Approche de réglementation visant le secteur pétrolier et gazier extracôtier au Canada

L’Initiative de renouvellement de la réglementation concernant les zones pionnières et extracôtières (IRRZPE) a reçu des commentaires et questions de la part des intervenants et des groupes autochtones relativement aux exigences basées sur le rendement qui sont contenues dans l’ébauche de l’intention politique des règlements-cadres. La Foire aux questions ci-dessous a été préparée en réponse à l’approche de réglementation proposée et afin de contribuer à la faire connaître et comprendre.

En quoi consistent les exigences réglementaires de nature prescriptives et basées sur le rendement, et qu’est-ce qu’une approche selon un modèle hybride?

• Les exigences réglementaires basées sur le rendement spécifient les objectifs et les attentes en matière de rendement que l’industrie extracôtière doit remplir, sans spécifier les mesures et les méthodes à mettre en place pour assurer la conformité. En d’autres mots, elles précisent le résultat à atteindre, mais pas la « façon » d’y arriver.
• Les exigences réglementaires prescriptives définissent les conditions techniques et les procédures spécifiques pour mener des activités dans l’industrie extracôtière, en indiquant en détail ce qui doit être fait, par qui et la façon précise de s’y prendre. Elles énoncent ce qui doit être accompli, mais pas le résultat recherché.
• Une approche basée sur un modèle hybride combine des éléments prescriptifs et basés sur la performance, en tirant parti des avantages qu’offrent les deux styles de réglementation.

Pourquoi les règlements-cadres utilisent-ils une approche basée sur un modèle hybride?

• Les exigences basées sur le rendement contenues dans les règlements :
  • donnent à l’industrie extracôtière l’occasion de choisir, de développer et d’adopter des pratiques et technologies en matière de gestion de la sécurité et de l’environnement mieux adaptées à des endroits et des activités spécifiques, et aux circonstances propres aux entreprises;
  • obligent l’organisme de réglementation à évaluer et à approuver la façon dont les objectifs réglementaires seront atteints grâce aux pratiques et aux mesures proposées en matière de sécurité et d’environnement, si ces pratiques et mesures reflètent de bonnes pratiques ou des pratiques exemplaires basées sur des technologies et méthodes acceptables. L’organisme de réglementation mène ensuite des inspections et des audits pour vérifier la conformité de l’industrie extracôtière aux mesures et processus proposés afin de s’assurer que les objectifs réglementaires sont atteints;
  • créent une attente pour que l’industrie extracôtière adopte de nouvelles technologies et pratiques à mesure que ces approches évoluent afin  d’assurer des opérations plus sécuritaires et efficaces;
  • sont plus appropriées lorsque les entités réglementées sont diversifiées, et les risques et opérations varient.
•  Les critères prescriptifs des règlements :
  • sont souvent très vite désuets, et n’arrivent pas à suivre les pratiques exemplaires de l’industrie et les changements en matière de technologie;
  • limitent souvent l’engagement de l’industrie extracôtière à prendre des mesures proactives pour accroître la sécurité au-delà de la conformité, en lui permettant de se concentrer sur « les cases à cocher » pour s’assurer que la conformité est atteinte. Cela peut créer un faux sentiment de sécurité et réduire les efforts consacrés à la gestion et à l’atténuation proactives des risques;
  • conviennent mieux lorsque les entités réglementées sont similaires, les risques sont bien compris, et les opérations et les risques qui y sont associés sont comparables pour tous les projets.
• L’IRRZPE a reconnu l’intérêt d’incorporer les critères prescriptifs et basés sur le rendement dans les règlements modernisés :
  • critères prescriptifs, surtout lorsque les méthodes de gestion nécessaires (plans, programmes, systèmes), les normes opérationnelles et les exigences en matière d’établissement de rapports ont besoin d’être spécifiquement définis pour obtenir les résultats désirés;
  • critères basés sur la performance quand il est nécessaire de donner de la flexibilité à l’industrie extracôtière pour déterminer les moyens d’atteindre les objectifs réglementaires, généralement lorsqu’il y a de multiples façons d’obtenir un seul résultat désiré compte tenu des circonstances (c.-à-d. dangers, risques et conditions environnementales).

Les exigences basées sur le rendement sont-elles appropriées pour les zones extracôtières canadiennes?

• La flexibilité qu’offrent les exigences basées sur le rendement contenues dans les règlements permet de mieux tenir compte des environnements variables des zones extracôtières au Canada et de s’assurer que les activités sont réglementées en fonction des demandes des facteurs environnementaux en jeu (p. ex., état de la glace, eau profonde, etc.).
• Cette approche convient pour réglementer la diversité des installations et des lieux de travail qui sont actuellement utilisés (ou pourraient éventuellement l’être) dans les différentes conditions présentes de la côte est du Canada à l’Arctique.
• À mesure que l’industrie évolue, les exigences basées sur le rendement font en sorte que le Canada s’attend continuellement à ce que l’industrie adopte les technologies et les pratiques les plus appropriées pour le travail ou l’activité à accomplir.

Comment les organismes de réglementation vont-ils gérer la transition vers une approche fondée sur un modèle hybride dans les règlements?

• Les organismes de réglementation vont continuer à fonctionner selon un système basé sur les permissions, où l’industrie doit obtenir l’autorisation de l’organisme de réglementation avant d’entreprendre une opération ou une activité.
• Les organismes de réglementation fonctionnent selon un régime réglementaire hybride depuis 2009, année où le Règlement sur le forage et l’exploitation des puits de pétrole et de gaz au Canada basé sur le rendement (et les règlements provinciaux correspondants) sont entrés en vigueur, et ils se sont adaptés depuis aux exigences basées sur le rendement.
• L’Office national de l’énergie applique depuis un certain temps des exigences basées sur le rendement de certains règlements de la Loi sur l’Office national de l’énergie.
• Les organismes de réglementation mettent en œuvre des mesures de gestion du changement pour tout le personnel.

Partenaires de l’IRRZPE : Ressources naturelles Canada, Relations Couronne-Autochtones et des Affaires du Nord Canada, ministère des Ressources naturelles de Terre-Neuve-et-Labrador et ministère de l’Énergie et des Mines de la Nouvelle-Écosse.