation axée sur les résultats et la réglementation normative peuvent toutes deux être rigoureuses. Toutefois, par sa nature, la réglementation normative a tendance à être plus rigoureuse. Il faut atteindre un équilibre entre la réglementation normative et la réglementation axée sur les résultats. Souvent, la solution consiste à élaborer une réglementation hybride, ce qui permet d'assurer la rigueur et la clarté de la réglementation ainsi que l'existence de normes mesurables, tout en offrant une certaine souplesse et la possibilité d'accepter de nouvelles technologies et de nouveaux processus novateurs. L'industrie de la foresterie a créé un exemple de réglementation hybride au début des années 2000, dont il sera question ultérieurement dans les études de cas (section 4.4).

4.0 Études de cas

4.1 Réglementation dans le secteur de la construction

La réglementation axée sur les résultats a beaucoup gagné en popularité dans les années 1990 dans différents pays^{Note de bas de page 48}. Elle a entraîné des répercussions variées sur l'innovation et l'industrie. Certains textes réglementaires se sont avérés une grande réussite, comme la norme néerlandaise sur le rendement énergétique, tandis que d'autres ont causé bien des dommages. Les résultats de la réglementation normative dans le secteur de la construction sont semblables à ceux de la réglementation axée sur les résultats, ce qui révèle que ni l'une ni l'autre n'est préférable.

Par exemple, le gouvernement central néerlandais a réussi à instaurer des normes sur le rendement énergétique plus strictes dans la réglementation régissant le secteur de la construction, mais elle a laissé aux concepteurs et aux constructeurs la liberté de choisir la façon de les appliquer. Cette nouvelle réglementation plus stricte a contribué à la réalisation d'innovations supplémentaires, ce qui a entraîné l'adoption universelle de chaudières à faible consommation d'énergie^{Note de bas de page 49}. Toutefois, le secteur de la construction au Royaume-Uni continue d'utiliser de la réglementation normative. Malgré le type de réglementation appliqué, des innovations voient le jour au R.-U. Depuis 1965, l'approche normative a poussé les entreprises à faire preuve d'innovation, particulièrement en ce qui concerne les composantes, afin de respecter des normes plus rigoureuses^{Note de bas de page 50}. Cependant, la distribution de ces technologies était très lente et graduelle, de sorte qu'elles sont entrées sur le marché un certain temps après leur conception^{Note de bas de page 51}.

Au contraire, la Nouvelle-Zélande a eu très peu de succès en ce qui concerne sa réglementation dans le secteur de la construction. La réglementation nationale axée sur les résultats a été instaurée en 1992^{Note de bas de page 52}. Elle permettait l’utilisation de nouveaux matériaux et de nouveaux procédés de construction. Toutefois, vers la fin des années 1990, un grand nombre de ces nouvelles constructions « fuyaient ». L’humidité pénétrait dans les bâtiments, souvent autour des ouvertures de fenêtres, qui n’avaient pas de joints ou de coupe-froid adéquats, ce qui a causé des problèmes de moisissure et de pourriture^{Note de bas de page 53}. Une enquête réalisée par le gouvernement en 2003 a montré que des milliers de logements ont été touchés. Une enquête plus récente a donné une estimation totale de 22 000 à 89 000 logements touchés^{Note de bas de page 54}. Les coûts de remise en état ont été estimés à 11,3 milliards de dollars néo-zélandais (dollars de 2008)^{Note de bas de page 55}. La réglementation de la construction en Nouvelle-Zélande semblait manquer de supervision. De plus, les exigences du code du bâtiment étaient généralement qualitatives et imprécises, s’appuyant fortement sur l’interprétation des experts pour l’évaluation de la conformité^{Note de bas de page 56}. Par conséquent, il était très difficile d’évaluer et de mesurer la conformité et de ce fait, très difficile de faire appliquer la réglementation. Bref, la réglementation de la construction en Nouvelle-Zélande a permis la souplesse et l’innovation, sans prévoir de supervision suffisante et sans responsabiliser l’industrie à l’égard des résultats.

La ville de Vancouver, au Canada, et certaines régions du Sud-Est des États-Unis ont connu le même genre de situation^{Note de bas de page 57}. Dans certains cas, le problème avait pour origine des panneaux de contreplaqué ignifuge qui n’ont pas été performants dans des milieux humides^{Note de bas de page 58}. Contrairement à la Nouvelle-Zélande, Vancouver avait une réglementation normative^{Note de bas de page 59}. Cela montre qu’il y a des problèmes quant aux deux types de systèmes. Toutefois, d’après les études, il semblerait que les problèmes soient plus marqués dans le cas de la réglementation axée sur les résultats, parce que tous les éléments du système doivent fonctionner comme prévu avec moins de supervision gouvernementale que dans les régimes normatifs^{Note de bas de page 60}.

4.2 Clean Air Act de 1970 des États-Unis

La Clean Air Act de 1970 des États-Unis exigeait une très forte réduction des émissions pour les nouvelles voitures de 1975 et de 1976^{Note de bas de page 61}. Cette loi exigeait la réduction des émissions d'échappement de 90 % sur une période de quatre à cinq ans^{Note de bas de page 62}. Les mesures visant à réglementer les émissions et la qualité de l'air aux États-Unis ont pris naissance en Californie dans les années 1960. À la fin des années 1960, le président Nixon a proposé d'établir des normes nationales sur la qualité de l'air dans la réglementation des émissions de gaz d'échappement pour les véhicules de 1975 et des objectifs quant à la recherche sur les émissions de gaz d'échappement pour les véhicules de 1980^{Note de bas de page 63}. L'objectif consistait à réduire l'ensemble des émissions d'hydrocarbures (HC), de monoxyde de carbone (CO) et d'oxydes d'azote (NOx)^{Note de bas de page 64}.

La réglementation était axée sur les résultats, mais l'Environmental Protection Agency des États-Unis (EPA) ciblait le convertisseur catalytique, ce qui limitait la portée de la recherche sur les émissions^{Note de bas de page 65}. Le convertisseur catalytique existait depuis un bon moment déjà, mais n'était utilisé que dans l'équipement des usines, car le plomb présent dans l'essence avait pour effet de l'obstruer, de sorte que la technologie était inutile pour les automobiles^{Note de bas de page 66}. Des recherches ont été menées dès la fin des années 1950 pour adapter le convertisseur catalytique; la Clean Air Act de 1970 des États-Unis a accéléré ces recherches.

General Motors (GM) et Ford se sont grandement intéressés aux technologies des catalyseurs tandis que Chrysler a consacré très peu d'argent à la recherche et au développement dans le domaine de la lutte contre les émissions^{Note de bas de page 67}. Ford et GM ont fait de grandes avancées dans la conception du convertisseur catalytique et dans la diminution des gaz d'échappement de leurs voitures, mais en 1973, il était évident qu'ils ne respecteraient pas la réglementation pour les véhicules de 1975. Ainsi, l'application de la norme sur les hydrocarbures et le monoxyde de carbone a été repoussée d'un an et des normes intérimaires, exigeant une réduction des émissions de 50 %, ont été appliquées^{Note de bas de page 68}. Entre-temps, peu de progrès ont été réalisés en ce qui concerne la diminution des émissions d'oxydes d'azote^{Note de bas de page 69}.

L'EPA des États-Unis a eu beaucoup de difficulté à appliquer cette réglementation, car avec l'imposition d'une amende de 10 000 $US par voiture non conforme, elle aurait pu mettre en péril l'industrie automobile des États-Unis^{Note de bas de page 70}. Des constructeurs, comme Chrysler, savaient que l'EPA des États-Unis n'imposerait pas ces amendes, car elle nuirait à l'économie américaine, ce qui a entraîné l'inefficacité des méthodes d'exécution. Par conséquent, l'EPA a été forcée de reporter la date d'application de la réglementation afin d'accorder plus de temps aux entreprises pour qu'elles se conforment aux normes.

Un certain nombre de raisons expliquent pourquoi les normes formulées dans la Clean Air Act de 1970 des États-Unis n'ont pas été respectées. Premièrement, ces normes étaient axées sur une technologie en particulier et ne permettaient pas à l'industrie de réaliser ses propres activités en matière de recherche et développement (R. et D.). Deuxièmement, la mise en oeuvre de la loi a eu lieu au mauvais moment. L'industrie automobile manquait de fonds de R. et D., car elle faisait face à l'augmentation de la concurrence occasionnée par les voitures importées (particulièrement les voitures japonaises)^{Note de bas de page 71}. Les années 1970 étaient aussi une période marquée par l'instabilité compte tenu de l'embargo sur le pétrole au Moyen-Orient, qui a entraîné de mauvaises conditions macroéconomiques^{Note de bas de page 72}. Troisièmement, l'EPA des États-Unis n'appliquait pas suffisamment la loi et faisait des menaces en l'air concernant entre autres l'imposition d'amendes pour les voitures non conformes. Finalement, il se peut que les normes en soi aient été trop ambitieuses. Bien que la technologie des convertisseurs catalytiques ait été adaptée aux voitures, elle ne permettait pas de respecter les normes et il n'y a eu aucune avancée technologique dans l'industrie automobile pendant cette période. Bien que la réglementation axée sur les résultats favorise l'innovation, elle ne garantit aucune avancée technologique.

4.3 Secteur minier de l’Australie

L’Australie est passée graduellement à une réglementation axée sur les résultats au cours de la dernière décennie. La Commission de l’industrie a procédé à une importante enquête publique en 1991. L’enquête a montré que l’industrie était sérieusement limitée par une réglementation pléthorique, à tous les paliers de gouvernement^{Note de bas de page 73}. On a constaté également que l’interaction entre les lois sur le secteur minier et d’autres lois d’État ou de territoire pertinentes se caractérisait par le double emploi et un manque de coordination^{Note de bas de page 74}. Enfin, le régime imposait des coûts importants, une incertitude et des retards, tandis que les objectifs n’étaient manifestement atteints que rarement^{Note de bas de page 75}.

En Australie, la réglementation relève largement des autorités de l’État ou du territoire. En 2007, le Council of Australian Governments (COAG) a approuvé le passage à une réglementation axée sur les résultats, qui privilégiait les résultats plutôt que les intrants^{Note de bas de page 76}. Le secteur minier est donc passé à une réglementation axée sur le rendement, sauf en matière de santé et de sécurité (y compris en radioprotection) domaines pour lesquels la réglementation est généralement plus normative^{Note de bas de page 77}. Le maintien d’une réglementation normative en matière de santé et de sécurité indique qu’il faut tenir compte du niveau de risque ou des conséquences avant de choisir un type de réglementation. La réglementation axée sur les résultats est généralement plus adaptée aux activités à risque faible ou moyen, mais pas lorsque la santé d'une personne est à risque. La réglementation de l'Australie favorise l'amélioration continue en ce qui concerne le respect des normes de rendement^{Note de bas de page 78}. Voici des mesures incitatives favorisant l'amélioration continue : amélioration des chances d'obtenir l'approbation d'ouvrir une nouvelle mine ou d'agrandir une mine déjà exploitée; diminution des coûts liés à la réglementation, à la surveillance et à la production de rapports; sécurité accrue; image d'entreprise, leadership de l'industrie et accréditation « verte » ou de l'Organisation internationale de normalisation (ISO)^{Note de bas de page 79}.

Le Department for Manufacturing, Innovation, Trade, Resources and Energy (DMITRE), soit le principal organisme de l'Australie-Méridionale responsable de la réglementation et de l'approbation dans le secteur minier, a adopté une approche réglementaire axée sur les résultats^{Note de bas de page 80}. La réglementation axée sur les résultats est préférée, car il est possible de l'adapter à chaque site minier, de veiller à ce qu'elle soit appropriée et qu'elle soit axée sur les résultats, car il n'existe pas de solution uniformisée convenant à toutes les situations^{Note de bas de page 81}. Selon le DMITRE, la réglementation axée sur les résultats est juste, adaptable, pratique, efficace et prévisible pour les mineurs^{Note de bas de page 82}. Les compagnies minières peuvent également choisir la méthode la plus rentable tant que les résultats sont atteints^{Note de bas de page 83}. La réglementation axée sur les résultats procure des avantages pour la collectivité, car elle est globale, prévisible et transparente^{Note de bas de page 84}>. Les résultats sont clairement établis avec la contribution des intervenants et il est possible de démontrer les réalisations aux intervenants, ce qui crée un sentiment de confiance^{Note de bas de page 85}. La réglementation axée sur les résultats permet également de veiller à ce que la responsabilité revienne aux compagnies minières, et non au gouvernement, ce qui limite la responsabilité de celui-ci^{Note de bas de page 86}. Ainsi, les compagnies minières sont également plus responsables de leurs actions. Il s'agit aussi d'une méthode plus efficace, car elle réduit au minimum l'utilisation des ressources gouvernementales.

Bien que l'Australie ait adopté la réglementation axée sur les résultats, la documentation comporte très peu de données ou d'indices quant aux taux de réussite dans le pays. Selon une étude réalisée à la fin des années 1990 sur la réglementation de la sécurité dans l'industrie de l'anthracite en Australie, malgré l'adoption de la réglementation axée sur le rendement dans d'autres secteurs, l'industrie minière continue d'utiliser des démarches plutôt normatives^{Note de bas de page 87}. Il est difficile de savoir si la situation est toujours la même.

Cependant, le secteur minier de l'Australie illustre l'importance d'évaluer adéquatement la situation avant d'appliquer une réglementation et de disposer d'un cadre de réglementation équilibré. Bien que la réglementation axée sur les résultats semble fonctionner dans la majorité du secteur, le pays a choisi de conserver une réglementation normative dans le domaine de la santé et de la sécurité, principalement en raison des risques connexes. Cette étude de cas souligne également l'importance de prendre de bonnes mesures incitatives pour l'industrie, car celles­ci entraîneront probablement des changements. La conformité à la réglementation a été récompensée, car elle améliore les chances d'obtenir l'approbation d'ouvrir une nouvelle mine ou d'agrandir une mine déjà exploitée et elle permet d'améliorer l'image de l'entreprise. Toutefois, l'amélioration de l'image de l'entreprise est une bonne mesure incitative uniquement pour les grandes entreprises bien connues, car subissent plus de pressions de la part du public et de la société que les entreprises de moindre taille^{Note de bas de page 88}.

4.4 Réglementation de la foresterie, Colombie-Britannique

En C.-B., l'industrie de la foresterie est très importante pour l'économie. Les pressions exercées par les groupes environnementaux nationaux dans les années 1980 et au début des années 1990 ont forcé la province à adopter un régime de réglementation complexe et exigeant, soit le Forest Practices Code^{Note de bas de page 89}. Ce code très normatif offrait très peu de souplesse à l'industrie forestière. Dans les années 1990, le Forest Practices Code, qui est normatif et axé sur les processus, s'est avéré démesurément complexe et coûteux. La province a réglé ce problème lorsqu'elle a adopté la Forest and Range Practices Act (FRPA) au début des années 2000^{Note de bas de page 90}.

La Forest and Range Practices Act est composée d'une loi et de 12 règlements connexes. Le cadre de la FRPA est considéré comme un système « fondé sur les résultats », mais il s'agit en fait d'un ensemble complexe d'outils de réglementation. L'objectif initial consistait à créer une réglementation axée sur les résultats, mais l'un des principaux obstacles de ce type de réglementation réside dans la difficulté inhérente d'établir des objectifs mesurables^{Note de bas de page 91}. Cette situation est particulièrement difficile dans l'industrie de la foresterie, car le processus lié au respect des valeurs environnementales est très mal compris ^{Note de bas de page 92}. Un autre problème de conception réside dans l'établissement de normes de rendement suffisamment précises pour être significatives et exécutoires, mais pas si précises qu'elles empêcheraient une quelconque souplesse^{Note de bas de page 93}. L'industrie de la foresterie de la C.-B. se fonde sur un ensemble de normes de rendement quantitatives et qualitatives offrant un différent niveau de souplesse.

La FRPA comprend des exigences obligatoires sur l'élaboration de plans de gestion des forêts et de plans relatifs aux chantiers conformes à une réglementation axée sur la gestion^{Note de bas de page 94}. La réglementation axée sur la gestion exige la préparation d'un plan de gestion, mais ne précise aucune pratique précise à utiliser ni aucun résultat à atteindre^{Note de bas de page 95}. Elle comporte aussi certaines exigences obligatoires relatives aux pratiques, conformes à la réglementation axée sur la pratique, et celles­-ci offrent peu de flexibilité, car elles énoncent des pratiques forestières précises à employer^{Note de bas de page 96}

La réglementation révisée de la C.-B. en matière de foresterie mise sur les décisions et les conseils de professionnels de la foresterie^{Note de bas de page 97}. En C.-B., toute personne qui travaille comme forestier doit être enregistrée à ce titre et faire partie de l'Association of B.C. Forest Professionals . Ces professionnels de la foresterie sont tenus responsables des décisions qu'ils prennent et des conseils qu'ils donnent^{Note de bas de page 99}. Cette méthode, qui a pour effet de responsabiliser l'industrie et de libérer le gouvernement, correspond davantage à la réglementation axée sur les résultats. Toutefois, le code, qui dépend plutôt de normes relatives aux pratiques et de la souplesse offerte par les exigences obligatoires en matière de planification, ne constitue pas dans la majeure partie une réglementation axée sur les résultats.

L'expérience de l'industrie de la foresterie de la C.-B. illustre l'importance d'établir des normes de rendement claires et mesurables. S'il est impossible de déterminer des résultats mesurables, la réussite de la réglementation axée sur les résultats est peu probable. Cependant, il est très commun d'utiliser différents outils de réglementation pour offrir le niveau de souplesse souhaité et pour assurer à la fois la surveillance et l'application adéquates de la réglementation.

4.5 Code environnemental de la Saskatchewan

Le ministère de l'Environnement de la Saskatchewan a commencé récemment la mise en oeuvre d'un nouveau code environnemental reposant sur un cadre fondé sur les résultats. Le ministère avait commencé à examiner des solutions pour remplacer sa réglementation normative vers 2008^{Note de bas de page 100}. L'ancienne réglementation résultait de mouvements législatifs environnementaux des années 1970 et 1980 et misait sur l'expertise de fonctionnaires d'expérience pour assurer l'application des textes législatifs et la protection de l'intérêt public^{Note de bas de page 101}. Avec le temps, la technologie a évolué si rapidement que les responsables de la réglementation n'arrivaient plus à demeurer bien informés sur l'utilisation de la technologie et sur ses conséquences^{Note de bas de page 102}. En outre, l'augmentation de la charge de travail, la diminution des compétences et de l'expertise et le caractère de plus en plus inadéquat des systèmes de gestion ont entraîné des retards dans l'octroi de permis et d'approbations^{Note de bas de page 103}. Selon une étude provinciale interne menée en 2005, les retards liés à la réglementation ont fait en sorte que le gouvernement provincial a subi des pertes de revenus d'au moins 12 millions de dollars par année en raison des occasions ratées^{Note de bas de page 104}.

Cette étude a mené à un examen du modèle de réglementation en place. Le ministère souhaitait diminuer les retards et faciliter les investissements tout en maintenant ou en améliorant de préférence le niveau de protection environnementale. Il a passé un contrat avec l'entreprise Clifton Associated Ltd. en 2008, qui avait le mandat d'aider le ministère à examiner la réglementation en place et de formuler des recommandations sur un nouveau modèle environnemental^{Note de bas de page 105}. Cette entreprise a recommandé d'adopter un cadre de réglementation fondé sur les résultats. En 2009, le ministère avait commencé les changements réglementaires nécessaires pour qu'il soit possible d'adopter une réglementation axée sur les résultats^{Note de bas de page 106}. Les intervenants ont été consultés dans le cadre de ce processus. Le gouvernement, les entreprises, l'industrie, le milieu universitaire, des groupes de recherche, des organisations professionnelles, des organisations non gouvernementales, les Premières Nations et les Métis^{Note de bas de page 107} ont travaillé en collaboration à l'élaboration du nouveau code, qui a commencé en janvier 2010^{Note de bas de page 108}.

La première version du code environnemental de la Saskatchewan comprend dix-neuf chapitres traitant des sujets liés à l’environnement, comme la gestion de la qualité de l’air; la gestion des forêts, la gestion et la réduction des gaz à effet de serre; les essais hydrostatiques; les activités industrielles; des questions d'ordre municipal, comme l'eau potable et les réseaux d'égouts^{Note de bas de page 109}. Plusieurs de ces chapitres s'appliquent aussi au secteur minier. Chaque article du code décrit les résultats à atteindre et les pratiques exemplaires, le cas échéant, qui sont considérées comme une solution appropriée^{Note de bas de page 110}. La version révisée du code permet d'utiliser d'autres moyens pour atteindre les résultats, car elle permet de présenter une stratégie de rechange avec l'appui d'un professionnel qualifié^{Note de bas de page 111}. Ces personnes qualifiées devraient améliorer la qualité des présentations et la rapidité des examens^{Note de bas de page 112}. Les stratégies de rechange devraient prouver le maintien ou l'amélioration de la protection de l'environnement et fournir des options au cas où la solution de rechange ne répond pas aux attentes^{Note de bas de page 113}.

La Saskatchewan a adopté une position semblable à celle de la C.-B. en ce qui concerne l'industrie forestière, en ce sens où elle fait appel à des experts qualifiés pour évaluer et approuver des mécanismes de rechange permettant de respecter la réglementation. Cette façon de faire diminue le fardeau du gouvernement et peut accorder plus de souplesse. Selon le ministère de l'Environnement de la Saskatchewan, les personnes qualifiées sont soit des membres d'une catégorie de personnes présentée dans le code ou une personne nommée par le ministre à une ou plusieurs fins régies par les textes législatifs envoyant au code^{Note de bas de page 114}. Ces experts qualifiés peuvent approuver des certifications ou formuler des conseils à savoir si une activité est conforme ou non à la réglementation. Cependant, pour de nombreuses activités à faible risque, le code environnement permet aux exploitants d'aller de l'avant sans attendre l'approbation du ministère. Toutefois, le ministère est informé, ce qui lui permet de poursuivre la surveillance de l'activité et de s'assurer de la conformité de l'exploitant^{Note de bas de page 115}. Le gouvernement peut ainsi concentrer ses ressources sur des activités de surveillance et de conformité présentant un risque élevé pour l'environnement ainsi que pour la santé et la sécurité des personnes.

Bien qu'on ignore encore les répercussions du code environnemental de la Saskatchewan, car celui-ci est en train d'être finalisé, il est évident que le ministre de l'Environnement a pris différentes précautions pour s'assurer que la réglementation axée sur les résultats soit positive. Le recours à des experts qualifiés responsables d'évaluer les nouvelles technologies et les nouveaux processus servira dans une certaine mesure de mécanisme équilibré garantissant que les activités sont conformes au code. Le code énonce aussi clairement les conséquences liées à la non-conformité, comme des amendes pouvant s'élever à un million de dollars et la possibilité d'une peine d'emprisonnement selon la gravité de l'infraction. Il importe d'appliquer les conséquences, car autrement, elles deviendront des menaces en l'air, ce qui créera une situation semblable à celle liée à la Clean Air Act de 1970 des États-Unis, où les constructeurs automobiles étaient peu incités à respecter la loi, car les infractions à la réglementation n'avaient aucune conséquence.

5.0 Principales conclusions

En résumé, la réglementation axée sur les résultats et la réglementation normative fonctionnent toutes deux bien dans certaines circonstances. La réglementation axée sur les résultats peut offrir une grande souplesse et favoriser l'innovation technologique, particulièrement si les technologies existantes ne respectent pas les exigences réglementaires. Ces innovations ou ces technologies nouvelles peuvent réduire les coûts de conformité d’une entreprise. Contrairement à la réglementation normative, qui présente les processus en détail, la réglementation axée sur les résultats est fondée sur l'atteinte d'un résultat ou d'un objectif en matière de rendement. La réglementation axée sur les résultats laisse aux entreprises le soin de trouver et d'appliquer une solution. L’industrie profite de cette plus grande souplesse, et chaque exploitant peut adapter son approche à des situations particulières et l’intégrer à sa gestion globale d’un projet. Par ailleurs, comme elles participent activement au processus réglementaire, les sociétés comprennent mieux leurs obligations réglementaires et peuvent être davantage tenues responsables des résultats qu’elles obtiennent.

La souplesse offerte par la réglementation axée sur les résultats peut favoriser l'innovation, mais elle peut aussi laisser trop place à interprétation. Ainsi, il se peut que la réglementation soit dirigée par l'industrie, et non par les organismes de réglementation. Cette situation risque de se produire si le rendement ne fait pas l'objet d'une surveillance adéquate et si les mesures d'application sont insuffisantes. La réglementation normative est plus facile à surveiller et à appliquer, car elle exige une équipe d’application de la loi qui a reçu une formation adéquate, ainsi qu’une surveillance importante et régulière des activités. Un système d'application de ce genre pourrait être avantageux pour la réglementation axée sur les résultats, mais il n'en est pas toujours ainsi, car cette exigence n'est pas formulée dans la réglementation.

La réglementation normative offre davantage de certitude, car elle énonce explicitement les technologies qui doivent être utilisées. La réglementation axée sur les résultats ne procure pas le même degré de certitude en raison de la diversité des technologies que les entreprises peuvent utiliser pour se conformer aux exigences réglementaires. L’incertitude peut inciter l’industrie à innover, mais elle peut aussi jouer un rôle dissuasif. Les compagnies minières, qui sont particulièrement peu disposées à prendre des risques, ne sont pas prêtes à investir dans de nouvelles technologies, car elles craignent de ne pas respecter la réglementation et d'avoir à payer une amende. La réglementation axée sur les résultats peut également imposer des coûts excessifs à l’industrie, surtout aux petites entreprises, parce qu’elles doivent investir dans la recherche. Par conséquent, le niveau de risque associé à la réglementation axée sur les résultats est plus élevé que celui de la réglementation normative.

Compte tenu des forces et des faiblesses des deux cadres de réglementation, il existe très peu d'exemples de réglementation uniquement axée sur les résultats ou de réglementation uniquement normative. En général, on adopte une réglementation hybride pour réduire au minimum les faiblesses des deux systèmes. L'enjeu réside dans l'atteinte d'un équilibre, de sorte que la réglementation n'est ni trop rigoureuse, ni trop souple, mais qu'elle favorise l'innovation.

6.0 Principes à l'intention des organismes de réglementation

Selon l'étude de la documentation et les études de cas, quatre principes ont été relevés à l'intention des organismes de réglementation. Le premier est le taux de conformité, soit le niveau de respect de la réglementation par une industrie ou une entreprise. Si l’industrie peut démontrer qu’elle possède une culture caractérisée par un taux de conformité élevé, il sera plus efficient d’avoir recours à la réglementation axée sur les résultats et de mettre l’accent sur le rendement de la société que d’utiliser des stratégies axées sur une intervention plus importante.

Le deuxième facteur de réussite se rapporte à la possibilité de mesurer efficacement les objectifs réglementaires. Si l'objectif est assez précis, mesurable et exécutoire, il est probable que la réglementation axée sur les résultats soit plus efficace. Si une norme de rendement n'est pas facilement identifiable ou mesurable, il sera presque impossible d'assurer une surveillance ou de produire des rapports dans un cadre de réglementation fondé sur les résultats. Il s'agissait de l'une des faiblesses de la réglementation de la Nouvelle-Zélande dans le domaine de la construction.

Le troisième facteur de réussite réside dans l'existence de délais appropriés. Les délais accordés pour la mise en œuvre et la conformité aux nouvelles normes de la réglementation doivent être suffisants. Il faut accorder à l’industrie un délai adéquat pour réaliser la recherche-développement et produire des technologies innovantes qui l’aideront à atteindre les résultats visés par la réglementation. Toutefois, les délais ne doivent pas être trop souples ni trop longs, car ils occasionneront uniquement une amélioration minimale ou retarderont les avantages liés à la réglementation. La mise en oeuvre de la réglementation doit également être planifiée au moment adéquat, car il est très difficile d'imposer des changements technologiques si le financement est insuffisant.

Le dernier facteur de réussite concerne le niveau de risque associé à l'activité. Les études de cas montrent que la réglementation axée sur les résultats est généralement plus adaptée aux activités à risque faible ou moyen. Par contre, si le risque est élevé ou si les conséquences associées à une activité peuvent être graves (c’est-à-dire pour la santé, exposition à la radiation), la réglementation axée sur les résultats peut ne pas convenir, surtout s’il existe déjà une technologie adéquate.

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