Lignes directrices pour le soutien international du Canada à la transition vers l’énergie propre

APERÇU

Le 4 novembre 2021, lors de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) à Glasgow, en Écosse, le Canada a signé la Statement on International Public Support for the Clean Energy Transition^{Footnote *} (« Déclaration de Glasgow »), de même que 38 autres pays et institutions, dont plusieurs des plus proches alliés du Canada.

Concrètement, la Déclaration de Glasgow engage les pays signataires à :

1. « Donner la priorité au soutien [public international] complet en faveur de la transition vers une énergie propre, en utilisant nos ressources pour optimiser ce qui peut être fourni par le secteur privé. Ce soutien doit s’efforcer de “ne pas nuire de manière significative” aux objectifs de l’Accord de Paris, aux communautés locales et aux environnements locaux. »
2. « Cesser d’apporter un nouveau soutien public direct au secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction d’ici la fin de l’année 2022, sauf dans un nombre limité de cas clairement définis qui correspondent à la limite de réchauffement de 1,5 °C et aux objectifs de l’Accord de Paris. »
3. « À encourager d’autres gouvernements, leurs agences officielles de crédit à l’exportation et les institutions financières publiques à mettre en œuvre des engagements similaires lors de la COP27 et au-delà. Il s’agit notamment de mener des négociations multilatérales au sein des organisations internationales, en particulier à l’OCDE, afin de réexaminer, d’actualiser et de renforcer leurs cadres de gouvernance pour les aligner sur les objectifs de l’Accord de Paris. Pour les gouvernements signataires, cela guidera également notre approche au sein des conseils d’administration des banques multilatérales de développement (BMD). »

La signature de la Déclaration de Glasgow permet au Canada de s’aligner davantage sur les objectifs de l’Accord de Paris dans le cadre de la CCNUCC et constitue une étape importante de la transition vers l’énergie propre.

Champ d’application de la politique

Cette politique (les « Lignes directrices ») guidera les ministères et organismes fédéraux concernés, ainsi que les sociétés d’État dans la mise en œuvre de la Déclaration de Glasgow dans leurs activités respectives.

La Partie A des présentes Lignes directrices décrit la mise en œuvre de la Déclaration de Glasgow par le gouvernement du Canada, qui seront mises en application à compter du 1^er janvier 2023.

Le gouvernement du Canada adopte une série de mesures pour atteindre ses objectifs en matière de climat. Il s’agit notamment d’accélérer notre engagement pris au G20 « d’éliminer progressivement et de rationaliser les subventions inefficaces aux combustibles fossiles » de 2025 à 2023 et de mettre au point un plan visant à éliminer progressivement le financement public national du secteur des combustibles fossiles, y compris par les sociétés d'État au niveau fédéral, conformément aux engagements des lettres de mandat ministérielles de décembre 2021.

Ces Lignes directrices se rapportent expressément à la Déclaration de Glasgow, qui comprend la dimension internationale du programme politique du gouvernement du Canada sur l’élimination progressive du financement public national du secteur des combustibles fossiles. Elles ne concernent que le « nouveau soutien public direct au secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction », tel que défini dans la Partie A. Les Lignes directrices s’appliquent à tous les organismes fédéraux, y compris Exportation et développement Canada et la Corporation Commerciale Canadienne.

La Partie B de ces Lignes directrices décrit les exemptions limitées à la politique, telles que les technologies d’atténuation et les interventions humanitaires et d’urgence.

Pour bénéficier d’une exemption et être admissible au soutien du gouvernement du Canada, un projet doit généralement répondre aux critères de diligence raisonnable précisés dans cette section.

Ces orientations ne préjugent pas du cadre d'évaluation des subventions aux combustibles fossiles inefficaces au niveau national.

PARTIE A : CHAMP D’APPLICATION DE LA POLITIQUE

En signant la Déclaration de Glasgow, le gouvernement du Canada s’est engagé à aligner son soutien public international sur les objectifs de l’Accord de Paris, qui appelle les nations à maintenir l'augmentation de la température moyenne mondiale bien en deçà de 2 °C par rapport aux niveaux préindustriels et à poursuivre les efforts pour limiter l'augmentation de la température à 1,5 °C par rapport aux niveaux préindustriels.

Pour ce faire, le gouvernement a établi les paramètres suivants afin de définir la portée de la politique canadienne.

1. « Nouveau »

   « Nouveau » désigne tout soutien public direct à des projets internationaux de combustibles fossiles sans dispositif de réduction fourni à partir du 1^er janvier 2023. Le nouveau soutien aux engagements existants fait partie du champ d’application des Lignes directrices ; la réalisation des engagements existants ne ferait pas partie du champ d’application.

2. « Nouveau soutien public direct »

   Le « nouveau soutien public direct » sous forme de financement (y compris commercial ou concessionnel), de défense des intérêts, de financement des exportations et de tout autre soutien financier ou promotionnel direct fourni par le gouvernement du Canada et les sociétés d’État sera arrêté pour tous les projets qui entrent dans le champ d’application du « secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction », tel que défini ci-dessous, à partir du 1^er janvier 2023.

3. « International »

   Le terme « international », dans le contexte du « secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction », désigne les opérations à l’extérieur de la juridiction du Canada dans le secteur énergétique des combustibles fossiles, quel que soit le pays domicile du propriétaire.

4. « Sans dispositif de réduction »

   « Sans dispositif de réduction » désigne l’absence de technologies efficaces (conduisant à d’importantes réductions d’émissions) et opérationnelles de captage et de stockage du carbone (CSC)/captage, utilisation et stockage du carbone (CUSC) ou de technologies équivalentes dans le secteur de la production de l’électricité.

5. « Secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction »

   Le « secteur énergétique international des combustibles fossiles sans dispositif de réduction » désigne l’extraction, la production, le transport, le raffinage et la commercialisation du pétrole brut, du gaz naturel ou du charbon thermique, ainsi que tous les projets de production d’énergie à base de combustibles fossiles sans dispositif de réduction, à l’exception des projets de production énergétique à base de gaz naturel dans les circonstances énoncées dans les présentes Lignes directrices (voir la Partie B).

Mise en œuvre

Ces Lignes directrices s’appliqueront à tous les ministères et organismes fédéraux, ainsi qu’aux sociétés d’État qui fournissent ou pourraient fournir un soutien qui s’inscrirait dans le cadre de l’engagement. Ces Lignes directrices s’appliqueront également aux programmes de soutien fédéraux, orienteront le vote du Canada au sein des conseils d’administration des BMD et guideront les positions multilatérales du Canada.

Le gouvernement mettra également à jour les Lignes directrices au besoin, afin de valider leur performance par rapport aux objectifs de la Déclaration de Glasgow et de répondre aux défis potentiels de mise en œuvre, y compris, mais sans s’y limiter :

• L’évolution des engagements et des politiques internationaux du Canada ;
• Les progrès de la science et de la technologie disponibles ; et
• La cohérence avec les autres engagements et politiques du Canada en matière de climat, notamment l’engagement pris par le Canada dans le cadre du G20 d’éliminer les subventions inefficaces aux combustibles fossiles.

PARTIE B : EXEMPTIONS ET CONDITIONS À LA POLITIQUE

Le gouvernement du Canada peut continuer à fournir un soutien dans un nombre de cas limités et clairement définis, si un projet est admissible selon les 12 exemptions et conditions telles que spécifiées ici. Ces exemptions sont conformes à la limite de réchauffement de 1,5 °C et aux objectifs de l’Accord de Paris.

Un projet doit satisfaire toutes les conditions énoncées dans la section Conditions générales d’exemption ci-dessous pour pouvoir bénéficier d’une exemption, sauf dans le cas des exemptions relatives à la sécurité nationale et aux interventions humanitaires et d’urgence. L’exemption pour la production énergétique à base de gaz naturel doit en outre satisfaire à la deuxième série de conditions ci-dessous, ainsi que les Conditions générales d’exemption.

Conditions d’exemption

Conditions générales d’exemption

Pour toutes les exemptions, à l’exception de celles relatives à la sécurité nationale et aux interventions humanitaires et d’urgence, les organismes fédéraux chargés de la mise en œuvre doivent, lorsqu’ils décident d’apporter un soutien public à un projet, se soumettre à toutes les étapes de diligence raisonnable suivantes :

• Évaluer et gérer rigoureusement les risques liés au délaissement d’actifs et au blocage du carbone ;
• Effectuer une analyse crédible des solutions de rechange ;
• S’assurer que le projet envisagé est conforme aux objectifs de l’Accord de Paris ;
• Prouver que le soutien ne retardera pas ou ne diminuera pas la transition vers les énergies renouvelables lorsque le développement des énergies renouvelables est une option disponible et abordable ;
• S’assurer que le projet envisagé a des pratiques exemplaires en matière de normes environnementales et sociales, notamment l’intégration des technologies de captage et de stockage de carbone et les mesures visant à réduire les impacts négatifs sur l’environnement comme les fuites de méthane ; et
• Établir que le projet sera cohérent avec la Contribution déterminée au niveau national (NDC) et une trajectoire de 1,5 °C et une trajectoire de décarbonisation à long terme pour atteindre la carboneutralité d’ici 2050, conformément à l’Accord de Paris, dans le pays où le projet sera situé.

Conditions d’exemption pour la production énergétique à base de gaz naturel

Le gouvernement du Canada a adopté les critères stricts suivants pour soutenir les projets de production énergétique à base de gaz naturel. En plus de satisfaire à toutes les Conditions générales d’exemption (présentées plus haut), il est nécessaire de démontrer en outre qu’un projet de production énergétique à base de gaz naturel sans dispositif de réduction satisfait à tous les critères suivants pour obtenir un soutien :

• Absence d’une solution de rechange renouvelable viable au projet, tant dans la perspective de l’impact climatique (réduction des émissions) que dans celle du coût sur la durée de vie du projet ;
• Le projet remplace manifestement une source d’énergie à base de combustibles fossiles à plus fortes émissions et fait partie d’un plan visant à réduire progressivement l’intensité de carbone de la combinaison énergétique du pays où le projet sera situé ; et
• Si le rôle du gaz naturel n’est pas établi dans une NDC et une trajectoire de réduction des émissions pour 2030 alignée sur 1,5 °C, le projet doit remplir les trois conditions suivantes :
  • contribuer à la sécurité énergétique nationale dans un pays en développement ou dans un pays confronté à une insécurité énergétique importante ;
  • contribuer aux objectifs de développement durable des Nations Unies, notamment « garantir l’accès de tous à des services énergétiques abordables, fiables, durables et modernes » et « prendre d’urgence des mesures pour lutter contre les changements climatiques et leurs répercussions » ;
  • présenter un plan de transition réaliste vers l’objectif de carboneutralité d’ici 2050 qui soit conforme à la trajectoire de 1,5 °C, notamment en démontrant que des mesures d’atténuation ont été envisagées, de préférence au niveau des actifs.

Exemptions

1. Technologies d’atténuation dans le secteur de la production énergétique

   En plus du soutien aux projets du secteur énergétique qui réduisent les émissions en utilisant le CSC/CUSC, cette exemption permet de soutenir les projets du secteur énergétique qui cherchent à décarboniser la production d’énergie principalement par d’autres méthodes d’atténuation, telles que la réduction du méthane, dans la mesure où l’atténuation ne prolonge pas la durée de vie de l’installation et où il existe un plan de transition vers l’hydrogène ou une autre source d’énergie propre.

2. Technologies d’atténuation dans le secteur énergétique des combustibles fossiles

   Un soutien serait permis pour les projets qui visent principalement à décarboniser les installations existantes dans le secteur énergétique des combustibles fossiles, dans la mesure où l’atténuation ne prolonge pas la durée de vie de l’installation et où il existe un plan de transition vers l’hydrogène ou une autre source propre.

3. Mise hors service et conversion

   Permet de soutenir la mise hors service d’actifs énergétiques existants à base d’énergie fossile ou leur conversion à des utilisations propres (p. ex., applications du gaz à l’hydrogène), lorsque ces actions conduisent à des réductions significatives des émissions.

4. Autres projets d’atténuation des émissions

   Permet de soutenir d’autres projets d’atténuation des émissions qui ne relèvent pas des points (1) ou (2) ci-dessus.

5. Transformation des infrastructures non électriques existantes

   Permet de convertir le gaz naturel et les projets d’infrastructure connexes au-delà du secteur de la production d’énergie afin de les utiliser pour d’autres sources d’énergie à plus faibles émissions, comme l’hydrogène.

6. Production énergétique à base de gaz naturel

   Un soutien exceptionnel à un projet de production énergétique à base de gaz naturel sans dispositif de réduction peut être accordé, à condition que tous les critères de diligence raisonnable indiqués ci-dessus soient respectés. Ce soutien ne comprend pas les activités connexes en amont, médianes ou en aval qui ne sont pas des projets de production d’électricité (telle que l’infrastructure de répartition).

7. Production, distribution et utilisation de combustibles à faible intensité de carbone (par exemple l’hydrogène)

   Permet la production, la distribution et l’utilisation de carburants à faible intensité de carbone produits avec dispositif de réduction ou d’atténuation de carbone (y compris, par exemple, l’hydrogène produit à partir de gaz naturel ou de pétrole avec réduction ou atténuation de carbone)

8. Défense des intérêts

   La défense des intérêts des entités canadiennes participant à des opérations à l’étranger sera directement liée au fait que ces opérations sont exclues ou exemptées des présentes Lignes directrices. (Les projets nationaux sont hors du champ d’application de l’engagement de la Déclaration de Glasgow et par conséquent, la défense des intérêts de ces projets l’est également.)

9. Soutien technique

   Un soutien technique peut être fourni aux pays et aux autres entités qui peuvent bénéficier de l’expertise canadienne dans l’ensemble du secteur de l’énergie en ce qui concerne les technologies de décarbonisation et d’atténuation (par exemple, la réduction du méthane dans la production pétrolière), la réglementation de l’industrie des combustibles fossiles et l’adoption par le secteur de pratiques exemplaires en matière de tarification du carbone, de cohérence des données et de transparence.

10. Sécurité nationale

    Permet de soutenir des projets pour des raisons de sécurité nationale, y compris pour répondre aux besoins de sécurité énergétique du Canada, d’un allié ou d’un autre pays bénéficiaire jugé important pour les intérêts nationaux du Canada, au cas par cas.

11. Interventions humanitaires et d’urgence

    Permet de soutenir les interventions humanitaires et d’urgence limitées dans le temps, au cas par cas.

12. Cuisson et la régulation de la température des résidences privées

    Le Canada reconnaît l’importance de l’accès à une alimentation propre et à une régulation de la température, ainsi que le gain de temps, les avantages pour la santé et les émissions relativement faibles du gaz de pétrole liquéfié (GPL) par rapport à la biomasse solide et au charbon. Par conséquent, si aucune solution plus propre n’est envisageable, un soutien est autorisé pour les générateurs autonomes (et leur carburant) et le GPL pour la cuisson, le refroidissement et le chauffage, ainsi que pour l’utilisation de gaz naturel et de produits pétroliers pour la régulation de la température du ménage et les projets de cuisson propre.